2014년 공공기관 정상화 투쟁 진단 및 향후과제

노동사회

2014년 공공기관 정상화 투쟁 진단 및 향후과제

구도희 0 4,810 2015.03.10 03:44
 
 
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편집자주) 이 글은 전국공공산업노동조합연맹이 발간하는『정책이슈 보고서(2015.01)』에 발표한 글을 수정·보완한 것입니다.  
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1. 들어가는 말 
박근혜 정부의 공공부문 개혁 추진의 기세가 드세다. 2014년 내내 방만경영 및 과다 부채의 주범으로 노동자를 몰아붙이더니 새해 연두기자회견에서도 ‘공공, 노동, 금융, 교육’ 등 4대 부문의 중단 없는 개혁을 강력히 부르짖고 있다. 박 대통령은 시정연설문에서 “공공기관 2단계 정상화를 추진해서 다른 부문 개혁을 선도해 나가겠다. 공공부문 개혁은 모든 개혁의 시작이라고 생각한다. 앞으로 2단계 공공기관 정상화를 추진해서 환경변화에 따라 불필요해지거나 중복된 기능은 과감히 통폐합해서 핵심역량 위주로 기능을 재편할 것이다. 이러한 노력이 성과를 내면 공공부문의 생산성과 효율성이 높아져서, 가장 저렴하고 효율적으로 국민들께 공공서비스를 제공할 수 있을 것이다”라고 말하였다. 
현 정부는 1차 공공기관 정상화 조치를 통해 공공기관의 부채해소와 복리후생비의 절감 효과가 있었다고 자평하면서 2차 정상화 조치의 강행을 예고하고 있다. 공공기관 종사자 누구나 알고 있듯이 1차 정상화 조치의 본질은 공공기관 노동조합 때리기였고, 공공부문 노동자의 기득권 파괴였다. 이제 2단계 정상화 조치는 성과연봉제 적용 확대, 임금피크제 활성화, 공공기관 통폐합 등에 집중될 것으로 예상된다.
이 글은 2014년 노동조합의 공공기관 정상화 투쟁을 되돌아보고, 향후 투쟁의 개선 방안을 찾기 위한 목적으로 작성했다. 모든 투쟁이 그렇듯이 1차 정상화 저지 투쟁은 성과와 함께 많은 문제점도 드러냈다. 평가를 통한 개선방안의 모색은 2015년 투쟁의 출발점이다. 
 
 
2. 공공기관 정상화 정책의 성격 및 특징  
공공부문 노사관계를 민간부문 노사관계와 구별하는 특징 중 하나는 강한 정치적 성격을 띤다는 점이다. 정부가 사용자인 공공부문 노사관계는 정치권력의 성격 및 정책 방향에 따라 큰 변화를 겪는다. 공공기관 정상화 정책은 2013년 8월부터 본격화되었는데, 이른바 ‘비정상화의 정상화’를 슬로건으로 하여 공공기관을 우리 사회의 가장 비정상적 집단으로 꼽고, 이 문제의 해결을 핵심 국정과제로 삼았다. 
공공기관 정상화 정책의 골격을 요약하면 다음과 같다. “공공기관의 부채가 급증하였는데, 그 많은 부채 속에서도 임직원에 대한 퍼주기 경영이 이루어지고 있다. 문제 해결을 위해서는 부채 경감을 위한 자산매각, 경쟁체제 도입 등 민영화 조치가 불가피하며, 이와 함께 노조의 기득권 포기 및 양보가 요구된다.” 정부의 공공기관 정책은 경제위기 상황이 아님에도 공공기관의 역할 및 기능 조정보다는 부채 관리와 민영화, 노동조합 무력화에 방점을 두고 추진되었다. 정부는 정책 추진 초기에는 공공기관의 부채 관리 및 낙하산 인사 방지 등 공공기관 지배 구조 개선을 말하더니, 어느 순간부터 방만경영의 주범으로 노동조합을 지목하고 손보기에 나섰다. 이후 정부는 부채 절감 방안으로 공공기관의 자산 매각이라는 가장 손쉬운 해결책에 집중한다. 하지만 공공기관들의 부동산 매물 등이 시장에 일시에 쏟아져 나옴으로써 헐값 매각이라는 논란까지 발생하였다. 또한 기획재정부의 방만경영 8개 유형 및 체크리스트를 보면, 공공기관 종사자의 복지 감축뿐 아니라 노사관계(단체협약, 인사경영 참여 등)까지 직접 개입하는 정책을 추진하였다. 
이렇듯 박근혜 정부의 공공기관 정책은 과거 어느 정부보다도 전면적이고 입체적으로 공공기관에 대한 통제, 임단협 교섭에 대한 직접 개입 그리고 경영평가를 통한 사후 통제로 나타나고 있다. 기획재정부는 ‘공공기관 방만경영 개선계획 점검기준(2014.1.15)’으로, 공공기관 노사가 자율적으로 체결한 단협 내용까지 통제하고, 개정을 강요하였다. 체크리스트의 내용을 보면 공공기관의 복리후생 수준을 공무원 수준에 맞추겠다는 것인데, 왜 공공기관 종사자의 복리후생 조건을 공무원 수준에 맞추겠다는 것인지 그 이유가 분명하지 않다. 정부의 과도한 통제는 공공기관 노동조합의 단체교섭권 무용론을 확인하는 계기가 됐다. 
정부의 노사관계에 대한 통제는 경영평가를 통한 사후적 통제로도 나타났다. 정부는 2014년 경영평가지표를 변경하여 총점 100점 중 무려 26점에 해당되는 지표가 정상화 대책 이행과 연계되도록 하였다. 특히 그 중 상당 부분이 복리후생 축소와 경영, 인사권 침해 조항과 관련된 것으로 이는 경영평가의 본래 목적이 뒤바뀐 것이라 할 수 있다. 한편 정부는 ‘2014년도 공공기관 경영평가편람(2014.4.15)’에 경영실적 평가 결과 또는 중간평가 결과 경영실적이 부진한 기관에 대해서는 2015년 임・직원 인건비를 동결할 수 있다는 조항까지 신설하였다.    
 
 
정부의 공공기관 단체교섭에 대한 직접 개입은 공공기관 내부의 노사갈등과 극심한 노정갈등을 수반할 수밖에 없었다. 정부는 38개 중점기관에 대한 전 방위적 관리·통제에 따라 [표2]와 같은 성과를 얻었다고 평가하고 있으나, 공공기관들의 자율적인 단체교섭은 붕괴되었고, 노사관계는 악화되었다.  
 
 
 
3. 정상화투쟁의 성과와 한계
공공기관 노동조합들은 공공기관의 모든 문제를 노동자들에게 전가하는 ‘정상화’ 정책에 맞서 싸울 수밖에 없었다. 공공기관 노조들은 정부가 주창했던 과다 부채는 정부의 정책 추진에 따라 불가피하게 발생한 것으로, 그 책임을 공공기관 노동자들에게 떠넘기는 것을 수용할 수 없다고 밝히면서 정부 정책을 ‘가짜 정상화’로 규정하고 대응에 나서게 된다. 이 투쟁의 중심에 선 것은 한국노총과 민주노총 소속 5개 공공부문 연맹들이 건설한 ‘양대노총 공공부문 공동대책위원회(이하 공대위)’였다. 공대위는 공공기관 정상화 정책을 저지하기 위한 본격적인 활동에 나섰다. 대표적인 투쟁만 보더라도 2013년 11월16일 서울역에서 개최된 ‘공공성 사수 조합원 총력투쟁 결의대회’, 2014년 3월22일 열린 ‘박근혜식 가짜 정상화 분쇄를 위한 공공노동자 결의대회’, 6월17일 열린 ‘가짜정상화 분쇄 및 낙하산인사 중단’ 등의 집회와 ‘공공부문 부채원인과 진단 정책토론회(5.21)’ 등 각종 정책토론회를 공대위 주최로 전개하였다. 또한 2014년 7월7일에는 공공기관운영위원회 위원장인 현오석 당시 경제부총리를 직권남용죄로 고발하였다. 
하지만 공대위를 중심으로 한 공공기관 노조들의 반대와 저항에도 정부는 정상화 정책을 강행하였고, 공대위는 이에 맞서 △정상화 대책 관련사항에 대한 교섭권 상급단체 위임, △정상화 대책 추진 관련 단체교섭·노사협의 거부, △비정상적 경영평가 거부, △공공기관 개혁을 위한 노정교섭 실시를 결의하였다. 
그러나 공공기관 노조의 저항은 정부의 각개격파 전략에 의해 무너졌다. 공공기관 노조들의 정상화 조치에 따른 교섭(협의) 거부 방침은 정부의 경영진 문책, 경영평가 불이익, 거부기관에 대한 임금동결 방침 앞에 순차적으로 무너져 내렸다. 결국 공대위의 방침은 무산되었고, 개별 기관별로 정부의 의지에 따라 방만경영 해소 문제에 합의하는 것으로 마무리되었다.
모든 투쟁에는 성과와 한계가 존재한다. 공대위의 정상화 방침 거부 및 총파업을 통한 정상화 전면 거부 투쟁은 실패로 귀결되었다고 평가할 수 있다. 하지만 이번 싸움을 실패로만 규정하는 것은 일면적인 평가이다. 향후 투쟁의 교훈으로 삼기 위해서라도 문제점과 함께 성과를 잊지 않아야 할 것이다. 
 
투쟁이 남긴 두 가지 성과 
투쟁의 성과로는 첫째, 정상화 정책의 허구성을 드러냈고, 공공기관 비정상화의 근본 원인을 공론화했다는 것이다. 공공기관 정상화 정책의 문제점을 공론화한 것은 투쟁의 가장 큰 성과로 꼽을 수 있다. 공공기관 과다 부채는 정부가 공공기관에 강제로 떠넘긴 4대강 사업을 비롯한 해외자원개발, 보금자리주택과 같이 정부정책을 추진하는 과정에서 비롯된 정책 실패와 가스·전기·철도·수도·통행료 등 공공요금의 비정상적 통제 및 불가피한 공공서비스 확충 등에 따른 것이다. 감사원의 「공기업 재무 및 사업구조 관리 실태(2013.05)」에 따르면, 주요 9개 공기업의 금융부채 증가액은 115.2조 원이었는데, 그 중 52%인 60조 원은 2007년 말~2011년 말 동안 정부의 정책사업 수행과 공공요금 통제로 발생한 것이었다. 공대위의 투쟁 결과로 해외자원외교의 문제점을 다룰 ‘정부 및 공공기관 등의 해외자원개발 진상규명을 위한 국정조사특별위원회’가 2015년 2월부터 본격화될 예정이다. 또한 공공기관의 비민주적 지배구조와 낙하산 인사에 대한 고발, 기획재정부의 월권적 행위에 대한 책임 추궁 등이 이루어졌다.
둘째, 공대위 활동을 통해 투쟁 전선을 확대하였고, 공공부문 연대의 토대를 구축하였다. 이번 투쟁은 개별 사업장을 뛰어넘는 공공기관 전체 노동조합의 연대를 요구한 투쟁이었고, 5개 연맹은 시의적절하게 공대위를 발족하여 효과적으로 대응하였다. 공대위는 공공기관 노조의 90% 이상을 포괄하는 조직대표체로서 공공기관 정상화 투쟁을 주도하였다. 공대위 소속 조직 간 이해관계 및 투쟁 수위를 조정하는데 한계를 드러냈지만 공대위를 통한 투쟁으로 공공기관 노조 간 연대를 강화하는 성과를 거두었다.
 
투쟁력과 조직역량의 한계를 드러내다 
투쟁의 한계와 문제점으로는 첫째, 공공기관 노조의 투쟁력과 조직역량의 한계를 들 수 있다. 공공기관 노조들은 높은 조직률과 강력한 조직자원을 가진 것으로 알려져 있다. 2013년 말 기준으로, 295개 공공기관 중 노조가 설립되어 있는 곳은 213개, 노조 수는 264개, 조합원 수는 17만 3,913명이다. 295개 기관 중 약 89% 기관에 노조가 설립되어 있으며, 노조조직률은 약 68.5%이다. 70%에 가까운 조직률은 9.8%인 민간부문의 조직률에 비해 엄청나게 높지만, 공공기관 노조들은 대부분 기업(기관)별 노조체제이며 산별연맹들은 양대노총으로 분산되어 있다. 더욱이 공공기관 노조들은 전임자 중심의 활동이 지배적이며, 조합원들의 노조에 대한 호응도가 낮다는 문제점이 있다. 간부 중심의 노조활동, 분산된 노조 조직체계, 기업별 실리주의 등은 공공기관 노조들의 투쟁력을 높이는데 아킬레스건으로 작용하였다.
둘째, 프레임 전략에서 패배하였다. 공공부문 투쟁의 관건은 실질적 사용자인 국민들의 지지와 동의를 어떻게 획득하는가에 있다. 우리나라 공공기관들은 정부의 일방적인 매도 속에 방만경영과 낮은 생산성의 대명사로 낙인찍혀 있다. 정부는 과다 부채를 이유로 공공기관의 정상화가 필요하다고 주장하였고, 노동조합은 ‘거짓 정상화’인 정부 정책의 일방적 추진을 저지하겠다고 선언하였다. 국민들은 정부의 이야기를 다 믿지 않으면서도 공공기관을 그대로 두는 것이 올바른 길은 아니라고 판단하고 있었다. ‘기울어진 운동장’에서 공공기관 노조가 애초부터 대등한 싸움을 하기 힘든 조건이었다. 하지만 이런 상황을 돌파할 수 있는 투쟁의 전략과 전술을 마련해야 했다. 반대와 저지만으로는 국민들을 설득할 수 없는 상황이었다. 정부가 미리 설정한 울타리를 벗어난 공공기관 노조들의 새로운 의제와 문제제기가 절실했다. 이 점에서 공공기관 노조들은 1차 정상화 싸움에서 대항 담론(Counter - Discourse)을 형성해내지 못하였다. 
셋째, 공대위의 위상과 역할 문제이다. 1차 정상화 투쟁의 특징은 공대위가 노조 투쟁 중심이었다는 점이다. 공대위를 꾸리고 있는 5개 연맹과 280여 개 공공기관 노조들은 기관의 성격(공기업, 준정부기관, 기타공공기관)과 소속 상급단체별로 큰 편차를 갖고 있다. 따라서 공대위는 가입 노조들을 모두 포괄할 수 있는 대응 전략을 마련해야 했다. 그런데 공대위가 조직 위상을 뛰어넘는 과도한 투쟁을 결의함에 따라, 소속 노동조합의 결속력을 유지할 수 없었고, 6월 이후 그 기능이 현저히 축소되는 한계를 노정(露呈)했다. 또한 ‘공대위-산별연맹(노조)-단위노조’의 각 조직 위상별 역할이 분리 정립되지 않은 채 모든 사업과 활동이 공대위로 집중되는 문제점이 나타났다. 
 
 
4. 2015년 공공기관 노조의 과제  
1차 정상화 투쟁의 상흔(傷痕)을 치유하기도 전에, 연초부터 2차 정상화 정책이 몰아닥치고 있다. 정부는 2015년 1월16일 첫 공공기관운영위원회를 열어 ‘2단계 공공기관 정상화 추진 방향’을 확정했는데, 그 골자는 △공공기관 기능 조정방안 마련, △성과 연계 보수 및 조직운영 확산, △공공기관의 사회적 책임 강화, △공공기관 정상화 기틀 조속히 정착 등이다. 이 중 핵심은 2년 연속 업무성과가 미진한 임·직원을 퇴출시키는 ‘2진 아웃제’ 도입, 성과연봉제 대상자를 7년차 이상으로 확대, 임금피크제 전면 확대 등이다. 이른바 노동시장 구조개혁 방안을 공공기관에 선도적으로 도입하겠다는 방침이다.
2015년 공공기관 노조들 앞에 놓인 상황은 녹록하지 않다. 1차 정상화 투쟁의 한계를 딛고 공공기관 노조들이 준비할 과제는 다음과 같다. 첫째, 노동조합 기본 활동의 복원이다. 이를 위한 첫걸음은 조합원 주체의 대중활동 복원이다. ‘노동조합의 조직력이 약화되고, 현장이 경영 측에 의해 장악되었다’는 말은 더 이상 특별한 이야기가 아니다. 어느 사업장에서는 대의원 선출이 어려워 ‘순번제’로 운영한다는 이야기도 나오고, 다른 사업장은 대의원 출마자가 없어 예비군훈련에 간 후배를 대의원으로 뽑았다는 우스갯소리까지 나올 정도로 조합원들의 참여가 예전만 못하다. ‘위기가 기회’라는 말처럼 노동조합운동에 닥친 어려움은 그 대응에 따라 다양한 결과로 나타나게 마련이다. 객관적인 상황의 어려움이 조합원의 패배주의와 개인주의로 표출되기도 하지만 어느 사업장에서는 ‘그래도 노동조합 밖에는 없다’며 조직 강화로 귀결될 수 있다. 문제는 노조 간부들이 어떤 사업기조와 방향으로 노동조합을 이끌고 나가느냐에 따라 그 결과도 달라진다는 것이다. 어려운 시기일수록 노조의 주인인 조합원을 중심으로 활동을 만들고 실천할 때다. 변화는 도전이며, 도전하는 자에게 새로운 세계가 열린다. 
둘째, 노동조합의 활동기조, 조직체계의 혁신이다. 1차 정상화 투쟁의 교훈은 기관별 실리주의와 기업별노조를 탈피하지 않는 한 공공기관 노조운동의 앞날은 밝지 않다는 점이다. 이를 탈피하기 위한 방안은 산별노조 건설과 공공부문 연맹의 통합이다. 기업별노조의 울타리를 타파하기 위한 적극적인 논의와 함께 연맹 통합의 청사진을 마련할 때다. 파편화되고 분산된 조직체계로는 정부의 공세를 막아낼 수 없다. 노조 조직규모를 확대하고 시너지 효과를 높이기 위해서라도 자원과 인력을 집중할 수 있는 조직체계의 변화를 모색해야 한다. 1차 정상화 투쟁 과정에서 노정(露呈)되었던 ‘죄수의 딜레마(prisoner’s dilemma)’에 노조가 더 이상 희생양이 되어서는 안 된다. 2015년은 기업별노조를 타파하고 연대 전선을 확대하는 원년이 되어야 한다. 
셋째, 공대위 조직의 재정비다. 2014년 정상화 투쟁이 부족하지만 완강한 투쟁 전선을 구축할 수 있었던 이유는 양대노총의 5개 연맹이 신속히 공대위를 구성하고 투쟁전선을 구축했기 때문이다. 하지만 공대위에 모든 사업이 집중되어, 공대위-연맹-단위노조 간 사업의 연계성 및 독자성이 뚜렷하지 못했다는 한계가 있었다. 더욱이 2014년 하반기로 접어들면서 공대위의 결속력이 급속히 이완되는 문제점이 드러났으며, 일부에서는 공대위 무용론이 제기되기도 하였다. 하지만 누구도 공대위의 필요성을 부정하지 않는다. 공대위는 필요하며, 연대의 효과를 높이기 위한 보다 효과적인 조직체계 및 사업과 운영이 요구된다. 이 점에서 공대위는 300여 개의 공공기관 노조들을 하나로 묶어내는 한편, 공공기관의 조직특성별 연계를 강화하기 위한 방안을 마련해야 한다. 예컨대 공기업, 준정부기관, 기타공공기관, 지방공기업 단위의 조직연계를 강화하고 이를 전체 공공기관의 틀로 묶어내는 전략이 요구된다. 
 
 

 

  • 제작년도 :
  • 통권 : 제181호

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