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6 월2일부터 3주 동안 열린 2003년 제91차 국제노동총회(ILO 총회)는 우리에게 낯설지 않은 주제를 의제로 다루었는데(의제에 대한 간략한 소개는 『노동사회』 6월호 참조), 가장 관심을 끌었던 의제는 고용관계의 범위로, 국내에서 진행되고 있는 일부 비정규직의 노동자성을 둘러싼 논의와 괘를 같이 한다. 사실 고용관계의 범위는 ILO총회가 1997년부터 일관되게 다루어 온 일관된 주제다.

1997∼1998년 ILO 총회는 계약 노동에 관한 협약(Convention) 또는 권고(Recommendation) 형태의 국제노동기준 채택을 위한 논의를 진행했지만, 사용자 측의 완강한 반대와 노동자 진영의 미숙한 전략으로 성과 없이 끝났다. 2002년 총회에서는 비공식 경제에 대한 일반논의(general discussion, 협약 또는 권고 등과 같은 국제법상의 문서 채택을 수반하지 않은 정책 토론)를 진행했다. 이 외에도 최근 ILO총회에서는 자영업, 가내노동, 사설고용알선업체, 아동노동 등 최근 세계적으로 나타나는 고용형태 변화에 대응하기 위한 논의를 진행하였다. 이러한 노력은 1998년 총회에서 고용관계를 전제로 확립된 노동기준이 형식적 고용관계의 유무와 상관없이 모든 노동자에게 적용되어야 한다는 ILO 노동기본원칙선언을 통해 뒷받침되었다.

고용관계위원회의 논의는 3주 동안 진행되었다. 첫주에는 사무국이 1999년부터 진행해 온 39건의 국가별 조사연구와 전문가 회의에서 마련한 토론 자료를 기초로 쟁점별 논의를 했고, 둘째주에는 첫주 논의를 기초로 결론문 초안 작성과 문단별 축조 심의를 통한 결론문 확정을 진행했다. 셋째주에는 전체회의에서의 위원회 보고서와 결론문 채택으로 진행되었다.

고용관계 위원회에 참여한 사용자 측은 노동시장에서 생기는 다양한 고용 형태에 대한 어떠한 규제도 용납하지 않겠다는, 거의 사보타지에 가까운 태도로 논의에 임했다. 이러한 사용자 측의 자세는 정부 그룹의 반발을 초래했고, 그 결과 각국 정부대표들이 노동자 진영의 입장을 지지하는 상황을 만들었다. 이는 26개 문단으로 구성된 결론문 초안을 논의하는 과정에 사용자 측이 제출한 수정안이 하나도 채택되지 못한데서 잘 드러난다.

사용자 측의 퇴장 위협 등 우여곡절을 겪으면서 국가 차원에서 은폐된 고용관계에 있는 사람들을 보호할 필요성에 대한 기준을 제시하고, 나아가 ILO가 회원국에게 관련 지침을 제공토록 하는 권고가 만들어지게 되었다.

최 근 들어 노동시장에는 수십 년 동안 보편화되어 온 고용형태를 벗어난 새로운 고용형태들이 급속하게 늘어나고 있다. 이번 ILO 총회를 통해 국내에서는 비정규직이라 일컫고, 영어로는 atypical, non-standard, contingent, precarious로 불리는 새로운 고용형태들에 관한 국제 기준을 설정할 수 있는 발판이 마련되었다는 점에서 이 결론문의 의미를 찾을 수 있다.
기존 법의 틀로는 포착되지 않는 고용형태들을 포착할 수 있도록 법 체제를 정비하고 이를 토대로 새로운 고용형태에서도 노동의 존엄성이 실현될 수 있도록 하려는 노력으로 볼 수 있다. 노동시장을 휩쓸고 있는 부정적인 변화를 따라잡으려는 국제적 노력이 시작되었다고 평가할 수 있다. - 역자주
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국제노동총회(International Labour Conference)

91차 총회, 2003년 Geneva

고용관계위원회

1. 국제노동기구(ILO)의 권한과 책임 가운데 가장 중요한 것은 노동자 보호이다. '존엄한 노동'(Decent Work) 의제는 모든 노동자가 고용 상의 지위에 상관없이 인간성과 존엄성이 실현되는 조건에서 일할 수 있어야 한다고 규정한다. 고용관계 안에서 일하는 노동자들은 법, 규정, 단체협약을 통해 권리(rights)를 부여받고, 권익(entitlements)을 보장받는다. 일반적으로 종업원(employee)은 고용관계라 불리는 특정한 법적 관계에 있는 한 당사자를 일컫는 법률 용어이다. 노동자(worker)는 이보다 넓은 개념의 용어로 종업원 여부에 상관없이 모든 노동자에게 적용된다. 사용자(employer)는 고용관계 속에서 종업원으로부터 노동이나 용역(service)을 제공받는 자연인이나 법인을 일컫는다. 고용관계(employment relationship)는 종업원이 보수를 받는 것을 목적으로 특정한 조건에서 사용자에게 노동 또는 서비스를 제공하는 두 사람 사이의 법률 관계를 지칭하는 개념이다. 상법과 민법상의 계약 관계에 근거한 자영업과 독립 도급은 고용관계의 범주 밖에 있다고 정의된다.

2. 고용법 또는 노동법의 여러 목적 가운데 하나는 고용관계 당사자 사이에 불평등할 수 있는 협상 지위에 초점을 두는 것이다. 고용관계 개념은 각국의 법체계와 전통에 공통적으로 확립되어 있지만, 고용관계에 결부된 의무, 권리, 권익 보장은 나라마다 다르다. 많은 나라에서 종속성(dependency), 예속성(subordination) 등의 공통 개념을 활용하고 있지만, 고용관계 성립(존재) 여부를 판단하는 기준은 다를 수 있다. 각국의 정부, 노동자, 사용자는 어떤 기준을 사용하는지 여부에 상관없이 그 기준이 다양한 법과 규정의 적용 범위를 보다 원활하게 결정하고, 이들 법과 규정이 적용 대상으로 삼고 있는, 즉 고용관계 안에 있는 사람들에게 적용될 수 있도록 분명해야 한다는 인식을 공유하고 있다.

3. 노동시장 구조의 변화와 작업 조직의 변화는 고용관계 틀 안팎에서 노동 형태의 변화로 이어지고 있다. 경우에 따라 노동자가 종업원인지, 아니면 실제로 자영업자인지가 불분명할 수도 있다.

4. 노동시장 구조의 변화, 작업 조직의 변화, 그리고 불충분한 법 적용으로 인해 실제로는 종업원인 노동자가 고용관계의 보호를 받지 못하는 현상이 확산되고 있다. 일반적으로 위장 자영업 형태는 경제의 공식화 수준이 낮은 곳에서 심하게 나타난다. 그러나, 노동시장 구조가 잘 갖춰진 나라에서도 이런 현상을 경험하고 있다. 이러한 변화는 부분적으로 새롭기도 하지만, 많은 경우 수십 년 동안 존재해온 것이기도 하다.

5. 노동자가 노동을 하거나 용역을 제공하는 다양한 관계의 형태(arrangements)를 법률의 틀 안에 제대로 자리잡게 만드는 것은 노동시장 당사자들의 이해에 부합한다. 분명한 규칙은 노동시장의 공정한 운영 틀(governance)을 확보하는 데 필수적이다. 하지만, 이러한 과제는 다음의 이유로 어려움에 처해 있다.
·법이 불분명하고, 그 적용 범위가 너무 협소하거나 불충분하다.
·고용관계를 민법이나 상법상의 관계 형태로 위장하고 있다.
·고용관계가 모호하다.
·노동자가 사실상의 종업원이지만, 사용자가 누구인지, 노동자에게 부여된 권리가 무엇인지, 그리고 그러한 권리를 청구할 대상이 누구인지가 불분명하다.
·법 준수와 집행의 부재.

6. 법의 분명함과 예측 가능성이 이해 당사자의 이해에 부합한다는 합의가 존재한다. 사용자와 노동자는 자신의 지위를 알아야 하고, 이에 따른 자신의 법적 권리와 의무를 알아야 한다. 이를 위해서는 법은 각국 상황에 맞게 구성되어야 하고, 노동시장의 현실에 대응할 수 있는 적정한 안정성과 유연성을 제공해야 하며, 노동시장에 혜택을 제공해야 한다. 법이 노동시장에서 발생하는 모든 상황을 완전하게 예측할 수는 없지만 허점(loopholes)을 만들거나 방치해선 안 된다. 법과 법 해석은 존엄한 노동의 실현이라는 목표에 부합되어야 한다. 즉, 고용의 양과 질을 개선해야 하고, 존엄성이 보장되는 새로운 고용 형태에 장애가 되지 않도록 충분히 유연해야 하며, 고용과 성장을 촉진해야 한다. 노·사·정의 참여를 통한 사회적 대화는 법 개혁이 명확성과 예측가능성을 도모하고 충분히 유연할 수 있도록 하는 중요한 방도이다.

7. 고용형태의 위장은 사용자가 종업원을 종업원이 아닌 것처럼 대우함으로써 노동자의 진정한 법적 지위를 은폐한다. 이는 민법이나 상법상의 관계를 부적절하게 이용함으로써 발생할 수 있다. 이는 노동자와 사용자 모두의 이해에 반하는 것이며, 존엄한 노동의 실현을 저해하며, 결코 용인되어선 안 된다. 위장 자영업, 위장 하청계약, 사이비 협동조합 설립, 위장 용역 제공, 위장 구조조정 등이 고용관계를 은폐하기 위해 가장 많이 활용되는 수단이다. 이러한 관행은 노동자에게 제공해야 하는 보호를 부정하고, 세금과 사회보장 기여금 등의 비용을 회피하는 결과를 낳을 수 있다. 이러한 현상이 특정 경제 활동 영역에서 심하다는 증거가 있지만, 정부, 사용자, 노동자는 이러한 현상이 나타나는 모든 영역에서 이를 차단하기 위해 적극 노력해야 한다.

8. 모호한 고용관계(ambiguous employment relationship)는 고용관계의 성립에 대한 실제적이고 진정한 의문이 있는 조건에서 노동이 수행되거나 용역이 제공될 때 발생한다. 고용관계를 은폐하려는 의도가 없더라도 종속적 노동과 독립적 노동을 구분하기 어려운 상황이 늘고 있다. 이와 관련해서 종업원과 독립 노동자 사이의 구분이 희미해진 경우가 많이 있으며, 이 점은 공히 인정되고 있다. 새로운 노동 형태의 특징 가운데 하나는 종업원의 자율성 또는 독립성이 높다는 점이다.

9. 노동자의 노동이나 용역이 제3자(사용업체, the user)에게 제공되는 소위 삼각 고용관계(triangular employment relationships)의 경우, 종업원에게 불리한 보호의 부재가 발생할 수 있는 만큼 검토할 필요가 있다. 이러한 경우 주요한 관건은 사용자가 누구인지, 노동자에게 주어진 권리가 무엇인지, 이를 보장할 책임이 누구에게 있는지를 판명하는 것이다. 그렇기 때문에 당사자들 사이에 책임을 배분하기 위하여 이들의 관계를 분명히 할 수 있는 장치가 필요하다. 삼각 고용관계의 한 형태인 임시직 파견업체를 통해 노동 또는 용역을 제공하는 것에 대해서는 1997년 사설 고용 알선 기관 협약(Convention 181호)과 이에 동반된 권고(Recommendation 188호)에서 이미 다루고 있다.

10. 법 존중은 기본 원칙이며, 국가는 법 준수를 보장하기 위한 강력한 정치적 의지를 가져야 한다. 그리고 이를 위해 모든 장치를 지원하고, 필요한 경우 사회적 파트너들의 참여를 장려해야 한다. 다양한 법집행 기관, 특히 노동감독 기관, 사회보장행정 기관, 조세 기관 사이의 협력을 촉진하고, 경찰과 세관의 업무 조정을 원활히 할 필요성도 있다. 이를 통해 은폐된 고용관계에서 발생하는 남용을 근절할 수 있도록 자원과 자료를 집중하고, 이를 효과적으로 활용할 수 있다. 노동행정 기관의 활동은 법 적용의 감시, 노동시장 추세, 작업조직의 변화, 고용 형태의 변화에 관한 신뢰할만한 정보와 자료를 수집하고, 은폐된 고용관계를 근절하는데 있어 중요한 역할을 할 수 있다.

11. 많은 나라에 신뢰할 수 있는 법 집행 장치와 제도가 존재하지만, 여전히 많은 나라가 그렇지 않다는 사실을 인정할 필요가 있다. 취약한 법 집행과 법 준수가 많은 노동자들이 보호받지 못하는 상황을 설명하는 중요한 요인일 수 있다. 많은 나라에서 고용과 관련된 권리의 효과적인 이행과 집행이 제대로 이뤄지지 않는 것은 재원 부족, 훈련 부족 그리고 법 체계의 불충분함 때문이다. 1947년 노동감독협약(81호)은 노동감독 체계를 통해 노동조건과 노동에 종사하는 노동자 보호에 관한 법 규정의 집행을 담보해야 한다고 규정하고 있다. 이 협약에 따르면, 감독기관 종사자들은 공무원이어야 하며, 보장된 지위와 노동조건을 향유하고 정권 교체와 부당한 외부 영향으로부터 독립적이어야 한다.

12. 집행력 부족의 문제는 재원 결핍에 국한되어 있지 않다. 노동행정 종사자들은, 특히 노동감독 기관 종사자들은 필요한 경우 적절한 훈련을 받는 것이 필수적이다. 훈련의 내용에는 고용관계의 성립[존재]을 판명하는 데 필요한 연관된 법과 규정 그리고 판례에 대한 충분한 지식이 포함되어야 한다. 사회적 파트너들이 함께 만든 교재는 노동행정 종사자들의 숙련도를 높이고, 은폐되고 모호한 고용관계 문제에 효과적으로 대응하는 능력을 향상시키는 데 기여할 수 있다. 다른 나라의 경험과 실무 방법을 교류하는 것은 노동행정 기관과 노동감독 기관의 전문 실무자들의 파견을 통해 이뤄질 수 있다. 필요한 경우 선진국과 개도국 간의 교류를 진행할 수도 있다.

13. 1978년 노동행정협약(150호)에 규정되어 있는 역할에 충실한 노동행정 기관은 고용관계의 범위 문제에 대응하기 위한 법과 규정을 입안하는데서 중요한 역할을 할 수 있다. 법과 규정을 만드는 과정에 주요한 노동시장 행위자들의 지식과 경험의 혜택을 살리기 위해서는 사용자 단체와 노동자 단체가 규칙 제정을 위해 긴밀하게 결합해야 한다. 법과 규정은 예측가능한 결과를 이끌어 낼 수 있도록 분명하고 정밀해야 하지만 경직성을 초래하는 것은 피해야 한다. 또 상법 상의 관계나 독립 계약 관계를 방해해서는 안 된다.

14. 노동자의 지위를 판정하는 분쟁 해결 제도 또는 행정 절차는 적절한 기관을 통해 이뤄져야 하는 중요한 서비스이다. 이러한 제도는 각 나라의 노사관계에 따라 3자 또는 2자로 구성될 수 있다. 그리고 보편적 권한을 보유하거나 경제의 특정 산업에 국한될 수 있다. 사용자와 노동자가 고용 지위에 관한 분쟁을 해결하기 위한 공정하고 신속한, 그리고 투명한 제도와 절차에 쉽게 접근할 수 있도록 하는 것이 중요하다.

15. 종속적인 노동자에 대한 보호 부재는 노동시장에서의 성차별을 악화시킨다는 증거가 있다. 세계적으로 여성의 경제 참여, 특히 모호하고 은폐된 고용관계가 심한 비공식 경제에의 참여가 늘고 있음이 자료로 확인되고 있다. 파출부, 섬유의류 산업, 판매/수퍼마킷 일자리, 간호 및 양호 직종 그리고 가내 노동 등 은폐된 고용관계 또는 모호한 고용관계의 비중이 상대적으로 높은 업종과 산업에 여성 노동자들이 대거 집중되어 있다. 몇몇 수출자유지역처럼 특정 권리가 배제 또는 제한된 경우 여성이 분명히 더 심한 영향을 받는다.

16. 이 문제에 효과적으로 대처하기 위해서는 국가 차원에서 성평등 실현을 위한 정책을 수립하고 관련 법과 협약을 확실하게 집행해야 한다. 국제적 차원에서 1958년 평등임금협약(100호)과 1958년 (고용과 직업에서의) 차별금지 협약(111호)은 모든 노동자에 적용되며 2000년 모성보호협약(183호)은 비정규직 종속 업무에 종사하는 여성을 포함한 모든 피고용 여성에게 적용된다고 구체적으로 규정하고 있다.

17. 정부는 고용관계 범위와 관련된 다양한 문제들을 보다 충실하게 평가하고 대응하기 위한 국가 차원의 정책 틀을 사회적 파트너들과의 협의를 통해 확립하여야 한다. '보호를 필요로 하는 상황에 있는 노동자에 관한 전문가 회의'(2000년 5월 제네바)의 공동 선언에 명시된 것처럼 이러한 정책에는 최소한 다음 요소들을 포함해야 한다:
·노동자와 사용자에게 고용관계에 대하여, 특히 종속적 노동자와 자영업자 간의 구분에 대한 지침을 제공한다
·노동자에게 효과적이고 적절한 보호 제공
·종속적 노동자에 대한 법적 보호를 박탈하는 은폐된 고용 근절 노력
·상업 계약 및 독립 계약 방해 배제
·노동자 지위의 판정을 위한 분쟁 해결 제도 접근권 제공

18. 통계자료 수집, 연구 수행, 전국/산업 차원에서 노동력 구조와 형태 변화에 대한 주기적인 재점검이 국가 차원의 정책 틀에 포함되어야 한다. 자료 수집, 연구 수행, 재점검의 방법은 사회적 대화 과정을 통해 확정해야 한다. 수집된 자료는 성별 분석을 해야 하며, 전국/산업 차원의 연구와 재점검은 여성 관련 기준을 포괄해야 하며, 다른 다양성의 측면도 포함해야 한다.

19. 국가 차원의 노동행정 기관과 관련 기관들은 집행 사업과 과정을 정기적으로 감시 평가해야 한다. 여기에는 은폐된 고용의 비중이 높은 산업과 직종군 파악과 법 집행을 위한 전략 수립이 포함된다. 여성노동자의 비율이 높은 직종과 산업을 특별히 주목해야 한다. 혁신적인 정보 제공 및 교육 프로그램과 적극적 접근 전략과 서비스를 개발해야 한다. 이러한 노력을 시행하는 데 사회적 파트너들이 참여하도록 해야 한다.

국제노동기구의 역할

20. 국제노동기구(ILO)는 이 영역에서 중요한 역할을 담당해야 하는데, 비교 자료의 수집과 비교 연구 수행에 관한 ILO의 능력은 이미 폭넓게 인정되고 있다. 이러한 작업은 ILO 구성 주체들이 이 현상을 보다 잘 이해하고 평가토록 한다. 국제노동기구는 지식 기반을 넓혀 모범적인 관행을 확산하는 데 활용해야 한다. 여기에는 다음을 포함할 수 있다.
·고용관계 범위에 관한 노동법 개정 여부를 파악하기 위한 국가별 연구 발주
·추세 파악과 정책 개발을 위해 기존의 정보와 연구에 대한 비교 분석
·여러 나라에서 공통적으로 발생하는 현상에 대한 설명과 관련 대응정책 검토를 포함한 출판물 제작
·이 주제에 대한 지역, 산업 그리고 성적 측면에 대한 연구 수행
·비교 정보 및 정보자료의 범주 개발을 위한 활동
·경험 교류, 국가별 조사연구 결과 공유, 국제노동기구 구성 주체의 능력과 지식, 즉 기반 향상을 위한 지역 차원의 회의 개최
·전문가 회의 소집
·이 주제를 부문별 회의의 의제로 선정

국제노동기구는 회원국들이 다음 사안에 대응할 수 있도록 고용관계의 범위와 적용에 관한 기술협력, 기술지원, 지침을 제공하기 위한 사업을 진행하는 데 필요한 재정을 배정해야 한다.
·법의 범위
·고용관계의 일반적 측면
·법원에 대한 접근
·법 준수를 촉진하기 위한 행정과 사법 활동을 강화하기 위한 정책 지침과 능력 개발
이 주제에 대응할 때 국제노동기구는 비공식경제위원회(Committee on Informal Economy, 2002년 ILO총회)의 결론을, 특히 운영 틀과 법제도적 틀의 중요성을 언급한 부분을 상기할 필요가 있다.

21. 이 사안과 관련해서는 법 준수와 집행이 중요하므로 국제노동기구 사무국은 각국의 노동행정, 특히 노동감독에 대한 지원을 강화하여야 한다. 국제노동기구가 이 분야에서 구성 주체들에게 보다 일관되고 효과적인 서비스를 제공하기 위하여 필요한 경우 노동행정과 노동감독에 관한 내부 조직 체계 점검을 단행하여야 한다.

22. 많은 나라에서 노동자들의 고용 지위에 관한 판정과 분쟁 해결에 법원과 심판기관이 핵심 역할을 수행한다. 이러한 분쟁을 담당하는 판사, 중재자, 공직자들이 국제노동기준, 비교 법, 판례 등에 대해 충분한 훈련을 받는 것이 바람직하다. 국제노동기구는 관련 기구와 법원의 공직자, 판사들과의 협력 사업을 강화해야 한다.

23. 노동자의 고용 상의 지위를 판명하는 문제에 대응하기 위하여 많은 나라에서 여러 가지 조치들이 도입되었다. 회원국들은 사회적 파트너들과의 협력을 통해 이 문제에 대한 적절하고 사용 가능한 해결책을 모색해야 할 것이다. 각국은 상이한 이해관계를 감안한 적절하고 균형 있는 해결책을 찾고, 취약점을 파악하기 위해 점검 작업을 수행해야 한다. 몇몇 조치들은 새로운 법의 제정 또는 기존 법의 개정의 형태를 띄었으며, 그 외 조치들은 판례를 통해 나타났다. 여러 국가에서 채택된 조치들에는 아래 요소들을 포함하고 있다.
·법률로 고용관계를 규정
·특정한 상황에서 노동이 수행되거나 용역이 제공되었을 경우, 당사자들이 고용관계를 맺을 의도가 없었다는 것을 명시하지 않았을 때, 고용관계가 성립되었음/존재함을 법적으로 가정하는 규정을 법에 포함함
·고용관계를 규명하는 기준을 법, 판례 또는 사회적 파트너들이 개발한 행동 수칙 등으로 규정함.
또 다른 방안으로는 권한 있는 당국이 특정 상황에 대해 고용관계가 존재함을 선언하도록 하는 조치도 있었다. 이러한 모든 조치들을 면밀하게 살펴 볼 필요가 있다. 2자 및 3자 차원에서 지침, 자발적인 규칙과 분쟁 해결 기제와 절차 등을 마련하는 노력들도 국가 차원에서 이 문제에 대응하는 노력에 기여하였다. 모든 조치들은 필요한 경우 국제노동기구의 기술자문과 함께 추진되어야 한다.

24. 국제노동기구는 고용관계에 영향을 미칠 수 있는 정책을 시행하는, 특히 국제금융기구와 같은 국제 기구들과 대화를 강화하여야 한다.

25. 국제노동기구는 이 주제에 대한 국제적 대응을 채택하는 것을 검토하여야 한다. 본 위원회는 권고를 적절한 대응으로 판단한다. 이러한 권고는 은폐된 고용관계에 있는 사람들이 국가 차원에서 보장된 보호에 접근하는 것을 보장하는 제도의 필요성에 초점을 맞추어야 한다. 이러한 권고는 고용관계의 내용을 보편적으로 정의하지 않으면서 회원국에게 지침을 제공하여야 한다. 권고는 상이한 경제, 사회, 법, 노사관계 전통을 감안할 수 있도록 유연하여야 하며 성적 측면을 다루어야 할 것이다. 이러한 권고는 진정한 상업 및 독립적 계약 관계를 방해하지 않아야 한다. 권고는 단체교섭과 사회적 대화를 국가적 차원에서 문제의 해결책을 찾는 방안으로 장려해야 하며, 최근 고용관계와 관련된 변화 및 본 결론을 참조해야 할 것이다. 따라서 본 위원회는 국제노동기구의 이사회에 본 사안을 향후 국제노동총회의 의제로 채택할 것을 요청한다. 삼각 고용관계에 관한 문제에 대해서는 결론을 내릴 수 없었다.