공무원연금 개혁에 대한 목소리가 연일 쏟아져 나오고 있다. 개혁의 당위성으로 제일 먼저 언급되는 것은 재정문제다. 작년 한 해에만 보험료 수입으로 급여지급을 감당할 수 없어서 2조 원 정도를 정부보전금(세금)으로 충당하였고, 그 정부보전금은 기하급수적으로 커져서 향후 5년간 군인연금까지 포함하여 14조 원을 혈세에서 메워야 하는 상황이다. 

공무원연금에 대한 개혁 논의는 이번이 처음이 아니다. 불과 5년 전의 개혁 실시 직후 다시 개혁이 요구되었는데, 이는 당시 개혁이 매우 미흡했다는 것을 반증하는 것이다. 1995년, 2000년, 2009년 3차례에 걸쳐 공무원연금 재정안정을 위한 조치들이 취해졌지만 모든 조치들은 근본적인 개선안이 되지 못한 채 개혁 직후부터 비판이 쏟아졌으며, 재정안정 효과 역시 미미한 수준이었다. 2009년 개혁이 5년밖에 지나지 않은 시점에서 다시 대대적인 공무원연금 개혁이 논의되고 있지만, 논의 방식이나 논의 내용 등을 볼 때 과거의 공무원연금 개혁을 답습할 것이 우려되는 실정이다. 

 

공무원 연금제도에 대해서는 정반대되는 두 가지 시선이 존재한다. 한 쪽에서는 공무원들을 위한 지나친 특혜라고 보는 견해가 있으며, 다른 한 쪽에서는 공무원을 위한 최소한의 배려라고 보는 견해도 동시에 존재한다. 

공무원연금을 부정적으로 보는 입장은 주로 다음과 같은 이유로 공무원연금의 대대적 개혁(혹은 폐지)을 요구하고 있다. 첫째, 공무원만을 위한 배타적이고 급여가 높은 공적연금 제도가 존재하는 것 자체가 특혜이며 국민들을 소외시키는 조치라는 것이다. 공무원도 국민의 일원으로서 국민연금에 가입하게 되면 공무원의 평균소득이 국민연금 가입자들의 평균소득보다 훨씬 높으므로, 국민연금 A값(재분배 기능)을 높이도록 하여 다른 국민들의 국민연금 급여도 높이는데 기여할 것이다. 그런데 공무원들은 국민연금에서 제외되기에 재분배기능도 없는 별도의 제도에 적용되는 상황이 불합리하다는 것이다. 둘째, 공무원연금은 공무원이라는 이유로 지나치게 혜택이 높다는 점이다. 국민연금과의 제도의 성숙 차이나 보험료율의 차이가 있다 해도 다수의 국민들은 공무원연금이 국민연금보다 훨씬 높은 혜택을 제공하는 것을 목도하면서 기금도 고갈됐다는 공무원연금이 근본적인 대안을 내지 못한 채 높은 혜택을 제공하는 것은 불합리하다고 느낀다. 셋째, 공무원연금 적자를 메우기 위해서 1년에 몇 조 원씩 정부 세금을 투입하고 있으며 그 금액이 기하급수적으로 증가할 것이라는 사실을 받아들일 수 없다는 것이다. 한계상황에 있는 빈곤층 가구를 지원하는 몇 백억 원짜리 제도 하나를 도입하는 것이 너무나 어려운 실정에서 한 달에 300~400만 원 받는 퇴직공무원의 연금을 위해서 연간 2조 원(2013년 기준)의 세금이 투입되는 것은 상식과 어긋나는 일이라는 것이다.  

공무원연금을 지지하는 입장의 경우, 주로 다음과 같은 이유로 공무원연금 개혁을 개악으로 보고 있다. 첫째, 공무원연금은 열악한 대우에 대한 보상이기 때문에 양보할 수 없다는 것이다. 다소 급여가 높은 공무원연금은 공무원의 낮은 보수 등 열악한 대우를 벌충하기 위한 마지막 보루이며, 기본적인 노후소득보장이 안 되는 수준으로 삭감된 국민연금을 공무원연금의 기준으로 삼는 것은 어불성설이라는 주장이다. 둘째, 공무원연금 재정적자가 심각하다고 하지만 재앙 수준이라는 주장은 받아들일 수 없다는 것이다. 많은 국가에서 공무원연금은 부과방식으로 운영되고 있다. 이는 다시 말해서 공무원연금 지출이 늘어나면 이를 조세에서 충당하는 것은 당연하다는 논리이다. 우리나라 공무원·군인연금의 충당부채는 GDP 대비 28% 수준(2011년)으로 외국의 경우–미국 39%(2010년), 영국 77%(2010년), 독일 41%(2006년)-보다 재정상황이 재앙 수준이라고 볼 필요는 없다는 주장이다. 셋째, 공무원들은 일반 근로자들에 비해 현저히 낮은 퇴직수당을 받기 때문에 공무원연금을 국민연금과 일대일로 비교해서는 곤란하다는 것이다. 일반 근로자들에게 노후소득은 국민연금과 퇴직금(퇴직연금)의 합이라 볼 수 있는데, 공무원의 경우 퇴직수당이 낮기 때문에 공무원연금과 퇴직수당의 합의 개념으로 보면 일반 근로자들에 비해 혜택의 폭은 줄어든다는 주장이다. 

그러나 공무원 연금을 긍정적으로 보는 입장의 근거는 대부분 근거가 박약하다고 볼 수밖에 없다. 첫째, 공무원에 대한 열악한 대우를 이야기하지만 이는 현실과 크게 괴리가 있다. 실제 우리나라는 지난 15~20년간 민간 기업 근로자들의 고용 안정성이 크게 떨어지면서, 상대적으로 고용이 안정되어 있는 공무원에 대한 선호는 엄청나게 높아졌다. 2009년 공무원연금법 개정으로 공무원연금액이 상당한 수준으로 줄어들게 되는 상황에서도 2010년 이후 공무원시험 경쟁률은 낮아지고 있지 않다. 둘째, 공무원연금의 재정상황이 외국에 비해서 크게 나쁜 수준이 아니라고 주장하지만 국민연금과 비교하면 그렇다고 볼 수 없다. 암묵적 부채(implicit debt) 개념에서 볼 때 한국 공무원연금의 부채는 다른 나라의 경우보다 높지 않다고 볼 수 있다. 그러나 다른 나라의 경우 대부분 일반 근로자를 위한 공적연금 역시 부과식으로 운영되고 있기 때문에 공무원연금과 일반 공적연금과의 부채의 차이는 크지 않다. 또한 급여 자체를 공무원연금과 일반 공적연금과 유사하게 함으로써 재정에서의 문제는 사회적으로 용인될 수 있었다. 반면 우리나라의 경우에는 수십 년 후 발생할 국민연금의 미래 적자를 대비하기 위해 앞장서서 국민연금 개혁을 실시한 상황에서 공무원연금은 실제 적자가 발생하고 있는데도 기득권 보호에 몰두하고 있다. 셋째, 공무원의 퇴직수당이 낮다는 지적은 부분적으로는 옳은 이야기지만, 현재는 퇴직수당을 올려달라고 주장할 수 있는 타이밍이 아니다. 공무원연금의 재정이 어려운 상황에서 연금의 축소를 그대로 상쇄할 정도(혹은 그에 준하는 정도)의 퇴직수당 확대는 상식적으로 받아들여지기 어렵다. 다만 공무원연금 급여 수준을 국민연금 급여 수준으로 낮춘다면 퇴직연금에 준하는 퇴직수당 개선이 국민의 눈높이에서도 받아들여질 수 있을 것이다. 

 

공무원연금에 대한 다양한 시선이 있지만 현행 공무원연금의 유지를 위해 매년 수조 원의 재정적자를 감내할 수 있다고 귀결될 수는 없을 것이다. 따라서 개혁의 필요성에 대한 설명은 생략하고 바람직한 공무원연금의 개혁방향을 기술한다. 

우선 현행 공무원연금 급여산식이 너무 보험수리 원칙에 맞지 않기 때문에 기여 대비 급여의 비중을 조정해야겠지만, 공무원연금 문제는 현재의 문제이기 때문에 젊은 공무원 집단에게만 책임을 전가해서는 문제가 해결될 수 없다. 다시 말해서 기여 대비 급여를 조정하는 것이 핵심이지만, 현재 상태에서 이를 어느 정도까지 조정할 지는 간단한 문제가 아니라는 것이다. 공무원연금의 보험료율이 국민연금보다 높은 상황에서 국민연금 수준으로 소득대체율을 낮추는 것은 타당하지 않으며, 수익비 측면에서 따진다면 현재에서 20~25% 수준의 급여 축소 정도가 실제 실행할 수 있는 최대치일 것이다. 공무원연금 수익비가 국민연금 수익비와 비슷한 수준이라면 퇴직수당이 현저히 낮은 공무원들의 퇴직수당 인상 요구를 거부할 수 없을 것이고, 반대급부로 퇴직수당을 인상하게 되면 결국 세금 투입 수준은 크게 변하지 않기 때문이다. 또한 규범적으로 봐도 현재 국민연금 수익비만큼 공무원연금 급여를 줄이면 퇴직한 공무원에 비해서 젊은 공무원의 기대 연금액은 절반 수준으로 떨어지는데, 그 경우 발생하는 공무원 세대 간 노후소득의 불평등 문제도 그냥 간과할 문제는 아니다. 

 

[그림 1] 국민연금 (2013년 가입 가정)과 공무원연금 수익비 비교

 

따라서 개혁의 핵심은 앞으로의 기여와 급여의 비중을 어떻게 조정할지가 아니라, 현재 연금을 수령하고 있거나 곧 수령하게 될 공무원연금 수급자들의 급여를 어떻게 조정할 것이냐에 달려 있다고 볼 수 있다. 공무원연금 재정문제는 국민연금 재정문제와 달리 현재의 문제이며 이에 대한 해결은 미래 연금수급자들에게만 전가해서는 규범적으로도 타당하지 않으며, 실효성 측면에서도 가능하지 않다. 

공무원연금 개혁에서 기득권에 대한 조정의 필요성은 처음 제기하는 것이 아니다. 그러한 이야기가 나올 때마다 정부의 일관된 반응은 ‘기득권에 대한 조정은 판례나 외국 사례를 볼 때 불가능하다’는 것이었다. 그러나 다른 국가들의 경험을 봐도 기득권을 일부 조정해서 연금개혁을 실시하는 것이 완전히 불가능한 것은 아니다. 따라서 기득권의 대한 조정이 불가능하다는 말만 반복할 것이 아니라 어떤 방식으로 접근할 때 기득권에 대한 조정이 가능할지를 검토하는 노력이 필요하다. 기득권 조정에 대한 노력 없이는 공무원연금의 의미있는 개혁은 결코 가능하지 않을 것이다.

기득권 조정을 위한 공무원연금 급여의 조정은 방법론으로는 다양한 대안들이 있지만, 중요한 원칙은 급여를 일률적으로 줄이는 방식은 타당하지 않다는 것이다. 당연히 공무원연금 급여 수준이 높은 사람은 급여 조정의 폭이 커야 할 것이며, 급여 수준이 상대적으로 낮은 사람의 급여 조정은 없거나 적어야 할 것이다. 

만일 급여삭감이라는 직접적인 방법에 대해 여러 부작용이 발생할 우려가 있다면, 두 가지 정도의 간접적인 방법을 사용할 수 있을 것이다. 첫째, 연동방식을 변경하는 방식을 도입할 수 있을 것이다. 연금액을 구간별로 나누어서 일정수준까지는 물가상승률, 또 그 이상 어느 수준까지는 물가상승률의 절반, 또 어느 수준 이상부터는 연동 무적용의 방법으로 접근하는 것도 가능할 것이다. 이러한 제안은 자연스럽게 공무원연금 급여산정방식이 완전히 소득비례인 현재의 방식에서 벗어나야 한다는 것을 의미한다. 둘째, 세대 간 혜택의 괴리를 일정 수준 상쇄하기 위해 연금수급자에게 재정안정화 기여금을 납부하도록 하는 것이다. 이는 오스트리아에서 이행하고 있는 제도로서, 퇴직시점 별로 차등화하여 연금급여 가운데 일부를 재정안정화기여금이라는 명목으로 걷어서 급여 지급을 위해 사용하고 있다. 기여금의 비중은 퇴직시점별로 다르지만 최대 3% 정도이며 퇴직시점이 늦어지면 점점 낮아진다. 

이러한 개혁이 이루어지게 되면 공무원연금에서의 과소보장 요소들에 대한 개선을 동시에 고려할 수 있을 것이다. 현재 공무원연금은 사회적 위험에 대해서 고른 보장을 해야 한다는 가장 기초적인 원칙이 적용되지 않음에도 불구하고 재정문제가 워낙 심각하기에 이에 대한 논의는 거의 부재한 상황이다. 장애나 사망의 경우에는 국민연금의 경우 가입만 되어 있으면 해당 사회적 위험 발생 시 급여를 지급하도록 규정하는 반면, 공무원연금은 비공상 장애에 대한 규정자체가 부재하며 유족연금 역시 20년을 채운 경우에만 연금(annuity) 형태로 지급된다. 이는 국민연금보다도 훨씬 후진적인 요소로서 제도의 커다란 흠결이다. 또한 공무상 재해보장에 대해서도 일반 근로자의 산재보험에 비해 보장의 수준이 현저하게 낮은 점 역시 공무원연금의 발전을 위해서 반드시 해결해야 하는 과제이다. 공무원연금의 장애 및 사망 그리고 공무상 재해 보장에 대해 적정한 보장 수준까지 구체적으로 다루기는 어렵지만, 최소한 국민연금과 산재보험에 각각 준하는 수준으로 제공되어야 제도의 불균형을 어느 정도 해소할 수 있을 것이다. 

 

9월22일 연금학회에서 제시한 공무원연금 개편안은 사실상 정부의 안으로서 기본 골자는 다음과 같다. 기본적으로 현재 기여와 급여를 조정하여 연금지급률(수익비)을 줄이고 퇴직수당을 민간 퇴직금수준으로 높이자는 것이다. 보험료를 현재 14%에서 20%로 높이고 급여수준은 현재의 30년 가입시 57%의 소득대체율을 38% 수준으로 낮추고, 퇴직금을 높여서 현재 근로자의 39% 수준을 100%로 높이겠다는 것이다. 또한 기존 재직자와 신규자를 분리운영하여 재직자는 위와 같은 모수조정으로 균형재정을 이룩하고, 신규임용자는 훨씬 낮추어서 국민연금 수준으로 조정하자는 것이다. 이 안에 따르면 30년 가입시 1996년 입직공무원의 연금은 약 250만 원, 2016년 입직공무원의 연금은 약 96만 원으로 추정된다. 

이 안은 재정건전성, 적절성, 형평성 측면에서 모두 비판받을 수 있다. 우선 재정건전성 개선에 방점을 찍었음에도 신규임용자에 대한 국민연금 수준으로의 보험료율 인하 등으로 인해 재정 개선 효과가 크지 않다. 특히 퇴직금 인상으로 인해 정부의 총부담액은 현재와 거의 유사할 것으로 보인다. 적절성 측면에서도 급여 산정을 달리하는 현직공무원과 신규임용자 모두에게 문제가 있다. 현직공무원의 경우 공무원연금은 1/3을 깎고 퇴직수당을 퇴직금으로 전환한다는 것인데, 일반 근로자들도 퇴직금을 연금으로 전환하는 시점에서 퇴직금제도로 한정하는 제안은 적절하지 않다. 신규임용자들의 경우 국민연금을 기준으로 삼아서 연금을 대폭 낮추려는 시도는 제도 취지에 맞지 않다. 형평성 측면에서 보면 공무원 세대 간 예상연금액 차이가 너무 크다. 이는 사실상 현재의 공무원연금 재정문제를 미래 공무원들이 알아서 해결하라는 무책임한 발상이며, 전혀 공정한 개혁안이라고 볼 수 없다. 

 

연금개혁안 제안에 있어서 먼저 원칙과 방향을 설정해야 한다. 첫 번째 원칙은 재정건전성을 개선해야 한다는 것이다. 단기적으로는 물론이고, 장기적으로도 제도의 지속가능성을 높이기 위한 대안이어야 한다. 둘째, 급여의 적절성은 포기되어서는 안 된다. 급여수준이 지나치게 낮은 국민연금이 좋은 롤모델일 수는 없다. 다만 지나치게 높은 급여에 대해서는 조정이 필요하다. 셋째, 공무원연금 급여는 두 가지 측면의 형평성을 고려해야 한다. 첫째, 공무원 세대 간 혜택의 형평성을 고려해야 하며 둘째, 담보하는 사회적 위험에 대한 고른 보장이 고려되어야 할 것이다. 

제안하는 연금개혁안이 지향하는 방향은 다음과 같다. 우선 재정건전성 개선을 위해서는 가입자, 정부 등이 전방위로 개선에 동참해야 한다. ‘현재’의 재정건전성 문제 개선을 위해서는 혜택을 많이 보고 있는 공무원연금 수급자들의 연금액 중 일정 부분을 재정건전화를 위해서 부담하여야 하며, 가입자와 사용자는 일정 부분 부담을 늘려서 현재의 재정문제 해결에 기여해야 한다. 또한 퇴직수당 제도를 연금화(annuitization) 하되 이를 비적립(book reserve) 방식으로 두어 보험료를 적립하지 않고 공무원연금 급여에 활용하도록 한다. 현시점에서부터 퇴직하는 공무원들에 대해서 연금형태로 지급하게 되면 단기 급여지출을 크게 줄일 수 있는 장점이 있다. ‘미래’의 재정건전성 문제 개선을 위해서는 공무원연금 급여 산정에 재분배 기능을 두어서 소득수준이 높은 공무원들의 급여는 다소 낮추는 방안이 필요하다. 급여의 적절성 측면에서 공무원연금 급여를 국민연금 수준으로 낮추는 것은 바람직하지 않다. 대신 공무원연금 급여 산식에서 재분배 기능을 둠으로써 소득수준이 낮은 공무원들의 연금액 변동은 최소화하되, 소득수준이 높은 공무원들의 연금액은 다소 줄일 필요가 있다. 또한 지속적으로 제기되는 낮은 퇴직수당 문제는 이를 별도의 2층 직역연금으로 전환하고 현재 공무원연금의 여건 등을 고려해서 정부가 보험료를 부담하는 방식으로 하되, 근로자 수준까지 높이는 것은 중장기적 과제로 두어야 한다. 결국 공무원연금은 일부 재분배기능의 공적연금 성격으로, 2층 직역연금은 순수 소득비례 성격으로 분리할 필표가 있다. 마지막으로 제도의 형평성 차원에서는 첫째, 공무원 세대 간 혜택의 차이를 고려하여 혜택의 수준이 높은 연금수급자와 공무원들은 연금액의 일부를 기여하도록 하고, 신규입직 공무원에게 지나친 보험료 인상이나 급여축소는 지양해야 한다. 둘째, 현재 배제되어 있는 비공상 장애에 대한 보상이나 단기재직 공무원 사망시 유족연금 미지급 문제, 미흡한 재해보상 급여수준은 최소한 국민연금 및 산재보험 수준으로 제공해야 한다. 

현재 시점 이후의 공무원연금개선안의 구체적인 내용은 다음과 같다. 보험료는 공무원과 정부가 현재 각각 7%를 부담하는 것에서 8%로 높이되, 퇴직수당을 직역연금으로 전환하면서 정부가 4%의 보험료를 추가적으로 부담하도록 하였다. 다만 앞서 언급했듯이 2층 직역연금 보험료는 별도로 적립하지 않고 당해의 공무원연금 급여지출을 위해 사용하도록 하였다. 급여 수준은 소득 수준이 낮은 공무원들의 연금액은 크게 줄이지 않고, 소득 수준이 높은 공무원들의 연금액은 다소 줄이고자 한다. 현재 공무원연금 산식에서는 30년 기여 시 소득수준에 관계없이 57%의 소득대체율을 제공하도록 하고 있다. 그리고 퇴직수당을 2층 직역연금으로 전환하면 소득대체율은 약 7~8% 수준으로 추정되며 이를 합치면 64~65% 수준이다. 개선안에서는 공무원연금의 경우 소득 수준이 낮은 공무원들의 총 소득대체율은 60% 정도를 제공하도록 하되, 소득수준이 높은 공무원들의 총 소득대체율은 50% 정도를 제공하는 것으로 하였다. 그리고 직역연금의 경우 4%의 보험료율 하에서 약 9%의 소득대체율을 가지는 것으로 하였다. 결과적으로 소득이 250만 원인 경우에는 공무원연금이 51%의 소득대체율을 제공하고 직역연금에서 9%의 소득대체율을 제공하도록 하여 총 60%의 소득대체율을 가지며, 소득이 500만 원인 경우에는 공무원연금이 42%의 소득대체율을 제공하고 직역연금에서 9%의 소득대체율을 제공하도록 하여 총 51%의 소득대체율을 가지는 것으로 하였다. [그림 2]는 현행 방식과 개선안을 소득수준별 소득대체율로 비교한 것이다. 

 

[그림 2] 현행 공무원연금과 개선안의 소득수준별 소득대체율 비교

 

최근 논란이 가열되는 과정에서 공무원연금에 대해 철저하게 방어적인 입장을 취해왔던 공무원 사회도 개혁의 필요성을 어느 정도 공감하고 있는 것으로 보인다. 이는 바람직한 개혁을 위한 자세변화로 판단된다. 그러나 지난 공무원연금을 회고해보면 관료들은 공무원연금 개혁을 질질 끌거나 방향을 전환하는 등 기득권을 상당히 옹호하는 자세를 취하면서 개혁을 왜곡시켜 왔다. 

따라서 이번 공무원연금 개혁에서 정부가 개혁을 주도하는 것은 성공의 가능성을 상당히 낮추는 것이 아닐 수 없다. 공무원들의 의견은 경청하되 개혁안이 나오면 이를 관료들의 영향력으로 왜곡시키지 않도록 하는 방법(예를 들어 정부가 강력하게 힘을 실어주는 위원회 등)을 고민할 필요가 있다.