국제노동기구(ILO)의 이주노동자 위원회를 다녀와서

노동사회

국제노동기구(ILO)의 이주노동자 위원회를 다녀와서

admin 0 4,487 2013.05.12 07:12

지난 5월 말일, 에어 프랑스로 제네바에 함께 가게 된 민주노총 김혁 비정규실 국장의 표정은 가는 동안 내내 어두웠다. 6월1일부터 17일까지 스위스 제네바에서 개최된 92차 국제노동기구(ILO) 총회에서 '일반 논의(General Discussion)'로 이주노동자 문제가 채택됨에 따라 그가 참가단의 일원으로서 가게 되었다. 그런데, 그런 과정에서 200일이 넘는 기간 동안 명동성당에서 함께 농성 투쟁을 전개했던 이주노동자들을 남겨두고 가야했던 것이다. 한국의 명동서당에서 지금도 외쳐지고 있는 절박한 요구들과 스위스의 평온한 소도시에서 진행되는 논의 사이의 연결고리를 찾는 것, 처음 ILO 총회에 참석하러 비행기에 몸을 실었던 우리들에게 가장 절박한 과제였다.

jbbea_01.jpg국제노동기구의 '한계'를 고민하다

물론 ILO라는 국제기구와 그것이 각국의 노동자 계급에게 지니는 효용성에 대해서 너무 큰 기대를 가지고 있던 것은 아니다. 1919년 1차 대전의 폐허 속에서 국제연맹(League of Nations)의 유관 기구들 중 지금까지 남아있는 유일한 기구인 ILO가 다른 국제기구 및 제도들이 유명무실해진 상황에서도 버틸 수 있었던 역사적, 정치적 배경은 이미 잘 알려져 있다.

국제노동기구에서 수십 년간 일한 이후, 이제는 국제정치학자로 활동하고 있는 콕스(Cox)의 지적처럼, 국제노동기구는 러시아에서의 혁명의 위협에 맞서서 1차 대전에서 승리한 세력들이 고안한 대응의 일환이었다. ILO를 창설함으로써, 그들은 자본주의라는 주어진 틀 내에서 사회개혁 작업에 노동자들의 조직적인 참여를 보장하였고, 이는 근본적인 사회변혁으로 나아가는 것을 일정부분 막는 효과를 지닌 것이기도 하였다. 바로 노동자 계급 운동이 가장 활성화되었던 시기에 국제노동기구를 통해 이들의 운동을 국제적인 수준에서 제도권 내로 흡수하는 것이 가능해졌던 것이다.

정부와 노동자, 사용자 단체가 각각 2:1:1의 비율로, 정부 대표가 독점했던 국제 기구의 의사결정에 이해당사자들을 참여시키고 있는 것은 ILO 고유의 미덕이긴 하다. 하지만 늘어난 행위 주체들만큼 그 절차가 복잡해지고, 관료주의적 장치들이 많아지기 때문에 긍정적이고 바람직한 움직임들은 내부에서 좌초되고, 또 정치적 의결 과정을 통과하는 과정에서 결과물이 애초 의도와는 달리 희석되는데다가 이마저도 몇 년씩 걸린다는 한계를 가지고 있다.

그리고 ILO는 각 국가의 영토 내에서는 상위 권위가 인정되지 않는 국제기구 일반의 한계도 가지고 있다. 국제노동기구에 참여하고 그것의 권고나 협약들을 이행하는 최종결정자가 정부이기 때문에, ILO의 결의·결정 사항들이 강제력을 지니지 못하는 것이다. 이렇듯 국제동기구가 노동자 계급의 입장에서 볼 때는 많은 한계를 가지고 있음에도, 이조차도 국익에 비춰 바람직하지 않은 방향으로 나아가고 있다고 인식한 미국이 70년대 말에서 80년대 초까지 ILO에서 탈퇴를 하였을 때(1981년 복귀) ILO 기구가 겪었던 위기는 이러한 한계를 잘 드러낸다.

올해 국제노동기구 총회에서는 매년 정기적으로 열리는 위원회들 외에, 3년 전 이사회의 결정에 따라 이주노동자와 관련한 '일반토론'이 진행되었다. 우리나라에서도 그렇듯이 이는 세계 각 지역에서 더 이상 미룰 수가 없는 과제로서 노동자 조직들뿐만이 아니라 사용자 단체들과 정부에서도 동의하여 '일반논의' 의제로 이사회에서 선정된 것이다.

각국 다양한 사례들을 종합하는 일반 논의

일반토론의 절차에 대해서 간략하게 소개하자면 다음과 같다. 3주에 가까운 ILO 총회 기간 동안 노사정 각 주체들이 우선 내부적으로 매일 따로 회의를 거쳐 토론에 임하는 입장, 전략과 원칙을 공유한 후, ILO 사무국에서 준비한 자료와 토론 의제들을 중심으로 토론을 통해 서로 공유하는 지점들과 이견이 있는 쟁점들을 확인한다. 이후 노사정 3자 주체로 이루어진 공동 문안 작성 위원회를 꾸려서 일반토론의 결론문에 대한 초안을 마련하고, 이 초안을 노사정 각 그룹 내에서 다시 검증 받고 다시 모여서 상호토론, 협상에 따라 수정을 거쳐 결론문을 채택하게 된다. ILO 사무국은 이 모든 과정에서 기술적, 실무적 지원 역할을 담당한다.

이주노동자 위원회의 노동자 그룹에서는 첫날에 회의에서 영어 교사 출신의 샤란 버로우(Sharan Burrow) 호주노총 위원장을 대표로 선임하고 협상 대표단과 실무진을 뽑은 이후, 본격적인 그룹 내에서의 자유 토론에 들어갔다.

총회 전체의 임원진과 실무진을 구성하는 첫 이틀을 제외하면, 이주노동자 위원회에서는 하루 일정이 오전 9시에 시작하여 10시 반까지 노동자 그룹 회의, 10시 반부터 12시까지 전체 노사정 그룹 회의로 구성된다. 점심 식사가 12시부터 2시까지이고, 오후에도 2시부터 3시 반까지는 노동자 그룹회의에서 오전 회의에 대한 평가와 함께 오후 회의에 대한 대책을 세우고, 3시 반부터 5∼6시까지 전체 그룹 회의가 다시 열린다. 필요할 때에는 저녁 식사 이후에도 만나고, 논의가 지연되거나 의제가 많아질 경우에는 주말에도 회의가 개최된다.

총회 첫 주에는 이주노동자 위원회의 노동자 그룹 내에서 (사용자 측과 정부들과의 협상 이전에) 위원회에서 다루는 토론 의제에 대한 논의를 통해 노동자측이 제기해야 할 주요 논점들에 대한 의견을 수렴하고, 핵심적으로 결론문에 담아야 할 내용들에 대한 의견들을 공유한다. 전반적인 목표 설정과 전략 전술 논의라고 할 수 있다.

세계 거의 모든 국가에서 대표들이 오니, 논의의 폭과 범위가 넓을 수밖에 없다. 그 다양한 발언들을 반영한 일관된 전략을 세우는 일이 만만치 않다는 것은 당연하다. 중동에서 이스라엘에 의해 점령된 땅에서 일하는 이주노동자 문제는 아랍 국가 노동자 대표들이 반복하여 제기하였고, 고급 인력들이 유출되는 현상은 아프리카 지역에서 깊은 우려의 대상이었다. 차별과 이주노동자 권리의 문제는 모두가 공통적으로 얘기했지만, 인종주의는 서유럽 노동자들의 주된 쟁점이기도 했다.

고용허가제와 강제 추방과 같은 한국 상황을 인종주의에 기반한 이주노동자들에 대한 혐오 범죄나 학살, 국가적 차원에서 고급인력의 유출로 인한 저개발 상태의 지속, 중동에서와 같이 지역 전체의 불안정성과 밀접히 연관되어 있는 문제 등 다른 지역에서 이야기하는 것들과 같은 수준의 문제로 제기하는 것은 쉬운 일이 아니었다. 국제적인 장에서 한국의 상황을 세계적 맥락 속에서 위치지을 필요가 있었다. 그리고 한국 이주노동자들의 문제를 날것으로 제시하는 것이 아니라 한단계 추상화시켜서 보편성을 지닌 것으로 세계 노동자 대표들 앞에 내세우는 것이 우리의 과제라고 생각했다.

노동자측 입장, "다자틀 필요"

노동자 그룹 내에서는 일찌감치 이주노동자에 대한 일반 논의의 목표로서, 새로운 ILO 협약의 재정이 아닌 기존 이주노동자 관련 협약 97조와 143조에 대한 비준 캠페인을 벌이는 것을 기본 전략으로 삼기로 결정하였다. 지난 20∼30년간 변한 이주노동의 양상에 걸맞은 새로운 협약을 만드는 것이 최선의 선택이긴 하다. 그러나 서두에서 언급한 국제노동기구의 한계들 때문에 새로운 협약이 만들어지기까지는 5년에서 10년이 걸릴 것이라는 것을 노동자 그룹에서 알고 있었기 때문에(협약이 각국에 의해 비준되어 이주노동자들에게 실질적인 영향을 미치기까지는 더 오랜 시간이 걸리게 된다), 그리고 이미 존재하는 협약들 내에 이주노동자들의 권리에 대한 노동계의 핵심 요구들이 이미 담겨져 있기 때문에 -그러나 한국 정부는 이주노동자와 관련된 협약을 비준하지 않은 상태이며, 비준하기 위한 계획도 없다- 이러한 판단을 내렸던 것이다.

또한 이주노동자 문제와 관련된 여러 가지 문제들을 포괄적으로 다룰 수 있는 다자틀을 ILO 관할 하에 건설하는 것이 목적으로 정해졌다. 이 모든 활동에 있어서 원칙은 "권리에 기반한 접근 방법"이었다. 노동력의 국제이동이 이윤이나 경제 논리가 아닌, '노동자로서의 권리'를 중심에 두고 논의를 진행해야 한다는 의지의 표현이다.

사용자 그룹과 정부들도 참석하는 전체 그룹 회의에서는, 첫 3일을 회의 진행 방식과 절차, 이후 일정 소개에 할애한 뒤 곧 사무국이 제시한 세부 주제에 대한 논의로 들어갔다. 세부 주제들은 다음과 같다. △이주노동자 문제에 있어서 ILO는 어떤 측면과 양상에 주목해야하는가? △착취의 대상이 되고 있는 이주노동자의 지위를 향상하기 위해서는 무엇이 필요한가? ILO가 이를 개선하기 위해 국제 규정 차원에서 무엇을 해야 하는가? △이주노동의 전반적인 관리에 있어서 ILO는 바람직한 정책의 수립을 위해서 무엇을 해야하는가? △ILO가 노동력 이동에 대한 바람직한 국제적 관리의 상을 수립하기 위해서 어떤 추가적인 일을 할 수 있는가?

이러한 각 세부 주제에 대해서 사용자와 노동자 대표들이 이틀에 걸쳐 15분 기조연설을 하고 그 이후에는 발언 신청을 한 국가 대표들이 자국의 입장을 얘기하게 된다. 노사 대표에는 추가 발언 기회가 주어진다. 국가들의 반응을 일부 반영하고 나머지는 반박하는 과정을 여러 번 거치면서, 논의 2주차로 넘어갈 때에는 결론문 초안이 나오게 된다.

사용자측 입장, "국가가 알아서"

첫 기조연설에서부터 시작하여 모든 토론 의제를 관통하고 있는 이주노동자 문제에 대한 노동자와 사용자 측 사이의 인식 차가 확연히 드러났었다. 차례대로 언급하자면, 사용자 그룹은 노동력의 국제 이동이 모두에게 유익한 방향으로 전개될 수 있다는 것을 부분적으로 인정한다. 그러면서도 이주라는 것은 득을 볼 가능성을 인식한 개개인이 선택하는 행위이고, 이를 통해 삶의 수준을 개선시킨 개인들이 많다고 주장하는 한편, 착취의 대상이 되고 있는 이들도 있기는 하나 이것은 어디까지나 개별 국가 정책 차원에서 접근해야 효과적으로 문제가 풀릴 수 있다고 주장했다.

그들은 이러한 국제적인 노동의 흐름을 관리하는데 있어서 ILO의 역할을 정책 제안 및 기술적 지원에 국한시키고자 했고, 추가적인 ILO 활동도 자료 수집 및 각국에 대한 통계 축적에 한정하고자 했다. 이를 노동자 그룹의 전략에 비춰 해석하자면, 국제적 차원의 '권리에 기반한 접근'에 대해서는 일정 부분 동의를 할 수 있지만 최종적으로 이주노동자의 지위에 대한 결정은 각국의 고유 권한이며, 이주노동자 문제를 관리하기 위해서는 노동자 그룹이 요구하는 다자틀보다는 각국의 정책적 필요에 의해서 이주노동자들을 관리해야 한다는 입장이다.

국가의 정책 결정 과정을 개입하게 될 소지가 있는 ILO의 역할은 최소화하고, 정부의 노동력 관리 정책의 자율성을 지키겠다는 것이다. 지금까지의 모든 문제들이 바로 그러한 상황에서 발생했음에도 말이다. 이러한 입장을 가장 강경하게 견지했던 국가로서는 미국과 일본을 대표적으로 들 수 있고, 유럽연합 국가들은 보다 노동자쪽 입장이 가까웠으나 역시 노동력 유입국으로서 기본 기조에는 본질적인 차이가 없었다. 국가들 중에서는 스웨덴이나 스위스, 그리고 남미에서는 브라질 정부가 친노동자 그룹 입장을 견지했었던 것으로 기억한다.

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[ 국제노동기구(ILO)의 이주노동자 위원회 회의 모습 ]

정부와 사용자 150개의 수정제안 공세

회의 첫 주가 끝난 후 주말과 2주차의 전반부에는 결론문 초안을 작성하고, 이에 대한 각 그룹 내에서의 검토를 통해서 이견들을 추려낸 후 각 문단에 대한 축조심의로 돌입했다. 노동자 그룹 내에서는 전체 기조에 대한 불만은 대체적으로 없었다. 회의 구성의 특성상 일부 타협과 양보는 불가피한 것이었고, 관건은 어떠한 핵심 내용과 기조를 삽입할 수 있는지의 문제이다. 그런데 작성된 결론문 초안에 대해서는 일부 각론에 대한 이견만 존재할 뿐 방어해야 할 문서라는 평가가 노동자 그룹에서 지배적이었다. 그리고 수정을 위한 전체 그룹 회의에서 사용자나 정부가 수정안들을 고의적으로 많이 내거나 무리한 요구들을 수정안으로 제출하여 시간을 끄는 방식을 통해 결론문을 부결시키는 전례도 있다는 것을 감안하여 노동자 그룹의 수정 제안은 8개 정도로 최소화했다.

그런데 막상 전체 그룹 본회의에 가 보니 정부측과 사용자측에서 제출한 수정안은 150개가 넘었다. 기술적으로 문제가 있는 문안들이나 불명확한 단어와 문구들을 보다 엄밀하고 명확하게 수정하는 제안들도 있었으나 대부분 ILO의 역할을 제한, 이주노동자들이 직면하고 있는 어려움의 구조적 성격 희석화, 그리고 논의되고 있는 다자틀의 권한과 역할을 최소화 혹은 아예 부정을 목표로 하는 것들이었다.

예를 들자면 이런 식이다. "(ILO에게 이주노동 문제와 관련하여) 특별한 책임을 부여한다"를 "한정되고 명확히 정의된 역할을 부여한다"로 바꾸자는 수정 제안, 또는 "이주노동을 야기하는 동력은 (본토에서 양질의 일자리 부족)"을 "이주노동에 기여하는 요소 중에 하나는"으로 바꾸자는 것이다. 전자는 ILO의 역할을 축소하기 위한 것이고, 후자는 이주노동이라는 현상의 구조적인 성격을 탈색하고 개인의 선택이라는 점을 강조하기 위한 수정안이다.

그래도 결론문은 나온다

많은 수정안들에도 불구하고 결국 결론문이 채택되었다.
최종 결론문(www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc92/records.htm에서 볼 수 있다)을 보면 수정안 중 일부는 받아들여지고 일부는 부결되었다는 것을 알 수 있다. 투표보다는 합의에 따르는 과정을 중요시하므로 노사, 정부가 모두 조금씩 양보를 했는데 이 위원회가 이주노동 문제를 해결하기 위한 최종적인 자리가 아니라 긴 과정의 일부라는 것을 모든 당사자들이 인식했기 때문에 채택될 수 있었던 것으로 보인다. "다자틀의 형성"이라는 문안은 포함되었으나 구체적으로 어떤 권한과 구성을 가지고 어떤 의제를 다루게 될지는 다시 논의 대상으로 올라오게 될 것이다. 나머지 쟁점들에 대해서도 최종 결론문이 노사정 사이에서 벌어진 3자간 줄다리기의 결과물이라는 것을 알 수 있다.

국제기구 일반에 대한 논의에 있어서는 두 가지 편향이 존재한다. 그 중에서 첫 번째는 국제기구가 강대국의 이해관계를 관철하기 위해 활용하는 '도구'라는 것인데, 이러한 주장은 UN 안전보장이사회에 대해서는 어느 정도 적실성을 지닐 수 있으나 국제노동기구와 같이 정부와 함께 노사가 동수로 참석하는 전문기구에서는 그 설득력이 현저히 떨어진다. 또 다른 편향은 국제기구가 국가간의 '협력의 매개'라는 이상주의적인 입장인데, 이도 역시 70년대 미국의 ILO 탈퇴나 최근의 이라크 전쟁을 보면 얼마나 적실성이 있는지 의문이다.

국제기구, 특히 ILO는 차라리 하나의 '장'이다. 물질적 힘과 강대국의 권력에 휘둘리기도 하지만 이 기구의 구성과 제도적 절차는 누구도 무시할 수 없으며, 일방적이거나 편향되었다고 보기는 어렵다. 또한 노사정 3자주의와 노동의 존엄성을 강조하는 이 기구의 이념 또한 그 내에서 이루어지는 논의에 상당한 영향을 미친다. ILO 총회는 또한 격리된 장이 아니라 그 외부와도 유기적으로 연관을 맺고 있다.

ILO 합의를 활용하는 건 우리들의 몫

이번 총회에서는 이주노동자 결론문이 채택되었는데, 이 선언문이 즉각 이주노동자들에게 실질적으로 미치는 영향은 없다고 봐야할 것이다. 그러한 면에서 지금도 명동성당에 있는 이주노동자들에게는 실망스러울지도 모른다. 하지만 ILO의 권위를 빌어 정부 정책을 비판하는 무기로서 활용될 수도 있고 이 결론문은 가까운 미래의 UN과 ILO의 회의, 그리고 각 국가의 정책결정 과정에서 중요한 참고 자료로 사용된다. 국가의 차원으로 돌아오면 ILO나 UN에서의 논의 결과물들을 어떻게 활용해서 정부의 제도와 정책을 바꾸는지는 다시 각국의 노동자 계급의 역량에 따라 달라질 수 있는 문제이며, 이러한 역량의 배양과 축적은 ILO가 아닌 바로 우리의 몫일 수밖에 없다.

  • 제작년도 :
  • 통권 : 제 90호

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