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이 글은 김용일 교수가 국가인권위원회 주최로 열린 “학교자율화 조치와 학생인권” 토론회에서 발표한 원고 「‘4·15 학교자율화 조치’의 배경과 실천적 의미」를 수정·보완한 것입니다. 현 정부의 교육정책을 관통하는 큰 흐름인 ‘자율화’ 개념이 구체적으로 드러난 ‘4·15 학교자율화 조치’의 배경과 뿌리에 관해 고찰한 글인 만큼, 독자 여러분께 ‘자율화’가 무엇을 뜻하는지 구체적인 그림을 보여줄 수 있을 것이라고 생각합니다.
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[ 4·15 학교자율화 조치는 문민정부 시절 5·31 교육개혁안에 그 뿌리를 두고 있다. 4·15 조치 발표 직후 교육과학기술부 청사 앞에서 열린 전교조의 자율화조치 규탄 기자회견. ▶ 매일노동뉴스 ]

이명박 정부의 ‘4·15 학교자율화 조치’는 13년 전 문민정부 시절 교육개혁위원회가 만들었던 5·31 교육개혁안에 그 뿌리를 두고 있다. 실제로 당시 교육개혁위원회의 생각의 흐름을 살펴보면 현 정부의 정책방향과 크게 다르지 않다. 먼저 우리 교육의 가장 큰 문제점을 ‘획일적인 규제 일변도의 교육행정’에서 찾고 있다는 점이다. 당시 교육개혁위원회는 교육개혁안 발표에서 “우리 교육은 경직된 규제에 묶여 획일적으로 운영되어 왔다. 그 결과 학교의 자율성은 극도로 제한되어 다양한 교육 프로그램을 학생에게 제공할 수 없었기 때문에, 학생들의 다양한 자질과 창의성이 제대로 배양될 수 있는 여건이 마련되지 못했다”면서, “결국 교육공급자 편의 중심의 경직된 교육만이 학교에 존재하며, 획일화된 교과서 위주의 싸구려 암기 교육만이 살아남게 되었다”고 진단하고 있다(교육개혁위원회, 1995. 5. 31: 13).

‘자율과 경쟁의 원리’, 그 해묵은 계보의 뿌리는?

원인이 규제에 있다면 해결책은 규제를 없애는 것이 될 수밖에 없다. “규제와 통제 중심 교육운영으로부터 벗어나 개별학교의 자율성과 책무성 중심의 교육운영으로 전환하고, 학부모 및 학교 관련 인사의 자발적 참여에 의해 학교가 효율적으로 운영되도록 한다”는 것이다.(교육개혁위원회, 1995. 5. 31: 21) 또한 이런 인식 아래 교육개혁을 추진함에 있어 지켜야 할 원칙을 제시하고 있는데, 이것도 최근 많이 접할 수 있는 얘기다. “교육의 수월성을 신장하기 위하여 각급학교 운영에 ‘자율’과 ‘경쟁’의 원리를 도입하는 한편, 소외계층과 지역을 위해서는 ‘형평성’이 확보되도록 하면서 체계적인 ‘평가’를 통하여 교육의 질이 관리되도록 한다”는 것이 그 원칙들이다(교육개혁위원회, 1995. 5. 31: 27).

이를 종합해 보면, 교육의 수월성을 신장하기 위하여 ‘규제완화(deregulation)’를 통해 ‘자율성과 책무성’을 제고하는 한편, ‘자율과 경쟁의 원리’를 도입하자는 주장이다. 그런데 이런 주장은 사실 5·31 교육개혁안에서 처음으로 나온 것이 아니다. 문민정부 시절 청와대 사회정책수석과 교육개혁위원회 상임위원을 지낸 박세일은 일찍이 자신의 글에서 같은 주장을 피력한 바 있다. “첫째, 교육 자유의 확대이다. 민간부문과 지방 정부의 대폭적인 교육 자율과 자치, 그리고 교육 자유의 확대이다. 이를 통하여 ‘관료적 교육가’ 대신에 ‘기업가적 교육가’들을 대량 등장시켜야 한다. …… 둘째, 소비자 주권의 확대이다. 교육에서 교육 소비자의 선택의 폭을 확대하고 교육 생산자 사이의 자유·공정 경쟁을 확대하고 촉진하여 한다. 그리하여 교육 소비자의 선호와 선택이 교육의 내용과 방향을 정할 수 있도록 되어야 한다”는 것이다(박세일, 1995: 21~22). 우리나라 교육의 실패의 원인을 “과다한 행정 규제와 학교 편의주의”, 다시 말해 국가의 규제와 시장의 무경쟁 속에 낙후되는 교육 공급자들로 지목하면서, 이들을 “탈규제와 소비자 주권”의 원칙 위에 다시 세워야 한다는 것이다(같은 글, 18~21 참조).

‘학교자율화 조치’에서 풍기는 지독한 시장주의의 냄새

이처럼 ‘자율화(성)’는 박세일 스스로 말한 바와 같이 시장주의 교육개혁의 맥락에서 나온 개념 또는 개혁추진의 원칙으로서, 그것을 가능케 하는 효과적인 방법이 바로 규제완화인 셈이다. 대학개혁의 기본원칙 내지 방향을 논하고 있는 것이긴 하지만, 박세일은 최근 자신의 글에서도 위와 같은 식의 개혁 방략이 시장주의임을 분명히 밝히고 있다. “첫째는 민간 자율과 경쟁의 원칙이다. 대학개혁을 위하여 정부가 일일이 나서서 규제하고 지시하고 감시·감독하기보다는 대학 관련자들이 스스로의 판단에 따라 자율적으로 대학개혁에 노력하도록 유도하는 것이 가장 바람직하다. 이것을 시장주의라고 부를 수 있다. 이를 위해서는 세 가지를 개혁하여야 한다. …… ⑴우선 선택의 자유(freedom of choice)를 주어야 한다. …… ⑵유인체계(incentive system)를 바로 세워야 한다. …… ⑶경쟁체제(competition system)를 도입하여야 한다”(박세일, 2004: 5)고 서술하고 있는 그의 글은, 문민정부 시절 그와 교육개혁위원회가 일관되게 주장했던 ‘탈규제와 경쟁의 원리’가 시장주의에 입각한 교육정책의 변화를 뜻하는 것임을 분명하게 밝히고 있다.

이렇게 볼 때 4·15 학교자율화 조치는 시장주의 교육정책의 부활 내지 전면화의 신호탄이다. 교육과학기술부(교육과학부)가 “‘교육관련 규제를 철폐하여 교육의 자율과 자치의 밑바탕을 마련하고 학교교육의 다양화를 유도’하려는 이명박 정부의 국정방향에 따라 교육과학기술부가 시·도교육청 담당자, 현장 교원들의 의견수렴을 거쳐 마련한 것이다”(교육과학기술부, 2008. 4. 15: 1)라고 밝힌 4·15 학교자율화 조치의 취지에서, 우리는 이 조치가 문민정부 시절 5·31 교육개혁안의 시장주의 교육정책 기조에 맞닿아 있다는 사실을 어렵지 않게 확인할 수 있다. 다만 그런 의중을 감추고 국민을 현혹 내지 교란시키기 위한 일종의 전술적 개념으로 “자율화”라는 표현이 사용되고 있는 것이다. 

‘자율 권력’을 교장과 교육감에게! 

이 같은 시장주의 교육정책 취지에 입각해 교육과학부가 제시하고 있는 학교자율화 조치의 큰 방향은 학교운영 권한의 자율화와 국가 개입의 최소화라고 할 수 있다. “학교가 다양하고 질 높은 교육을 할 수 있도록 교육과정 운영 등 학교운영에 관한 권한을 학교장 등 학교 구성원에게 돌려주고, 초·중등교육에 관한 교육감의 권한과 책임을 강화하되, 국가는 국가기준의 설정 등 기획·조정, 학생의 건강·안전, 교육수요자의 권리보호 등의 역할을 담당하도록 한다”(교육과학기술부, 2008. 4. 15: 1)는 것이다. 

이 문서보다 시기적으로 앞선 대통령 업무보고에서는 이런 방향이 조금 다른 방식으로 표현되어 있는데, 눈여겨 볼 대목은 자율권 향유의 주체가 다름 아닌 ‘교육감(시·도교육청)’과 ‘(학)교장’이라는 점이다. 즉 “관 주도에서 탈피하여 학교의 자율 경영체제를 구축”하기 위해, 교육과학부는 “국가수준 교육과정, 교육격차 해소 등 기획·조정 기능만 수행”하고 시·도교육청은 “조직·정원 등 초·중등교육의 실질적인 의사결정”을 담당하며, 학교는 “인사, 교육과정 등 학교운영에 대한 교장의 자율과 책임을 강화”하겠다고 밝히고 있는 것이다(교육과학기술부, 2008. 3. 20: 3).

그런데 또 하나 주목해야 할 것은, 교육과학부가 밝힌 학교자율화 조치의 취지에서 교육관련 규제 철폐, 다양성 말고는 시장주의자들이 상용해온 ‘경쟁’, ‘소비자 주권’, ‘교육소비자의 선택권’ 등과 같은 개념이 자취를 감추었다는 점이다. 바로 이런 점 때문에 자율화[다양화(성) 포함]라는 개념이 일종의 전술적인 개념으로 사용되고 있다고 한 것인데, 이는 다른 무엇보다 시장주의 교육정책에 대한 반발을 의식하지 않을 수 없는 상황에서 포장이나 분식(粉飾)해야 할 필요성을 느꼈기 때문으로 판단된다.

시장주의자들의 이런 행태는 도처에서 찾아볼 수 있다. 1990년 미국 밀워키 주가 바우처 제도(voucher system)를 도입할 때도 그랬다. 1955년 프리드먼(Milton Friedman)이 처음 제안한 바우처 제도는 인종·계층 차별적인 학교정책이라 하여 1964년에 위헌 판결이 내려진 바 있다. 이런 추악한 경험으로 인한 대중들의 불신 때문에, 시장주의자들은 이와 비슷한 계층 차별적인 학교정책을 또다시 도입하려 할 때 ‘바우처’ 대신 ‘선택’이라는 개념을 전면에 내세웠던 것이다(Low and Wipp, 2002 참조).

‘잃어버린 10년’ 5년 내로 보상받겠다는 강박증

한편, 이명박 정부가 4·15 학교자율화 조치를 전격 발표하게 된 배경에는 소위 ‘잃어버린 10년’ 동안 좌절 내지 지연되었다고 판단하고 있는 시장주의 교육개혁을 신속하게 추진해야겠다는 청와대 정책참모들의 강박증이 도사리고 있다. ‘잃어버린 10년’이란 표현은 이명박 정부의 첫 교육과학문화수석이었던 이주호의 글에도 어김없이 등장한다. “잃어버린 10년 …… 교육정책을 연구하고 정책 결정에 참여한 10년이 넘는 기간 동안 희망을 접을 만큼 절망한 적도 많았다”는 그는, “백면서생으로 1995년 김영삼 정부의 교육개혁위원회 전문위원으로 일하면서부터 평준화 수정 방안을 많이 제안하였지만, 어떤 방안은 시행되지도 못하였고 어떤 정책은 왜곡되거나 시범 실시하는 명목으로 지연되었다”(이주호, 2006: 3)고 한탄한다. 다른 것은 그만두더라도 “시범 실시 명목으로 지연되었다”는 정책이 자립형 사립고 도입 정책이란 점은 불문가지다. 이제 권력을 잡았으니 그동안 ‘지연’되었던 정책을 적극 추진하는 게 당연하지 않은가. 이런 생각이 자율형 사립고 100개 도입 정책으로 나타나게 된 것이다.

이런 현실 인식과 ‘개혁’ 강박증은 정책 추진 방법에 있어서 독단적이고 속전속결식 행태로 귀결되었다. 오죽하면 청와대를 향해 교육과학부 관료들의 장탄식이 터져 나오고, 정책의 방향에 대해서 수긍한다는 교육학자조차 그 절차와 방법에 대해서만큼은 우려를 제기할 정도이겠는가? 이런 행태가 초래한 교육현장의 동요, 그리고 ‘여중고생’들로부터 촉발된 촛불 정국을 생각할 때 이주호 전 교육과학문화수석의 낙마가 결코 우연이 아니라는 점만큼은 분명하다.


[ 4·15 학교자율화 조치가 초래할 필연적 귀결은 교육의 계층화, 교육계급의 고착화일 수밖에 없다. 4·15 조치 발표 직후 세종문화회관 앞에서 열린 청소년 촛불문화제에서 청소년들이 거리에 붙여 놓은 피켓들.  ▶ 청소년인권행동 아수나로 ]

자율화의 이름으로 세워질, 무한 경쟁 교육시장 

다른 한편으로, 이 전 수석을 필두로 한 시장주의자들의 자율화에 대한 집착은 현 정권이 집권하기 전 발표된 여러 글에서 잘 확인할 수 있다. “다양화가 평준화의 대안”이라면서 학교 자유 확대의 범위와 관련하여 2단계로 접근해야 한다는 이주호의 주장이 가장 최근의 대표적인 글이다. 그는 “첫째는 자율형 학교 방식이다. 이들 학교에 대하여 학생을 선발할 수 있는 자유를 포함하여 매우 포괄적인 자유를 허용한다. …… 우리는 사학을 사학답게 하자는 차원에서 자율형 사립학교, 정부가 지원하되 간섭하지 않는 자율형 공립학교, 실업계 명문고교가 가능하도록 자율형 특성화 고교를 각각 학교 특성에 맞추어 제안한다”며 1단계로 자율형 학교를 도입해 현재 공교육 체계의 운영에 일정 정도 자율성을 도입할 것을 주장했다. 

그리고 뒤이어 “둘째는 모든 학교에 적용되는 방식으로 교육관청을 반으로 줄이고, 정부 기능을 대폭 규제기능으로부터 서비스 기능으로 전환하며, 교육과정과 교과서에 대한 규제도 대폭 완화함으로써 학교의 자유를 확대하는 것이다. 자율형 학교가 아닌 일반 학교의 경우 학생 선발권을 허용하지는 않되 전체적으로 교육부의 규제 기능을 대폭 줄임으로써 자유롭게 하자는 것이다”라며 공교육 체계 전체에 전폭적인 자율성을 보장해야 한다고 주장한다(이주호, 2006: 91).

또한 그를 포함한 일군의 연구자들은 일찍이 대학 자율화를 주장한 바 있는데, 그 내용을 보면 이들이 ‘자율화 만능론’에 사로잡혀 있다는 생각을 금할 길이 없다. “서울지역 대학들과의 경쟁에서 점점 뒤처지는 지방의 국립대학들”을 살리기 위해서는 “무엇보다 이들 대학의 자율을 크게 확대하는 것이 필요”하고, 이를 위해서는 “아직까지도 정부의 한 부서처럼 되어 있는 국립대학의 조직체계를 과감하게 보다 자율적인 조직으로 바꾸어야 한다”는 것이다. 

이들은 특히 “일본에서 추진하고 있는 국립대학 법인화 제도의 도입으로부터 배우고 우리에게 적합한 국립대학 자율화 방안을 모색하여야 한다. 또한 서울대와 어깨를 겨루며 경쟁할 수 있는 명문 사립대학들이 보다 많이 출현할 수 있도록 사립대학에 대한 정부 규제도 과감히 철폐하여야 한다”며, 모든 대학들이 시장 안에서 무한 경쟁을 하는 체제를 강하게 주장하고 있다(이주호·박정수·우천식, 2004: 30~31). 이런 주장의 실현 가능성은 논외로 하더라도, “일본의 국립대학 법인화 제도에서 배우자”는 주장에서는 할 말을 잃게 된다. 이들이 말하는 ‘자율화’의 실체가 일반적인 용법의 그것과는 한참 다른 ‘국립대학 민영화’, ‘시장화’(marketizing)를 지향하고 있기 때문이다.

수단과 목적의 전도, 누구를 위한 자율화인가?

이상에서 보듯 4·15 학교자율화 조치에서 자율화는 “시장적 자율화”를 의미하는 것으로, 우리 모두가 누릴 수 있는 자유가 아니다. 시장의 강자만이 향유할 수 있는 일종의 특권인 까닭에 필연적으로 교육의 계급(층)화가 가속화될 수밖에 없다. 이것이 이번 조치가 갖는 실천적인 의미다. 1단계 자율화 조치로 제시된 29건의 “자율성을 저해하는 지침 즉시폐지”(1단계 자율화 조치)만 놓고 보더라도 ‘규제완화 쓰나미’라 할 수 있을 정도로, 시장적 자율화라는 수단이 목적을 압도하여 우리 교육을 한층 더 나락으로 내모는 내용들로 가득 차 있다.
그러나 이것은 단지 시작일 뿐이다. 단지 시장주의 교육정책을 전면화하기 위한 ‘몸 풀기’에 지나지 않는 것이다. 우리는 ‘자율화’라는 우산 개념하에 더욱 급진적이고 맹목적인 시장주의 교육정책들이 종합적으로 구상·추진되고 있다는 점을 기억해둘 필요가 있다. 이명박 대통령 업무보고 문서 중 “주요 국정과제 추진계획”의 맨 첫머리에는 “자율화·다양화된 교육체제 구축”이라는 이름 아래 △지방교육자치의 내실화, △고교 다양화 300 프로젝트, △대학입시 3단계 자율화 등의 과제가 제시되어 있다. 

‘지방교육자치’라는 허울 좋은 이름은 얼마 지나지 않아 보통교육 단계에서 국가·중앙정부의 재정 책임을 지방에 전가하고자 하는 한편, 시장주의 교육정책을 둘러싸고 형성될 전선의 다각화·다층화를 꾀하고자 하는 정부의 계산에 따른 것임이 드러날 것이다. ‘고교 다양화 300프로젝트’는 학교들의 분절·분화를 촉진해 계층에 따른 학교의 서열화를 가속시킬 뿐만아니라, 그렇지 않아도 ‘학원화’의 길을 걷고 있는 학교의 운영을 한층 입시에 종속되도록 만들게 될 것이다. ‘대학입시 3단계 자율화’ 역시 대학교들의 신입생 ‘골라 뽑기’(cream skimming) 행태를 제도화하고, 고교등급제 등 특권층만의 학교 확대에 우호적인 여건을 조성하기 위한 것이라는 것을 우리는 곧 알게 될 것이다. 

이런 정책들의 필연적인 귀결은 바로 ‘교육 계급(층)화의 가속화’다. 사회적 약자를 체계적으로 배제하는 한편, 가진 자들로 하여금 학교와 대학을 통해 세대 간의 안정적인 계급 재생산을 할 수 있는 조건을 마련해주려는 일이 자율화라는 미명하에 감행되고 있는 것이다.

<참고문헌>

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