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이 글은 Bjorklund, Anders(2000), "Going Different Ways: Labour Market Policy in Denmark and Sweden", Gosta Esping-Andersen and Marino Regini (eds.), Why Deregulate Labour Markets? Oxford University Press의 내용을 요약한 것이다.
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1. 덴마크와 스웨덴의 논쟁 검토

1) 1990년까지 논의

스 웨덴모델은 1990년까지 낮은 실업률, 매우 작은 장기실업, 높은 평등수준을 지닌 성공사례로 생각되었다. 특히 적극적 노동시장정책, 중앙임금 교섭으로 많은 이들의 찬사를 받았다. 이것은 널리 알려져 있는 것처럼, 노조 경제학자 요스타 렌(G sta Rehn)과 루돌프 메이드너(Rudolf Meidner)가 개발한 정책모델의 덕이었다. 이 성공으로 스웨덴에서는 '스웨덴모델'의 옹호자들이 공적인 논쟁에서 강한 지위를 차지할 수 있었다.

특히 1980년대에는 리차드 라야드(Richard Layard) 등1)이 스웨덴의 노동시장정책과 임금교섭을 지지함으로써 더 많은 학문적 지지를 얻었다. 그들은 스웨덴 실업급여체계의 장점에 대해 더욱 강조하였다. 즉 스웨덴의 실업급여는 '고정 기간 급여' 체계이며, 일정한 실업급여 기간이 지나면 직업교육프로그램에 연결되는 노동시장체제로 구성되어 있다. 현재 스웨덴의 실업급여 기간은 60주(55세 이상은 90주)로 그 기간이 정해져 있다. 라야드(Layard) 등(1991)은 이런 스웨덴의 노동시장정책이 지난 수십 년 동안 낮은 실업률을 유지할 수 있게 한 요인이라고 설명하고 있다.

덴마크도 스웨덴처럼 여성의 높은 경제활동참가율과 작은 임금격차를 보이고 있다. 그러나 덴마크는 전체적인 노동시장정책에서는 실패했다고 평가되고 있다. 1970년대 중반 이후부터 10%대의 높은 실업률로 노동자들이 고통을 겪었기 때문이다. 1980년대 말에 이르러서는 덴마크의 높은 실업률은 구조적인 것이라는 잠정적인 합의에 이르기까지 하였다. 덴마크는 스웨덴에 비해서 '관대한 실업급여체계'를 지니고 있다. 관대한 실업급여체계란 스웨덴과 비교해서 높은 실업급여 수준, 장기간의 실업급여 기간, 관대한 자격조건 등을 특징으로하는 체계를 의미한다. 이와 함께 스웨덴에서는 잘 발전되어 있는 '적극적'(active) 노동시장정책이 덴마크에서는 상대적으로 저발전되어 있다는 특성이 있다.

라 야드(Layard) 등(1991)은 국가간 비교분석을 통해서 스웨덴 모델에는 호의적인 반응을 보이고 덴마크 정책에 대해선 비판적인 자세를 취하고 있다. 그들은 양 나라의 비교에서 1983∼1988년의 평균실업률을 설명하는 데 실업급여 기간, 임금대체율, 적극적 노동시장 지출, 단체교섭 범위, 노조 조정, 사용자 조정, 물가변동 등이 90% 이상을 설명한다고 실증분석하고 있다. 두 나라는 모두 단체교섭과 노조 및 사용자의 포괄범위 점수가 높은 공통점이 있는 반면에 급여 기간, 임금대체율 그리고 특히 적극적 노동시장정책 지출에서 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다([표1] 참고).

1990년대에 있었던 북유럽국가의 경제상황은 해당국가들의 노동시장정책 논의를 변화시켰을 뿐만 아니라 스웨덴 노동시장정책모델 비판자들의 입지를 강화시키는 결과를 낳았다. 특히 1990년대에 스웨덴의 실업률은 놀랍게도 1990년 2%에서 1993년에 8%로 급증하였으며, 덴마크는 1987년∼1993년 기간에 높은 실업률 수준을 기록하였다. 스웨덴에서는 고실업의 원인과 해결책에 대한 다양한 논의가 진행되면서, 집단수요의 하락이 고실업의 원인이라는 상당한 합의가 이루어지긴 했지만 구조적 요인을 중요한 이유로 강조하는 학자도 있었다. 덴마크에서는 고실업의 해결책으로 구조적 수단에 대한 논의가 지속되었다.

2) 1990년대의 논의

덴 마크에선 고실업의 원인이 구조적이라는 데에 일정한 합의가 있지만 스웨덴에서는 고실업이 '주기적'인 것인지 '구조적'인 문제인지에 대한 합의가 이루어지지 못하였다. 1980년대와 비교해볼 때 스웨덴에서 새로운 요소로 나타난 것은 구조적 노동시장개혁과 그 개혁을 위한 정치적 조건에 대한 논의라는 점인데 비해, 덴마크의 논쟁은 전적으로 노동시장의 구조적 문제를 어떻게 다룰 것인지에 초점을 맞추고 있다.

가. 실업급여와 노동시장정책

덴마크의 논의는 노동시장의 '활성화'(activation)라는 말로 요약될 수 있다. 1980년대와 1990년대 초 덴마크의 실업급여는 관대하고 높은 최저임금수준 탓에 저숙련 노동자들이 취업할 생각을 안할 수 있는 요인으로 작용할 가능성이 많았다. Smith(1998)2)에 따르면 실업여성의 35%이상과 실업남성의 25%가 취업하려는 생각을 갖지 않았다. 또 덴마크는 관대한 조기퇴직제도도 구비하고 있었다.

한편 덴마크에서는 구직자를 위한 적극적 노동시장정책도 불충분한 상태에 있어 적극적 노동시장정책의 확충이 노동시장 개혁의 중요한 요소로 생각되었다. 1992년과 1993년에 공공기구인 '사회위원회'는 노동시장개혁에 관한 보고서들을 냈으며, 노동시장 개혁에 대한 정치적 결정을 할 또다른 공적 위원회인 '복지위원회'를 요청하였다.

스웨덴의 실업보험체계와 관련되어 1990년대에 열띤 토론이 있었는데, 그 과정에서 스웨덴 실업보험(UI)은 실제로 급여수급기간에 제한이 없다는 것이 지적되었다. 1980년대까지 실업급여기간이 종료된 노동자는 직업교육프로그램이나 임시직에 자리를 얻을 수 있는 권리를 도입하였기 때문이다. 이런 이유 때문에 주로 경제학자, 사용자 대표, 비사회주의 정당들은 실업급여 기간에 제한을 두어야 한다고 주장하게 되었다.

나. 임금교섭체계

1990년대에는 노사간 중앙 임금교섭에 대해서도 찬반 논의가 덴마크와 스웨덴 모두에서 광범위하게 이루어졌다. 중앙교섭 찬성자는 중앙교섭은 지나친 임금인상을 막을 수 있으며, 산업별 교섭은 그런 효과가 없다고 주장하였다. 중앙교섭의 효과는 이를 주장한 학자의 이름을 따서 '칼름포쉬(Calmfors) 곡선'이라고 부른다.

중앙교섭 효과의 반대자들은 세 가지 이유로 중앙교섭을 비판하고 있다. 첫째 중앙교섭은 산업별교섭 및 기업별교섭에서도 임금인상이 이루어지게 만들기 때문에 효과적인 임금인상억제 수단이 될 수 없다는 점이고, 둘째 중앙교섭은 시장상황과 부합하지 않는 임금구조를 만들어내기 때문에 실업을 유발할 수 있으며, 셋째 노동자의 생산성은 개별기업 수준에서 결정되기 때문에 임금교섭은 기업수준에서 이루어져야 한다는 주장이다.

다. 고용보호 입법

고 용보호 입법은 스웨덴에서 주요한 문제 중의 하나였다. 1992년 말 비사회주의 정부에 의해 임명된 '린드벡(Lindbeck) 위원회'는 고용보호 법률에 대한 변화들을 권고하였다. 위원회는 113개의 제안을 제시하였고, 이 가운데 노동시장 '유연성'에 초점을 두는 제안들도 포함되어 있었다.

덴마크에서 고용보호 입법은 공적 논쟁이 되지 못하였다. 그 이유는 첫째 입법에 대해서 사회파트너가 합의하도록 되어 있으며, 둘째 사용자는 경제환경이 악화되면 쉽게 정리해고할 수 있는 제도를 갖고 있었다. 다만 1989년과 1991년의 결정으로 사용자가 실업의 최초 2일에 대해 실업급여를 지급하는 대신, 실업급여체계의 관대성이 다소 축소되었다.

라. 임금분포

두 나라에서 노조가 임금분포를 압축적으로 만들어 저숙련 노동자의 고실업을 조장하고 있다는 논쟁이 있었다. 작은 학력격차는 노동자의 향상교육에 부정적인 요소로 작용한다는 주장도 있었다. 당연히 이런 주장에 대해 노동조합에서는 반대 입장을 분명히 하였다.

노조의 대안은 더 많은 훈련과 교육으로 나타났다. 특히 교육수준이 낮은 성인에 대한 프로그램을 요구하고 있다. 또 저숙련 노동자에 대한 세금면제에 대한 요구도 제기하고 있다.

마. 노동시간과 '비정규' 노동

고 용을 증진시키기 위한 '일자리 공유'와 '비정규 노동'에 대한 양국 간에 주목할만한 차이가 있다. 스웨덴에선 다수의 경제학자, 노동조합, 사용자, 정당이 고용증가를 위한 노동시간 단축에 반대하고 있다. 다만 좌익당과 환경당은 일자리 공유 정책에 찬성하는 입장이다. 또한 1980년대에 '노동시장의 이유로 인한 조기퇴직'이 실업급여 기간이 종료되는 58세 이상 노동자에게 선택권으로 주어졌는데, 이 제도는 1990년 이전에 없어졌다가 다시 1997년 사회민주당 정부에 의해 재도입되었다. 그러나 '일자리 공유' 주장에 대해선 대부분 부정적인 입장에 있다.

덴마크에서의 논의는 실업이 오랫동안 높았기 때문에 다른 양상을 띠고 있다. 1990년대 초 실업률이 정점에 이르렀을 때, 다양한 '유급휴직제'에 대한 논의가 있었다. 유급휴직제는 1994년과 1996년의 노동시장 개혁에서 중요한 요소라는 점에서 알 수 있듯이 덴마크에서 '일자리 공유'는 상당한 합의에 이르렀다고 볼 수 있다.

2. 정책과 임금교섭체계의 실제 변화

1) 실업급여, 관련 급여체계, 노동시장정책

가 장 중요한 변화는 1994년과 1996년 덴마크에서 있었던 노동시장 개혁이다. 노동시장 개혁에는 세 가지 구성요소가 있었다. 첫째, 실업급여 기간에 제한을 두었다. 1994년엔 최대 기간을 7년으로 하고 실업 후 4년이 지나면 노동시장정책 프로그램에 참가하는 것을 강제하도록 만들었다. 이어 1996년에는 이 기간을 5년으로 단축하였고, 25세 미만 노동자는 6개월로 기간을 단축하였다. 노동시장정책 프로그램 참가 기간도 2년으로 단축하였으며, 실업급여 수급기준도 강화하였다. 둘째, 적극적 노동시장정책을 도입하였다. 셋째, 관대한 유급휴직제, 즉 유급교육휴가, 육아휴가, 안식휴가 등이 도입되었다.

스웨덴에서는 1990년대에 실업급여 및 노동시장정책에 많은 변화가 일어나지는 않았다. 임금대체율이 1993년 종전의 90%에서 80%로 낮아졌고 1996년엔 75%로 더 낮아졌다. 이런 상황은 다른 사회보험의 경우도 마찬가지로 정부의 재정적자를 줄이기 위한 일반적 경향으로 나타났다.

1994년 봄, 비사회주의 정부는 실업급여 기간을 2.5년으로 제한하려고 시도하기도 하였으나 노동조합의 반대로 실현시키지 못하였다. 사회민주당 정부도 기간 제한을 하려고 했지만 노조의 반대로 실시하지 못한 상태에 있다. 1990년대에는 전반적으로 일자리 및 훈련 프로그램이 증가하였다. 1997년 이후에 교육체계에 참가하는 노동자의 비중이 늘어났고, 교육시설의 수도 1980년대 말 이후 2배나 증가하였다.

2) 고용보호 입법

스 웨덴에선 1994년에 비사회주의 정부가 정리해고시 선임권 예외규정을 두 가지 두었고, 수습기간을 종전의 6개월에서 12개월로 늘렸다. 하지만 1995년 사회민주당 정부는 이 규정들을 다시 원상 복귀시켰다. 덴마크는 고용보호 입법에서 거의 변화가 없었다. 하지만 덴마크의 유연성 수준은 스웨덴에 비해서는 상대적으로 높은 편에 속한다고 할 수 있다.

3) 임금교섭체계

스 웨덴은 1956년∼1981년까지 거의 30년 동안 중앙교섭을 하였다. 이것이 1983년 중앙교섭의 해체로 이어져 현재는 주로 산업별 교섭으로 나아갔다. 이처럼 1980년대에는 사용자의 입장 변화로 중앙교섭과 산업별교섭이 혼재하였다. 한편 공공부문 단체협약의 내용은 사용자의 분권화전략에 따라 덜 세부적인 내용으로 변하였다.

1990년대의 경제위기 상황에서 정부는 노조의 임금인상 자제를 요구했지만 실패하여 노사정 교섭가로 구성된 '전문가 그룹'을 만들었다. '전문가 그룹'은 시행착오 끝에 1993년 3월 이른바 '안정화 협약'을 체결하였으며, 1993년 이후에는 보다 더 분권된 산별교섭으로 진행되었다.

1970 년대 덴마크의 교섭구조는 높은 수준의 중앙교섭으로 특징지어진다. 1970년대 말에는 의회가 중앙교섭에 개입하기도 하였다. 1980년대 초 이후에는 산업별 교섭으로 분권화되는 경향이 있으며, 임금체계도 종전의 '표준임금체계'에서 기업노조의 권한이 커지는 '최소임금체계'로 바뀌는 경향이 있다.

3. 성과

1) 실업

덴 마크의 1994년과 1996년 노동시장개혁 이후에 나타난 실업률의 변화가 중요하다. 이 시기에 청년 실업이 급감하였으며, 주요 연령대의 실업도 감소하였다. 특히 장기 실업자와 미숙련 노동자의 실업률에서 그 효과가 강하게 나타났다. 그러나 노동시장개혁의 효과가 어느 정도인지는 정확하게 평가하기 힘들다.

한편 유급휴직제에 대해선 대부분의 참가자들이 만족하고 있다. 교육휴가가 유용한 숙련을 습득할 수 있다고 노동자들은 응답하고 있는 데 비해, 기업에서는 육아휴직의 문제점을 지적하고 어린 아이가 있는 여성을 고용하는 것을 기피하는 경향을 보이고 있다.

스웨덴의 중심문제는 실업 → 직업교육프로그램 참가 → 실업의 문제이다. 실업급여기간이 노동자의 구직행위에 많은 영향을 미치고 있다. 즉 실업 후에 실업급여기간이 종료되는 60주 즈음에 많은 노동자들이 취업하고 있으며, 노동시장 프로그램 참가도 비슷한 시기에 증가하는 추세를 보여주고 있다. 이와 비슷한 방향으로 실업급여의 임금대체율도 영향을 미치는 것으로 나타나고 있다.

2) 임금분포

덴 마크의 임금분포는 1980년부터 1990년까지 안정적인 추이를 보여주고 있다. 한 연구에 의하면 표준편차가 1983년 0.238, 1989년 0.245, 1994년에 0.259로 지속적으로 비슷한 수준임을 보여준다. 이것은 이 시기의 인플레이션이 낮았던 것도 한 이유가 된다고 평가할 수 있다. 실업급여도 임금분포의 안정성에 영향을 준 것으로 생각된다. 한편 스웨덴에선 임금분포의 불평등이 약간 증가하였고, 청년층의 가처분소득이 감소하였다.

3) 고용계약의 발전: 정규직 대 임시직

1987 년 이후 스웨덴 노동력 조사는 유용한 정보를 제공해준다. 자영업자 및 정규직과 임시직 여부에 대한 정보를 포함하고 있기 때문이다. 1990년부터 1997년까지 임시직의 비중이 있어서 이 기간에 약 4% 증가하였다. 이 점은 특히 청년층에서 두드러진다. 그러나 임시직 증가가 구조적 요인인지 주기적 요인인지는 아직 분명하지 않다.

사용자들은 경제불황기에는 고용정책에 주의를 기울이기 때문에 '주기적' 요인이 합리적 설명인 것처럼 보인다. 게다가 노동자들은 일자리가 적은 상황에서는 임시직 일자리를 수용할 수 있다고 느낄 것이다. 다른 한편 1994년부터 스웨덴 경제가 향상되어가고 있을 때에도 임시직의 증가가 지속되었기 때문에 구조적인 요인도 있을 수 있다.

4) 노조의 역할

1990년대에 덴마크와 스웨덴의 노조조직률이 어떻게 증가했는지를 검토하는 것이 중요하다. 실업 증가와 교섭의 분권화는 노조의 힘을 약화시켰지만, 양국의 실업보험체계는 실업기금회원이 되어야 실업급여 혜택을 받을 수 있는 '겐트(Gent) 시스템'이기 때문에 조직률을 높였다. 덴마크와 스웨덴의 실업보험기금은 노조와 긴밀하게 연결되어 있기 때문에, 경제위기와 고실업기간에도 노조조직률이 높아지는 경향을 보였던 것이다. 이 점은 매우 중요한데, 증가하는 실업률이 노조의 권력을 약화시키는 경향이 있음에도 불구하고 노조조직률이 증가할 수 있는 힘으로 작용한다는 점에서 생각해 볼만한 가치가 있다. 이처럼 노조 조합원과 실업보험 성원이 동일시되는 겐트 시스템은 덴마크와 스웨덴뿐만 아니라, 벨기에와 핀란드에도 동일한 체제가 존재하고 있다.

후주
1) Layard et al.(1991), Unemployment, Oxford Univ. Press
2) Smith, N.(1998), "Okonomiske incitamenter till at arbejde", Smith, N. ed., Arbejde, incitamenter og ledighed, Aarhus: The Rockwool Fund and Aarhus Univ. Press