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<공공포럼>은 노사정 3자의 새로운 각축장으로 등장한 공공부문 노동조합운동을 활성화하기 위해 마련된 노동조합 활동가와 관련 연구자의 토론장이다. 우리 연구소는 공공부문 노동조합 활동가들과 연구자들의 문제의식, 즉 논의와 토론의 자리가 필요하다는 문제제기를 적극 받아들여 <공공포럼>을 개최키로 하였다. <공공포럼>은 ① 정부의 신자유주의 공공부문 구조조정에 대한 노동조합의 대응논리를 개발하고, ② 공공성 추구를 특징으로 하는 공공부문 노동조합운동의 위상을 정립하며, ③ 양대 노총을 포괄하는 공공부문 연대를 확고히 할 것을 목적으로 하고 있다. <공공포럼>은 격월로 열리며, 토론회 개최, 자료집 발간 등의 활동을 해나갈 계획이다. 다음 모임은 7월 3일 열릴 예정이다. - 편집자
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● 때: 2001. 5. 7(월)
● 곳: 사무금융노련 교육장
● 사회: 배규식 한국노동연구원 연구위원
● 발표: 김태현 한국노동사회연구소 연구위원 

1. 들어가는 말

공공서비스부문 노동운동은 규모는 물론 그 성격이나 노사갈등의 측면에서 노동운동의 새로운 중심으로 떠오르고 있으며, 정부와 노동조합 사이에 새로운 각축의 장이 되고 있다. 공공부문은 현재 전체 조합원의 27%를 차지하고, 규모에서 제조업에 맞먹으며, 단위노조 평균 조합원수가 1,800명을 넘어 전체 평균의 몇 배가 되고, 조직률도 약 50%에 이른다. 이러한 주체적 조건은 공공서비스의 특수성과 맞물려 노동조합에 여러 가지 이점을 제공한다. 

공공부문은 IMF 경제위기 이후 정부의 ‘신자유주의 구조조정의 선도 부문이자 집중적인 공격 지점’이었다. 이로 인해 ‘고용안정·복지 축소·민영화·해외매각’ 등을 둘러싸고 크고 작은 노동쟁의들이 잇달았으며, 이처럼 ‘강요된 노동쟁의’는 ‘공공부문 개혁’의 쌍생아로 자리잡고 있다. 이 글에서는 공공부문 현황과 노동조합 실태를 정리하고, 과제를 살펴본다.  

2. 공공부문 현황

1) 공공부문의 정의 

공공부문 노동운동을 말할 때 가장 먼저 부딪히는 문제는 공공부문(public sector)이란 무엇인가 하는 문제다. 이는 무엇보다도 노동조합의 조직 범위와 관련하여 중요하다. 노동조합에서 조직 범위는 조합원의 이해관계 통합, 대표성 확보, 조합원 단결에서 효율적으로 운영될 수 있는 구조를 말한다. 일반적으로 노사관계에서 공공부문은 두 가지 방식으로 분류된다. 하나는 소유와 지배구조 측면을 기준으로, 다른 하나는 생산되는 재화나 서비스 성격을 기준으로 분류한다. 

먼저 소유와 지배구조 측면에서 공공부문이란 정부나 공공단체가 운영하는 부문을 말하며, 좁은 의미의 공공부문에 해당된다. 이는 노사관계에서 정부가 사용자로 되는 경우로 정부기관뿐 아니라 정부투자기관, 출연기관, 공공법인체 등을 포함한다. 둘째는 광의의 의미로 생산되는 재화와 서비스의 내용에서 “공공재(public goods)”를 생산하는 공공서비스부문을 공공부문으로 정의하는 방식이다. 두 가지 정의는 상당 부분 중복되며, 이는 사회적 조건, 정부의 성격과 자본주의 발전정도에 따라 변화한다.  

노동운동이나 노사관계 측면에서 보자면 전자의 개념을 중심으로 사용하면서, 후자의 관점을 염두에 두는 것이 올바르다. 만일 생산되는 재화나 서비스 성격을 중심으로 바라볼 경우 공공서비스 부문의 대상은 지나치게 확대될 수 있고, 이는 조직 내부의 동질성을 현저히 약화시킬 것이다. 특히 단체교섭과 관련하여 공공·민간부문의 혼재(즉 동일 서비스, 이질적인 사용자의 존재)는 교섭구조를 어떻게 설계할 것인가의 문제를 낳는다. 그러나 다른 한편 필수공공서비스부문의 소유권이 비록 민영화 과정에서 민간부문으로 이전된다 하더라도 사업내용상 공공성이 큰 부문은 공공서비스부문으로 정의해아 할 것이다(전력이나 통신의 경우 대표적이다). 



2) 공공부문 현황

공기업은 출자자가 중앙정부냐 지방자치단체냐에 따라 국가공기업과 지방공기업으로 양분되는데 국가공기업은 다시 정부투자기관, 출자기관, 출연기관 및 재투자기관으로 나누어진다. 2000년 현재, 공공부문 노동자수는 1,219,590명이며, 전체 임금노동자 1,314만 명의 9.28%를 차지하고 있다. 이 규모는 일본의 11%, 독일의 17.9%, 영국의 19.9%에 비해 작은 규모이다(강충호, 2000, 「공공부문 단체교섭의 실태조사」). 그 구성을 살펴보면, 공무원이 약 88만 명으로 70%를 차지하고 있으며, 그 중 지방공무원이 31만 명, 교육공무원이 29만 명, 그리고 국가공무원이 12만 명이며, 공기업 종사자는 29만 명이다. 

공기업의 고용현황을 보면, 13개 정부투자기관에 5만7천명, 담배인삼공사 등 13개 정부출자기관에 15만 명, 67개 재투자기관에 5만 명, 그리고 89개 지방공기업에 3만명정도가 각각 고용되어 있다, 

지방 공기업의 경우, 가장 많은 수를 차지하고 있는 것은 의료원 35개이며, 도시개발 11개, 시설관리공단 24개, 제3섹터형 공사 9개, 기타 6개이며, 숫자는 작지만 직원수로는 지하철공사 4개가 가장 많은 수를 차지하고 있다. 총 89개로 노동자수는 30,349명이다. 

출연기관은 연구기관 54개, 비연구기관 44개, 비연구기관의 자회사 6개 등, 총 105개 기관에 약 4만3천명이 속하고 있다. 또한 위탁기관은 68개 2만8천명이 근무하고 있으며, 보조기관은 15개에 1천명이 근무하고 있으며, 정부산하기관에는 모두 72,503명이 일하고 있다. 

3. 공공부문 노동조합의 현황

1) 노동조합 조직현황

공공부문 노동조합은 현재 약 222개 노동조합, 조합원수 413,578명으로 우리나라 전체 노조수의 3.9%, 조합원수의 27.9%를 차지하며, 단위노조 평균조합원수는 1,862명으로 전체 노조 평균인 263명에 비해 7배나 크다. 제조업 산별연맹 조합원수가 464,989명임을 고려하면, 공공부문 노조가 차지하는 위치가 점차 커지고 있음을 알 수 있다.

1988년의 경우, 노조 수 210개, 조합원 수는 294,000명, 우리나라 전체 노조수의 3.4%, 조합원수 기준 17.2%, 조합당 평균 조합원수 1,400명에 비교하면, 노조 수는 조금밖에 늘지 않았으나 조합원수는 30%이상 늘었다는 것을 알 수 있다. 조합원수가 증가한 이유는 교사의 단결권이 보장되고, 1988년 이후로도 지속적으로 노동조합이 결성되었기 때문이다. 

그리고 분산성은 공공부문 노동조합의 또 다른 특징이다. 한국노총 산하에는 16개 산별연맹 산하에 104개 노조 215,327명의 조합원이 있으며, 민주노총 산하에는 공공연맹을 비롯하여 8개 연맹 106개 노조에 197,078명이 있고, 독립노조가 12개 노조 1,173개 있다. 즉 무려 24개의 산별연맹으로 나뉘어 분산되어 있는 것이다. 특히 13개 정부투자기관의 경우, 14개 노동조합이 6개 상급단체로 나뉘어 있다. 



1988년 현재 공공연맹 29만4천 명 중 1987년 6·29 이전에 결성된 노조수가 32개, 17만9천 명에 불과한 점을 고려하면, 교원노조를 포함하여 대부분의 공공부문 노조가 6.29 이후 결성된 신생 노동조합임을 알 수 있다. 

그리고 공공부문의 산별노조 전환이 가속화되고 있다. 한국통신, 체신, 철도는 그 자체가 전국 규모의 노조이며, 전교조, 한교조, 보건의료노조처럼 기업별 틀을 깨뜨린 산별노조가 결성되어 있다. 그리고 과기노조와 연전노조 등 소산별 노조로 전환한 조직도 있다.





정부기관 노동조합은 철도, 체신노조, 국립의료원으로 구성되어 있다가, 1999년 7월 교원노조 합법화로 전교조와 한교조가 결성되어 가장 많은 조합원수를 자랑하고 있다. 단, 교원노조원수는 사립학교 교원도 포함한 숫자이다(이들은 보수 등에서 공립교원과 같은 대우를 받고 있음). 한편 지방자치단체에서 일하는 기능직·고용직 공무원 중 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 구성되는 자치노조는 1999년 6월 서울시내 각 구청소속 고용직 공무원들이 서울 지역자치단체 노동조합을 결성한 이래 9월에는 전국지방자치단체노동조합으로 재출범하였다. 자치노조의 가입대상은 전국 자치단체 소속의 기능직·고용직 공무원으로서 기능직 10만 명, 고용직 5천 명으로 전체 지방정부 공무원 30만 명의 약 1/3 수준에 이른다. 자치노조의 설립에 대해 노동부와 서울시 등은 조례가 없다는 이유로 노조 설립신고를 반려하였다. 

아직까지 단결권이 보장되어 있지 않은 공무원의 경우, 6급 이하 공무원을 대상으로 한 공무원직장협의회만 인정되고 있는 실정이다. 1998년 ‘공무원 직장협의회설립·운영에 관한 법률’ 및 관련 조례의 제정으로 설립되기 시작한 공무원직장협의회는 전국에 걸쳐 우후죽순으로 설립되었고, 지난 3월 전국공무원직장협의회총연합(전공련)이라는 연합체를 결성하였으며, 현재 가맹조직수 80여개에 가맹회원수는 4만 명에 이른다. 그리고 비공무원인 정부기관 노동조합은 대부분 시청 환경미화원이나 공원관리 등 지방자치단체 상용직 노조, 국립대 직원노조들으로 구성되어 있다.

공기업 중에서 투자기관과 출자기관은 거의 대부분 노동조합이 결성되어 있으며, 지방공기업에서 가장 많은 숫자는 지방공사의료원이나 이들은 현재 보건의료노조에 가입되어 있다.  

4. 공공부문 노사관계의 현황 

1) 공공부문 노사관계의 일반적 특징 

① 정부와의 관계
공공부문 노사관계는 정부가 사용자라는 측면에서 민간부문과 분명하게 구분된다. 특히 임금과 노동조건, 그리고 기관 운영전반에 걸친 정부의 지배와 개입은 노사관계의 성격을 좌우하고 있다. 공무원의 경우, 정부가 예산권을 가지고 지배하고 있다(단, 공무원은 예산안이 정부에 의해 결정되더라도 최종적으로는 국회나 지방의회에서 확정되는 절차를 거친다). 공무원과는 달리 공기업의 경우, 국가가 일차적인 사용자로 나서지는 않는다. 또한 정부가 기관의 일상적인 운영이나 행정에 관여하지도 않는다. 하지만, 정부의 관련 부서가 법령에 근거해 각종 지침을 제시하면 경영진은 이를 따를 수밖에 없다. 결과적으로 공공부문 노사관계는 정치 환경에 영향받으며, 이에 따라 그 성격과 방향이 결정된다.

사실 공기업의 경영은 항상 경영상 문제를 안고 있었다. 특히 통제와 책임의 소재 문제는 대표적이다. 공기업은 정부의 직접 통제로부터 자율적인 구조를 갖도록 한다는 의미에서 의도적으로 설립된 기관이다. 만일 통제가 지나치게 엄격하면 독립 기관으로 설립한 이점이 사라진다. 역으로 통제가 지나치게 느슨하면 공기업으로 유지할 유인이 없어지고 만다. 이러한 특징들은 책임성 측면에서 혼란을 가져온다. 공기업은 정부 부문일 뿐 아니라 상업적으로 활동하는 조직이다. 상업적으로 활동하나 주주가 존재하는 것은 아니다. 정부 소유라고는 하나 정부가 재정을 충당하는 것도 아니다. 자체 경영진과 이사회가 있지만, 동시에 정부 부처에 책임을 진다. 

공공부문의 경우, 사용자 개념이 불분명하다는 특징을 가진다. 즉 공공부문에서 경영의 권위는 정부 부처나 직접적인 사용자 사이에 분산되며, 다른 한편으로는 실질적인 경영진과 형식적인 경영진 사이에 나눠지기도 한다. 그 결과, 공공부문에서 경영진의 교섭 책임은 “일반적으로 분산되고 분할되며 공식적인 책임이 실질적인 책임과 구별된다”. 이러한 경영책임의 분산성은 공공부문의 단체교섭 전략에서 ‘다면적 교섭’(multilateral bargaining)이 나타나는 중요한 근거를 제공한다. 

② 대중과의 관계
공공부문 노사관계가 갖는 또 다른 특성은 공공부문에서 생산하는 재화와 용역의 성격이 공공성을 띠고 있으며, 일반 대중이 그 서비스의 주요 고객이라는 점이다. 이 때문에 단체행동이 여론에 미치는 영향이 크고, 때로는 단체행동권이 제약된다. 노조의 단체행동은 집단이기주의로 매도되기가 일쑤다. 많은 경우, 공기업은 민간기업과 같이 이윤을 극대화하기 위해 노력하기보다는 공공서비스라는 설립 목적을 실현하도록 요청 받는다. 그러나 최근 들어 경영상의 주요 평가기준으로 경영합리화, 민영화, 상업화가 제시되면서 공공부문의 본래 취지인 공공서비스 정신이 쇠퇴하고 있다.  

③ 단체행동의 성격
공공부문은 일반적으로 전국 수준에서 대규모화된 산업의 특성을 가지므로 노동조합의 규모가 크고, 중앙집중성이 높다. 또한 쟁의가 발생하면 전국적인 쟁의로 나타난다. 이것은 공공부문이 제공하는 서비스의 공익성과 결합하여 공공부문의 노사갈등이 국민 생활에 미치는 영향력이 큼을 의미한다. 

공공부문에서 나타나는 정치적 영향력은 시장 조절 메카니즘이 제대로 작동하지 않는다는 사실과 맥을 같이한다. 그 결과 공공부문 노동조합에서 단체행동, 즉 사용자에 대한 경제적 제재가 갖는 한계는 분명하다. 즉 민간부문에서 노동조합의 성공은 궁극적으로 사용자의 이익을 위협에 빠뜨릴 수 있는 능력에 의존한다. 반면 공공부문 노동조합은 그들이나 사용자가 활동하고 있는 정치적 환경에 영향을 미칠 수 있는 능력에 의존한다. 이러한 정치적 영향력은 정치적인 산수(시민들의 투표성향에 영향을 미칠 수 있는 능력), 공공서비스의 공급중단에 따른 정부의 정치적 타격과 선거구민의 잠재적인 지원축소, 그리고 공공노조 간부들이 가지고 있는 정치적 연결망에서의 위상 등에 좌우된다. 즉 노동조합의 전략은 강한 정치지향성을 띠는 것이다. 그러나 다른 한편 이러한 정치적 행동에 대한 선호는 노조 지도자이 단체행동을 기피하게 만들고, 또한 그것이 발생하더라도 이를 노동자들이 가진 불만에 대한 ‘정치적’ 표현으로 이용하게 만든다.

2) 공공부문 노사관계의 현황

우리나라 공공부문의 경우, 현업 공무원을 제외한 공무원에 대한 단결권의 금지, 공무원인 노동조합의 교섭권 형해화 및 단체행동권 봉쇄 등으로 공무원의 노동기본권을 극도로 억제해왔다. 이는 ILO 의 원칙과 조약에 위배되는 것이며, 수 차례에 걸쳐 ILO 권고를 받아왔다. 그동안 정부는 단체교섭권이나 단체행동권에 대한 제약, 가이드라인이나 예산안 통제, 이사회나 사장의 임면권을 통해 공공부문 노사관계에 직접 개입해왔으며, 이로 인해 파행적인 노사관계가 형성되었다. 더욱이 기업별 노동조합주의에 의해 대정부 영향력은 극도로 왜소화되어 있으며, 기업별로 교섭이 일반적이었다. 이로 인해 공무원과 공기업의 임금인상률은 민간부문에 비해 매우 낮은 수준에 머물러 있는 실정이다(표5 참조).



① 공무원 
오랫동안 철도, 체신, 국립의료원 현업공무원만 단결권을 인정받았다. 또한 현업공무원은 형식상 단체교섭권이 있으나, 임금협약은 체결조차 하지 못하고 있다. 공무원노조협의회를 통한 비공식적 접촉과 건의 정도에 머물러 있으며, 실질적 교섭권을 박탈당해 있다. 아울러 단체행동권 금지 법률이 위헌이라는 판정이 났지만, 개정조차 하지 않고 있는 상황이다. 

교원노조는 오랜 투쟁을 거쳐 노사정위원회의 합의를 거쳐 1999년 7월부터 합법화되어 민주노총의 전교조와 한국노총의 한교조가 설립되어 있다. 공립교사의 경우, 교육부 장관과 1년 간에 걸친 단체교섭 끝에 단체협약을 체결하려 했으나, 기획예산처가 제대로 예산에 반영하지 않아 실질적 교섭권을 박탈당하는 결과를 빚었다. 더구나 사립학교의 경우, 사학재단이 사용자 단체로서 교섭을 하도록 법제화되어 있음에도 불구하고 재단 측에서는 교섭을 거부하고, 정부는 이를 수수방관하고 있어 단체교섭조차 못하고 있는 실정이다. 

아직까지 단결권이 보장되지 않은 공무원의 경우, 노조의 전(前) 단계로 6급 이하 공무원을 대상으로 한 공무원직장협의회만 인정되고 있다. 이 직장협의회의 경우에는 원래는 노조의 전단계로서 설립되었지만, 실제로는 고충처리 기능을 제외하고는 실질적 협의 기능을 하기 어렵도록 법령에 명시하고 있으며, 가입범위도 대폭 축소되어 제대로 기능하기가 어려운 실정이다.

한편 공무원은 아니지만, 자치단체에 근무하는 상시일용직(상용직) 노동자는 주로 환경미화원이나 공원관리 등의 업무를 맡고 있는데 점차 민간위탁으로 바뀌어 가고 있다. 지방자치단체가 직영하는 환경미화원의 경우 연합노련에서 지자체노조대표자회의를 거쳐 연합노련 측과 행정자치부에서 비공식 교섭을 하고, 그 결과를 다음 해 ‘환경미화원 예산편성기준’에 반영하는 정도다. 단체교섭은 지방자치단체별로 이루어지는데, 서울시의 경우 서울시청노조와 구청으로부터 교섭권을 위임받은 서울시(그러나 교섭단에는 각 구청에서 참여)가 교섭을 한다. 

② 공기업
정부투자기관관리기본법에 의하면 투자기관 임직원의 보수는 기획예산처 장관이 작성·통보하는  ‘정부투자기관 예산편성지침’에 따라 이사회가 정하도록 되어있고, 투자기관의 사장이 편성한 예산은 이사회의 의결로 확정되도록 되어 있다. 따라서 노동조합의 경우, 실질적인 교섭권은 제한되어 있다. 최근 공공부문 구조조정 지침을 통해서 퇴직금 누진제 폐지, 연봉제 및 계약제 도입 등 각종 지침이 남발되어 단체교섭권이 더욱 껍데기로 되고 있다. 

출자기관 역시 설립법이나 사업법에 근거하여 주무기관의 통제를 받으며, 감사원 감사 등을 받기 때문에 정부의 감독이나 통제로부터 자유롭지 못하다. 특히 감사원 감사에서 정부예산 지침을 벗어난 이면합의 등을 문제삼고 있으므로 어려움이 있다. 재투자기관 역시 ‘정부투자기관의 출자회사 설립 및 관리지침‘을 통해 통제가 가능하고 모기업이 사장 임면권을 갖고 있으며, 역시 감사원 통제를 받으므로 정부로부터 간섭받을 수밖에 없다. 

지방공기업의 경우, 지방공기업법상 행정자치부에서 ‘지방공기업 예산편성지침’을 통해 간섭하고 있으며, 사장임면권이나 이사회 구성에 지방자치단체가 개입하므로 자율교섭이 이루어지기 어렵다. 

③ 출연·위탁·보조기관 
정부는 1999년에 ‘정부출연연구기관등의 설립운영 및 육성에 관한법률’을 제정하여 감독기관을 국무총리로 일원화하고 5개 연구회를 신설하였다. 이에 따라 국무총리가 작성한 예산요구기준에 근거하여 작성제출하고 해당 연구회의 승인을 얻어야 한다. 비연구출연기관의 경우에는 기획예산처가 제시하는 예산편성지침의 구속을 받는 주무부처의 승인을 얻어야 하므로 모두 정부의 직접적인 통제 하에 있다. 더욱이 감독기관이사회에 주무부처에서 당연직 이사로 참여하므로 인사예산 및 제반운영을 실질적으로 주도하고 있다. 

형식적으로는 엄연히 민간단체인 위탁·보조기관에 대해서도 경영진 임명 등을 통해 개입하고 있을 뿐만 아니라 기획예산처에서 ‘정부출연·위탁기관 경영혁신 추진계획’을 발표하여 기관의 폐지, 통폐합, 민영화, 인력감축 등을 추진하였다. 1999년 9월에는 정부보조기관 등 경영혁신추진계획을 통해 마찬가지로 인력감축, 인건비 및 복리후생비 축소, 퇴직금누진제 폐지 등을 추진하였다. 

3) 구조조정의 현황

김대중 정부는 IMF 위기 이후 공공부문 개혁을 4대부문 개혁의 일환으로 발빠르게 진행해 왔으며 특히 공공부문의 경우 ① 인력감축 위주의 노동자 희생, ② 민영화, 해외매각 등 공공부문의 축소, ③ 절차상 노동자 배제, ④ 남겨진 공공부문 역시 경영혁신을 추진해 효율성과 수익성을 제고하는 방향으로 노동배제적 신자유주의 구조조정을 추진해왔다. 

① 인력감축 
정부는 인력감축을 공공부문 구조조정의 주된 목표로 설정하여 2000년 말까지 총 131천명을 감축, 원래 목표(130천명) 대비 804명 초과 달성하였다고 자화자찬하였다. 이 규모는 1997년 말 현재 인원에 비해서 18.3%에 해당되는 비율이 감축된 것이다. 특히 공기업의 경우 25.1%로 가장 많은 인력감축이 추진되었다. 올해에도 1만2천명이 넘는 인력감축을 추진할 계획이다.  





② 민영화·해외매각
11개 민영화대상 공기업 중 국정교과서(1998.11), 종합기술금융(1999.1), 송유관공사(2000.4), 포철(2000.10), 종합화학(2000.11), 한중(2000.12) 6 곳을 완료하고 5 곳을 추진중이다. 남은 5개 가운데서도 한전은 한전민영화관련 전력산업구조개편 3법이 공포(2000.12.23)되고 발전자회사 분할방침이 며칠 전에 확정돼 2002년 민영화가 추진중이고, 한국통신의 민영화 촉진을 위한 전기통신사업법이 개정·공포(2001.1.8)되어 외국인 주식소유한도가 33% → 49%로 늘어났으며, 2002년 6월까지 정부 지분(59%)을 국내외에 매각했다. 담배공사는 정부·은행지분(53%)을 DR발행 등을 통해 매각하고, 난방공사는 금년중 지분 51% 매각(정부·한전지분중심)하고, 가스공사는 2002년까지 도입·도매부문 2개 자회사 매각하기로 계획되어 2002년까지는 11개 대상 공기업 모두 민영화·해외매각될 예정이다. 





아울러 61개 공기업 자회사 중 18개를 민영화 또는 통폐합하였으므로, 실제 민영화는 이 수를 초과한다. 잔여 43개 자회사에 대해서 기획예산처 ‘공기업자회사 민영화 계획’에 따르면 36개를 민영화 또는 통폐합으로 올해 및 내년까지 정비할 계획이다.

포철, 한국통신, 한전은 국가기간 산업이며, 필수공익사업이며, 대표적 흑자공기업임에도 불구하고 밀어붙이기식 민영화와 해외매각을 추진함으로써 공공성을 훼손하고 있다는 비판을 받을 수밖에 없다. 

더구나 해외매각은 국내 주가보다 저평가된 값으로 팔려나감으로써 초국적 자본의 배만 불리는 헐값 매각이라는 비판을 받을 수밖에 없었다. 예를 들어, 지난 해 10월 정부는 산업은행 지분의 포철주식을 전량 매각하는 과정에서 6월에 비해 무려 600억 원의 손해를 보았음에도 불구하고 밀어붙이기로 해외매각을 강행하였다. 이는 한전과 한국통신에서도 그대로 뒤풀이되고 있다. 그 결과 포철, 한전 등에서는 현재 외국인이 최대 주주이며, 민영화 계획 입안도 IMF와 미국 일본의 압력을 받아서 추진된 것으로 드러나고 있어 굴욕적 헐값 해외매각이라는 비판이 일고 있다. 

③ 경영혁신 = 임금·복지의 축소
기존 남아있는 공공부문에서도 경영혁신의 내용을 들여다보면, 시장지향의 유연화 정책과 더불어 임금 복지의 축소로 드러나고 있다. 
● 연공서열식 보수체계에서 성과중심의 보수체계로, 계약제의 도입(출연기관 연봉계약제 도입은 61개 도입으로 100% 목표를 달성) : 이 과정에서 노동조합의 영향력 축소, 사용자의 권한 강화로 나타났음.
● 개방형 인사제도의 도입
● 복지후생 축소: 퇴직금 누진제 폐지(219개 기관중 215개(98%) 완료), 대학생 학자금 지원의 융자전환, 체력단련비 폐지 등
● 기타: 이사회제도의 개선, 시장공채제도, 경영계약제도의 도입 등 
● 산하기관 폐지·통폐합, 외부위탁 등 기타 경영혁신과제도 대부분 목표 달성

이러한 목표달성에 커다란 역할을 하였던 것이 정부의 ‘경영혁신 미흡기관에 대한 예산배정 유보 조치’였다. 2001년 1월 정부는 퇴직금 누진제 미폐지, 학자금지원, 연월차수당 등 기업복지제도 유지, 감사원 지적사항 미해결 등을 이유로 총 65개 기관에 총 1조 3,122억원의 예산배정을 유보하였다. 예산 유보 내용을 구체적으로 보면, 9개 국립대병원의 경우 퇴직금 미폐지를 이유로 예정되었던 병원의 유보, 의료기자재 구입비 등을 유보하고, 기업복지 항목을 유지한 대부분 기관의 경우 기관의 고유 사업비를 유보하였다. 



④ 노동배제적 구조조정 
정부의 구조조정 과정은 이해당사자의 참여나 동의절차 없이 관료적으로 진행되고 있다. 특히 한국에서는 노조배제적·관료적 구조조정이 경제 위기 상황을 배경으로 진행되었다. 그 결과 노동조합의 반발과 이에 따른 노사갈등의 가능성이 크다. 구조조정 과정에서 노동자들은 노사정위원회의 문제점을 적나라하게 느낄 수밖에 없었다. 즉, 정부는 구조조정의 들러리 역할로만 노사정위원회를 위치 지우고, 실질적 교섭이나 협의를 진행하지 않았다. 이로 인해 노사정위원회 구조조정 특위의 의견마저 무시된 채 정부는 구조조정을 강행했으며, 이후의 공공부문 구조조정은 정부의 일방적 발표와 해당 노조의 반발과 충돌로 이어질 수밖에 없었다. 

5. 공공부문 노동운동의 전개 

87년 노동자대투쟁 이전에 공공부문의 노동운동을 살펴보면, 철도, 전력 등의 공공부문 노동운동은 해방직후 전평을 타도하고 노총을 설립하는데 주도적 역할을 하였으며, 70년대 초까지 5명의 노총위원장 중 3명을 배출하기도 하였다. 

4·19 직후 기존의 대한노총 체제가 일시적으로 동요하면서 교원노조 운동, 은행노조 등의 사무직 운동, 기존 전력노조내의 노동조건 개선운동 등이 일시적으로 고조되었으나 5·16쿠데타와 함께 모두 소멸하였다. 특히 교원노조를 제외하면 당시 각각의 투쟁을 이끌던 이렇다할 중심세력이 없는 상태였고, 교원노조 지도부는 이념공세 등을 포함한 군사정권의 혹심한 탄압을 받았다. 

70년대 이후 급속한 자본주의적 발전 속에서 민간부문이 점차 성장하면서 극심한 노동착취에 맞선 운동이 전개되지만(70년대 이후의 민주노동운동), 공공부문에서는 이렇다할 움직임이 나타나지 않았다. 국가주도의 경제개발과정에서 공공부문 종사자들은 노동조건에서의 상대적 특혜와 노동과정에서의 작업권력 등을 받아 체제내화 했고, 공공부문 자체가 ‘군사정권의 하위파트너’로서의 기능을 부여받았다. 이 과정에서 일부 조직되어 있던 기존의 노동조합(전력, 철도, 체신, 통신, 관광, 석탄공사 등)은 이러한 상대적 특혜에 안주하는 협조적 노사관계를 맺는 하위파트너로서의 역할을 담당하게 된다. 특히 80년대 군사정권은 속속 설립되는 정부투자기관 등의 정부산하기관 종사자에 대해 준공무원(‘공무원에 준하는’ 작업책임 및 작업권력의 보장)이라는 명목으로 단결권을 부정했다. 

공공부문에서 새로운 노동운동의 흐름이 대대적으로 폭발한 것은 87년 노동자대투쟁이었다. 노동자대투쟁은 거의 모든 부문에서도 마찬가지였지만 공공부문 노동자의 대대적 노동조합 결성과 파업투쟁으로 이어졌다. 당시 민간부문에서 시작된 노동조합 결성 움직임은 공공부문에도 이어져 서울지하철, 서울대병원, 다수의 정부투자기관 등에서 노동조합이 결성되었고, 공공부문에서 88년 말까지 170개 노조 12만 명의 조합원이 새롭게 조직되었다. 

당시 공공부문에서 노동조합 결성 움직임은 크게는 87년 노동자대투쟁의 분위기 속에서 민주노조운동을 지향하는 흐름과 자생적인 노동조건 개선 움직임으로 구분할 수 있다. 전자는 서울지하철노조, 다수의 정부출연기관노조, 병원노조, 언론사노조, 지역의보노조 등에서 확인이 가능하고, 후자는 다수의 정부투자기관 및 여타 정부산하기관에서 확인할 수 있다. 후자의 경우는 주로 정부산하기관의 관리부문에서 배제된 기술직 또는 노동조건에서 상대적으로 열악했던 기능직들이 노동조합 결성을 주도하는 경우가 대부분이었다. 어느 경우든, 공공부문의 혹심한 노동통제, 인사제도의 불투명성·불공정성 등이 노동조합 결성의 기폭제가 되었고, 정부산하기관 경영진들의 정권과의 연계(군출신 또는 집권정당 연계 등)가 주요한 공격대상이었다. 

87년 이후 공공부문의 주요투쟁은 새롭게 건설된 민주노조진영에서 나타난다. 서울대병원·서울지하철 노조 결성, KBS 노조 등의 언론민주화투쟁, 출연기관노동조합의 연대파업투쟁 등 사회적으로 파급력을 가진 투쟁들이 전개되었다. 특히 88년 12월 발생한 연전노협 산하 10개 노조의 연대파업은 대정부 교섭을 내건 연대투쟁으로서 산업연구원의 전산망 폐쇄까지 가는 투쟁을 전개한 바 있으며 “기존의 형식적 저차원의 공동투쟁과 비교하여 상대적으로 실질적 내용을 갖는 투쟁으로서 우리나라 노동운동사상 최초의 업종별 공동투쟁”이라는 자체평가를 내린 바 있다. 그러나 한편으로는 공동타결을 얻지 못하고, 기업별 개별 타결로 끝나는 한계를 보였으며, 전산망 폐쇄에 따른 여론의 비판에 직면하기도 하였다. 

또 이러한 연대투쟁은 자주적 산별연맹의 조직화로 발전하였다. 정부출연기관노조들이 연대하여 연전노협으로 발전하여 전문노련을 결성하였으며, KBS노조를 중심으로 언론노련이 결성되고, 서울대병원이 중심이 되어 병원노협-병원노련으로 이어지게 된다. 한편 이들은 서울지하철을 비롯하여 서울지역노조협의회 등 지노협에도 열성적으로 참여하였다. 

한편, 자생적인 노동조건 개선 움직임은 노조 결성에 대한 통제에 맞선 초기 사업장 단위의 투쟁은 있었으나, 이내 기존의 제도권 노동조합으로 흡인된다. 특히 민간부문에 비해 상대적으로 우월한 노동조건, 초기 요구에 대한 경제적 보상이 초보적 권리의식의 운동적 개화를 차단했다(실제로 88～90년 3저 호황기에 공공부문 종사자에 대한 상당한 임금 상승이 있었다. 이에 대해 공공부문 경영진들의 약점이 종사자의 노동조건 개선으로 교환되는 ‘공공부문에서의 노사담합, 곧, 도덕적 해이’라는 평가도 있다). 당시 공공부문 노동조합 결성 주체의 성향에 대해 정권(정보기관)은 촉각을 곤두세웠다.  

89년에는 1,500명의 교사가 파면·해임되는 전교조 결성 투쟁이 있었으며, 전국적 산별 노조를 통해 탄압속에서도 조직을 보존하고 참교육의 기치를 내걸었으며, 전국연합 결성에 지대한 공헌을 하는 등 노동운동 연대의 폭을 넓히기도 하였다. 군출신 경영진들의 파행적인 작업장 통제와 인사제도(직제) 개혁을 위한 서울지하철노조의 파업투쟁이 발생하였고, 기존의 철도노조에 반발하는 철도기관사들의 투쟁(경적시위 등)이 있었다. 이 과정에서 전교조 주도세력, 지하철노조 지도부, 철도 기관사투쟁 주도세력 등이 구속 등 정권의 폭압적 탄압을 받았다.

94년에는 지하철 노조와 철도부문 “전국기관사협의회”가 연대하여 전지협(전국지하철노조협의회)가 결성되면서 공공부문의 대규모 연대파업을 전개하였다. 이는 임금가이드라인 분쇄를 요구로 했던 서울지하철노조와 부산지하철노조의 파업투쟁, 같은 시기 기존의 철도노조에 반발한 철도부문 ‘전국기관사협의회’의 직제개선·노조민주화 투쟁이 함께 연대한 투쟁이었다. 94년 전지협 파업투쟁은 공공부문 노동자들이 전체 노동운동을 이끄는 선도적 투쟁을 전개할 수 있다는 것을 증명했으며, 이 과정에서 많은 지하철, 철도기관사 노동자들이 구속되기도 하였다.  

한편, 91년 이후 내부에서 노조민주화 노력이 계속되었던 한국통신에서 민주노조의 출범이 있었고, 전국전력노조는 최태일 위원장의 편법적 정년연장을 기회로 이에 반대하며 노조민주화운동이 일시적으로 고조되었다.

93년 기존의 연합노련에서 탈퇴한 언론, 전문기술, 병원노련 등의 연맹 합법성 확보에 영향을 받아, 공공부문의 자생적인 노동조합 결성 흐름은 93년 정투노련 결성 등으로 이어진다. 91년 이후 본격화한 공공부문 임금가이드라인정책, 93년 이후 ‘김영삼 정부’의 ‘공기업 경영혁신 정책(소위 ‘12대 과제’)’은 이들 부문에서 기존의 전력노조 등과 함께 대항흐름을 형성하나, 곧바로 그 한계를 드러낸다. 

임금가이드라인과 같은 정부의 지속적 통제를 받고, 연맹별로 투쟁을 전개해오던 공공부문 노동조합은 공무원노조를 제외한 모든 공공부문 노동조합 조직을 총망라한 94년 11월 공노대를 결성한다. 이로서 87년 이후 흐름을 달리해왔던 공공부문의 노조 결성 움직임이 처음으로 하나의 조직으로 합류하였다. 그러나 결속은 느슨했고, 단결의 수준은 ‘협의체’ 수준을 넘지 못했다. 당시 공노대에는 약 65개 노조 12만 명이 참가하여 ‘임금가이드라인 철폐, 임금 결정구조 개선, 공공부문 노동자의 노동3권 완전 보장’ 등을 내걸고 대정부 투쟁과 직접 교섭을 추진하였으며 공공부문 노동운동의 전개에 주요한 역할을 하였다. 

95년 한국통신노조는 임금가이드라인 철폐 등을 주요 요구로 독자적으로 첫 파업투쟁을 준비하나, 정권의 혹심한 탄압으로 파업은 불발에 그쳤다. 파업투쟁을 준비했던 지도부는 혹심한 탄압을 받았고, 파업투쟁은 직권중재로 끝났다. 

공노대는 95년말 한국통신노조의 가입 이후 96년 한국통신노조, 서울지하철노조, 조폐공사노조, 부산지하철노조, 지역의보노조 등이 함께 하는 연대투쟁(‘5사 공동투쟁’)을 전개한다. 당시의 연대투쟁은 정권의 상당한 경제적 보상으로 마무리되었다. 공노대는 87년 노동자대투쟁 이래 조직규모와 투쟁의 측면에서 우리나라 노동운동의 중심으로 성장한 공공부문의 그간의 성과와 동시에 한계에 대한 인식을 반영한 것이었다. 즉, 당시 전교조의 노동권 쟁취투쟁, 87년, 89년, 94년의 세 차례에 걸친 지하철노조의 파업, 방송민주화를 향한 KBS 노동조합의 투쟁과 조폐공사, 의보노조, 출연기관노조, 한국통신 노조의 투쟁과 더불어 정부를 상대로 한 싸움에서 뼈저리게 느꼈던 개별기업별의 고립된 투쟁에 대한 한계가 공노대로 결집된 것이었다. ‘정부 앞에서 느꼈던 무력감’은 공무원 노조를 제외한 모든 공공부문 노조를 공노대로 결집시키는 직접적인 계기였다. 더욱이 공노대의 이러한 연대는 공공부문 연대의 최초의 표현이었을 뿐 아니라 총연맹의 벽마저 뛰어넘는 것이었다. 비록 공노대는 회의체수준의 느슨한 연대조직에 지나지 않았으나 내부의 조직발전전망으로서 대산별 공공노조를 지향하고 있었다는 점에서 이는 향후 ‘미완의 산별 개편’이나마 공공연맹의 창립으로 나타났다. 이러한 연대에의 절박감은 1996년 한국통신, 서울지하철, 부산지하철, 조폐공사 및 지역의보의 공동파업선언으로 나타났다. 공동파업은 파업돌입 2시간 전에 단체교섭이 최종 타결됨으로써 무산되었으나, 해고자 복직을 최초로 단체교섭 사항으로 인정받는 등의 성과를 낳았다.

공노대는 낮은 단결의 수준(협의체)과 여전히 공공부문 노동조합에 만연해 있던 실리적 흐름을 넘지 못하였다. 95년 말 민주노총의 출범 이후, 공노대 차원의 단결은 더욱 느슨해졌고, 98년 초 민주노총 가입노조를 중심으로 공공노동조합연맹(구 공공연맹)이 결성되면서 해산되는 상황을 맞이하였으며, 공노대에 참여하고 있던 정투노련 등은 이후 한국노총으로 가입하고, 공익노련 등에서 일부 조직의 이탈(국민연금관리공단, 산업인력관리공단 등)이 이루어졌다. 이후 공공부문 노동조합들의 연대투쟁은 소강상태에 이른다. 

IMF 상황에서 정부의 공공부문 구조조정정책이 본격적으로 시작되던 98년은 노동조합의 사업장별, 연맹별 투쟁이 속출하던 해였다. 수많은 집회가 연일 계속되었고, 일부 조직(한국통신, 조폐공사 등)의 파업투쟁도 계속되었다. 98년 초, 한국통신, 한국중공업, 한국전력, 담배인삼공사 등의 연대투쟁도 있었으나, 일시적인 연대 집회 이상을 넘지 못했다. 

민주노총 공공부문 노동조합들은 98년 하반기의 논의를 거쳐 99년 4월 공공연맹, 민철노련, 공익노련을 통합해서 전국공공운수사회서비스노동조합연맹을 결성한다. 이 시기 한국노총 내의 공공부문 노동조합들 역시 정부산하기관노동조합협의회라는 이름으로 초보적인 연대 논의를 계속한다. 

99년 공공연맹의 출범과 함께, 서울지하철노조의 ‘4·19 파업’이 전개되었다. 인력감축 등 구조조정안에 맞선 서울지하철노조는 ‘인력감축 방침 철회, 노동시간 단축을 포함한 고용창출 정책의 수용, 임금·복지 후퇴안 철회 등’을 요구하며, 전면 파업투쟁에 돌입하고, 구조조정정책 초기 대규모 사회적 파장을 불러일으키는 ‘8일 파업’을 전개하였다. 이 투쟁은 노동조합은 지도부 구속 등 정부의 혹심한 탄압을 받았으나, 조직 내부적으로는 상당 부분의 구조조정안을 지연·철회시킨 성과를 얻었으며, 민주노총 총력투쟁의 선봉대 역할을 담당하였다. 

99년 7월, 89년 이후 법외조직으로 있던 전국교직원노동조합이 합법화되었다. 이후 전교조의 본격적인 조직확대가 시작되어 1년 여 만에 15,000명의 조합원에서 75,000명을 넘는 규모로 확대되었고, 이에 따라 교육계 내에 강력한 사회집단으로 성장하였다. 

99년 1월부터는 초보적인 공무원 단결체인 ‘공무원직장협의회’ 활동이 보장되어, 각 지역별·부처별 공무원직장협의회가 결성되었다. 다양한 공직협 결성흐름은 내부적으로 노동조합으로의 조직개편 논의 및 움직임으로 발전하는 한편, 내부의 실리적 움직임 역시 광범위하게 나타나고 있다. 

2000년 하반기, 98년 이후 IMF 상황 이후의 투쟁은 한국노총과 민주노총을 각각의 중심으로 투쟁을 전개해온 공공부문 노동조합들은, 개별고립 분산적 투쟁으로는 정부의 공공부문 구조조정 정책을 막아낼 수 없다는 인식 아래, 한국노총과 민주노총을 망라하여 공공부문의 연대투쟁을 전개하자는 취지로 2000년 하반기 공공부문노동조합연대투쟁대표자회의(약칭 ‘공공연대’)를 구성하기에 이른다. 특히 2000년 상반기 이후 본격화하는 ‘2차 공공부문 구조조정’에 맞선 투쟁이 제기되던 시점이었고, 본격적인 민영화정책에 노출된 한국전력, 한국통신 등이 적극적으로 연대투쟁을 선도한다. 

공공연대의 투쟁은 국가기간산업 민영화 정책이 본격적으로 전개되던 시점에서 2000년 하반기 전체 노동계 투쟁의 기폭제 역할을 하였으나, 민영화 정책에 대한 단위 조직별 투쟁의지의 한계(특히 지도부의 취약), 느슨한 단결의 수준 등 한계를 드러냈고, 전국전력노조의 파업 철회 이후 사실상 연대투쟁은 좌초한다. 이 과정에서 공공부문 노동조합들의 연대 움직임을 경계하는 양 노총의 원심력(한국노총의 투쟁 회피 경향, 민주노총 내 일부의 연대 무용론 등) 역시 적지않게 작용했다. 2001년 들어 연대투쟁은 양대 노총의 내부 연대차원으로 모아지는 경향이 강화되고 있다. 한국노총은 산하 공공부문을 망라하여 공노협을 구성하여 활동중이며, 민주노총은 공공부문 3개 연맹이 총력투쟁을 준비중인 상황이다. 

6. 공공부문 노동운동 평가

1) 조직 측면

공무원은 그 수가 가장 많으며, 공공부문 노동운동의 중심축이다. 하지만, 현업직을 제외하고는 노동기본권이 보장되어 있지 않다. 또한 노동조합이 조직되어있는 부문에서도 노동조합은 파편적이고 분산되어 있다. 이러한 조직 분산은 기업별 교섭체제로 인해 그 한계가 더욱 증폭되고 있다. 

최근 공공부문 노동조합에서 두드러진 현상의 하나는 연맹간 통합 및 분열의 움직임이 동시에 나타나고 있으며 산업별 노동조합을 향한 움직임이 가속화되고 있다는 점이다(공공부문 노동조합에서 노조통합은 국제적으로 하나의 흐름이 되고있다. 예를 들어, 영국의 UNISON이나 독일의 Verdi는 대표적인 예이다).
● 통합: 공공연맹(공공연맹 + 공익연맹 + 전지협, 1999)
● 신규연맹 건설 또는 분리: 정투노련, 공공서비스노련, 공공건설노련, 도시철도노련, 한교조 등 한국노총에 몰려있다. 
● 산별노조: 보건의료산업노조, 전교조, 공공연맹(2002년 산별노조 건설 결의)

한편으로 노조민주화 운동이 대규모 사업장 노조의 간선제 폐지와 맞물려 활발히 전개되고 있다. 한국통신과 한전은 이미 직선제 선거가 시행 중이며, 철도노조가 곧 직선제로 본조 위원장 선거를 치른다. 

또 한가지 지적할 사항은 연대 움직임이다. ‘공공부문노동조합대표자회의’나 2000년 말의 ‘공공연대’가 그 예다. 공공부문 노동조합들은 90년대 초반 임금억제 조치로부터 최근의 구조조정에 이르기까지 정부의 집중적인 공격 앞에 분산적으로 대응해 왔으며, 그 한계에 대한 반성이 민주노총과 한국노총의 틀을 뛰어넘는 연대 움직임으로 나타났다. 특히 공공연대는 정부의 공공부문 구조조정이라는 도전에 맞서 한국노총의 공공노협과 민주노총의 공공사회서비스노동조합 연맹이 결합한 것으로 상징성과 더불어 대표성을 갖춘 조직으로 급성장하였다. 공공연대에는 정투노련(17,000명), 공공서비스노련(13,000명), 도시철도노련(8,000명), 공공건설연맹(5,000명), 전력노조(24,000명), 철도노조(25,000명), 체신노조(23,000명)과 공공연맹(96,000명) 등 8개 연맹 20만 명이 참가하였다. 그러나 공공연대는 내부의 다양한 조직환경과 현안 차이 때문에 참여 수준과 투쟁 역량에서 한계가 있었다. 특히 전력노조와 철도노조의 파업 철회는 공공연대의 지도력이 갖는 한계와 더불어 기업별 틀을 깨지 못한 지도력의 현주소를 극명하게 드러냈다. 

2) 투쟁 측면

공공부문 노동운동은 최근 경제위기 과정에서 한국통신, 한국전력, 한국중공업 등 대규모 투쟁을 전개함으로써 조직력을 강화하고 투쟁 기풍을 높이는데 기여했다. 더구나 공공연대나 기간산업범대위 등 투쟁을 전체 공공노동자 및 시민사회단체에까지 확대하는 사업을 전개하였다. 

그러나 구조조정 저지투쟁은 결과적으로 정부의 신자유주의 구조조정을 막아내지도 못했을 뿐만 아니라, 조합원들의 고용안정투쟁도 쟁취하지 못했다. 민영화, 해외매각, 연봉제, 퇴직금누진제 폐지 등 정부 정책이 거의 관철되었다. 노동조합은 투쟁의 시기분산과 각개격파를 돌파하지 못하고, 고립분산성과 연대의 차단을 극복하지 못했으며, 조직력·투쟁력의 한계를 극복하지 못하고 있다.

무엇보다도 가장 큰 문제는 구조조정 저지투쟁이 반대와 저항으로 시종일관하는 듯 비추어지고 노동운동이 공공부문의 전망을 제기하는 주체로서 부각되지 못하고 있다는 점이다. 앞서도 지적했듯이 공공서비스부문은 그 서비스의 제공 과정에서 대중과 접촉하는 특수성을 갖는다. 이는 다른 한편 공공서비스의 유지와 질적 향상이 노동조합원의 고용조건뿐 아니라 대중들의 삶과도 직결되어 있고, 이는 전술적으로 '공공서비스의 공급‘을 축으로 노동조합과 공공(서비스 이용자)사이에 연대가 성립될 수 있는 가능성을 의미한다. 

그러나 노동조합은 조합원의 경제적 이익을 보호하는데 주력한 나머지 현재의 고용·임금·복지의 유지에만 집중하는 구조조정 저지투쟁에 매몰되고 공공이나 여타 사회단체(NGO)와 결합할 수 있는 공간을 창출하지 못하였다. 다만 전력노조에서는 전력의 분할민영화를 저지하기 위해 범대위를 구성하였으나, 그 역할은 보조적인 수준에 머물렀으며 전력노조가 파업을 철회하고 경제적 이익 지키기에 나서는 순간 사실상 와해되고 말았다. 이는 전반적으로 공공부문 노동조합이 갖는 특성상 공공의 필요를 전면에 내세우고, 대중 투쟁을 기본으로 사회단체와 연대를 구축하며, 나아가 시민의 지지를 확보하는 전술로서 사회운동적 노동조합주의(social movement unionism)의 결여를 나타낸다.  

또한 파업투쟁 이외의 다양한 투쟁전술 개발에도 실패했으며, 조직력의 뒷받침이 부족한 가운데 투쟁 구호의 전면화는 ‘대중을 볼모로 잡겠다’는 이상의 의미를 갖지 못했다. 이는 공공서비스 부문의 파업은 사용자에게 경제적 타격을 미치기보다는 정치적 동원의 성격을 띠며, 사회적 연대가 필수적이라는 사실을 이해하지 못한 결과로 보인다.   

3) 교섭 측면

기업별 노조주의와 교섭형태를 극복하지 못하고 사업장 이기주의를 드러내었다. 이면 계약이 성행하였으며, 이는 대중적으로는 도덕적 해이의 문제를, 조직적으로는 ‘조직의 폐쇄성’과 아울러 ‘소아병적 비밀주의’의 한계를 드러내었다. 공공부문 노조간의 연대를 자사 이익을 위한 방패막이로 인식했으며, 이를 경제적으로 최대한 활용하겠다는 모습을 보여주었다.  

우리나라의 기업별 노동조합주의가 갖는 또 다른 한계는 그것이 노조운동 전체로서는 파편적인 분산성을 드러내지만, 기업별 노조 자체로는 권한이 위원장에게 집중되는 경향이 크다는 점이다. 즉 노동조합 민주주의가 결여된 가운데 노조 간부의 과두적인 지배체제가 나타나며, 이는 공공부문 노동조합의 경우에도 예외가 아니다. 이 점에서 지난 해 전력노조의 직선제 채택이나 철도노조의 변화는 비록 그것이 외부 환경변화에 의해 촉발되었다고는 하나 괄목할만하다.  

또한 대정부 직접 교섭을 한 목소리로 외쳤으나 실질적으로 이를 쟁취하지 못했으며, 안정적 교섭창구도 마련하지 못했다. 민주노총은 노사정위원회를 박차고 나왔으나 구체적 교섭의 자리조차 마련하지 못했으며, 한국노총은 노사정위 틀을 정당화시키는 ‘들러리’로 전락했고, 실질적 교섭의 장으로 노사정위원회를 활용하지도 못하였다. 결국 파업을 무기로 해서야 겨우 사후 보완 수준에서 교섭 자리가 노사정위원회를 매개로 이루어졌다. 

4) 이념 측면 

투쟁 측면에서도 얘기했지만, 공공부문 노동운동에서 가장 큰 화두인 ‘공공성’을 어떻게 바라보고, 이를 노동운동의 주된 동력이자 이념으로 만들어나갈 것인가가 관건이다. 민영화와 해외매각이라는 초국적 자본의 요구가 일방적으로 관철되는 현실에서 구조조정 저지라는 분명한 전선을 쳐야한다는 절박성과 근거는 충분하지만, 공공부문 노동조합이 갖는 특성상 국민적 이해와 지지를 획득해내지 않으면 이를 돌파해낼 수는 없다. 따라서 노동조합은 신자유주의 민영화도 아니고, 과거의 잘못된 관료적 공공성이 아닌 올바른 공공성 회복을 전면에 내걸고, 이를 실현해나가는 전망을 열어나가야 한다. 이는 국민을 위한 올바른 공공성 회복을 전제로 하지 않을 때, 다수 국민들은 떠올리기 싫은 과거 독재정권의 정경유착, 낙하산 인사의 공공성을 떠올릴 수밖에 없다. 많은 민중과 국민들이 한전과 한통 민영화를 반대하고 있음에도 불구하고, 이를 실제적인 지지동력으로 만들어내지 못하는 이유가 무엇인지에 대해 냉철한 진단이 필요하며, 이를 바탕으로 그 대안을 마련해야 한다. 일반 국민과 민간부문 노동자들이 가지는 소박한 의문, 즉 공공부문 구조조정 저지투쟁이 과거의 관료적 허울만의 공공성이나 정경유착, 부정부패를 그대로 유지하겠다는 것이 아닌지 하는 의문에 진지하게 대답해야 하는 것이다. 

7. 공공부문 노동운동의 발전방향

1) 조직 측면 

조직 측면에서는 공무원 노동기본권의 확립이 시급하다. 노사정위 1기 합의사항이 아직 지연되고 있는 가운데, 해당 주체인 공무원직장협의회는 연합회를 결성하여 노조 추진을 결의한 상태이다. 파편적이고 분산적인 조직상태를 극복하고 서구 공공부문 노동조합에서 나타나고 있는 노조간 통합을 적극 추진하여야 한다. 산별노조로의 전환도 시급하다. 전임자 임금 지급 금지가 5년 유예되었다고 안주할 것이 아니라, 노조 조직률이 11%에 머물고 비정규직이 53%가 넘는 현실을 어떻게 타파할 것인지를 고민해야 한다. 그리고 정부가 사용자인 공공부문의 특성에 맞는 통큰 공공 대산별로의 전환 역시 고민해볼 문제다. 아울러 공노대 및 공공연대의 경험을 이어받아 연대를 더 활성화해야 한다. 

2) 대정부 교섭체계의 확립

공무원을 제외한 공공부문의 단체교섭에서 사용자 측의 권력은 분산되어 있고, 이중 구조를 갖고 있다. 사용자로서의 권력을 경영자·정치가·공무원·관련부서 장관이 나눠 갖기 때문이다. 이러한 권력 분산은 교섭과정을 복잡하게 만들며, 한편으로는 노동조합이 권력 분산을 활용할 수 있는 여지를 제공하기도 한다. 따라서 노동조합이 예산권과 통제권을 행사하는 정부에 교섭 참여를 요청하는 것은 당연하며, 노동조합은 조직통합과 연대를 바탕으로 정부(기획예산처)가 참여하는 산업별 교섭체계를 추구하여야 한다. 단, 현재와 같이 대정부 직접 교섭이라는 형태로 사용자를 배제한 형태의 직접교섭보다는 정부가 참여하되, 사용자단체의 참여도 보장하는 보다 유연하고 현실적인 교섭 방안을 고민해야 한다.  

3) 정치적 노동조합주의 복원

국가가 노사관계 문제에서 우선적으로 고려하는 바는 이윤 가능성이나 재정적인 고려가 아니라 거시적인 정치·경제 목표다. 예를 들어, 공공부문의 교섭구조나 임금 결정원리는 시장원리보다는 정치적 고려에서 비롯된다.

일찍부터 공공부문 노동조합들은 정치 활동을 공공부문 노사관계의 중요한 구성 요소로 인식해 왔다. 왜냐하면 공공부문 종사자들의 임금·노동조건은 정부(또는 지방자치단체)의 정책과 밀접히 연관되어 있으며, 교섭에서 사용자가 되는 정부 및 지방자치단체는 선거에서 선출된 인사들이 이끌기 때문이다. 최근 들어 공공부문 노동조합들은 불리한 상황에 있다. 정부 및 지방자치단체들은 예산감축 압력에 시달리고 있으며, 광범위한 구조조정이 우선적으로 행해지고 있다. 이러한 압력은 공공부문 임금인상 제한과 더불어 고용불안에 대한 위협으로 나타나고 있다.

따라서 노동조합의 정치 활동은 단체교섭을 보완하거나 단체교섭을 대체하는 역할을 하며, 노조가 선거 정치에 관여하는 것을 포함한다. 특정후보(친노동후보)에 대해 지지를 선언하고, 재정과 인력을 지원하는 것이다. 이밖에도 로비를 통해 친노동적 입법을 지지하거나 단체교섭에서 양보를 끌어내기 위해 압력을 행사하기도 한다. 단체교섭과 관련하여 노조의 정치 활동은 다면적 교섭의 한 전술로서 배치되는 것이다. 

노동조합의 정치 활동이 임금이나 근로조건 등 경제적 동기에 그치는 것은 아니다. 공기업과 민간기업의 큰 차이는 공기업의 경우 상업적인 이익과 더불어 더욱 중요하게는 정치적으로 결정된 사회적 목표를 달성하기 위해 설립된 조직이라는 점이다. 따라서 노동조합이 경제적 이익뿐 아니라 정치적 목표의 변화를 기할 경우, 그것의 최종 결정권자는 정부일 수밖에 없다.

한편 노동조합의 이러한 정치 지향성, 특히 중앙정부나 국회에 대한 정치적 영향력의 행사는 노동조합의 조직구조를 중앙집중화하는 결과를 가져오며, 내부 단결을 형성하려는 압력도 강해진다. 이러한 중앙집중성은 공공부문이 가진 임금교섭구조의 중앙집중성에 의해 강화된다. 

4) 사회운동적 노동조합주의 추구 

공공부문의 특수성은 전술 측면에서 민간부문 노동조합과 구분된다. 즉 공공부문 노동조합이 단체행동에 들어갈 경우, 이는 경제적 행위로서의 파업이라는 성격보다는 정치적 동원으로서 성격이 커진다. 이러한 이유로 공공부문의 경우 사회적 연대의 중요성이 커진다. 공공부문의 일상 운영이나 노조의 단체행동은 국민들의 생활과 직결되어 있으므로, 다양한 사회집단·세력과의 연대와 협력은 공공부문 노조의 전략과 전술에서 대단히 중요한 부분이다. 예를 들어, 해외매각과 민영화 문제는 노동조합만의 문제가 아닌, 국민적 관심사이자 쟁점이다. 공공부문 노동조합이 민중운동은 물론 시민사회단체와 폭넓은 연대를 이뤄나가는 것은 지극히 당연하고 정상적인 일이다. 

5) 공공성 확보와 노동자 참여

앞서 얘기했듯, 기간 산업과 필수 공공서비스조차 민영화하고 해외에 매각하는 현 정부의 신자유주의 구조조정 하에서 노동자와 민중은 단호히 공공성의 유지 및 강화를 외칠 수밖에 없다. 미국의 전력 민영화가 전력부족 사태를 빚고 결국 공기업화로 결말이 나듯, 현재의 무원칙한 민영화는 단호히 저지되어야 하며, 기간산업과 필수적 공공서비스는 공공적 소유형태로 유지되어야 한다. 

또한, 공공부문 노동조합은 과거의 잘못된 정경유착과 낙하산 인사를 근절하고, 관료적 비효율성을 제거하는데 앞장서야 하며, 이를 통해 노동조합에 대한 신뢰와 지지를 확보해 나가야 한다. 이런 것들이 공기업 경영체계와 노조활동의 기본이 되어야 한다. 이를 위해서는 노동조합이 적극 나서 노동자 경영참여를 실현하고, 공익성을 높일 수 있도록 시민사회의 대표를 경영에 참여시키는데 앞장서야 할 것이다. 

[ 토론 ]

사회자 발제자가 공공부문 노동운동의 현황과 과제에 대해 폭넓게 발표했다. 현황보다는 평가와 과제를 중심으로 논의해 보자. 
참가자 질문하겠다. 발제 내용에 보면, 정치 활동이 단체교섭을 보완하거나 대체한다고 되어 있다. 보완은 이해가 가는데, 대체는 이해하기 어렵다. 

발제자 공공부문의 단체교섭은 민간부문과 성격이 많이 다르다. 발제문 내용은 공공부문 노조가 단체교섭에서 다양한 정치적 관계를 고려해야 한다는 점을 강조한 것이다. 

참가자 공공부문 노조들의 상급단체가 26개 연맹으로 분산되어 있다는 발제 내용을 듣고 놀랐다. 10개 정도로만 생각했었다. 이러한 분산성이 정상적인 건지, 외국의 사례는 어떤가.

발제자 산별연맹 수가 43개인데, 공공부문 노조가 26개 연맹에 분산되어 있는 것은 비정상적이라고 본다. 

사회자 독일의 경우 통신노조, 우정(郵政)노조, 서비스노조가 합쳐 베르디(Verdi)라는 거대 노조를 출범시켰다. 유럽 나라들 중 노조의 분산성이