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이 원고는 제5회 사회경제학계 공동학술대회에서 필자가 발표한 「국제금융위기에 대응한 이명박 정부 부동산 정책의 평가와 과제」를 축약한 것입니다.
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[ 이명박 정부는 종부세 인하, 수도권 규제 완화 등 부동산 거품을 지속시킬 정책을 양산하고 있다. 토지·주택공공성네트워크의 11월20일 국회 기자회견 모습. ▷ 민주노동당 ]

1. 신자유주의의 한계와 부동산발 금융위기 

서브프라임 모기지 부실에서 유발된 미국발 금융위기의 여파로 세계경제가 대공황 이후 최대의 위기를 맞이하고 있다. 이를 계기로 ‘작은 정부 큰 시장’, ‘민영화와 자율화’, ‘탈규제와 세계화’를 주된 슬로건으로 하는 신자유주의 패러다임을 재검토해야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다. 그 이념을 가장 잘 반영하고 있다고 평가받고 있는 투자은행 중심의 미국 금융시스템의 한계가 드러나면서, 신자유주의 패러다임이 근본적인 위기를 맞이하게 된 것이다. 

신자유주의 패러다임에 대한 반성은 부동산 부문에서도 나타나기 시작했다. 무주택자가 자기집을 갖기 용이하게 하기 위해 도입된 서브프라임 모기지가 오히려 기존 주택보유자가 자기집을 잃게 하는 결과를 초래하면서, 무분별한 대출관행과 투기적 금융상품 개발에 대한 비판이 제기된 것이다. 아울러 주택에 대한 과도한 소유의식과 과잉투자에 대해서도 반성해야 한다는 목소리가 높아지기 시작했다. 이는 주택의 가격이 주거편익이나 수급차이가 아니라, 금리변화나 자본시장의 동향에 의해 결정되는 구조가 형성된 데 대한 반성이라 할 수 있다. 

한편, 미국과 유럽에서는 금융위기를 거치면서 과도한 부동산 소유의식과 주택에 대한 과잉투자가 가격거품을 형성해 왔다는 문제제기와 반성이 나타나고 있지만, 우리나라에서는 이와는 대조되는 모습이 나타나고 있다. 최근 이명박 정부가 발표하고 있는 각종 부동산 대책이 그것이다. 정부는 부동산 대책이 공급과잉과 부동산 수요 위축으로 미분양 물량이 확대되면서 부도위기에 몰리게 된 건설업체를 지원하고, 부동산 가격의 폭락이 실물경제와 금융기관의 위기로 확산되지 않도록 하기 위한 불가피한 조치라고 주장하고 있다. 그러나 그동안 발표된 정책들은 오히려 주택의 과잉공급을 초래하고 부동산 투기를 조장하는 내용들로 구성되어 있다. 이에 따라 정부가 현재의 부동산 위기를 제대로 파악하지 못하고 있는 것이 아닌가 하는 우려가 나오고 있다. 

이 글은 이명박 정부가 국제경제위기 극복과 건설산업 활성화를 위해 발표한 각종 부동산 대책이 지닌 성격과 한계점을 분석하고 향후 정책방향을 제시하는 데 목적이 있다. 이를 위해 미국의 부동산발 위기가 왜 발생했으며 우리나라의 상황과 어떻게 다른지를 분석하고, 부동산 가격폭락 방지와 건설산업 활성화를 위해 정부가 추진 중인 각종 부동산 대책이 어떤 한계점이 있는지를 분석하고자 한다. 


[ 138_변창흠2: 종부세까지 완화되면 고가주택보유자들은 주택보유로 인한 부담을 거의 지지 않게 된다. 10월17일 진보신당의 '부자감세 반대 전국 동시다발 선전전' 모습. ▷ 진보신당 ]

2. 미국 금융위기의 발생 구조

1) 미국 부동산발 금융위기의 원인

미국의 부동산발 금융위기가 왜 초래되었는가에 대해서는 그동안 다양한 분석이 제시되어 왔다. 가장 근본적으로는 현대 자본주의의 본질적인 속성에서 기인한 것이라는 분석에서부터, 세부적으로 정부부문, 금융당국, 금융기관, 부동산 부문 등 각 주체들의 잘못된 판단 등에서 원인을 찾는 분석에 이르기까지 다양하다. 

우선, ‘과도한 욕망추구’가 자본주의 자체의 위기를 초래했다는 지적이다. 자본주의는 본질적으로 경제주체의 이기심을 중시하며 각 주체들의 욕구가 시장에서 가격을 통해 자율적으로 조정될 수 있다는 믿음에 기반을 두고 있는 체제이다. 그러나 경제주체의 극단적인 이기주의 추구 행위가 경제주체의 만족극대화를 위한 욕구수준을 넘어 과욕과 탐욕에 이르게 되면 자본주의 시스템 자체가 훼손될 수밖에 없다. 최근의 금융위기는 각 주체들이 탐욕수준에 이른 과도한 욕망을 추구한 데서 비롯되었다는 것이다. 

또한, 자본주의가 발전하더라도 시민으로서의 권리와 혜택은 오히려 줄어들게 되었다는 지적도 제기되고 있다. R. B. Reich(2007)은 지난 몇 십 년 동안 신자유주의에 기반한 슈퍼자본주의가 등장하면서 자본주의는 비약적으로 발전하고 소비자와 투자자로서의 욕구는 잘 충족해 주었지만, 시민으로서의 권리와 혜택은 오히려 줄어들었다고 지적한다. 시민으로서의 가치관을 반영할 수 있는 공정한 게임의 룰을 만들지 못하고, 오히려 카지노자본주의를 촉발하는 제도만 확충되어 왔기 때문이다.

미국의 금융시장특별대책반(President's Working Group on Financial Markets)은 일찍이 금융위기의 원인으로, ①대출심사 기준의 붕괴, ②위험고지 또는 위험인지 위반 등 시장질서의 문란, ③모기지 자산에 대해서도 신용등급 ‘AAA’ 남발 후 ‘구조화 파생상품’에 대해 2007년 들어서야 신용등급을 조정했던 신용평가기관들의 도덕적 해이와 과실, ④미국 및 유럽의 대형금융기관들의 내부위험 관리 부실, ⑤ 금융감독당국의 규제정책 실패 등을 들고 있다. 

반면 헨더슨(2008)은 부동산발 금융위기의 주범들을 각 주체별로 나누어 평가하고 있다. 우선, 그린스펀 전 미국 연방준비은행장이다. 연방준비은행은 경제를 활성화한다는 명목으로 금리를 6%에서 1.25%까지 낮췄는데, 이것이 결과적으로 현재의 유동성 과잉과 부동산 거품을 초래했다는 지적이다. 저금리 기조 아래서 수익성 부족을 우려한 금융기관들이 대출채권을 증권화하여 각종 신용파생상품과 부동산 관련 상품을 개발하여 현재의 위기를 초래하도록 한 데 책임이 있다는 것이다. 둘째, 모기지 중개인이다. 은행, 증권회사에 서브프라임 모기지를 중개하는 역할을 하는 이들이, 중개수수료와 조기상환수수료 때문에 과도하게 대출을 유도하여 가계의 부실을 유발하였다는 지적이다. 셋째, 모기지 은행이다. 이들은 모기지에 기반한 각종 증권과 금융파생상품을 과도하게 개발함으로써 위험을 확산시켜왔다는 지적이다. 넷째, 신용평가회사들이다. 이들은 파생금융상품에 대해 끊임없이 안전한 투자라는 보증서를 남발함으로써 위기를 인지하지 못하도록 하였다. 다섯째, 정부당국이다. 소수인종들에게 주택구입은 도달할 수 없는 꿈이었으나, 부시 대통령이 「주택구입 촉진을 위한 계획」(2002)을 발표하면서 주택 구입 붐이 일기 시작했다. 미국 정부가 비록 선의로 자가주택을 촉진하는 정책을 추진했다고 할지라도, 결과적으로 신용불량자들이 자신의 상환능력과 무관하게 주택을 구입하도록 유도하였고 이에 따라 주택의 과잉공급을 유발한 책임이 있다는 것이다. 서브프라임 모기지가 본격화된 2003~2007년간 미국의 주택은 306만 호가 증가하였으며, 250만 호 이상이 적정재고를 초과하는 결과를 초래하였다. 여섯째, 주택구입자들이다. 특히 소수인종, 저소득자, 저학력자로, 당초에는 신용대출에서 소외된 계층들이 정부와 금융당국의 조치로 주택구입을 위한 대출이 가능해짐에 따라 자신의 경제적 능력을 초과해서 주택을 구입하고 대출을 확대해 왔던 것이다. 

2) 모기지 제도의 구조와 확산 과정

신대륙 정착 초기부터 미국인에게 ‘자가주택의 꿈’은 특별한 의미를 지니고 있었다. 서부개척 시대를 거치면서 토지소유 욕구와 자가주택 보유의 꿈은 더욱 확대되었으며, 사회적으로도 자가주택은 사회적인 조화와 경제성장에 도움이 될 것이라는 신념이 확산되었다. 

자가주택 붐은 1934년 미국주택청(FHA)의 주택담보대출 프로그램으로 본격화되기 시작하였다. 특히 2차 세계대전 이후 귀환한 퇴역군인들을 위해 정부가 재향군인회를 중심으로 자가주택 소유촉진 정책을 추진하면서 모기지가 확산되기 시작하였다. 또한 도심이 노후화되고 소수민족이 유입되어 복지지출에 대한 부담이 확대되면서, 교외화를 통해 내 집 마련을 하고자 하는 중산층의 열기가 모기지 제도를 통해 실현되기 시작하였다. 이러한 자가주택에 대한 욕망은 자가주택 공급확대 정책을 통해 정치적 지지층을 확대하고자 하는 정치권의 이해와 맞물리면서 서브프라임 모기지 제도를 탄생시키게 되었다. 

2000년대 이후 저금리와 풍부한 유동성에 기반하여 미국의 주택시장이 호황기에 접어들면서, 금융기관들은 앞 다투어 주택대출을 새로운 수익원으로 인식하게 되었다. 이들은 대출관행을 개선하여 신용도나 계약금 지불능력이 떨어지는 차입자를 대상으로 하는 주택담보대출을 확대했다. 금융기관들은 서브프라임 대출을 유동화한 모기지담보부증권(MBS: Mortgage Based Securities)을 기초자산으로 하는 채권담보부증권(CDO: Collateralized Debt Obligation)을 발행하여 지속적으로 대출을 확대시키는 구조를 구축해냈다. 리스크를 전가시킬 수 있는 다양한 상품을 출시하고 ‘자산가치 대비 대출금액’(LTV) 80%를 초과하는 대출상품도 개발해냈다. 

이러한 열기에는 통폐합을 통해 외형을 키우려는 금융기관들의 이해관계가 작용하였으며, 또한 이러한 열기는 각종 투자은행뿐만 아니라 상업은행, 서브프라임 대출을 전문으로 하는 금융기관의 자회사까지 확산되었다. 그 결과 서브프라임 모기지 비중은 대출총액의 10~20%를 차지하게 되었으며, 서브프라임 모기지의 증권화 비중도 1995년 28.4%에서 2006년 80%로 급속하게 확산되었다. 

3. 국제금융위기와 한국적 부동산 시장의 특수성

1) 우리나라 부동산 시장의 특수성

미국의 금융위기가 부동산가격의 폭락을 거치며 전체 금융권의 위기를 넘어서서 실물경제의 침체로까지 이어지게 되었다는 인식이 확대되면서, 우리나라에서도 부동산 가격의 폭락에 대한 우려가 커지고 있다. 특히 일본의 거품붕괴가 이른바 ‘잃어버린 10년’을 유발했었던 경험까지 겹치면서, 부동산 가격 폭락만은 방지해야 한다는 데에 대해 정부당국자들이나 전문가들 사이에서 합의가 이루어지고 있다. 실제 정부의 연이은 부동산 대책들도 부동산 가격 폭락의 방지와, 실물부문이라 할 수 있는 건설산업에 대한 파급효과 확산을 방지하는 데 초점이 맞추어져 있다. 

과연 우리나라의 부동산 가격 거품은 미국이나 일본의 사례에서처럼 급속하게 꺼질 것인가? 이 문제는 현재 부동산 가격 폭락 방지를 위한 정부정책의 실효성을 평가하는 데 핵심적인 잣대가 된다. 정부의 부동산 정책은 우리나라도 부동산 가격이 급락하여 한국 경제 전체에 큰 위기로 작용할 수 있다는 인식에서 출발하기 때문이다.

그렇다면 정부는 현재의 부동산 가격이 과도하게 높다는 것을 인정하고 있을까? 현재의 부동산 가격에 거품이 끼여 있다는 것을 정부도 인정해야만, 거품이 꺼지는 것을 방지하기 위한 각종 대책이 정당화될 수 있을 터다. 그러나 정부는 부동산 가격이 폭락해서는 안 된다고 주장할 뿐, 부동산 거품 자체에 대해서는 인정하지 않는다. 이 점은 부동산에 대한 규제완화가 절실히 필요하다고 주장하는 학자들도 마찬가지이다. 그러나 현재의 주택가격이 ‘정상적인 것’이라면 외부 경제여건의 변화에 따라 급락하는 일은 없어야 할 것이다. 주택가격이 급락할 수 있음을 우려하는 것은 주택가격에 거품이 있다는 것을 인정한 것이 아닐까? 

우리나라 부동산 가격이 지나치게 높다는 사실은 각종 통계자료를 통해 이미 확인되어 왔다. 삼성금융연구소에 따르면 서울의 연소득 대비 주택가격비율(PIR)은 13배에 이르러, 13년치 소득을 한 푼도 안 쓰고 모아야 집 한 채를 마련할 수 있다. 이러한 수치는 집값이 비싸기로 유명한 뉴욕의 7.9배, 런던의 6.9배 보다도 훨씬 높은 수준이다. 또한 다국적 인력컨설팅업체인 머서휴먼리소스컨설팅이 143개 도시의 생활비를 비교해 조사한 자료에 따르면, 서울의 물가는 뉴욕을 100으로 했을 때 122.4로 모스크바(134.4)와 런던(126.3)에 이어 3위로 나타났다. 높은 지가와 주택가격이 반영된 결과이다. 

현재의 부동산 가격에는 소득으로 보나 해외 대도시와의 비교를 통해서 보나 분명히 과도한 거품이 내재되어 있다는 것이다. 지속적인 수요가 존재하지 않는 한 거품은 꺼질 수밖에 없다. 우리나라의 부동산 가격거품이 빠질 수밖에 없는 근거로는, 세계 부동산 가격의 동조화 현상과 주택의 과잉공급(선대인, 2008), 그리고 경기의 침체에 따른 유효수요 부족 등이 주로 거론되고 있다. 다만 그 강도와 시기는 논쟁의 여지가 있다. 우리나라의 부동산 거품은 그리 쉽게 빠지지 않을 것이고, 그 강도가 크지 않을 것이라는 것이 많은 전문가들의 의견이다(권구훈, 2008; 변창흠, 2008). 그 이유는 여러 가지를 들 수 있다. 

첫째, 우리나라의 주택가격 상승이 미국보다 심하지 않았다는 점이다. 미국에서는 지난 6년간(2000년~2006년 7월) 주택가격이 193%가 상승했으나, 우리나라는 2000~2007년 사이 111.6% 상승에 그쳤다. 이는 평균적인 소득증가율과 유사한 수준이다. 그러나 한편으로 선대인(2008)은 미국 10대 주요 도시의 주택가격은 약 2.5배 상승한 반면, 국내 수도권은 같은 기간 세배 이상 뛴 것으로 추정된다고 하여, 오히려 우리나라 주택가격 상승률이 더 높았다고 본다.  

둘째, 우리나라 가계의 자산부채 구조가 미국보다 상당히 견실하다는 점이다. 미국은 2000년대부터 가계 부채비율(leverage ratio)이 꾸준한 증가세를 보였지만, 한국의 가계 부채비율은 지난 2003년 고점을 기록한 이후 20% 이하로 하락했다. 이에 따라 주택에 대한 지분율은 미국은 50%대인 반면, 한국은 2006년 82%로 상당히 높은 수준이다. 미국의 서브프라임 모기지는 신용도가 낮은 계층의 문제이나 한국은 고소득자들이 대출의 대부분을 차지하고 있다는 점도 미국 사정과 우리와의 차이점이라 할 수 있다. 

셋째, 우리나라에서는 주택담보인정비율(LTV)과 총부채상환비율(DTI) 상한 제도가 도입되어, 과도한 주택담보대출이 발생하지 않았다는 것이다. 실제 미국의 LTV는 85% 수준이고 일본의 거품형성기 LTV는 120% 수준이었지만, 우리나라는 52.2% 수준에 불과하다. 또한 MBS가 전체 모기지에서 차지하는 비중이 낮다(3.4%)는 점도 금융위기로까지 확산되지 않을 것임을 시사하고 있다. 

넷째, 우리나라의 독특한 주택구입제도나 문화적인 특성, 전체 자산 중에서 주택이 차지하는 비중 등도 급격한 주택가격의 하락을 유발하지 않을 요인이 될 수 있다. 우리나라 주택분양제도는 선분양 방식으로 이루어지고, 대부분의 주택분양에서는 2~3년에 걸쳐 계약금과 중도금을 지불하고 잔금을 담보대출을 받기 때문에 대출비중이 현실적으로 많지 않다. 또한 세계에서 유일하게 존재하는 전세제도 역시 부동산 대출부실로 인한 문제점을 보완하는 역할을 하게 된다. 대부분의 주택구입자들이 주택가격의 30~40%를 차지하는 전세자금을 이용하여 주택을 구입한다. 또한 가부장적 전통 때문에 주택구입과 같은 가족의 중요한 지출에 대해서는 부모나 친지 등으로부터 지원을 받는 경우가 대부분이며, 결혼부조금제도 등의 무상이전 장치가 다양하고 풍부하게 존재한다. 

이러한 주택구입과 관련된 문화적, 제도적 특성 때문에 초기주택구입 자금의 40~50%를 확보한 후에 주택을 구입하는 것이 일반적이다. 따라서 대출금리의 상승이나 주택가격 하락의 상황에서도 가계가 파산에 이르는 경우가 적을 수밖에 없게 된다. 또한 가계자산 중 주택의 비중이 절대적이고 1가구 다주택자의 비중이 높지 않다는 점도 주택가격 하락 시에 급격한 주택매도 상황이 발생하지 않도록 유도하게 될 것이다. 

2) 부동산 개발사업 추진과정과 PF사업

민간주택 시장의 위험이 현재의 미국이나 부동산 거품 폭락 시의 일본에 비해 위험도가 낮은 반면, 부동산 프로젝트 파이낸싱(PF) 사업에서는 심각한 위기가 도사리고 있다. 프로젝트 파이낸싱은 각종 개발사업이나 투자사업에서 발생하는 미래의 현금흐름을 기초로 자금을 조달하는 방식으로, 담보나 신용을 기초로 자금을 조달하는 일반적인 기업금융과 분명히 구분된다. 

부동산 개발사업에서는 변형된 프로젝트 파이낸싱 기법이 활용되어 왔다. 영세한 시행사의 낮은 신용을 시공사가 금융기관 보증과 채무인수, 책임분양 등 다양한 형태로 위험을 떠안는 방식으로 보강해 온 것이다. 이러한 프로젝트 파이낸싱 기법은 부동산 시장의 호황과 더불어 주상복합, 역세권 개발, 오피스텔, 상가 등으로까지 광범위하게 확산되기 시작했다. 특히 공공개발사업자는 신도시나 구도심의 역세권마다 프로젝트 파이낸싱 방식을 경쟁적으로 도입함으로써 부동산 투자 열풍을 조장해왔다. 부동산 시장이 호황인 한 수요와 무관하게 자금조달만 이루어지면 대규모 순이익이 발생하는, 이른바 황금알을 낳는 거위가 바로 프로젝트 파이낸싱이었다. 

시행사는 적은 투자금액과 낮은 신용으로 대규모 사업을 추진하여 사업이익을 얻을 수 있었고, 시공사는 안정적으로 시공이윤을 확보할 수 있으며, 금융기관은 각종 수수료와 높은 금리로 자금을 운용할 수 있었다. 프로젝트 파이낸싱은 당초 제1금융권에서 시작하였으나 저축은행, 증권회사, 투자은행 등으로 점차 확대되기 시작하였다. 

금융감독원에 따르면 2008년 6월 말 당시 프로젝트 파이낸싱을 통한 대출 잔액은 은행이 47조 9,000억 원, 저축은행이 12조 2,100억 원으로 총 60조 원에 이른다. 그리고 은행은 연체율이 0.68%로 비교적 양호한 반면, 저축은행은 14.3%에 이르러 심각한 수준이다. 특히 저축은행은 총대출에서 차지하는 비중이 24.1%에 이르러 프로젝트 파이낸싱을 통한 채권이 부실화되는 경우 저축은행 자체가 부실해질 수밖에 없다. 

최근 경기침체와 부동산 수요 위축과 금융기관의 대출회수로 프로젝트 파이낸싱이 중단되는 사태가 연속적으로 나타나기 시작하고 있다. 특히 대규모 개발사업의 경우 외국계 투자은행의 자금을 유입하여 추진해왔던 프로젝트 파이낸싱 사업들이 외국계 투자은행의 자금회수로 사업자체의 추진이 무산될 위기에 처해 있다. 

4. 현 정부의 부동산 정책 대응과 한계 

1) 이명박 정부의 주요 부동산 정책

이명박 정부는 명실상부한 보수 정권으로서 규제완화와 작은 정부, 민영화 등을 통한 경쟁력 제고와 경제활성화를 정책기조로 설정해 왔다. 부동산, 국토계획 등의 분야는 그 본질적 특성상 규제과다 분야로, 이러한 입장에서 보면 최우선적으로 규제완화의 대상이 될 수밖에 없다. 이에 따라 수도권 규제완화, 부동산 규제완화와 조세 감면 정책 등이 연이어 발표되고 있다.

이명박 정부가 선거공약과 인수위위원회 보고서 등을 통해 제시한 부동산 정책의 기본방향은 ‘규제완화를 통한 공급확대’로 평가할 수 있다. 특히 인수위 보고서에서는 특정계층이나 지역을 위한 조세 및 부담금 감소, 기존규제 폐지, 주택공급 등이 핵심과제, 중점과제, 일반과제를 구성하고 있다. 추진과제로 10여 개의 과제가 선정되었으나, 그 중 ‘주거복지’ 정책에 해당하는 과제는 단 한 개도 포함되지 않았다. 선거기간이나 인수위원회 활동기간에도 이 분야에 대해서는 특별한 언급이 없었다. 이는 새 정부의 부동산 정책이 주택보유 중심의 주택시장 구축확대와 정상화에 초점이 맞추어져 있기 때문에, 민간임대주택시장이나 공공임대주택의 역할 등에 대해 무관심했던 것으로 보인다.



이명박 정부의 부동산 정책은 초기에는 참여정부 시절의 과도한 규제의 청산을 통한 부동산 시장의 정상화와 주택공급 확대라는 데 초점이 맞춰져 있었다. 참여정부의 부동산 정책은 전반적으로 성공하지 못했다는 것이 일반 국민들의 인식이었고, 그 결과는 대선과 총선을 통해 상당부분 반영되었다. 이러한 상황 때문에 이명박 정부는 출범 이전 단계부터 부동산 문제에 대해 체계적인 분석과 대안 제시에 매우 소극적이었다. 참여정부의 부동산 정책 실패에 대한 비판과 부정만으로도 정책의 정당성을 확보할 수 있을 것이라 판단했기 때문으로 보인다. 

여기에 전국적인 미분양 문제가 쟁점이 되면서 두 차례에 걸친 미분양 해소대책이 발표되었다. 그간 발표된 주요 정책은 ‘6·11’, ‘8·21’, ‘9·11’, ‘9·19’, ‘9·23’, ‘10·21’, ‘11·3’ 대책 등이다. 발표된 부동산 정책의 내용은 △미분양주택 해소대책, △분양가 상한제 개선 대책, △양도세 완화대책, △신도시 건설 발표, △재건축 재개발 규제완화 대책, △도심주택 공급확대 정책 등 주택공급 확대정책에서 세제 정책에 이르기까지 전반에 걸쳐 있다.

이명박 정부의 잇따른 부동산 정책은 지난 노무현 정부에서 집권기간 동안 20여 차례의 부동산 대책을 쏟아냈던 것과는 완전히 여건이 다른 데서 나왔다는 점에서 우려를 더하고 있다. 그 당시는 IMF 경제위기를 극복하는 과정에서 형성된 풍부한 유동성과 저금리 기조, 전 세계적인 부동산 자산 인플레이션 등이 결합되어 강남지역과 수도권 신도시 지역의 부동산 가격이 폭등하던 시기였다. 참여정부 기간 동안 발표되었던 부동산 정책들은 대부분 부동산 가격 상승을 억제하기 위해 투기수요를 억제하고 공급을 확대하기 위한 내용이었다. 반면 최근의 부동산 상황은 부동산 가격은 비교적 안정되어 있고 주택공급은 오히려 미분양주택이 문제가 될 만큼 과잉상태에 있다고 할 수 있다. 부동산 가격 급등을 방지하기 위한 정책을 발표할 만큼 주택가격이 상승하는 시기도 아니고 주택공급을 확대할 상황도 아니다. 그럼 도대체 무엇을 위한 부동산 대책일까? 

그동안 발표된 정책들을 요약하면 △주택공급과 주택수요의 확대를 위한 규제완화, 그리고 △부동산 관련 세금 부담의 축소 등이 주된 내용이라 할 수 있다. 주택공급의 확대를 위해 도심 지역에서는 재건축·재개발 등에 대한 규제를 완화하고, 외곽지역에서는 개발제한구역을 해제하고 신도시 개발을 지속하려고 한다. 또한 주택수요의 확대를 위해 재건축 규제를 완화하고, 양도소득세 세부담을 감소하며, 매입임대주택에 대한 규제를 완화하고자 한다. 

2) 이명박 정부의 부동산 정책의 성격과 평가

이명박 정부의 부동산 정책은 문제인식부터 잘못되어 있다. 8·21 대책에서는 정책발표의 배경이 된 부동산 시장상황으로 부동산 가격의 하락과 지방 부동산 시장의 침체, 전국적인 주택거래량 위축, 전국적인 미분양을 들고 있다. 반면 9·21 대책에서는 연간 50만호의 수요에도 불구하고 주택공급이 그에 못 미쳐 공급부족이 누적되어 있는 것을 문제점으로 지적하고 있다. 이명박 정부 정책의 문제점을 좀 더 구체적으로 살펴 보자.

첫째, 주택가격 하락과 침체가 문제인가? 현재의 부동산 가격에는 소득으로 보나 해외 대도시와의 비교를 통해서 보나 분명히 과도한 거품이 내재되어 있으며, 2007년 이후 거품가격이 아주 서서히 빠지고 있는 상태로 보아야 한다. 특히 전국에 비해 연소득 대비 주택가격비율이 높았던 서울의 강남지역이나 신도시 지역에서 주택가격이 하락하고 있는 것은, 주택시장의 침체로 볼 것이 아니라 그동안 과잉평가되었던 주택가격의 거품이 서서히 꺼지고 있는 것으로 보아야 한다.

둘째, 주택거래의 위축이 문제인가? 부동산 거래가 위축되었지만, 우리나라의 부동산 거래는 세계적으로 유래가 없을 만큼 지나치게 많은 것이 사실이다. 2006년 기준으로 수도권의 공동주택 중 19.3%가 한 해 동안 거래되었다. 5채 중 1채가 거래된 것이다. 주택의 잦은 거래는 주택의 상품화를 유도함으로써 공동체를 파괴하고 주택가격을 상승시킨다. 

전국적으로 거래가 위축되고 거래량이 축소되는 것이 문제라면, 반대로 거래량 확대가 정책의 목표일 수 있는가? 부동산 거래량의 확대는 부동산중개업소협회나 공인중개사협회의 목표일 수는 있으나 정부의 정책목표는 될 수 없다. 거래량이 확대되면 부동산 가격이 하락하는 것이 아니라 오히려 상승하는 경향이 있다. 현재의 거래량 위축은 거품가격이 꺼져 주택가격이 안정될 것이라는 매수자의 기대와, 경기위축에 의한 수요부족, 과거 높은 주택가격에 대한 매도자의 미련이 결합된 것일 뿐이다. 부동산에 대한 양도소득세나 투기적 거래에 대한 규제와는 무관하다. IMF 경제위기 때 미분양 주택에 대해 양도소득세를 비과세하여 거래 시 양도소득세를 전혀 내지 않는 타워팰리스가 오히려 다른 주택보다 거래가 뜸한 것만 봐도, 양도소득세 부담 때문에 거래가 이루어지지 않는다고 볼 수는 없을 것이다. 

셋째, 전국적인 미분양이 문제인가? 전국적인 주택미분양은 건설경기나 건설업 분야의 일자리 창출에는 부정적인 영향을 미치는 것이 분명하다. 또한 건설업의 잇따른 도산은 건설업뿐만 아니라 금융기관에까지 영향이 파급될 우려도 있다. 그러나 미분양 문제는 본질적으로 건설부문의 지나친 팽창과 주택공급의 과잉에 원인이 있다. 또한 미분양 문제는 주택의 과잉공급 외에도 주택사업자의 잘못된 수요예측과, 소득에 비해 지나치게 높게 책정된 분양가에서 비롯된 것이다. 그런데도 발표된 부동산 정책에서는 미분양 대책으로 △다주택자에 대한 세제 감면, △매입임대주택자의 기준 완화 등을 통한 주택수요 촉진, △주택사업자에 대한 세제 감면, △분양가 상한제 개선책 등을 내놓고 있다. 이러한 정책들을 통해 인위적으로 수요를 창출하는 경우, 일시적으로는 분양주택을 해소할 수 있으나 1세대 다주택자를 양산하고, 장기적으로는 과잉공급을 지속시켜 건설업을 더 큰 위기로 내몰 수 있다는 점을 고려해야 한다. 또한 주택분양가 상한제 완화와 주택공급에 대한 규제완화는 주택공급을 더욱 확대하여 미분양 문제를 고착시킬 수 있다. 

넷째, 주택공급 부족이 문제인가? 주택공급의 과잉으로 인한 미분양 대책을 마련하고 있으면서도, 정부는 한편으로 주택공급 부족이 주택시장의 불안을 야기하고 있다고 인식하고 있다. 이에 따라 2018년까지 매년 전국적으로 50만 호, 수도권에서 30만 호의 주택을 지속적으로 공급하기 위해 도심지역과 외곽지역에 대한 규제를 완화하고 신도시를 추가로 지정하기로 했다. 

주택공급 물량으로 책정된 연간 50만 호는 2003년 주택공급계획 수립 이후 지속적으로 ‘불가침의 정책목표’로 설정되어 온 것이다. 그러나 이는 단순한 가구분화로 인한 가구증가분 연간 20만 호까지 모두 주택수요로 설정하여 나온 수치로, 과잉 추산되어 있는 주택공급 목표라 할 수 있다. 더구나 수도권에서는 2기 신도시 10곳 외에 이번 정책발표로 추가된 2곳, 진행 중인 뉴타운사업이나 경제자유구역법, 미군공여지지원법, 평택특별법 등의 특별법에 의한 개발사업이 한창 진행 중에 있다. 여기에 도시계획권한의 지자체 이양, 택지개발예정지구와 도시개발구역 지정권한의 지자체 이양, 수도권을 중심으로 하는 토지이용 규제완화 조치 등이 결합되는 경우, 수도권을 중심으로 앞으로 엄청난 물량의 개발사업이 시행될 것으로 보인다. 

즉 주택미분양이 수도권에서도 현실화되고 있을 뿐만 아니라, 현재 추진 중이거나 예정된 물량만 고려하더라도 주택공급 부족이 아니라 오히려 공급과잉을 우려해야 하는 것이 현실인 것이다. 주택공급 확대정책은 이명박 정부에서도 국토해양부가 그동안 주장해왔던 ‘공급부족론’과 ‘지속적인 택지 확보 필요론’을 추인한 것으로 해석할 수 있다. 

넷째, 부동산 시장의 현황이 이명박 정부가 전제한 문제와는 무관함에도 불구하고 주택공급 확대와 규제완화, 수요 확대, 세제 감면을 주된 내용으로 하는 부동산 정책을 발표하는 이유는 무엇일까? 

그 중 하나는 지지계층을 확보하기 위한 노력의 일환으로 볼 수 있다. 지난 6개월간 발표된 부동산 정책들에는 민간주택사업자나 보수언론, 보수학자들, 한나라당 등에서 참여정부 이래 지속적으로 요구해왔던 대부분의 대책들이 망라되어 있다. 이명박 정부의 부동산 정책 기조가 명확해진 셈이다. 인수위 단계에 부동산에 대한 규제완화 기조발표만으로 해당 지역 부동산 가격이 상승함에 따라, 시장상황을 보며 신중하게 접근하겠다던 초기의 정책기조가 완전히 바뀌었음을 의미한다. 또한 주택수요를 억제하는 반면 주택공급을 확대하여 부동산 가격의 안정을 도모하던 참여정부와 사뭇 다른 접근이다. 

9·1 대책을 통해 분명히 밝혀진 것처럼 이명박 정부의 부동산 정책은 고소득층과 고가주택 소유자, 다주택 소유자들에게 상대적으로 유리한 정책을 지향하고 있다. 1가구 1주택인 경우 양도소득세는 사실상 부담이 없어졌으며, 종합부동산세마저 완화되는 경우 고가주택보유자가 주택보유로 인한 부담을 거의 지지 않게 된다. 지방의 미분양 주택을 해소하기 위한 정책으로 기존 주택보유자라도 주택공시가격 3억 원 이하의 지방주택에 대해서는 양도소득세 중과를 없앴기 때문에 사실상 다주택자들의 부담도 없어지게 되었다. 한나라당의 주요 지지계층이었던 고가주택 소유자와 다주택자들에 대한 세제 부담을 완화함으로써 지지계층의 신뢰를 확실히 보장받을 수 있게 된 것이다. 

다음으로, 건설 경기의 활성화를 지향하는 것으로 해석할 수 있다. 이명박 정부는 규제완화와 세제 부담, 주택공급 확대 정책 등 그동안 건설업계나 주택건설사업자들이 요구해 온 대책들을 대부분 수용함으로써, 재계의 지지를 확보함과 동시에 주택공급 확대를 통해 경기하락과 고용불안정으로 인한 정치적인 부담도 줄일 수 있게 되었다. 참여정부 기간 동안 경기진작과 건설경기 부양을 위한 부동산 정책 추진에 대해 일정한 거리를 유지하고 있었던 것과 명확하게 대비된다. 

그러나 이러한 정책기조는 여러 가지 문제점을 초래할 수밖에 없다. 첫째, 부동산 정책이 토지와 주택으로 하여금 본래적 기능을 할 수 있도록 유도하는 것이 아니라 정치적 지지 획을 위한 수단 또는 경제정책의 하위수단이 됨에 따라, 부동산 정책의 일관성 및 신뢰성이 훼손되는 비용을 지불하게 된다. 주택정책의 기본적인 원칙을 훼손한 결과, 경제회복 시에 부동산에 대한 과도한 투자열기와 부동산 가격 폭등, 부동산 부문에 대한 과잉투자로 인해 국가경쟁력 저하의 문제점을 낳게 될 가능성이 높다는 것이다.

둘째, 주택건설과 토지개발을 건설경기를 활성화하는 대책으로 활용함에 따라, 과잉주택공급과 과잉개발의 문제, 건설산업의 과잉팽창의 문제 등을 유발할 우려가 크다. 우리나라 건설업은 국내총생산(GDP)의 18.1%를 차지한다. 이는 OECD 국가 평균인 6~8%의 두 배 이상이다. 연간 콘크리트 사용량은 5,600만 톤 수준으로 한국보다 6배 더 큰 경제규모를 지닌 일본보다 2배나 많다. 이는 경제가 고도 성장기를 넘어서서 안정화 단계에 돌입하면, 과거 급격한 산업화와 도시화를 지원하기 위해 과잉 성장했던 건설업은 서서히 구조조정을 통해 몸집을 줄일 필요가 있다는 것을 암시한다. 

셋째, 경제위기 극복을 위해 부동산에 대한 규제를 완화하고 투자를 활성화하는 것은 사회경제적 양극화와 부작용을 낳게 된다. IMF 경제위기를 극복하기 위하여 부동산에 대한 각종 규제완화 정책을 추진한 결과 2002년부터 2006년까지 엄청난 부동산 가격 폭등과 사회적 양극화를 초래한 경험을 상기할 필요가 있다. 또한 수도권 규제완화 정책을 본격적으로 추진하지 않았음에도, 1998년 9천 명이었던 수도권으로의 순유입 인구가 2002년에는 14만 명, 2004년에는 21만 명에 이르게 되어 수도권 규제완화와 지역균형발전 정책을 기조로 하는 참여정부의 출범을 낳았다는 점 역시 상기해야 한다. 그러나 이명박 정부는 부동산 규제완화와 공급 확대 정책, 수도권 규제완화 정책을 동시에 추진하고 있기 때문에, 향후 수도권 집중은 더욱 가속화될 것으로 보인다.

5. 향후 정책 방향 제안

Bruce E. Henderson(2008)은 미국의 신용위기 극복을 위해 10가지를 제안하고 있다. 첫째, 돈이 지닌 본질적인 의의와 기능, 상호신뢰의 중요성, 대출 등 신용제도의 의의와 용도 등에 대해 다시 깨달아야 한다. 둘째, 미국민들에게 경제의 기본지식을 널리 교육시킨다. 특히 소비가 아니라 저축이 익숙해지도록 교육하여야 한다. 셋째, ‘미국주식회사’의 기업윤리를 개혁해야 한다. 위험자산을 매력적인 상품으로 파는 오만과 탐욕을 억제하여야 한다. 넷째, 정부는 강력하고 더욱 효과적인 규제를 도입해야 한다. 다섯째, 모기지 중개인을 규제해야 한다. 높은 수수료를 얻기 위해 과도한 대출 유발한 책임을 져야 한다. 여섯째, 지역사회에서 서브프라임 모기지를 확산시킨 주택개발업체를 규제해야 한다. 일곱째, 월스트리트의 신용평가회사들을 효과적으로 감독해야 한다. 여덟째, ‘대마불사’라는 정부의 파산기업 구제명분을 파기해야 한다. 아홉째, 압류에 처한 세대들에 대해 정부가 합리적이며 신중한 지원방안을 마련해야 한다. 열째, ‘내 집을 갖는다’는 아메리칸 드림의 전통을 재고해야 한다. 임대주택이 편리하고 경제적임을 인식하여야 하며, 새로운 형태의 아메리칸 드림을 모색할 필요가 있다.

이러한 제안들은 현재 이명박 정부의 경제 및 부동산 정책과 정확하게 반대 방향을 가리키고 있다. 이 제안들은 정부의 강력한 개입과 규제를 요구하고 있는 반면, 이명박 정부는 경제 활성화와 일자리 창출, 규제 합리화라는 명분으로 수도권 규제와 토지이용 규제, 재건축 규제 등을 완화하고 있다. 이 제안들이 위험자산의 상품화를 규제해야 한다고 주장하는 데 반해, 이명박 정부는 미분양주택을 펀드로 조성하고 기존 주택보유자의 투자를 유도하고 있다. 주택개발업체의 과도한 투자와 과도한 주택보유 욕구의 자제를 제안하고 있지만, 이명박 정부는 건설산업의 활성화와 투자적 주택보유를 권고하고 있다. 

이명박 정부는 경제위기의 해소와 참여정부 부동산 정책의 실패에서 부동산 정책의 정당성을 얻고 있으나, 경제위기의 해소를 명분으로 부동산 문제의 근본적인 목적을 훼손하고 있다. △1세대 1주택주의, △과도한 부동산의 보유와 투자에 대한 규제와 자본이익의 회수, △보유세의 강화와 거래세의 축소, △주택정책을 건설경기를 위한 수단과 분리하는 정책 기조 등은 참여정부 기간 동안 엄청난 비용을 지불하면서 학습하고 경험하면서 만들어낸 것이다. 이제 이러한 정책의 기조 자체가 ‘세계적인 경제위기 극복을 위한 특단의 조치’라는 이름으로 폐기되고 있다. 

우리나라 부동산 시장은 10여 년을 주기로 등락을 반복해 왔다. 부동산 시장의 하락기에 취해졌던 부동산 규제완화, 투기적 수요 유발대책, 양도소득세 등 세제 감면 대책들은 부동산 경기 상승기에 부동산 가격을 폭등시키는 원인이 되었다. 김대중 정부 시절 IMF 경제위기를 극복하기 위한 조치로 취해진 분양가 자율화, 개발제한구역 해제, 토지공개념 제도 폐지, 재건축 활성화 대책 등이 2002년 이후 엄청난 부동산 가격의 폭등을 유발했던 것이 그 사례이다. 경기부양과 일자리 창출을 위한 부동산 정책이 국민들이 주택을 또 다시 투기의 수단으로 인식하도록 만들고 장기적으로 부동산 거품을 증폭시켜 부동산 시장의 혼란을 유발하지 않도록, 제도를 전면 재검토해야 할 것이다.