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이 글은 필자인 Geoffrey Nkadimeng과 Edward Webster가 『노동사회』에 직접 기고한 글이다. - 편집자
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이 글은 남아프리카의 노사정위원회인 전국경제노동발전위원회(National Economic and Labour Development Council, 이하 NEDLAC)에 관한 간단한 평가이며, 1995년 공식 출범한 NEDLAC의 제도적 특징을 살펴본다. NEDLAC의 성과와 문제점을 설명하기 위해 사회적 대화를 통해 다뤄진 사회·경제 정책의 사례들을 확인하고 검토한다. 1995년 노동관계법, 작업장 개혁운동(the Workplace Challenge Initiative), 사회 헌장, 고용조건기본법(우리나라의 근로기준법 - 역자)이 그것이다. 당사자들이 NEDLAC에 취했던 애매모호하고 모순된 태도도 다룰 것이다. 또한 민영화라는 까다로운 쟁점과 관련해서 성장·고용·재분배(GEAR) 전략과 전국기본협약(NFA)의 형태를 띠었던 거시경제 정책도 참고로 살펴볼 것이다.

1. NEDLAC의 제도적 특징

1994 년 남아프리카의 새 민주 정부가 처음으로 만든 법률들 가운데 하나인 1994년 의회법 제35조에 따라 NEDLAC이 출범했다. 이 법에서 중요한 점은 NEDLAC이 3자 기구의 전통적 성격을 확대해 빈민과 소외계층이 자기 목소리를 낼 수 있도록 시민사회단체를 네 번째 당사자로 참여시킨 데 있다. 이러한 다자간 기구 모델에 자리 잡은 핵심 아이디어는 노동·자본·국가, 즉 '빅 쓰리'(Big Three) 간의 협소한 코포라티즘적 조율을 예방한다는 데 있었다.

NEDLAC은 정부·노동계·재계·지역시민사회단체 사이의 사회적 대화를 토대로 형성된 남아프리카 신노동체제의 일부이며, 사회경제적 쟁점을 둘러싼 상호간의 이해관계를 다룬다. NEDLAC 법은 참가 자격이 있는 당사자로서 대표성을 갖는 네 집단을 규정하고 있다. (1) 남아프리카노동조합회의(COSATU), 전국노동조합협의회(NACTU), 남아프리카노동연맹(FEDSAL)으로 구성된 노동조직 대표, (2) 남아프리카경제인연합(BSA), 남아프리카상공회의소(NAFCOC)로 구성된 재계 대표, (3) 전국여성연합, 전국농촌개발포럼, 남아프리카장애인연맹, 전국시민단체협의회, 남아프리카청년협의회로 구성된 시민사회단체 대표, (4) 정부 대표가 그것이다.

NEDLAC 법 제5조에 명시된 NEDLAC의 권한은 다음과 같다.
경제 성장, 경제 정책 의사결정 참여, 사회적 형평이라는 목표를 증진하기 위해 노력한다.
사회·경제 정책에 관한 합의와 협약 체결을 추진한다.
노동시장 관련 노동법률안을 의회 제출 전 검토한다.
사회·경제 정책의 중요한 변화를 관련 정책을 실행하거나 의회에 제출하기 전에 검토한다.
사회·경제 문제에 관한 정책 조정을 장려·촉진한다.

법 에 따르면, NEDLAC의 조직 구조는 집행위원회, 운영위원회, 4개의 소위원회로 이뤄진다. 집행위원회는 NEDLAC의 최고 기구이다. 집행위원회는 소위원회로부터 보고를 받으며, 의회에 보낼 협약을 최종적으로 마무리하는 권한을 갖는다. 집행위원회는 노동계, 재계, 정부, 시민사회운동에서 각각 18명씩 파견한 위원들로 구성되며, 분기마다 열린다. 운영위원회는 소위원회 업무를 조정한다. 운영위원회에는 노·사·정이 각각 6명의 대표를 파견하며, 시민사회운동은 2명을 파견한다.

NEDLAC의 핵심 기관은 4개의 소위원회이다. 노동시장위원회, 통상산업위원회, 공공재정·통화정책위원회, 개발위원회가 그것이다. 노동시장위원회는 노동 문제 및 관련 기관에 관한 사안을 다룬다. 통상산업위원회는 무역, 산업, 광업, 농업, 서비스 정책의 경제·사회적 측면들과 관련 기관에 대한 사안을 다룬다. 공공재정·통화정책위원회는 금융, 재정, 통화, 환율 정책을 입안하는 틀과 관련된 사안에 관한 합의를 이루기 위해 노력한다. 마지막으로 개발위원회는 도시와 농촌의 지역개발전략, 개발프로그램 재정 마련, 재건개발계획(RDP)을 위한 국민 캠페인과 관련 기구에 관한 문제들에 초점을 맞춘다(NEDLAC 보고서, 1996, 12-24).

2. 성과와 한계

지 금부터 노동관계법, 작업장 개혁운동, 사회계획, 사회헌장, 고용조건기본법, 경쟁법의 사례를 통해 NEDLAC의 정책 입안 과정에서 드러난 성과와 한계를 살펴본다. 이 외에 다른 사례는 ANC 정부가 NEDLAC에 대해 양면적인 태도를 보여 왔음을 말해준다. 성장·고용·재분배전략(GEAR) 과 전국기본협약(NFA)이 그것이다.

1) 1995년 노동관계법

NEDLAC 에서의 정책입안 과정은 새 노동관계법안이 노동시장위원회에서 의안으로 다뤄진 1995년 2월 처음 시험대에 올랐다. 법안은 당시 노동부 장관인 티토 엠보웨니가 임명한 법률초안팀이 마련한 교섭문건에 토대를 둔 것이었다. 법안은 사상 처음으로 기업 단위의 공동결정기구인 작업장 포럼(Workplace Forum)을 도입하고, 파업권을 강화하고 피케팅(사람과 물건의 공장 출입을 막기 위해 공장 입구에 모여 있는 행위 - 역자 주)을 합법화하는 동시에 노조 결성권과 대표권을 확대하는 등 노사관계 제도의 엄청난 변화를 담고 있었다.

첫 달부터 노사는 교섭문건을 두고 교착상태에 빠졌다. 노동계는 한달 보름 동안 집회와 시위를 전개하면서 중앙교섭(centralised bargaining)의 도입과 파업기간 중 대체노동력 사용의 불법화를 요구했다. 7월 NEDLAC에 참여한 각 그룹의 대표들은 사회적 파트너들이 합의에 도달하는 돌파구를 열었다고 발표했다. 마침내 노·사·정 3자가 149시간에 걸친 공식 회의를 거쳐 합의를 이뤄낸 것이다.

법안은 1920년대에 만들어진 노사관계 제도에 균열을 내면서 1995년 9월 의회를 통과했다. 중요한 점은 NEDLAC에서 이뤄진 합의가 대중 투쟁과 교섭을 병행하는 노동계의 전술을 통해 이뤄졌다는 점이다.

2) 작업장 개혁운동

작 업장 개혁운동(the Workplace Challenge Initiative)은 통상산업위원회에서 제기되었고, 세계적인 경쟁 환경에 점점 더 노출되는 기업들을 지원하기 위해 마련되었다. 그 목적은 형평성, 효율성, 생산성을 개선하기 위한 수단의 하나로 작업장의 관행과 작업 조직을 개혁하는 것이다. 작업장 개혁운동은 첫 단계로 생산성과 고용 창출에 관한 인식을 높이는 것을 목적으로 한 일련의 지역 워크숍으로 이뤄졌다. 그 핵심은 사회적 파트너들로 하여금 작업장 관행을 개선하기 위해 사회적 대화와 협의의 원칙을 활용할 필요성이 있다는 점을 인식시키는 것이었다.

중심 목표는 사회적 파트너들을 가깝게 만들어 생산성에 관해 서로 받아들일 수 있는 개념을 채택토록 하는 것이었다. 과거에 생산성은 전적으로 노동의 책임으로 받아들여졌으며, 낮은 생산성의 문제가 노동의 발 앞에 놓여 있었다. 노동과 자본 양자가 생산성에 책임감을 갖도록 생산성의 개념을 확대한 것은 이해관계 당사자의 참여를 보장하고 남아프리카 기업의 생산성과 경쟁력을 실질적으로 개선하는데 있어 중요한 수단으로 간주되었다.

1997 년 시작된 작업장 개혁운동의 두 번째 단계는 작업장 개혁을 규율할 부문별 협약을 발전시키기 위해 마련되었다. 프로그램은 3개 부문의 17개 공장에서 진행되고 있다. 플라스틱 산업이 처음으로 선택되었고, 관련해서 보고서 한권이 완성됐다. 1999년 자본설비 부문과 신발 부문에서도 프로그램이 시작되었다.

3) 사회 헌장

사회 헌장과 관련해서 NEDLAC은 여러 가지 시도를 했다. 공공 근로와 건설 산업의 일자리 창출에 관한 기본 협약이 체결되었고, 단시간 근로에 관한 ILO 협약과 범죄와 폭력에 관한 선언을 비롯한 ILO 협약 6개가 비준되었다. 그리고 노동법원 판사와 고등노동법원(the Labour Appeal Court) 판사가 임명되었다. 특히, 남아프리카의 교역 상대국들이 ILO의 핵심 노동 협약을 비준하도록 한 사회 헌장에 관한 기본합의서가 관심을 끈다.

전국경제포럼(NEF) 시절 COSATU는 사회 헌장에 관한 협상을 처음 제기했고, 여기서 사회 헌장의 실행을 위한 원칙적인 합의가 몇 가지 이뤄졌다. 노동계는 무역 문제를 ILO 핵심 협약의 비준과 직접 연결하려는 원래의 주장을 성사시키는 데는 실패했지만, NEDLAC의 기본합의서는 사회적 파트너들이 교역 대상국, 남아프리카발전공동체(SADC) 회원국, ILO와 WTO 같은 다자간 기구가 노동권의 중요성을 인정토록 하는 과정을 규정하고 있다. 이것은 남아프리카 정부가 쌍무무역협정을 체결할 때 상대국이 노동권을 비준하고 준수하도록 강제하는 양해각서(MOU)를 제안해야 한다는 것을 뜻한다. 이 합의서는 사회적 파트너들에게 무역 자유화와 관련된 사회적 조건에 관해 제한된, 그러나 잠재적으로 상당히 중요한 발언권을 부여하고 있다.

4) 사회 계획

합 의에 이르는데 가장 큰 어려움을 겪은 것이 바로 사회 계획(social plan)에 관한 구상이다. 먼저 노동계가 무역산업위원회에 사회계획법안에 관한 구상을 던졌다. 이 제안은 엄청난 비용을 의미하는 것으로 사용자들에게 비춰졌고, 결국 사용자들은 국제 경쟁력에 영향을 미칠 수 있다는 이유로 노동계의 제안을 거부했다. 제안 내용이 모호하고 외국 사례에 대한 연구가 필요했기 때문에 사회 계획을 둘러싼 협상은 더욱 복잡해졌다.

재계는 고용 비용을 높인다는 이유로 반대했다. 산업별 수준보다는 전국 수준에서 강제로 실시해야 한다는 제안에 대해서도 비판이 거셌다. 위원회는 사회 계획 과제팀을 만들었고, 2년에 걸친 토론을 거친 후 기본 틀과 실행 계획에 합의했다. 세 개의 장으로 이뤄진 사회계획법은 1999년 발효되었다. 제1장은 일자리 보호, 제2장은 인력감축 조정, 제3장은 지역 경제에서의 일자리 창출에 관한 것이다.

5) 고용조건기본법

고 용조건기본법(BCEA) 역시 NEDLAC의 의사결정 과정에서 어려움을 겪은 사례이다. 1996년 2월 노동부는 고용기준에 관한 보고서를 발행했고, NEDLAC의 노동시장위원회는 이것을 6개월 동안 논의했다. 하지만, 노동계의 두 가지 요구, 즉 주 40 노동시간과 유급 4개월을 포함한 모성휴가 6개월 문제 때문에 합의가 이뤄질 수 없었다. 모두 비용이 든다는 이유로 재계가 반대했다. 그 결과 1996년 10월 노동부가 주도해 법안을 발표했고, 이를 NEDLAC 안에서 공개 토론하고 협상할 것을 요청했다. 1997년 2월 COSATU는 노동관계법 제77조에 의거 노동쟁의를 선언하면서 대중행동 프로그램(시위와 파업)을 발표했다.

NEDLAC은 1997년 5월5일 협상을 재개했지만, 5월15일 난관에 봉착했다. 노동계는 다시 전국 파업을 시작으로 대중행동 캠페인을 개시했다. 9개 주에서 항의와 시위가 잇달았고, 노동계는 NEDLAC에서 법안을 더 이상 논의하지 말고, 바로 의회로 넘길 것을 요구하기도 했다. 1997년 10월 충분한 합의가 NEDLAC에서 이뤄졌고, 그 다음 국회로 법안이 넘어갔다.

고용조건기본법을 둘러싼 정책 입안 과정은 거의 2년이 지나 마무리되었고, 재계와 노동계 모두 정부의 처리 방식에 문제의식을 가졌다. 노동부는 기본적인 정책토론 자료를 내놓는 대신에 법률안을 내놓았다. 사정이 이렇게 되자, 노사 양측은 법률 구문과 표현에 집중할 수밖에 없었다. 이 과정이 기술적이고 법률적이었기 때문에 문제가 되었다. 결국 노동계는 정부가 사용자의 노동시간 유연성 확대 요구를 거부하는 대가로 원래의 주 40노동시간 요구를 완화했다.

6) 전국기본협약과 GEAR 전략

NEDLAC 에 대한 노동계의 입장은 이중적이다. 이것은 민영화 대응에서 가장 잘 드러난다. 민영화 문제에 대한 논의가 NEDLAC 안에서 시작되었지만, 1995년 12월 이뤄진 정부의 중요 국가자산 민영화 결정 발표는 NEDLAC 밖에서 이뤄졌다. NEDLAC과 노동계 대표(COSATU, NACTU, FEDUSA), 그리고 정부 고위 장관들 사이에 1996년 전국기본협약이 만들어졌다. 전국기본협약(NFA)에 따르면, 구조조정에 관련된 모든 사안은 정부와 해당 노조 사이에 협상되어야 한다. 가장 중요한 점은 구조조정이 고용을 희생하면서 이뤄져서는 안 되며, 사회 계획에 부정적인 결과를 미칠 경우 교섭이 이뤄져야 한다는 것이다.

정 부 역시 NEDLAC에 대해 애매모호한 태도를 취했다. NEDLAC을 무시한 가운데 재경부 장관 트레버 마뉴엘이 새 거시경제 전략, 즉 성장·고용·재분배(GEAR) 전략을 발표했다(1996, 재경부) 이 전략은 모든 구직자에게 충분한 일자리를 만들어 주는 고속 성장 경제를 달성하는 것을 목표로 한다. 또한, 소득 재분배, 만인에게 양질의 서비스 제공, 연 6% 성장 달성, 2000년까지 일자리 연 40만개 창출을 목표했다(1996, 재경부). 여기서 논쟁이 된 부분은 목표를 달성하기 위한 수단이다. 재정적자 감소, 환율통제의 점진적 완화, 관세 인하, 민간부문 투자 활성화를 위한 세금 감면, 민영화 등이 전략의 핵심 내용이었다. 이와 관련한 내용이 아무런 사전 교섭 없이 재경부 장관에 의해 일방적으로 발표되었다.

재계 또한 NEDLAC에 대해 이중적인 태도를 취했다. 재계의 '모두를 위한 성장 계획'(Growth for All　plan)은 NEDLAC에 참여하고 있는 재계 대표, 즉 남아프리카경제인연합(BSA)이 제기한 것이 아니라, 상위 10대 기업의 대변자인 남아프리카재단(SAF)이 제기한 것이었다. 사실 이 문건의 배포는 NEDLAC의 노동계 대표단이 좌파 케인즈주의에 바탕한 대안, 즉 '사회 형평과 일자리 창출'을 배포하도록 만들었다(NEDLAC 노동계 대표단 1996).

3. NEDLAC의 당면 도전

첫 째, 많은 경우 재계·노동계·시민사회단체는 인종적 측면에서 대표성의 문제에 직면했다. 예를 들어, 재계의 흑인 경영인을 대표하는 경향을 가진 NAFCOC는 백인 사업가가 실질적으로 의사결정을 하도록 용인하는 고무도장으로 남기를 원하지 않는다고 선언하면서 남아프리카경제인연합(BAS)과 거리를 두고 NEDLAC에서 탈퇴하려 했다. NAFCOC는 BSA가 (NEDLAC의 - 역자 주) 집행위원회 의석 18석 가운데 단지 한 석만을 할당하는데 반대했고, 이 때문에 NEDLAC 출범이 일년 반 이상 지연되었다.
 
공 동의 입장을 발전시키는 데 있어 노동계는 재계보다 더 큰 성과를 이뤄냈다. 이것은 1996년 2월 발표된 '사회 형평과 일자리 창출' 문건에서 가장 잘 드러난다. 여기서 NEDLAC의 노동계 대표단(COSATU, NACTU, FEDUSA)은 공동의 경제 사회 비전을 마련하는데 성공했다. 하지만, 3개 노총이 항상 일치단결해 행동한 것은 아니다. FEDUSA가 COSATU와 NACTU의 고용조건기본법(BCEA) 관련 대중행동 캠페인에 동참하지 않은 것이 대표적이다.

3개 노총 사이에 단결력은 커졌지만, 노총들이 누구를 대변하느냐의 문제는 여전히 남아 있다. 중요한 것은 3개 노총이 노동자 가운데 보다 안정적이고 덜 취약한 부분을 대변한다는 점이다. 노동자의 핵심 부분은 여전히 조직되지 않은 상태로 남아 있다. 농업 노동자, 가사 노동자, 임시·계약직·단시간 노동자는 미조직 상태이며, 따라서 NEDLAC에서 대표되지 못하고 있다.

대표성은 시민사회단체들이 획득하기 가장 어려운 것이다. NEDLAC 법은 관련 시민사회단체들이 전국적 토대에서 지역 사회의 중요한 이해를 대변하고, 재건 개발 과정에서 직접적인 이해를 갖되 민주적으로 구성되며, 지역 사회로부터 일종의 권한을 위임받을 것을 강조하고 있다. 사실 개발소위원회에 참가하고 있는 6개 단체 가운데 이러한 조건을 지속적으로 충족시킬 수 있는 곳은 거의 없다. NEDLAC 개발소위원회의 주변부화가 문제를 더욱 악화시켰다.

두 번째 문제는 NEDLAC이 국민적 이해와 특수 이해를 어떻게 처리하느냐이다. NEDLAC에 대한 핵심적인 비판은 NEDLAC이 의회의 권한을 침해하고 고무도장으로 만들어버린다는 데 있다.

세 번째 문제는 빡빡한 일정과 권한을 갖고 활동하는 NEDLAC의 정책 입안 과정에 사회적 파트너들이 제때 바로 개입할 수 있는 능력과 관련되어 있다. 재계, 노동계, 시민사회단체 모두 시간 제한이라는 문제에 직면해 있다.

네 번째 문제는 NEDLAC의 시간 소모적인 성격에 대해 정부가 갖고 있는 불만에서 연유한다. NEDLAC은 정통성이 없는 정부에 대한 대응 과정의 산물이며, 민주 선거로 출범한 정부라는 상황에서 NEDLAC이 더 이상 필요하지 않다는 주장이 제기되고 있다. 이 비판은 코포라티즘적인 의사결정 스타일의 역할을 오해하고 있다. NEDLAC의 목적은 합의를 이뤄내는 것이다. 비교 경험은 3자주의(tripartite) 장치가 독재에서 민주주의로 이행할 때 경제 개혁 프로그램을 실행하는 데 가장 좋은 방법이라는 것이다. 이러한 제도들은 국가가 공공 정책을 좌우할 만큼 강하지는 않지만, 특정 집단의 이해에 사로잡히는 것에 저항할 힘이 있을 때 등장한다.

3자주의 정책 스타일은 첫째 협의가 결정의 질을 개선할 수 있고, 둘째 협상이 계획된 개혁을 지지하기 위한 정치적 기초를 만들 수 있기 때문에 중요하다. 특히 적절한 권한의 토대 위에서 행동하는 대표들에 의해 합의가 이뤄졌을 때는 더더욱 그렇다. 다른 말로 하자면, 협상은 모든 당사자들이 설정된 권한 속에서 책임성을 갖도록 만든다. 결국, 협의는 민주적 제도의 공고화를 돕는다.

4. 결론

NEDLAC이 직면한 도전의 핵심은 남아프리카 민주주의의 공고화가 격심한 국제 경쟁 속에서 일어나고 있다는 점에 있다. 세계화는 경제의 자유화를 뜻하며, 세계 시장의 불가피한 법칙에 일방적으로 적응하는 과정을 뜻한다. 세계화는 전능한 사회적 힘이며, 개별 국가는 국제 경쟁의 토대에 순응해야 한다는 가정이 존재한다.

이글에서 우리는 NEDLAC이 국민적 행위자(national actors)들로 하여금 세계 경제에의 개입을 협상하도록 만들 수 있다고 주장했다. 좌우익의 정통이론과는 반대로, 세계화는 한번 겨뤄볼만한 사회적 힘이며, 사실 크게 과장되어 있고, 모순적이며, 불균등하다고 생각한다. 이것은 상호 인정된 룰을 바탕으로 독립적인 행위자들 사이에 비영합적인(non-zero sum) 합의가 이뤄질 수 있음을 뜻한다.

세계화 국면에서 NEDLAC은 사회·경제 정책에 영향을 미칠 수 있는 가능성을 갖고 있다. 실제 NEDLAC은 새로운 세계 질서를 위한 모델이 될 수 있다. NEDLAC이 이러한 역할을 하려면, 핵심적인 사회 파트너들로부터 확실한 지지를 받아야 할 것이다.

번역: 윤효원 『노동사회』편집실장 yoon@klsi.org