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1. 들어가는말 
2. 공공부문의 단체교섭이 갖는 특징 
3. 공공부문 단체교섭 구조의 변화 
4. 우리나라 공공부문의 단체교섭 현황 
(1) 공공부문 노사관계 현황 
(2) 공공부문 단체교섭 현황 
(3) 공공부문 단체교섭의 평가 (이번호) 

5. 공공부문 단체교섭 구조의 발전방향 
6. 공공부문 단체교섭 구조의 설계 
7. 결론 및 맺음말 (다음 호) 
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1. 들어가는 말

공공부문1)이 노사 또는 노정간 '각축의 장'으로 떠오르면서 공공부문의 단체교섭 구조 역시 새로운 '갈등의 장'이 되고 있다. 특히 '대정부 직접교섭'은 지난 1994년 공공부문 노동조합 대표자회의(공노대)가 성립한 이래 지난해의 공공연대에 이어 올 6월 민주노총의 파업에 이르기까지 공공부문 노동조합의 핵심적인 요구가 되고 있다. 뿐만 아니라 1999년 합법화와 더불어 '대정부 직접교섭'을 인정받은 교원노조도 단체협약의 실효성을 확보하기 위한 제도적 장치가 부족하다고 주장하며, 단체교섭 구조의 변경을 요구하고 있다

한편 1998년부터 설치되기 시작한 공무원 직장협의회는 2001년에 들어 전국공무원직장협의회총연합회(전공련)로 뭉치면서 공무원노조의 건설을 공식적으로 표방하고 나서, 향후 공무원의 단체교섭 구조에 대한 관심은 더욱 증대되고 있다. 왜냐하면, 단체교섭 구조의 설계는 향후 건설이 확실시되고 있는 공무원 노조의 조직체계에도 직접적인 영향을 미칠 것이기 때문이다.

IMF 경제위기 이후 정부가 역점을 두고 추진한 공공부문의 구조조정은 인력감축과 후생복지의 축소, 그리고 민영화로 특징지워진다.

넓은 의미에서 공공개혁은 증대되는 공공지출이 국가의 경쟁력에 미치는 부정적인 효과와 더불어 공공서비스 종사자들의 생산성이 만족스럽지 못하다는 미시적인 회의를 바탕에 깔고 있다. 그러나 노사관계의 측면에서 정부의 구조조정은 노동조합의 전투성 증가나 노사간 갈등의 증폭, 구조조정의 지연이나 왜곡, 그리고 이에 따른 사회적 비용의 증가 등을 낳았다. 이는 무엇보다도 정부의 개혁이 노동의 참여와 동의보다는 배제를 특징으로 하고 있었기 때문이다. 단체교섭은 노사간의 제도화된 통로라는 점에서 노동조합의 대표적인 참여수단이자 사용자에게는 산업평화와 경영통제의 합법성을 제공하는 유력한 방안이다.

이러한 점에서 단체교섭은 그것이 노동자의 동의를 통해 변화를 합법화시키는 수단인 것이다. 공공부문의 노사관계를 대립과 갈등이 아니라 동의를 바탕으로 한 참여적 노사관계(participative industrial relations)로 구축하기 위해서도 단체교섭 구조에 대한 검토는 핵심적인 사항에 속하는 것이다. 

정부의 경제정책, 특히 공공부문 개혁에서 노사관계가 갖는 중요성에도 불구하고 지금까지 노동의 역할은 실무적인 측면에서나 학문적인 측면에서 크게 주목을 받지 못하였다. 특히 공공부문의 단체교섭구조에 관한 연구는 전무라고 해도 지나치지 않을 정도로 불모의 성격을 드러내고 있다.

이 글은 이러한 인식의 갭을 메우기 위해 시도되었다. 

보다 구체적으로 이 글은 다음과 같은 물음에 답하기 위한 것이다. 첫째, 참여와 동의를 바탕으로 한 공공부문 노사관계를 발전시키기 위해서는 공공부문의 서로 다른 부문에서 단체교섭 구조를 어떻게 설계하는 것이 바람직한가. 둘째, 이를 위한 제도적 요건으로서는 무엇이 필요한가? 특히 공공부문의 단체교섭 구조를 변화시키기 위해서는 정부뿐 아니라 노동조합 역시 대표성과 내부 통제력을 확보할 필요가 있다면, 그 변화의 방향은 어디인가. 마지막으로 이러한 변화가 국민경제 전반에 미치는 효과는 무엇인가 등이 그것이다. 

결론적으로 이 글은 조정모델 (coordinated model)7)의 관점에서 현재 고도로 파편화되어 있는 교섭구조의 집중화가 거시경제적 목표의 달성이나 노사관계의 안정을 위해서도 필수적이라는 사실을 밝힐 것이다. 보다 구체적으로 공무원의 경우, 재정경제부장관을 대표로 기획예산처, 노동부, 행정자치부, 중앙인사위원회, 지방자치단체 사용자협의회(가칭) 대표를 한쪽 당사자로, 중앙공무원, 지방공무원 및 교육공무원 노조를 다른 당사자로 하는 단일교섭단위의 설치를 주장할 것이다. 또한 비공무원 노동조합에서는 대정부 직접교섭보다는 기관성격별로 사용자 단체를 구성, 노동조합과의 교섭을 집중시키는 것이 바람직할 것으로 보인다. 지방공기업들은 최근 '서울 모델'의 시도에서 보이듯 광역자치단체별로 교섭단위를 설정할 수 있을 것이다. 한편 교섭구조로서는 임금 및 주요 노동조건을 다루는 중앙교섭과 부처별· 지역별·기관단위별 특수한 사항을 다루는 지부교섭이 상호 결합되는 이원 시스템(articulated two-tier system)을 제시할 것이다. 

2. 공공부문에서 단체교섭의 특징

겉보기와는 달리 단체교섭의 내면을 흐르는 질서라는 측면에서 공공부문의 단체교섭은 민간부문의 그것과 질을 달리한다. 이는 두 부문이 단체교섭을 둘러싼 법률적 환경을 달리할 뿐 아니라, 공공부문의 경우 단체교섭 과정에서 정부가 실질적인 사용자로 나타남으로써 정치적인 성격을 강하게 띤다는 점에서 드러난다. 

먼저 법률적인 환경에서 공무원의 경우에는 교섭의 노동자측 주체인 노동조합의 결성이 허용되지 않고 있다. 이는 다른 말로 공무원의 경우 단체교섭이 이루어질 수 없다는 사실을 의미한다. 뿐만 아니라 공익사업이나 '필수공익사업'으로 규정된 분야나 교원의 경우에는 단체행동이 사실상 불가능하거나 허용되지 않는다. 이는 단체행동권이 실질적인 단결권의 완성일 뿐 아니라 단체교섭을 강요하는 최후의 수단이라는 점에서 단체교섭이 이루어지더라도 그것은 '불구의 단체교섭'이라는 사실을 의미한다. 이러한 단결권의 불허나 단체행동권의 제약은 직접적으로 국제노동기구(ILO) 협약과 어긋난다는 점에서 국제적인 관심의 대상이 되어왔다. 

공공부문의 노사관계를 전통적으로 민간부문의 그것과 구별짓는 특성은 무엇보다도 사용자로서 정부가 가진 독특한 역할에서 비롯된다. 즉 '정치적 상황성'(political contingency)8)이라고 부를 만큼 공공부문의 단체교섭은 강한 정치적 성격을 띤다. 이는 단체교섭의 주체로서 정부가 직간접으로 교섭과정에 개입함으로써 사용자가 불명확해진다는 점, 단체교섭의 과정에서 다양한 정치적 과정이 전개된다는 점, 단체교섭의 결과가 법률의 형태를 띠거나 정치적 결정의 한계 안에서 이루어지다는 점, 그리고 노동조합의 단체행동 역시 사용자에 대해 경제적 압력보다는 정치적 압력을 가하는 형태로 이루어진다는 점 등으로 나타난다. 

공공부문 노사관계가 갖는 정치적 성격은 무엇보다도 시장기구가 없거나 불완전하게 작동한다는 사실과 관련된다. 먼저 공무원의 경우 민간기업이 갖는 생산물시장이나 노동시장의 제약은 국가의 예산제약으로 대체된다. 그러나 비공무원의 경우, 특히 공기업이 시장기구로부터 자유로운 것은 아니다. 즉 시장의 압력과 더불어 정치적인 영향력이 동시에 작용하며 해당부문의 전반적인 노사관계를 규정짓는 것이다. 이 경우 정부의 간섭 정도는 나라에 따라 커다란 편차를 보이지만, 크게 보아 이는 해당기업의 재정적인 자족성 여부, 서비스의 중단이 사회에 미치는 효과 및 그것의 정치적 민감성, 그리고 경제적 중요성에 의존한다.

요컨대 공기업은 생산물 시장의 영향에 크게 노출되어있는 공공부문이라고는 하나 기본적인 노사관계 패턴은 여전히 정치적 고려와 힘에 영향을 받는 것이다. 

공공부문의 단체교섭에서 가장 어려운 문제의 하나는 '사용자가 누구인가'라는 점이다. 민간부문의 경우, 단체교섭의 사용자측 당사자는 조직위계의 최상층에 위치하고 있어 그것을 찾아내는 데 별다른 어려움은 없다. 그러나 공공부문의 경우, 경영권은 행정부는 물론이거니와 입법부까지 포함하는 정부의 각 단계에 분산되어 있다. 물론 공기업의 경우 국가가 일차적인 사용자로 나타나지는 않는다. 또한 정부가 기관의 일상적인 운영에 관여하는 것도 아니다. 그럼에도 불구하고 정부는 일반적인 운영방향을 결정하며, 경영진은 정부에 대해 책임을 진다. 따라서 단체교섭에서 비록 형식적인 사용자가 교섭에 나선다 하더라도, 교섭의 최종적인 책임소재는 모호한 실정이다. 이는 교섭 과정에서 다양한 주체들이 다양한 방식으로 개입하기 때문이다. 여기에는 형식적인 사용자뿐 아니라 선출직 공무원, 시민, 이익단체, 정당 및 국회의원 등이 해당된다.

단체교섭에서 민간부문의 재정정책은 상당부문 이윤동기에서 비롯된다. 따라서 민간부문 노동조합이 단체행동을 결정할 때, 중요한 목적은 사용자들에게 경제적 제재를 가해 노동조합의 요구를 수용하도록 강제하는 것이다. 그러나 공공부문에서 시장의 힘이나 가격 메커니즘은 국가의 관료적 조직과 공공부문의 정치적인 힘으로 대체된다. 국가가 공공부문의 노사관계 문제를 처리할 때 우선적인 동기는 이윤의 가능성이나 재정적인 고려가 아니라 광범위한 정치적, 거시경제적 목표이다. 따라서 공공부문의 단체행동은 사용자에게 경제적 타격을 가하기보다는 정부의 정치적 의지에 압력을 가하는 정치적 동원으로 나타난다.

이러한 측면은 공공부문이 제공하는 서비스가 주로 공익과 관련될 뿐 아니라 대부분은 독점적인 성격을 띤다는 점에서 더욱 두드러진다. 대중에 대한 독점적인 필수서비스의 제공은 한편으로는 정부로 하여금 노조의 단체행동권을 제약하는 근거가 될 뿐 아니라, 다른 한편으로는 일반 대중과의 관계가 단체행동의 성공여부를 판가름 짓는 중요한 변수로 나타난다는 사실을 의미한다. 

이러한 단체교섭을 둘러싼 민간부문과의 차이는 공공부문 노동조합으로 하여금 독특한 전술적인 가능성을 제기하였다. 먼저 정치적 과정으로서의 단체교섭은 정치적 노동조합주의(political unionism)를 강조하는 결과를 낳았다. 또한 사용자의 불확실성과 다수성은 다면교섭(multilateral bargaining) 전술을 쓰도록 하였으며, 대중과의 밀접한 관련은 사회운동적 노동조합주의(social movement unionism)에 대해 노동조합이 귀를 기울이게 하는 요소로 작용하였다. 

물론 이러한 전술이 공공부문 노동조합에 국한된 것은 아니다. 그러나 공공부문이 단체교섭을 둘러싼 조건의 차이에 의해 이러한 전술을 보다 발전적으로 채택한다는 점에서는 이의가 없어 보인다. 노동조합의 조직구조에서 나타나는 상대적인 집중성도 이러한 관점에서 이해할 수 있을 것이다. 공공부문에서 노동자의 고용조건은 사용자로서 뿐만 아니라, 때로는 경제정책의 입안자로서, 아니면 입법당사자로서 나타나는 국가 정책에 의해 강하게 영향을 받는다. 따라서 노동조합의 정책은 주요하게는 중앙수준에 초점을 맞춰 정부 정책에 최대한 영향을 미치려고 노력하여 왔으며, 이는 조직 측면에서 조직 규모의 확대와 더불어 조직 및 교섭구조의 중앙 집중성을 높이는 계기가 된다.

공공부문이 갖는 단체교섭상의 특징과 더불어 단체교섭 구조의 설계에서 고려할 사항은 변화되는 환경이 기존의 단체교섭 구조에 새로운 도전으로 다가오고 있다는 점이다. 이하에서는 이를 특히 신자유주의의 진전이라는 측면에서 살펴보기로 한다. 

3. 공공부문 단체교섭구조의 변화

최근 들어 경제의 지구화(globalization)가 빠른 속도로 진행되고, 국제 경쟁의 심화와 해외투자(다국적기업)의 유치에 대한 관심이 증대함에 따라 신자유주의 정책에 대한 관심이 급증하였다. 이는 노동시장 측면에서 노동과 노동자 조직에 의해 부과된 경직성으로부터 시장을 해방시키는 것을 의미하는 것이었다. 즉 '경쟁적이고 효율적이며 보다 유연한 노동시장'을 목표로 하며 보다 구체적으로는 다음과 같은 수단들이 추구되었다. 

·노동시장의 규제완화
·단체교섭의 범위 및 대상의 축소, 분권화 및 성과와의 연동
·수적 유연성을 증대시키기 위한 고용보호 조항의 약화
·완전고용 정책의 포기(또는 반인플레이션 정책의 추구)
·민영화의 추진 및 정부보조금의 축소
·공공부문의 잔여부문에 대한 상업화(commercialization)의 추진

단체교섭은 정부로 하여금 잠재적인 갈등의 영역에 대해 비간섭의 원칙을 유지하게끔 하는 핵심적인 기제이다. 특히 Fairbrother 등(1999)은 경제정책의 형성과 집행과정으로부터 정부가 거리를 유지하려고 하는 과정을 탈정치화(depoliticization)로 파악하며, 공공부문에서도 이러한 경향은 관철되고 있다고 주장한다.

그런데 정부의 신자유주의 정책의 추구는 이러한 단체교섭의 탈정치화를 더욱 강화시키는 경향을 갖는다. 그 결과, 한편으로 정부는 공공부문의 경영과 노사관계에 대한 직접적인 개입을 줄이려고 드는가 하면, 다른 한편으로는 신자유주의의 정착을 위한 국가 개입을 증대시키는 모순이 발생하는 것이다.

그러나 정부의 신자유주의 정책이 각국 공공부문의 노사관계에 무차별적으로 적용된 것은 아니다. 각국은 노사관계의 다양한 환경적인 측면, 예를 들어 노사관계를 둘러싼 사회, 문화 및 법률적 환경, 노동운동의 역사, 노동조합 및 단체교섭의 지배적인 구조, 지배정당의 이념적 성격, 그리고 노동조합의 대응 등을 달리하고 있기 때문이다. 이는 공공부문의 단체교섭 구조의 변화에서도 드러난다(표 1참조). 



먼저 공공부문에서는 단체교섭이 유일한 임금 결정 기구가 아니라는 점은 주목할 필요가 있다. 예를 들어, 고위직 공무원의 경우 상당부문은 정부가 일방적으로 그들의 임금을 결정짓는가 하면, 일본의 인사원이나 영국의 임금조사기구(pay review body)처럼 제3의 기구가 개입하기도 하기 때문이다. 그러나 의심할 바 없이, 지난 30여 년간 선진국에서(그리고 개도국에서도) 공공부문 고용조건의 결정방식이 일방적 접근으로부터 보다 합의를 지향하는 접근으로 강력한 경향을 보여왔으며, 이는 ILO 협약 제151호 및 154호의 채택으로 더욱 촉진되었다.

유럽의 경우 공공부문에서 임금의 결정구조는 전통적으로 강력한 집중화가 이루어졌던 분야라고 할 수 있다. 그러나 신자유주의 정책은 그 하나의 요소로서 노동조합의 약화, 특히 단체교섭 기능의 약화를 내포하고 있으며, 이는 무엇보다도 정부가 공공부문의 단체교섭을 분권화하려는 시도로 나타났다. 그런데 분권화를 논의하기에 앞서 공공부문에서 집중화 그 자체는 민간부문의 그것과 성격을 달리한다는 점이 설명될 필요가 있다. 민간부문의 경우, 단체교섭이 집중화될 경우 그것은 기본적으로 상향집중화의 모습을 띤다. 그러나 공공부문에서는 중앙의 권위와 책임의 하향분권화가 발생한다.

왜냐하면, 위임의 주체(원천)가 민간부문의 경우 개별기업에 있는 반면, 공공부문에서는 중앙정부가 위임의 주체가 되기 때문이다. 이는 단체교섭 기구의 변화 발전에서 정부의 의지와 역할이 그만큼 결정적이라는 사실을 의미한다. 

서구에서 단체교섭의 분권화가 각 나라에서 일률적으로, 그리고 동일한 속도로 진행된 것은 아니다. 예를 들어, OECD 20개국의 단체교섭 구조를 연구한 Traxler (1998)15)는 교섭의 분권화는 영국 및 아일랜드에서 관찰될 뿐 유럽 대부분의 나라에서는 다수 사용자 교섭(multi-employer bargaining)이 여전히 지배적인 교섭형태라고 밝히고 있다. 공공부문의 경우에도 단체교섭의 분권화는 결코 일반적인 흐름이 아니었다. 예를 들어, 프랑스, 독일, 스페인 및 이탈리아의 공공부문은 여전히 고도로 집중된 단체교섭 구조를 유지하고 있다. 조정모델(coordinated model)이라고 부를 수 있는 이 모델은 전 부분에 걸쳐 공정하고도 평등한 임금구조를 특징으로 한다.

특히 이탈리아와 프랑스는 법률을 통해 공공부문 종사자의 단체교섭권을 광범위하게 인정하고, 나아가 별도의 정부교섭 기구를 설치하여 교섭의 집중화를 선도하고 있다. 반면, 영국이나 스웨덴은 지난 10여 년간 단체교섭의 분권화를 경험한 대표적인 나라에 속한다. 이는 앵글로색슨의 전통을 지닌 캐나다, 미국 그리고 호주의 경우에도 마찬가지다. 이는 기본적으로 시장주도적 모델로서 민간부문에서 나타나는 경쟁적인 모델을 채택한 결과라고 할 수 있다. 시장에 바탕을 둔 모델의 기본적인 특징은 그것이 분권화되어 있을 뿐 아니라 임금수준은 생산물시장이나 노동시장의 상황을 반영한다는 점이다. 따라서 다른 수준의 조직간의 수직적인 조정은 물론, 같은 수준간의 수평적인 조정기능도 거의 나타나지 않는다. 그러나 공공부문에서 단체교섭의 분권화란 제한적일 수밖에 없다. 왜냐하면, 재정에 대한 통제권을 중앙정부가 갖고 있는 상황에서 분권화란 결국 '일정한 범위 내에서의 분권화'가 될 수밖에 없기 때문이다. 

여기에서 확인할 수 있는 사실은 무엇보다도 단결권 및 단체교섭권을 인정하는 것이 보편적인 흐름이라는 점이다. 즉, 일본이나 독일의 중앙공무원을 제외하면 공공부문이라고 해서 단체교섭권의 제한이 따르지 않다는 점이다. 또한 단체교섭구조에서도 그것이 일률적인 분권화를 경험하고 있는 것은 아님을 [표1]의 간단한 국별 비교는 보여주고 있다. 스웨덴이나 영국이 급격한 분권화를 경험한 반면, 독일이나 프랑스 이탈리아 스페인 등은 집중된 시스템을 유지하고 있으며, 특히 이탈리아나 프랑스에서는 교섭구조의 중심이 중앙으로 이동하고 있는 실정이다. 비록 독일의 경우 부분적으로 분권화 경향이 보이는 것은 사실이나, "그것이 정치적으로 동원(motivated)되거나 행정부의 각 부문에서 동시적으로 도입된 것은 아니었다. 사용자 조직들도, 민간부문과는 달리 단체교섭 구조의 분권화에 별다른 흥미를 보이지 않았다" .

한편 정부(사용자)측의 교섭당사자에서도 이탈리아나 스웨덴이 독립된 기구를 갖고 있는 데 반해, 독일에서는 내무부장관이, 그리고 프랑스에서는 공공부장관이 교섭 책임을 맡고 있다. 즉 분권화된 영국이나, 교섭권을 인정하지 않는 일본을 제외하면 정부가 직접 노동조합과 교섭에 나서고 있는 것이다. 교섭시기에서도 정부의 확정된 예산의 범위 안에서 사후적으로 교섭이 일어나는 경우(영국, 스웨덴)와, 사전적으로 교섭하여 의회의 비준을 받는 경우(프랑스) 등으로 편차를 드러내고 있다. 특히 예산편성 이전에 교섭이 이루어지는 경우 체결된 협약의 효력은 제한적이며, 이는 공공부문의 임금 결정에서는 재정 민주주의나 급여 법정주의가 관철되고 있다는 사실을 의미한다. 한편 국가 공기업의 경우, 정부가 직접 교섭당사자로 나서는 경우는 보이지 않는다. 

4. 우리나라 공공부문의 단체교섭 현황 

1) 공공부문 노사관계 현황

2000년 현재, 공공부문의 노동자들은 1,237,555명이 고용되어 우리나라 전체의 임금노동자 1,314만명의 약 9.41%를 차지하고 있다. 이 규모는 일본의 11%, 독일의 17.9%, 영국의 19.9%에 비해 적은 규모이다 .

공공부문 노동자의 구성을 살펴보면, 공무원이 약 88만명으로 70%를 차지하고 있으며, 그 중 지방공무원이 31만명, 교육공무원이 29만명, 그리고 국가공무원이 약 12만명을 차지하고 있다. 한편, 공기업은 약 29만명을 고용하고 있으며, 정부출연·위탁 및 보조기관에는 약 7만 2천명이 고용되어 있다. 

노동조합의 조직현황을 살펴보면 공공부문 노동조합은 1999년 말 현재 222개 노동조합, 413,578명이 조직되어 전체 노조수 기준으로는 3.9%에 불과하나 조합원 기준으로는 27.9%를 차지하고 있다. 이는 조합의 규모가 상대적으로 크다는 사실을 반영하고 있는데 조합당 평균 조합원수는 1,862명으로 전체평균인 263명의 7배에 해당되는 규모이다. 현재는 교사의 단결권이 보장되었으며, 전체 조합원수가 줄어들었으므로 공공부문이 차지하는 위치는 더욱 크다고 할 수 있겠다. 

우리나라 공공부문의 노사관계를 들여다볼 경우, 우선 눈에 띄는 지점은 노동기본권의 제약이 심하다는 점이다. 먼저 현업에 종사하지 않는 공무원의 경우 노동조합의 결성이 허용되지 않을 뿐 아니라 단체행동에서도 많은 제약이 따르고 있다. 노동조합의 조직현황에서 특징적인 것은 조직의 분산화와 파편화가 두드러진다는 점이다. 즉 기업별 체제로의 파편화와 산업별 연맹(또는 연맹)의 분산이 그것이다. 이는 단체교섭의 과정에서 대표성의 확보 및 이해관계의 조정과 관련하여 문제를 제기한다. 조직체계와 관련하여 최근 보건의료산업노조를 필두로 한 산별노조의 건설이나 공공연맹과 같은 연맹간 통합, 또는 공노대나 공공연대 등의 연대기구가 구성된 것은 바로 이러한 분산성을 극복하여 정부의 의사결정과정에 대해 영향력을 높이겠다는 의도에 다름 아니었다. 그러나 다른 한편 한국노총의 경우 도시철도연맹(1996), 공공서비스연맹(1997), 공공건설연맹(1998) 및 한국 교직원 노조 (1999)의 신규 설립과 정부투자기관연맹의 가입(1998)은 이러한 흐름과는 맥을 달리하는 것이기도 했다. 

한편 이러한 조직구조의 분산성은 민간부문에서 일반화된 기업별 단체교섭 구조와 결합하여 단체교섭 구조 역시 고도로 분산시키는 효과를 가져왔다. 이하에서는 이를 공무원과 비공무원 부문으로 나누어 살펴보기로 한다.



2) 공공부문의 단체교섭 현황

공무원

현업공무원으로 구성된 철도, 체신 및 국립의료원 노동조합은 단체교섭권은 법적으로 보장되고 있다. 그러나 임금의 경우 정부 예산에 따라 조정되는 '공무원 보수규정'에 의해 정해지고 있으며, 근로조건의 중요한 부분은 '공무원 복무규정'으로 정해진다. 이 과정에서 공무원노동조합협의회(공노협)가 구성되어 행정자치부와 비공식적인 접촉을 통해 노조의 요구를 건의하는 정도로 관여할 뿐 단체교섭권은 사실상 방기되고 있다. 이와 관련, 공노협은 '공무원 중앙노사협의기구'의 설치를 요구하고 있다. 
최근 합법화가 이루어진 교원노조는「교원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률」에 따라 교육부장관, 시도 교육감을 상대로 교섭이 가능하게 되었다. 

이 경우 교원노조는 교섭창구의 단일화가 법적으로 강제되고 교섭대상도 조합원의 임금·근로조건·후생복지 등 경제적·사회적 지위향상에 관한 사항으로 제한된다. 그러나 교원노조의 정치활동이나 쟁의행위는 허용되지 않으며, 학교단위의 개별교섭도 금지되고 있다. 뿐만 아니라 단체협약의 실효성과 관련하여 현행의 교섭체계는 문제점을 드러내고 있다. 즉 정부 내 교섭관련 유관부처와의 협의체가 존재하지 않음으로 해서 기껏 체결된 단체협약이 효력을 발휘하지 못하는 경우가 발생하는 것이다. 예를 들어, "교육부장관은 교원노조와 단체협약을 체결하기 전에 예산 관련 기획을 총괄하고 있는 기획예산처나 재경부, 공무원의 임금인상율을 사실상 결정하고 있는 중앙인사위원회, 그리고 공무원의 정원과 복무관련 규정 업무를 관장하고 있는 행정자치부와 긴밀하게 협의하여 미리 조율해야함에도 불구하고, 이러한 협의가 이루어지지 않아"20) 협약 체결 후 이행의 문제를 낳는 것이다. 한편, 사학 교섭에서는 법적인 규정에도 불구하고 사용자단체가 구성되지 않아 교섭권 행사자체가 봉쇄되고 있기도 하다. 

비공무원 공공부문

비공무원 공공부문은 정부투자기관, 정부재투자기관, 정부출연기관, 및 정부재정 보조기관 등으로 나누어진다. 또한 지방자체단체에서 지방공기업이 있다. 이러한 공기업에서 이루어지는 단체교섭은 기업별 단체교섭과 정부의 통제로 특징지워진다. 정부는 정부투자기관 예산편성지침이나 임금가이드라인, 단체협약에 대한 사전 승인 및 사후 감사, 행정지침의 형태 등을 통해 대부분 기업별로 이루어지는 단체교섭을 통제하여 왔다. 최근 들어, 이러한 기업별 교섭에 대한 대응으로 집단교섭을 추진하거나 대정부 직접교섭을 요구하는 경향이 증가하고 있다. 예를 들어, 정부투자기관노동조합연맹은 1999년 12개 단위노조로부터 교섭권을 위임받아 집단교섭을 추진하여 성사시켰으나, 정부의 예산편성 지침을 돌파하지는 못하였으며, 2000년에는 다시 기업별 교섭으로 환원되었다. 또한 과학기술노조나 연구전문노조 등 소산별 노조로 전환한 정부출연기관 노조들은 기관장단과 집단교섭을 추진하여 왔으나, 교섭은 기업별 교섭 또는 대각선 교섭으로 이루어져 왔을 뿐이다. 한편 공공연맹은 국무총리와 기획예산처 장관을 상대로 사용자 확인소송을 냈으나, 기각당하기도 했다. 

지방공기업의 경우, 최근 주목의 대상이 되는 것은 이른바 '서울 모델'이라고 불리는 서울특별시 노사정 특별위원회의 구성이다. 이는 서울시 투자기관의 노동조합(서노협)과 사용자 (서사협) 및 공익대표로 구성되며, 서울지하철공사, 서울시설관리공단, 강남병원, 농수산물 공사, 도시개발공사 및 도시철도공사 등이 참여하고 있다. 서울 모델은 기본적으로 파트너십에 바탕을 둔 노사정간의 새로운 관계정립을 목표로 지방자치단체 수준에서 추구되고 있는 사회적 합의 모델의 성격을 띠고 있으며, 노사정위원회의 하부기구로서 위상지워 진다. 구체적인 기능으로서는 △ 주요 근로조건과 제반 공동사안 논의: 매년 상반기 중 차년도의 공통사항인 임금인상 가이드라인, 근로조건 등의 사전 협의, △ 노사현안 등 불필요한 노사분규 사전예방에 관한 사안, △ 시민의 편익과 공감대 확보를 위한 사업 등을 협의한다. 그리고 이러한 협의 결과는 합의가 이루어지지 않을 경우 공익대표가 이를 결정하며, 각 주체는 이를 반드시 따르도록 되어있다 .

비록 이는 현재 서울시 투자기관으로 대상이 제한되고 있기는 하나, 이는 첫째 다른 지방자치단체로 확산될 수 있는 여지를 남기고 있으며, 둘째 산별교섭으로의 이행과 관련하여 걸림돌로 작용하고 있는 사용자단체의 구성이라는 점에서 서울시가 나섰다는 점은 다른 정부기관 및 민간부문에 대한 시사점을 줄 수 있을 것으로 보인다. 

그러나 문제점이 없는 것은 아니다. 특히 서울 지하철 노조의 경우, 이 사안이 대의원회에서 부결되었다던지, 상위 기구인 노사정위원회가 파행으로 치닫고 있다는 사실, 그리고 사실상의 사용자인 서울시의 제한된 참여 등이 그것이다. 뿐만 아니라, 교섭의 대상과 관련하여 기업별 교섭과의 역할 분담이나 관계가 분명하지 않다는 점도 문제로 지적될 수 있다.

3) 공공부문 단체교섭의 평가

공공부문 단체교섭에서 나타나는 두드러지는 특징은 공무원에 대한 단결권의 불허에서 비롯되는 단체교섭권의 부정, 기업별 단체교섭체제가 갖는 분산성, 강력한 중앙정부의 통제가 빚는 집중성, 그리고 전투성의 증가와 더불어 단체행동권의 제한 등을 들 수 있다. 

1990년대에 들어, 공공부문 노사관계에 대한 정부의 정책은 공공부문에 대한 임금의 억제와 구조조정으로 대표된다. 먼저 정부의 임금억제 움직임은 임금가이드라인 제도 및 예산편성지침을 수단으로 하여 추진되었다. 정부의 이러한 노력 이면에는 예산절감과 더불어, 더 중요하게는 민간부문의 임금억제를 위한 선도역할(model employer)이라는 의도가 깔려있었다. IMF 이후에는 효율의 증대와 공기업의 '방만한 경영의 해결'이 주요 목표로 등장하면서 대대적인 '구조조정'이 이루어졌다. 그 결과, 인원의 감축과 임금-성과의 연계, 민영화, 복지후생의 축소 등이 나타났다. 비정규직의 급속한 증가도 '실적 맞추기 식의 정규직 인원삭감'을 메우기 위한 조치이자, 민간부문에 대한 유연화의 모범 보이기에 지나지 않았다. 또한 정부의 이러한 정책은 그것이 철저하게 관료적, 노동배제적으로 추진되었다는 특징을 갖는다. 예를 들어, 임금 가이드라인 정책이나 인력감축 계획, 또는 후생복리 사안 등 이러한 정부의 정책은 정부가 일방적으로 사전결정을 내린 다음 예산삭감 등을 무기로 노동조합을 압박하여 강제했다는 점에서 사실상 단체교섭권의 부정이나 노동조합에 대한 불승인의 의미까지 지니는 것이었다 .

임금억제와 구조조정을 통한 정부의 공공부문 노조에 대한 압박에 대해 노동조합의 대응은 노동조합의 조직 및 단체교섭구조를 반영하는 고립분산성을 벗어나지 못하였다. 개별기관의 이해관계에 머무르는 분산적인 대응은 자체 대응력의 한계뿐 아니라, 이데올로기 투쟁에서의 열위와 공공부문 개편방향에 대한 대안의 부재로 나타났다. 

그 결과 정부의 '개혁 프로그램' 은 노동조합으로부터의 커다란 저항 없이 실현될 수 있었다. 

기업별 체계는 무엇보다도 '내부화되고 고립된 시스템'(internalized and isolated system)으로 특징지워 진다. 이러한 상태에서 임금과 직결되는 정부의 예산에 대한 노동조합의 영향력은 거의 없다고 해도 과언이 아니었다. 그러나 공공부문에 정부의 통제 및 구조조정과정에서 정부가 치른 정치적·사회적 비용이 크지 않았음을 의미하는 것은 아니다. 사실 공공부문 노동운동의 전개 과정에서 나타나는 또 하나의 특징은 1987년 이후 공공부문 노조의 급속한 전투성의 증가이다. 이러한 전투성은 최근 퇴직금 누진제 폐지를 둘러싼 병원노조의 투쟁뿐만 아니라, 지난해 말 파업 직전까지 간 전력노조의 민영화 반대투쟁, 한국통신노조의 구조조정 저지 파업과 최근의 비정규직 및 114 분사를 둘러싼 노사간의 갈등에서도 보여진다. 특히 민영화반대투쟁은 한국전력뿐 아니라 한전의 자회사, 철도 등에서 여전히 잠재적인 갈등의 소지를 안고 있기도 하다. 그러나 공공부문에서 이러한 전투성의 증가는, 그것이 임금 가이드라인이나 구조조정에 대항하여 고용이나 노동조건을 지키기 위한 방어적인 투쟁이자 '위기에 대응하는 즉자적인 반발'25)이었으며, 나아가 '파편화된 미시적 갈등'26)이었다는 한계를 벗어나는 것은 아니었다. 

기업별로 분산된 교섭체계를 집중시키고자하는 다양한 노력은 앞에서 밝힌 바와 같다. 그러나 산별교섭의 쟁취를 위한 보건의료노조의 투쟁이나 소산별 집단교섭을 향한 과학기술노조나 연구전문노조의 성과가 가시적으로 나타나고 있는 것은 아니다. 더욱이 공공부문 노조가 대정부 직접교섭을 주장하고 있기는 하나, 대정부 직접교섭을 실현시킬 수 있는 조직대상 및 조직률 측면에서의 대표성과 조직구조 측면에서의 내부 통제력을 갖추고 있는 것으로 보이지도 않는다. 기업별 조직의 집합체로서 갖는 '연맹'의 성격과 더불어 조직대상에서 내부정합성의 결여, 그리고 낮은 조직률이 정부의 의지와 무관하게 내부의 '단일하고 일관된 이익 대표 기능'을 잠식하고 있는 것이다. 더욱이 연맹 조직의 파편화와 양대 노총간 조직확대를 둘러싼 갈등은 공공부문 노동조합간 이해관계의 조정을 더욱 어렵게 만들고 있기도 하다. 이는 단체교섭 구조의 설계와 관련하여 노동조합 측의 준비정도를 되돌아보게 만드는 계기가 될 것이다. 

한편 교섭 결과를 임금 측면에서 살펴보면, 임금은 전반적으로 민간기업에 비해 열위인 것으로 나타나고 있다. 먼저 공무원의 경우 최영기 등(2000)27) 의 연구결과에 따르면, 전반적으로 공무원의 보수는 민간대비 88.4%로서 11.6% 낮은 것으로 나타났다. 특히 학력수준이 높은 공무원일수록 동일 연령의 민간 대비 보수 열위의 정도는 더 크게 나타나고 있다. 이는 정부가 일방적으로 공무원의 임금을 결정짓는 구조에서 민간 대등의 원칙마저 실종되고 있음을 보여준다. 공무원의 임금수준이 전반적으로 민간부문의 그것에 비해 낮음에도 불구하고 공무원의 임금의 분산은 민간부문의 그것에 비해 크지 않은 것으로 나타나고 있다. 

이는 하후상박의 보수인상 원칙과 밀접히 관련되어 있다는 사실을 보여주는 것이다. 한편 공기업의 경우에는 이종훈 (1996)29) 이나 정부투자기관노조연맹/한국노동사회연구소(1996)30) 를 의존할 수 있다. 

전자에 따르면, 공기업 노동자는 동종업종·동종규모 민간기업에서의 동일한 인적자본의 노동자보다 평균 13.9% 만큼 낮은 임금을 받는 것으로 나타나고 있다. 대·고졸로 나누어 보면, 대졸은 17.7%, 고졸은 11.4%로서 대졸 노동자간의 임금격차가 더 크다는 사실을 보여준다. 또한 임금격차라는 측면에서 공기업의 경우 기관간·기관내부의 임금격차는 상당할 것으로 예상된다. 기업별 교섭은 그 필연적인 결과로 동일 직무에 대한 임금격차의 발생으로 나타난다. 수많은 교섭단위로의 분산된 가운데 개별 사용자들은 그들 기업이 처한 특수한 환경이나 경영상의 요구를 임금에 반영할 수밖에 없을 뿐 아니라 노동조합의 역량에서도 커다란 편차를 드러내기 때문이다. 더욱이 노동조합 상호간의 조정기능의 결여 역시 기관간 임금격차를 증대시키는 요인으로 작용하였을 것이다. 

또한 기관 내 임금 분산을 살펴보면, 최근 성과급에 바탕을 둔 연봉제의 도입은 임금격차를 더욱 벌렸을 뿐 아니라 임금의 개별화를 초래하였을 것으로 보인다. 그러나 구체적인 임금자료의 부족은 이러한 임금격차의 정도에 대한 접근을 가로막고 있는 실정이다. 공공기관의 운영에서 투명성의 부족, 이면계약의 성행과 임금자료에 대한 보안, 예산증가율에만 관심을 두는 정부의 묵인 등이 결합적으로 작용하여 결과적으로 외부의 접근을 가로막음으로써 각 기관의 임금수준과 체계를 복마전으로 만들고 있다. 그런데 이러한 임금격차는, 그것이 사실이라고 하면, 노조간 연대의 형성과 교섭의 집중화에 커다란 장애물로 작용할 것이다. 

이러한 인식을 바탕으로 다음 호에서는 공공부문의 단체교섭구조가 어떤 방향으로 변화하는 것이 바람직한가를 살펴보기로 한다.