공공부문 노동운동, 무엇을 할 것인가

노동사회

공공부문 노동운동, 무엇을 할 것인가

admin 0 2,658 2013.05.07 10:32

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이 원고는 지난 8월 21일, '공공부문 노동조합 발전을 위한 토론회 준비위원회'에서 주최한 <공공부문 노동조합 발전을 위한 토론회>에서 발제한 내용을 수정한 것이다. 
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1. 공공부문 노동운동, '노사 갈등의 핵'

현재 공공부문 노동운동은 민간의 금속부문과 더불어 우리나라 노동운동의 주력부대로 나타나고 있다. 제조업이 상대적으로 위축(Potter, 2001)되고 있는 가운데, 최근 교사노조가 합법화된 데 이어 앞으로 공무원 노조가 결성되면 이러한 발걸음은 더욱 빨라질 것이다.1)

공공부문 노동운동이 갖는 중요성은 조직적인 측면, 투쟁적인 측면, 제공하는 상품 및 서비스의 성격, 그리고 '대정부 노사관계'라는 특징에서 살펴볼 수 있다. 

조직 측면에서 공공부문 노동조합은 현재 전체 노조수의 4%인 222개에 지나지 않으나, 노조원 수로는 42만 명이 조직되어 전체 노조원의 30%를 차지하고 있다. 이는 단위노조 평균 조합원수가 민간부문의 열 배에 이르는 2천 명에 이른다는 사실을 의미한다. 공공부문에 한정할 경우, 노동조합의 조직률은 무려 60%에 이른다.2)

최근 공공부문 노동조합의 조직률은 전국교직원 노조의 조직 확대에서 보듯 더욱 높아지고 있다. 

투쟁 측면에서도 공공부문은 갈등적인 노사관계의 초점으로 떠오르고 있다. 김대중 정권 하에서만 보더라도 서울대병원 투쟁(2001)에 이어, 지난해의 사회보험노조투쟁, 은행합병에 반대한 국민은행과 주택은행 노조의 투쟁, 그리고 명동성당에서 혹한의 겨울을 뚫고 진행된 한국통신 노조의 파업, 전력 민영화에 반대하여 범국민공동대책위까지 꾸리고 파업 직전까지 몰고 간 전력노조의 투쟁, 서울 지하철의 4·19파업(1999)은 물론이거니와 조폐공사 파업유도 사건(1998) 등이 자리하고 있다. 공공부문이 투쟁의 무풍 지대이기는커녕 그 진원지로 나타나고 있는 것이다. 

공공부문은 생산하는 재화와 서비스의 성격에서 사회의 가장 기초적인 인프라인 공공서비스를 공급하고 있다. 즉 시민의 일상생활과 산업활동의 기초가 되는 서비스를 공급한다는 측면에서 공공부문은 '우리 사회의 관제고지'를 차지하고 있다고 할 수 있다. 공공부문은 그 생산물이 공익성을 크게 띠므로 단체행동에 대해서는 사회 여론이 크게 작용하고 때로는 단체행동권에 대한 제약이 따르기도 한다. 

마지막으로 공공부문은 정부를 '실질적인 사용자'로 하는 노사관계의 선도부문이다. 즉 노사관계에 대한 정부의 규정력을 감안할 때 공공부문 노사관계의 정립 방향은 정부가 '경제전체의 관리자'로 나타나는 민간부문의 노사관계에서도 커다란 영향을 미치게 된다. 이는 공공부문에서 임금인상의 제한이나 최근의 구조조정 과정뿐 아니라 분산화·파편화된 단체교섭 구조를 유지하는 데에서도 여실히 드러난다. 

노사관계의 전개과정에서 공공부문이 이처럼 '각축의 장'(박준식, 1996)으로 나타나고 있음에도 불구하고 우리나라 공공부문 노사관계는 낙후성을 벗어나지 못하고 있다. 이는 무엇보다도 공공부문에서 노동기본권의 제한, 파편화된 단체교섭 구조와 노사정위원회의 파행, 그리고 이로 인한 의사결정 과정으로부터 노동조합의 배제로 나타난다. 공공부문 노사관계의 낙후성은 우리나라 노동운동의 전반적인 낙후성을 규정짓는 핵심적인 요소이기도 하다.

2. 공공부문 노사관계의 현황

1) 노동기본권의 제한


공공부문 노사관계에서 가장 두드러진 특징은 노동자의 기본권이 제한되어 있다는 점이다. 이는 공무원 노조의 불허와 단체행동에 대한 다양한 제한 조치 등으로 나타나고 있다. 이러한 노동기본권의 제한은 국제적인 압력의 대상이 되고 있을 뿐 아니라 국내로도 공무원 노조의 결성 움직임과 공공부문 노조의 사실상의 단체행동 돌입으로 인해 사회 갈등의 원인이 되고 있다. 
특히 공무원 노조의 결성은 1989년 대통령의 거부권 행사로 무산된 적이 있으며, 1998년 노사정위원회에서는 "공무원 노동조합 결성권의 보장 방안은 국민 여론수렴과 관련 법규의 정비 등을 고려하여 추진하되 단체행동권은 인정하지 않는다"로 합의한 바 있다. 최근 정부는 공무원 단결권 허용을 언급하면서도 ① 노동조합의 명칭 사용 불허(직장협의회 연합회의 인정), ② 단체교섭·협의권의 보장, ③ 단체행동권의 불허 입장을 밝히고 있다(『한겨레신문』, 2001년 7월 26일자). 이에 대해 2002년 상반기 공무원 노조 결성을 선언한 전국 공무원직장협의회총연합(전공련)은 지난 7월 '공무원노조 추진기획단'을 띄우는가 하면, 올 정기국회에서 공무원노조가 허용되지 않을 경우 '법외노조'로 공무원노조를 출범시킬 것이라고 밝히고 있다. 또한 전국공무원직장협의회발전연구회(전공연) 소속 직장협의회를 중심으로 한 세력은 '대한민국 공무원 노동조합 준비위원회'를 조직하여 이원적인 결성 움직임을 보이고 있기도 하다. 

2) 노동조합의 파편화 

공공부문 노사관계에서 나타나는 두 번째 특징은 공공부문 노동조합이 분산되어 있다는 점이다. 이는 기업별 노동조합체제로 인한 분산과 더불어 연맹간 분산, 그리고 총연맹간 분산 등 삼중의 의미에서 나타나고 있다. 그러나 다른 한편, 이러한 분산성과 이로 인한 '정부 앞에서의 무력감'을 극복하기 위한 연대 움직임 또한 활발하였다. 연맹간 통합이나 산별노조로의 이행, 그리고 공공연대의 구축이 그것이다. 특히 공공연대의 움직임으로서는 '공공부문 노동조합 대표자회의'(공노대 1994∼1998년)나 '공공부문 노동조합 연대투쟁 대표자회의'(공공연대 2000년)가 대표적이다. 공노대의 경우, 공공부문 노동운동을 독자적인 목소리로 드러내었을 뿐 아니라 대산별 지향을 통한 분산성의 극복과 통일투쟁(1996)에서 일정한 성과를 낸 반면, 양대 노총으로부터의 압력과 내부 조직력 및 이데올로기의 차이, 기업별로 진행된 실리적 움직임 등을 극복하지 못하였다. 한편 공공연대는 내부의 낮은 준비 상태에서 급박하게 전력노조의 투쟁에 매몰되면서 지도력을 발휘하지 못하다가 전력노조의 파업철회이후 사실상 와해되어 버렸다.

3) 집중화된 통제와 분산된 대응

세 번째로 근로조건의 결정 측면에서는 공공부문은 중앙의 강력한 통제와 개별 기업별 대응이라는 특징을 지닌다. 즉 중앙의 집중적인 통제에도 불구하고 조직 및 단체교섭 기구의 분산으로 인해 실질적인 사용자인 정부와의 사이에는 제도적인 교섭기구가 전무한 실정이다. 그 결과 노동조합으로서 정부의 정책결정 과정에 참여한다는 것은 '바지랑대로 하늘 찌르기'에 지나지 않았으며, 대정부 직접교섭의 요구 또한 실질적인 힘이 뒷받침되지 않은 상황에서 결국은 '달보고 짖는 격'에 지나지 않았다. 여기에는 정부가 기존의 기업별 교섭체제로부터 별다른 위협을 느끼지 않을 뿐 아니라, 노사관계의 쟁점에 끼여들지 않으려는 이른바 신자유주의적 탈정치화가 작용하고 있는 듯이 보인다. 다른 한편으로 노동조합 측에서 나타나고 있는 조직 대상에서의 비정합성과 조직 운영에서 집중성의 결여도 교섭기구 발전에 걸림돌로 작용하고 있는 듯이 보인다.3)

즉 조직의 대표성과 통제력의 결여가 교섭기구의 설치에서 노동조합의 한계로 나타나고 있는 것이다. 

단체교섭과 더불어 공공부문 노동조합이 정부와 대화할 수 있는 또 하나의 대화채널은 노사정위원회다. 그러나 노사정위원회는 그 위상과 성격을 둘러싸고 격렬한 논쟁이 해를 거듭하며 진행중이다. 그 결과 노사정위원회는 한국노총이 참여하고 있다고는 하나 민주노총이 불참함으로써 절름발이 신세를 면치 못하고 있으며, 심지어 해체론까지 대두되고 있는 실정이다. 노사정위원회와 관련하여 주목할 사실은 서울시 투자기관 차원에서 운영되고 있는 지역 노사정위원회, 이른바 '서울 모델'이다. 서울 모델은 노사정 간의 새로운 관계 정립을 목표로 지방자치단체 수준에서 추구되고 있는 사회적 합의 모델에 속한다. 서울 모델이 비록 서울시 투자기관에 제한되고 있기는 하나 이는 첫째 다른 지방자치단체로 확산될 수 있는 여지를 남기고 있으며, 둘째 산별 이행과 관련하여 걸림돌로 작용하고 있는 사용자단체의 구성에서 서울시가 나섰다는 점은 다른 정부기관 및 민간부문에 대한 시사점을 줄 수 있을 것이다. 특히 이는 후술하는 단체교섭 기구의 집중화와 대응해서 노동조합의 교섭 및 투쟁창구를 다원화하는 역할을 할 수 있을 것이다. 다른 한편 서울 모델은 적대적인 노사관계를 파트너십으로 바꾼다는 점에서 기존의 노동운동에 대해 커다란 도전이자 노동운동의 무장해제라는 점에서 논란이 일고 있기도 하다. 이와 더불어 노조 내부의 의사결집 과정이 충분히 전제되지 않은 채 처리되고 있다는 점이나 상위기구인 노사정위원회가 사실상 빈 껍데기로 바뀌고 있다는 점은 내적인 한계로 작용할 것이다. 

'가장 고전적인 공공노조'라 할 수 있는 공무원 노조가 없는 데다 그나마 기존조직이 분산되어 있으며 나아가 실질적인 교섭기구가 없다는 점은 공공부문 노동조합으로서는 치명적인 약점에 속한다. 이는 특히 임금 및 근로조건의 결정 과정에서는 물론이거니와 신자유주의 구조조정의 과정에서 노동조합의 무기력한 대응과 배제에서 두드러지게 나타나고 있다. 이하에서는 이를 구체적으로 살펴보기로 한다. 

3. 구조조정과 노동조합의 대응 

정부의 공공부문 구조조정은 (1) 인원의 감축, (2) 민영화, (3) 경영혁신 = 임금·복지의 축소를 축으로 진행되어 왔으며, 그 과정은 철저하게 노동에 대해 공격적이었을 뿐 아니라 노조 배제적이었으며, 나아가 사회적 합의 방식의 결여로 특징지워 진다(이에 대해 구체적인 것은 김태현, 2001; 오건호, 2001 참조). 공공부문에 대한 이러한 구조조정은 지난 4년간 공공부문 노동조합에 엄청난 시련과 도전을 안겨주었으며, 노동조합으로 하여금 스스로를 되돌아볼 수 있는 계기를 제공하기도 했다. 사실 구조조정이라는 거울에 비친 공공부문 노조의 자화상은 '덫에 치인 범'의 그것이었다. 이 과정에서 노동조합의 대응은 (1) 고립분산적인 대응, (2) 이데올로기 투쟁에서의 열위 및 대안의 부재, (3) 위기에 대한 즉자적이고 방어적인 대응으로 특징지워 진다 .

정부의 공공부문 구조조정 과정에서 보여진 노동조합 대응의 특징은 먼저 연대 전선이 형성되지 않음으로 해서 단위노조 하나 하나가 고립된 '선봉대' 역할을 강요받았다는 점이다. 이 과정에서 단위노조는 구조조정의 '총알받이'가 되기보다는 단위기업 차원에서 '보상의 극대화'에 치중함으로써 구조조정 정세를 공공 개혁으로 상승시키기보다는 단위조직의 '실리 지키기'로 전락시켜 버렸다.4)

둘째로는 이데올로기 투쟁을 소홀히 하였다는 점이다. 이는 특히 구조조정에 대한 인식의 문제에서 드러난다. 신자유주의 구조개혁은 그것이 복지국가의 반동적 대안이라는 성격을 지니지만 다른 한편으로는 개발독재국가(관료자본주의) 모델의 해체라는 부분적인 진보성을 띠기도 한다(최영기, 2001 참조). 이는 기존의 공공부문에 대한 국민의 인식과도 관련된다. 공공부문이 그간 '외곽의 관료기구'로서 '방만하고 투명하지 못한 경영과 문어발식 사업확대, 합리성과 책임성이 결여된 비효율적인 운영'으로 국민들 사이에 부정적인 시각을 심어준 게 사실이었다. 이러한 과정에서 노동조합은 국민들에게 '공공부문의 존립가치'인 공공성을 선전해내고 이를 위해 노동조합이 경영개혁에 나서는 모습을 보여주기는커녕 '경영구조의 약점을 실리와 교환'(노항래, 2001)해버림으로써 국민들 사이에 '집단이기주의'로 비쳐지고만 것이다. 공공부문 노동조합으로서 이러한 내부 혁신 프로그램의 결여는 전술적인 측면에서 사회단체 나아가 공공서비스 이용자와의 연대라는 사회적 연대마저 놓쳐버리게 만들었다.

세 번째는 공공개혁의 주체인 정부와의 교섭채널이 없는 상태에서 노동조합은 철저히 배제된 채 '합의를 통한 변화' 또는 '참여적 노사관계를 바탕으로 한 구조개혁의 추진'은 한 마디로 공염불이 되어버렸다는 점이다. 이러한 소외의 이면에는 정책 대안의 개발을 소홀히 하였을 뿐 아니라 단위노동조합의 투쟁력이 한계를 드러냈다는 점, 그리고 연대전선의 형성 역시 구두선에 그쳐버렸다는 사실이 작용하였을 것이다.

그 결과 공공부문 전반의 구조조정은 정부에서도 자평하듯 "차질 없이 추진하였으며 경영혁신과제는 대부분 마무리되었다". 2001년에 들어서도 정부의 공기업 개혁 속도나 개혁의 폭에서 커다란 변화를 보이지 않는다. 비록 인원감축 양상이 한 풀 꺾였다고는 하나 민영화나 경영개혁은 이제부터 시작이라고 해도 좋을 만큼 탄력을 더해가고 있는 양상이다. 또한 노동조합을 경영개혁의 파트너로 참여시킬 계획은 어디에도 보이지 않는다. 노동배제적이고 공격적인 구조조정을 시행하겠다는 정부의 의지는 민영화 계획 및 지방공기업 경영혁신 계획에서도 여실히 드러나고 있다. 정부의 공공부문 구조조정 과정에서 노동조합의 반응은 더 이상 '변수'가 아니라는 시위인 셈이다. 공공부문 노동운동이 노동기본권의 불인정이나 교섭기구의 분산으로 인한 '실질적인 사용자와의 단절', 그리고 노동배제적이고 선도적인 구조조정에 대해 다람쥐 쳇바퀴 굴리는 식의 도로를 거듭해왔다면 노동조합의 진로는 과연 어디에서 찾을 수 있을까. 다음절은 이에 초점을 맞춘다. 

4. 공공부문 노동운동의 진로

공공부문 노동조합을 둘러싼 현 상황에서 현안으로 나타나고 있는 것은 (1) '공공성의 정치'의 부활, (2) 공무원 노조의 건설, (3) 교섭기구의 집중화와 노동조합의 구조개편, 그리고 (4) 정부의 상시적인 구조조정 체제에 대한 방안 구축이라고 할 수 있다. 이러한 상황에서 공공부문 노동조합은 스스로 운동의 정체성을 확립하고 이를 축으로 새로운 전망을 열어내는 것이 과제로 등장하고 있다. 

1) '공공성의 정치'의 부활

우리나라 노동운동은 '전투적 경제주의'로 요약할 수 있다. 개별 기업별 노동조합으로서는 단기적 이익, 즉 임금이나 근로조건과 같은 경제적 보상을 추구할 수밖에 없었으며, 이를 위한 방법은 노사협력주의로 기울거나 아니면 파업을 택하는 것이었다. 노동조합의 조직이 '공장 밖'을 나서지 못한 상황에서 '노동을 조건짓는 사회경제적 체제'에 대한 인식은 사치였을 뿐 아니라 '공장 안의 이슈'를 사회화할 수 있는 유일한 수단은 파업밖에 없었기 때문이었다. 그러나 이러한 전투적 경제주의는 노동자계급의 이중화와 노동운동의 사회적 고립, 모험주의적 투쟁을 가져왔으며, 사회개혁투쟁이라는 측면에서는 '시지프스'의 도로로 귀결되었을 뿐이었다.

공공부문은 무엇보다도 공공서비스의 제공으로 특징 지워진다. 따라서 공공부문의 투쟁은 국민경제와 대중 생활에 심대한 영향을 미칠 뿐 아니라 정부가 실질적인 사용자로 나타난다는 점에서 '강한 정치적 성격'을 띤다. 이러한 공공부문의 특징은 공공서비스 노동운동주의(public service unionism)의 주요한 원천이 된다. 즉 공공부문 노동조합 운동의 의의는 '공공성'에 대한 전사회적 수준에서의 합의를 자신의 동력으로 할 때만 확고해짐을 의미한다 (홍주환, 2001). 즉 "공공부문 노동조합은 공공부문 개혁에 대한 사회적 요구를 자기혁신의 기조로 삼아야 하며… 이것은 공공부문 노동조합운동이 공공성의 정치를 실현해 나가기 위한 필요조건"인 것이다. 보다 구체적으로 예를 들어 존스톤(Johnstone, 1994)은 공공부문에서의 단체행동은 노동조합이 (1) 스스로의 요구를 '대중의 이익'이라는 틀에서 규정할 수 있는 능력 (2) 단체행동의 과정에서 공공서비스의 이용자, 다른 노조, 정치인 등 사회운동과 연대를 형성할 수 있는 능력에 의존한다고 주장하고 있다. 현재의 노동운동은 '사회'를 고려하지 않은 채 '그들만의 리그'에 몰입하는 일종의 '자폐증'을 보이고 있다고 할 수 있다. 특히 공공부문에서는 공공서비스의 제공이 갖는 정치적 성격을 고려할 때 대중의 지지와 이를 위한 사회단체와의 연대는 중요한 고리로 나타나며, 이 과정에서 '공공성의 실현'은 핵심 과제로 나타난다. 

2) 공무원 노조의 결성

공무원 노동조합이 결성되기까지는 '산 넘어 산'인 실정이다. 그럼에도 불구하고 공무원 노조의 결성은 노동운동 전체는 물론, 특히 공공부문 노동운동의 전개과정에서 '태풍의 핵'으로 등장할 것으로 보인다. 먼저 노동계 전체에는 감소하고 있는 노동조합원의 증가와 조직률 상승이라는 측면에서 '가뭄 끝의 단비'가 될 것이다. 공무원노조가 갖는 잠재적인 영향력의 크기(규모 및 역할)를 감안한다면 공직사회의 개혁이나 공무원 근로조건의 개선 등에도 크게 기여할 수 있을 것이다. 공무원 노조의 결성과 관련하여 또 한가지 논의할 사항은 공무원의 단체교섭구조가 비공무원 공공부문의 단체교섭 구조에 미치는 영향이다. 공무원 부문에서는 정부가 직접적인 교섭당사자로 나타난다는 사실과 더불어 교섭 구조의 집중화는 여타 공공부문 단체교섭 구조의 집중화를 추구하는 바탕이 될 수 있을 것이다. 기존의 공공부문 노동조합들이 공무원 노조의 결성에 적극적으로 결합하고 이를 교섭구조의 문제로까지 확대시켜 내야하는 중요한 이유도 여기에 있다. 기존의 공공부문 노동조합이 눈앞의 이익을 벗어나서 사회적 공공성과 장기적인 교섭구조를 쟁취할 수 있느냐의 여부는 지금 노사간에 '뜨거운 감자'로 등장하고 있는 공무원 노조의 건설을 자기 요구로 받아들일 수 있느냐에 의해 판가름난다고 해도 지나친 말이 아닐 것이다. 

공무원 노조의 단체교섭 구조에 있어서는 구체적으로 △ 국가공무원과 지방공무원 그리고 교육공무원은 원칙적으로 하나의 교섭단위로 구성되어야 하며, △ 각 단위는 중앙교섭을 보완하고 특수한 이해관계를 교섭하기 위한 부처별·지역별 교섭기구를 갖추어야 한다. △ 이 경우 정부의 교섭당사자는 중앙인사위원회, 기획예산처, 행정자치부 등으로 구성하며 재정경제부 장관 (부총리)이 교섭의 책임을 진다. 또한 △ 교섭시기는 예산 편성 이전에 하되 협약의 효력에 대해서는 일정부분 제한을 두며, △ 마지막으로 임금에서는 생계비 원칙을 관철하되 이는 임금의 형평성원리(comparability)에 의해 보완되어야 한다.5)

3) 노동조합의 구조개편과 집중화된 교섭구조의 확보

기존의 공공부문 노동조합들이 정부와의 공식적인 채널을 확보하는 방안으로서는 (1) 노사정 위원회의 개편과 (2) 단체교섭 기구의 확보로 나눌 수 있다. 이 외에도 비공식적인 대화채널로서는 정당에 대한 로비나 비공식적인 간담회의 개최, 선거에의 개입 등이 있을 수 있다. 특히 단체교섭 기구와 관련해서 공기업의 경우에는 교섭의 집중화가 바람직한 것으로 보인다. 이 경우 교섭 단위로서는 초기업별 교섭기구로서 업종별 교섭기구의 설치(예: 통신, 에너지, 운수, 교원, 의료 등)와 기관의 성격별 교섭기구의 설치(투자기관, 출연기관, 지방공기업 등)가 상정될 수 있으나, 어느 경우에도 노동조합 조직대상의 개편과 산업별 집중성의 제고가 요구된다할 것이다. 어떠한 교섭기구를 상정하는가에 따라 노동조합의 조직대상도 바뀔 필요가 있을 것이다.

① 교섭기구의 확보 

공공부문의 교섭이 기업별로 이루어짐으로써 실제로는 '사용자 없는 허깨비와의 교섭'이 되고 있을 뿐 아니라 정치적·정책적인 배제의 주요한 원인이 되고 있음은 앞에서도 밝힌 바와 같다. 정부는 예산배정과 인사권을 무기로 '형식적인 사용자'들을 허수아비로 내세움으로써 노동조합들을 '닭 좇는 개'로 만들고 있는 것이다. 그런데 기존 공공부문 노동조합이 줄곧 주장하여 온 '대정부 직접교섭'은 실현가능성이 희박하다는 사실부터 확인할 필요가 있다. 이는 신자유주의 기조에 따른 노사관계의 탈정치화와 '정치적 통제와 상대적인 자율성의 유지'라는 공기업의 특수한 위상에 따른 것이다. 따라서 향후 교섭단위의 설계에서는 집중화 원칙을 살리는 것이 더욱 중요하다고 할 수 있다. 

교섭의 집중화를 고려할 때 이는 ① 기관의 성격별로 나누는 방안, ② 서비스의 성격으로 나누는 방안, 그리고 ③양자를 혼합하는 경우가 있을 수 있을 것이다. 이 경우 의료, 금융, 전력, 연구(학술교육기관, 문화체육기관 등), 운수, 언론 등은 성격별로 분류하되 나머지는 기관의 성격별로 분류하는 방안이 있을 것이다. 이는 후술하는 노사정위원회의 지역별·업종별 위원회의 구성과 맥락을 같이하는 것이기도 하다.

공공부문에서는 흔히 말하듯 정부관료, 정당, 국회의원, (형식적인) 사용자, 시민사회단체 등 다양한 이해관계를 지닌 복수의 사용자가 존재하는 '복수 사용자 교섭'이 나타나기 마련이다. 따라서 노사간의 이슈를 정치적 의제나 사회적 의제로 만들기 위한 다양한 노력이 노동조합의 투쟁에 포함되는 것이다. 물론 여기에서 노동조합의 파업을 제외할 이유는 없다. 그러나 이 경우에도 공공부문 노동조합의 파업은 그것이 사용자에게 경제적 타격을 가하기보다는 서비스 이용자에게 불편함을 미침으로써 그것이 정치적 압력으로 작용하도록 하는 것이다. 따라서 여론의 흐름이 중요한 변수로 나타나는 것이다. 

② 노사정 위원회

노사정위원회에 대해서는 말도 많고 탈도 많다. 앞에서도 말했듯이 공공부문의 구조조정과정을 특징짓는 요소의 하나는 그것이 노동배제적으로 진행되었으며, 이에 대해 노동계는 전투적으로 대응하거나 기업내부의 타협(micro-corporatism)으로 마감하였다. 노동 참여적이며 사회적 합의에 바탕을 둔 구조조정은 줄곧 노동조합이 주장하여온 바이다. 그런데도 노동계는 '참여적이고 협력적인 노동정치와 노사관계 전략을 특징으로 하는' 노사정위원회에 대해서는 수상쩍다는 인식을 넘어 해체까지 주장하고 나서고 있는 게 작금의 현실이다. 

노사정위원회는 노동조합이 정책결정 과정에 참여하는 한 통로이자 투쟁을 배치하는 또 다른 무대이다. 기업별 노사관계만이 존재하는 노동계에서 노사정위원회는 '공장 밖'의 세계로 통하는 하나의 문이며, 파업만이 '만병통치약'이 아니라면 노동문제를 둘러싸고 노사관계의 주체들이 '대중 앞에서 최고의 논리를 동원하여 부딪히는' 투쟁의 또 다른 현장이다. 더욱이 공공부문 노동조합에게 노사정위원회는 '사용자와 만나는' 실질적인 교섭의 장이기도 하다. 또한 노사정위원회는 노동문제를 정치적 또는 사회적 의제로 만들 수 있는 중요한 징검다리를 제공한다. '사회적 합의주의'란 요컨대 거시적인 충격에 대해 단위기업별로 동일한 사안을 반복적으로 다루기보다는 경제일반에 대해 조정된 적응(coordinated adjustment)을 제공하는 기제인 것이다. 

물론 이러한 주장이 기존의 노사정위원회에 대한 '전면적인 수용'을 의미하지는 않는다. 노사정위원회가 비록 하드웨어 측면에서 '균형과 형평을 지향하고 생산적으로 운영되도록 도모하는 제반조건이 갖추어져 있다'(선한승, 2000: 280)고는 하나 여전히 부실한 점이 있을 뿐 아니라 운영과 위상에서도 문제를 드러내고 있기 때문이다. 즉 △ 광역자치단체별 지역별 및 업종별 위원회의 구성, △ 공익위원의 철수, △ 합의 사항에 대한 이행력의 담보 등에 관한 재고가 필요하다할 것이다. 특히 노사정위원회는 법률상의 기구로서 대통령의 특별자문기구로서의 위상을 가지고 있을 뿐 아니라 5개 부처 장관이 참여함에도 불구하고 합의사항이 제대로 이행되지 않는다는 사실은 노사정위원회에 대한 신뢰와 위상을 떨어뜨리는 핵심 요소에 속한다. 그러나 다른 한편 노사정위원회에 대한 노동계의 기대가 지나치게 높은 것도 문제이지만 합의 사항의 불이행에 대해서 그 책임을 묻지 못하는 노동계의 역부족에 대해서도 솔직하게 되돌아볼 필요가 있다. 

③ 노동조합의 구조개편

집중된 교섭을 실현하기 위해서는 노동조합으로서 대표성과 더불어 내부의 통제력을 갖출 필요가 있다. 그런데 현재 공공부문 노동조합은 기업별 체제일 뿐 아니라 연맹 및 총연맹의 차원에서 분산되어 있어 대표성과 통제력이라는 양 측면에서 문제를 드러내고 있는 실정이다. 따라서 연맹간 통합 및 산업별 노동조합으로의 이행은 교섭기구의 확보를 위해서라도 노동조합이 풀어야 할 중요한 과제의 하나다. 큰 것이 아름다울 뿐 아니라 연대의 질의 향상은 금상첨화인 격이다. 

연맹간 통합을 상정할 경우 이는 공공 대산별 노동조합의 건설이 되어야 할 것이다. 굳이 독일의 베르디(Verdi)나 영국의 유니손(UNISON)을 본받지 않는다손 치더라도6) 대산별 노동조합은 운영의 측면에서 '규모의 경제' 실현이 용이할 뿐 아니라, 사용자인 정부에 대한 대표성과 사회적 영향력, 그리고 단체교섭이나 조직의 집중성을 달성하는데 유리하기 때문이다. 

이를 위해서는 노동조합연맹간의 통합과 더불어 한국노총, 민주노총을 뛰어넘는 단결의 상을 제시할 필요가 있다. 한편 양대 노총을 뛰어넘는 연대 틀은 이러한 공공대산별을 향한 조직발전 전망에 대해 물질적 토대를 제공할 것이다. 

④ 구조조정 대응

민영화와 더불어 정부는 지속적인 경영혁신을 위해 공기업 및 산하기관에 대해 상시적인 개혁체제를 구축하여 운영중이다. 이러한 정부의 개혁체제에 대해 노동조합으로서는 무엇보다도 앞서 살펴본 정부와의 교섭 및 협의 채널을 바탕으로 '참가와 합의를 바탕으로 한 구조조정'을 추구할 필요가 있다. 노동조합 또는 노동자 배제는 결과적으로 노사분규의 원인이 될 뿐 아니라 사회적 갈등을 부추기고 서비스의 질을 낮추는데 기여할 뿐이다.7)

노동조합으로서도 개별 사안에 대한 공동 대응도 중요하지만, 보다 중요하게는 함께 논의할 수 있는 교섭틀의 구성을 목표로 공동 행동을 조직할 필요가 있다. 노동조합간의 연대와 공공성을 바탕으로 한 사회적 연대의 실현과 교섭기구의 형성과 더불어 또 한가지 중요한 것은 이데올로기 투쟁이다. 앞의 두 과제는 이미 앞에서 살펴보았으므로 여기에서는 이데올로기 투쟁의 하나인 공공개혁에 대해 살펴본다. 

공기업이란 목표와 통제기구에서 이중적인 긴장성을 내포한 조직이다. 즉 공공성이라는 정치적 목표와 이윤 극대화라는 상업적 목표 사이의 긴장과 더불어 정치적 통제와 경영 자율성 사이의 긴장이 항상 존재한다. 그런데 최근 신자유주의 바람은 공기업에서도 그것의 쌍생아 격인 공기업의 민간기업화(corporatization) 바람을 몰아오고 있다. 우리 경제가 신자유주의의 영향으로부터 자유롭지 못하듯 공공부문 역시 신자유주의와 같은 뿌리를 갖고 있는 '신공공 경영'(New Public Management: NPM)으로부터 자유로운 것은 아니다. NPM이란 나라마다 차이가 있으나 전지구적으로 번져가고 있는 공공부문의 개혁 물결이다. 이는 공공성보다는 시장성을, 정치적 통제보다는 경영의 자율성을 중시하며, 그 바탕에는 효율성의 증대가 놓여있다. 구체적으로 이러한 NPM은 시장지향성, 권위의 하향이동, 내부계약제도의 도입 그리고 민간부문 경영기법의 광범위한 도입을 특징으로 한다. 

NPM이 폭넓게 확산되는 과정에서 노동조합의 대응은 무엇보다도 정치적 통제로부터의 경영 자율성을 최대한 확보하되, 동시에 공공성 유지 및 확대라는 맥락을 간과해서는 안 된다. 산업활동과 국민생활에 필수적인 기간산업의 민영화에 반대하는 이유도 바로 여기에 있다. 나아가 공공부문 근로조건의 저하나 인원 감축이 공공서비스의 질 저하로 연결되는 것을 막는 것도 노동조합이 추구해야할 중요한 과제다. 이러한 과정에서 노동조합 또한 효율성이나 시장성을 전면적으로 부정할 수 있을 것으로 보이지는 않는다. 문제는 시장성이나 효율성을 높인다는 명목으로 공공성을 희생시키지 않아야 한다는 점이다. 

5. 맺음말

오늘날 공공부문 노동조합이 처해있는 현실을 살펴볼 때, 공공부문 노동조합들이 스스로의 정체성을 바탕으로 연대를 형성하는 일은 더 이상 선택의 문제가 아니라 생존의 문제에 속한다. 그런데 정체성이란 다른 것과의 경계를 의미하며 이는 차별성을 근거로 한다. 즉 공공부문 노동조합이 처해있는 현실을 함께 인식하고 공통적인 대안을 찾는 일을 의미한다. 공공부문 노동조합들이 다시 연대에 나서야 하는 이유는 간단하다. 노동조합들이 부딪치고 있는 사태의 본질이 동일하기 때문이다. 이는 임금에서 그러하고, 구조조정에서 또한 그러함을 이미 확인하였다. 기업별로 '공장 안에' 갇혀 '확장된 자아'를 놓쳐왔던 것이다. 게다가 상대는 정부라는 '거대한 공룡'이라는 점도 간과할 수 없을 것이다. 

공공부문 노동조합이 스스로의 정체성을 찾는 노력이 그러나 자칫 전체 노동운동과는 분리된 독자적인 운동의 추구로 나아갈 경우, 이는 궁극적으로 스스로를 소외시켜 버리는 운동이 될 것이다. 공공부문 노동조합이 처해있는 현실이 정부를 직접적인 사용자로 한다는 점에서 민간부문의 그것과는 일정 부분 다르게 나타나는 것은 사실이다. 그러나 이러한 특수성이 노동운동 전체가 부딪치고 있는 자본주의의 본질에서 멀리 떨어져 있는 것은 아닐 것이다. 이러한 점에서 공공부문 연대는 양대 노총의 힘을 동원하고 동시에 추동하면서 스스로 그 일부가 되는 구조로 나아가야 할 것이다. 즉 조직 측면에서 '총연맹적' 사고는 경계할 필요가 있을 뿐 아니라, 이데올로기 측면에서 독자행보의 추구도 테두리를 지을 필요가 있는 것이다. 이러한 점에서 공공부문이 전체 노동계의 한 축으로 역할하면서 다른 한편으로는 스스로의 전망을 실현시켜나갈 '진지'를 구축하고 이를 통해 성과를 모아가는 것은 중요하다. 

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  • 제작년도 :
  • 통권 : 제 59호