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이 글은 남아프리카 노동운동 잡지인 『Labour Bulletin』 2001년 6월호에 실린 글로 필자의 허락을 받아 번역했다. 칼 폰 홀트(Karl von Holdt) 전국노동경제발전연구소(NALEDI)의 작업장 개혁(Workplace Transformation) 프로젝트를 이끌고 있으며, 에디 웹스터(Eddie Webster)는 남아프리카 위츠 대학에서 연구하는 사회학자다 - 편집자. 
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지난 십 년 동안 남아프리카 노동조합이 부딪힌 도전들은 극적으로 변해왔다. 국제 경쟁력에 대한 관심 증대는 조합원의 이익을 증진하기 위해 어떻게 개입할 수 있고, 개입해야 할 건가라는 새로운 문제를 제기하는 방향으로 현장 관계(workplace relations)를 변화시켰다. 무엇보다, 구조조정(restructuring of work)은 노동조합이 세계화에 대응할 방안을 고심하도록 만들었다. 

세계화에 대한 대응

세계화에 대한 대응에는 두 가지 방식이 있다. '회의론'(sceptics)과 '급진론'(radicals)이 그것이다. 회의론은 아무것도 변한 게 없다고 본다. 개발도상국에서 '세계화'란 제국주의의 징후이며, 세계 자본주의 체제에서 '남반구'의 종속을 뜻한다. 급진론은 모든 게 변했다고 말한다. 예를 들어, 마뉴엘 카스텔은 현 상황이 정보 자본주의(informational capitalism)라는 새로운 단계에 도달해 노동이 쪼개지고 분산되고 있다고 본다. 

그러나, 우리는 회의론이나 급진론이 설득력이 없다고 본다. 우리는 부라워이(Burawoy)에 동의하는데, 그는 주장하길, 필요한 것은 '현실에 뿌리를 둔 세계화'(grounded globalization)라고 말한다. 그는 이것이야말로 상황을 무시하는 회의론과 역사 감각이 없는 급진론에 대한 해독제라고 본다. '현실에 다가가는 세계화'(grouding globalization)을 통해, 우리는 낡은 생산 형태, 즉 폰 폴트(Von Holdt)가 '아파르트헤이트 작업장 체제'라고 부른 것이 새 것과 공존하고 있음을 볼 수 있다. 남아프리카에서 과거는 계속되고 있으며 (급진론은 이점을 무시한다), 새로운 요소 역시 생겨나고 있다 (회의론은 이점을 부정한다). 

이 글은 우리의 연구 과제였던 최근의 구조조정을 추적한다. 글을 두 개로 나눠 전반부는 구조조정 경향을 살펴보고, 후반부는 노조 대응을 다룬다. 

구조조정 흐름

우리는 네 가지 흐름을 확인했다. 첫 번째는 시장의 한계/산업의 쇠락이다. 몇몇 부문에서 한계에 다다른 시장과 수입품에 따른 경쟁 압력 증대 때문에 산업이 몰락하고 일자리가 사라져왔음을 우리는 알고 있다. 예를 들어, 피혁 산업은 값싼 수입품과 국제 경쟁력 부족으로 몰락했다. 피혁 산업이라는 한정된 시장에서 수입품과의 경쟁은 기업 합병과 공장 폐쇄로 이어졌다. 

발로우스 사가 회사 문을 닫고, 외국 제품을 값싸게 수입했을 때 켈비네이터 사는 곤경에 처했다. 남아프리카금속노조(NUMSA)도 지지한 국산품 사기 운동 덕으로 공장 폐쇄는 막을 수 있었다. 하지만 생산 증가에도 불구하고, 자금 유동성 문제 때문에 결국 공장은 문닫았다. 마스터휠드 사는 값싼 노동의 혜택을 보기 위해 스와질랜드로 회사를 옮겼다. 이 회사는 국내 시장에서 빠르게 성장했다. 하지만, 금융 문제로 청산 상태에 있다. 

두 번째 경향은 점증하는 경쟁 압력이다. 이는 남아프리카 경제가 세계 경제에 통합된 데서 연유한다. 예를 들어, 피지비손 사는 1994년에 인력감축을 협상했는데, 해외 파트너가 신기술과 시장에 접근하고 있음을 알지 못했다. 결국 이 회사는 구조조정과 인력감축을 더 해야 했다. 하이벨드 제철의 경영진은 다(多)기능화를 통해 작업 부담을 늘리는 마찰적인 방식으로 인력을 줄였다. 또한 이 회사는 하청 및 비정규직을 늘렸고, 다숙련 및 팀작업 실험을 시작했다. 

세 번째 경향은 임시직화·비공식화·하청화다. 많은 산업에서 사용자들은 핵심부의 정규직·숙련·조직 노동자들과 주변부의 계약직·임시직·하청 노동자들을 나누고 있다. 소매업에서 유연성은 임시직 노동자들의 풀을 통해 이뤄졌다. 전국노동경제발전연구소(NALEDI, 코사투 산하 연구소 - 역자)의 연구는 자동차산업과 금속산업에서 비정규직이 늘어나고 있음을 보여준다. 

광업에서 하청 증가는 업무 부담 증가, 산업 안전 후퇴, 노조 약화를 초래했다. 피혁 산업에서 '풀숲 노동자(bush worker)'라는 새로운 범주의 노동자 층이 등장했는데, 이들은 집에서 일하는 대신, 개별 노동자들이 공장 근처의 풀숲에서 신발 제조를 하도록 계약을 맺고 있다. 

네 번째 동향은 준(準)국영회사의 민영화다. 텔콤(통신회사-역자)과 스푸르네트(대중교통회사-역자)는 사적 소유권과 내부 구조조정으로 치닫고 있다. 텔콤 주식 가운데 30%가 말레이시아/미국 콘소시움에 매각됐으며, 앞으로 주식시장 상장을 통해 매각될 예정이다. 이로써 정부는 소수의 지분만 갖게 된다. 

내가 몸담고 있는 SWOP(위츠 대학 사회학 연구단위 - 역자)의 연구는 '정보/서비스 경제'가 남아프리카 같은 개발도상 경제에서 의미하는 바가 무엇인지를 지적하고 있다. 허가와 관련된 요구 조건을 충족하고 텔콤의 경쟁력을 확보하기 위해 새 주주들은 고객 서비스를 개선하기 위한 전략을 도입했다. 판매, 서비스, 고장 문제를 해결하기 위해 전화 서비스 센터를 설립했고, 새로운 정보기술을 도입했다. 상담원들이 버튼을 한번만 누르면 필요한 정보를 제공받게 함으로써 고객 서비스를 개선했다. 하지만, 이로 인해 인센티브를 통한 통제가 도입되고 상담원에 대한 작업 감시가 심해졌다. 

전화 통화 수와 통화 시간은 모니터링 되며, 관리자들은 통화 기록에 접근할 수 있고, 상담원의 통화를 엿들을 수 있다. 질과 양, 두 측면에서 타겟은 노동자다. 그 결과 업무 부담이 커졌고, 스트레스가 심해졌다. 

정부는 스푸르넷을 6개로 분사하고, 민간 사업자의 참여를 허용할 계획이다. 목표는 투자 재원을 민간 부문으로 돌리고 사업 중심의 경영을 도입하는데 있다. 경영진은 해외 상담가를 활용해 새로운 전략을 개발했다. 그 목적은 운영 효율을 개선해 객차 수를 줄이고, 역무(depots)와 보수(maintenance)에 필요한 인력을 줄이는데 있다. 작업 조직은 신기술, 숙련강화, 다기능화의 도입으로 변화될 전망이다. 게다가, 운행률이 낮은 노선을 민영화하고, 1만5천명을 감원할 계획이다. 

변화 혹은 연속

연구는 여러 가지 구조조정 흐름을 소개한다. 이 가운데 어떤 것은 아파르트헤이트 작업장 체제와 그것의 인종차별적인 인력자원 관행이라는 장애를 극복하는 것을 목표로 하지만, 일부는 아파르트헤이트 작업장 체제를 재생산하려는 시도로 여겨질 수 있다. 

한가지 흐름은 아파르트헤이트 작업장 유연성의 복귀이다. 아파르트헤이트 아래서 많은 흑인 노동자들, 특히 공공부문 노동자들은 대체로 해고로부터 보호받지 못하는 '종신 임시직'(permanent casuals)으로 고용되었다. 진보적 노조들은 흑인 노동자들의 고용안정을 위한 권리를 확립했다. 임시직화(casualisation), 비공식화(informalisation), 외주, 풀숲 노동(bush-working), 하청 등의 극적인 증가는 아파르트헤이트 유연성을 다시 도입하려는 시도로 볼 수 있다. 

아파르트헤이트 폐쇄 경제는 생산 체제가 비효율적이었고, 많은 수의 미숙련 및 반숙련 흑인 노동자들에게 의존한 체제였다. 1980년대 말부터 시작되어 1990년대 경제를 개방하면서 심화된 제조업 부문의 구조조정은 대량실업 사태를 가져왔다. 준국영기업의 구조조정도 비슷한 영향을 낳았다. 대다수 비숙련 노동자들을 희생시키는 지금의 실업 사태는 새로운 현상이다. 

남아프리카 경제에 대한 경쟁 강화는 노동자들에게는 작업 강도가 세진 것을 뜻한다. 텔콤의 경우, 이것은 신정보기술과 직결된 문제다. 하이벨드 제철의 경우, 새로운 작업 조직과 다기능화로 인해 개별 노동자들의 작업 부담이 커졌다. 

동시에, 신기술과 작업 조직은 종종 핵심 노동자들을 위한 기회를 만들어내기도 한다. 노동조합의 권리를 가진 상시 노동자로서 그들의 지위는 상대적으로 안정되어 있다. 다기능화, 기술향상, 보다 나은 진급 전망은 새로운 작업 경험을 만들어내고 있다. 특히 이것은 차별철폐 프로그램에서 혜택을 입어왔던 흑인 노동자들에게 해당된다. 

구조조정 대응

노동조합은 작업장/지역/전국/지구 수준에서 구조조정에 대응해왔다. 전국 수준에서 노동은 전국경제발전노동위원회(NEDLAC, 남아프리카의 노사정위원회-역자)에 참여해 사회 계획을 개발하고, 친노동적인 법률을 제정하기 위해 노력해왔다. 세계적 수준에서 노동은 남반구노조연대회의(SIGTUR) 같은 '남-남' 연대기구는 물론 각종 국제 기구에 개입하고 있다. 

노조가 직접 투자한 회사(union investment company)도 구조조정에 대응하려는 시도를 하고 있다. 노조 투자 회사는 외주로 돌려진 서비스에 하청업체로 입찰해왔다. 노조가 일자리를 만들기 위해 시도한 것 가운데 가장 성공한 것은 광원인력업체(Mineworkers Development Agency)였다. 우리는 노조의 작업장 구조조정 사례 여섯 가지를 다뤘다. 

① 순응
많은 경우, 노조는 구조조정에 순응해(compliance) 왔다. 이것은 아파르트헤이트 식의 작업 유연화가 다시 도입된 경우에 가장 분명하게 드러난다. 피혁 업체인 피터마리츠버그 사에서 피혁연합노조(NULAW)는 경영진을 따랐다. 노조가 노동자들의 이익을 위해 효과적으로 교섭하거나 대안을 제대로 내놓지 못했기 때문에 노동자들은 실망감을 느꼈다. 소매, 금속, 광업 부문의 노조들은 대규모 임시직화, 외주, 하청에 체계적인 방식으로 대응하는데(contest) 실패했으며, 핵심(정규직-역자 주) 노동자들을 대표하는데 만족하는 듯 하다. 하이벨드 제철은 예외였다. 텔콤의 현장위원들은 노동강도 강화와 신기술 도입에 대항했지만, 노조로부터 별다른 지원을 얻지 못했다. 

② 저항·교섭
텔콤의 경우, 노조는 경비 절감을 막기 위해 단체행동을 활용하고, 정부에 로비하고, 전국기본협약을 활용했다. 스푸르넷의 경우, 운수연합노조(SATAWU)는 구조조정 과정에서 3년 동안 경비 절감을 하지 않겠다고 선언할 것을 요구했다. 동시에 회사로부터 5천만 란드를 대출 받아 개발업체(development agency)를 만드는 것을 내용으로 하는 혁신적인 사회 계획을 교섭했다. 이것은 잘린 노동자들이 수입을 얻도록 만드는 물질적·교육적 자원을 제공하게 될 것이다. 

③ 투쟁
노조의 고전적인 전략은 경영진의 계획을 변경하거나 뒤엎기 위해 협상과 결합된 단체행동을 활용하는 것이다. 텔콤 전화 센터의 경우, 현장위원들이 저항하고, 대상을 재선정하고 각종 부담을 줄이기 위한 협약을 교섭하기 위해 노력했다. 하지만, 이들의 계획은 노조의 지지와 조정력 부족으로 약해졌다. 

하이벨드 제철의 경우, 현장위원들과 노동자들은 임시직화 및 노동강도 강화에 반대해 싸웠다. 그들은 임시직을 정규직으로 전환하는 절차를 교섭하고 하청업체 종업원의 보호 장치를 주장할 수 있었다. 현장위원들은 하이벨드 제철 사측과 교섭했다. 노동자들은 노조의 지도 없이 자체적으로 파업을 조직해(wildcat strike) 노동강도 강화에 대항했다. 이로써 현장위원들은 새로운 직무 규정 및 승진체계를 비롯해 신규 노동자 고용에 대해 교섭할 수 있었다. 

④ 양보교섭
켈비네이터 사는 양보교섭의 사례로 볼 수 있다. 금속노조(NUMSA)는 인정 협약에서 합의된 임금보다는 교섭위원회가 정한 최저임금에 기초해서 신규 노동자를 고용하는데 합의했으며, 생산량 증가를 지지했다. 하지만, 회사가 청산 상태에 들어가자, 국내 시장이 포화상태일 때 생산을 늘리는 것은 잘못된 전략이라는 논란이 일었다. 

⑤ 국가 재산의 구조조정
국가 재산의 구조조정에는 세 가지 유형이 있다. 텔콤 노조의 경우, 주식 30%를 매각하는데 저항하지 않기로 했다. 통신노조(CWU)는 텔콤의 상장 계획에 반대했다. 하지만, 노조 전략은 분명하지 않다. 

스푸르넷의 경우, 운수연합노조(SATAWU)도 돈벌이가 되는 부문을 양도하는데 반대하고 있다. 컨설팅 제안서 분석과 국제운수노련(ITF)의 경험을 통해, 노조와 전국노동경제발전연구소(NALEDI)는 민영화를 비판하면서도, 합동조사팀을 구성해 구조조정에 대해 진지한 토론을 하자고 정부에 문을 열어놓았다. 

지방공무원노조(SAMWU)는 요하네스버그 지방 정부에 대해 세 번째 접근법을 취했다. 노조는 구조조정을 대놓고 거절했으며, 반대 캠페인을 조직했다. 하지만, 캠페인은 별다른 영향을 끼치지 못한 것처럼 보인다. 

⑥ 전략적 개입 
'노조의 미래에 관한 셉템버위원회'는 전략적 개입이란 작업장 개혁과 민주화를 위한 수단으로서 노조의 의제 및 노조 독립성에 기초해 구조조정에 개입하기 위한 전략이라고 주장했다. 노조의 목표는 생산에 대한 노동자 통제를 강화하고, 교육훈련과 기술향상에 대한 접근성을 높이고, 임금 및 노동조건을 개선하는 것이다(『셉템버보고서』, 1997, 111쪽∼112쪽). 이는 노조가 먼저 제안을 하고 이를 통해 경영진과 교섭할 것을 요구한다. 

금속노조(NUMSA)는 1990년대 초반 전략적 개입에 앞장섰다. NUMSA는 기술개발, 교육훈련, 경력개발, 임금을 위한 새로운 제도를 도입했다. 이 전략은 두 가지 결함을 가졌다. 첫째는 이것이 숙련향상 및 교육훈련과 관련된 기술적이고 복잡한 제안들과 결부되어 있다는 점이다. 이것은 많은 노조임원과 현장위원들의 권한을 약화시켰다. 두 번째 문제는 전략이 부문별 협상에 맞춰져 있으며 기업에 대한 관심이 거의 없다는 점이다. 이것은 종종 교섭위원회를 교착상태에 빠지게 했다. 따라서 이 전략은 노동자의 생활에 전혀 영향을 미치지 못했다. 노사 협력(labor management partnership)의 초기 사례로는 피지 빌손 사에 대한 제지인쇄목재연합노조(PPWAWU)의 개입을 들 수 있다. 경영진이 컨설턴트를 해고한 후에, 노조는 공장에 대한 자체 연구를 하고 그 결과를 발표할 수 있는지를 물었다. 노조는 SWOP에 의뢰했고, 경영진이 연구비용을 지불했다. 이 연구는 경영진의 입장 가운데 일부에는 동의하고, 일부에는 문제를 제기했으며, 결국 노사 합의를 이끌어냈다. 

피지 빌손 사에서의 구조조정은 세 가지 점에서 구별된다. 첫째, 노사 양자는 과정에 영향을 미칠 힘과 정보를 가졌다. 둘째, 양자는 대립적인 접근법에서 물러섰다. 회사는 경영진의 고유권한으로 여겨지던 분야에서 노조 참여를 합의해주는 대신, 노조는 회사가 살아남기 위해서는 비용절감이 어느 정도 필요하다는 점을 인정했다. 셋째, 회사의 정보가 충분하게 공개되었다. 이것은 이윤만 따지는 게 아니라 기업에 대한 질적 평가를 가능하게 만들었다. 

하이벨드 제철의 경우, 현장위원들은 사용자들과 금속노조 프로그램을 교섭했는데, 사용자들은 이 프로그램에 적대적이었으며, 단편적인 구조조정을 밀고 나갔다. 현장위원들은 경영진의 모든 계획에 반대하면서 사측이 노조 제안을 진지하게 받아들이도록 압박을 가했다. 하지만 이것은 실패했다. 주요 이유는 NUMSA가 현장위원을 지원하는데 무능했기 때문이다. 

NALEDI는 작업장 변화에 관한 사전 프로젝트에 관한 셉템버위원회의 권고안을 실행하기 위해 코사투의 가맹조직들과 일하고 있다. 작업장에 초점을 맞추고 노동자의 관점에 기초한다는 제안 취지를 만족시키면서 NUMSA 전략이 부딪힌 문제를 극복하기 위해 노력하고 있다. 

NALEDI는 운수연합노조(SATAWU)와도 스푸르넷을 위한 노조 전략 개발을 위해서도 함께 일했다. 계획은 이윤이 떨어지는 라인을 폐쇄하기보다는 산출량을 늘리고, 투자를 통해 효율성을 증대하며, 경영의 질을 개선하고, 진보적인 인적자원 경영정책을 실행하며, 작업장 프로젝트를 통해 작업조직과 감독 관행을 개선하는 것이다. 또한 노조는 3년 동안 경비절감을 유예할 것을 요구했다. 하지만 경영진이 인력감축을 포함한 경영 효율 증대를 추진하고 있어 노조는 어려움에 직면해 있다. 

이러한 종류의 두 번째 프로젝트는 크리스 하니 바라과나트 병원의 경우다. 여기서 전국교육보건연합노조(NEHAWU)와 NALEDI는 병원 구조조정에 대한 대책을 마련하기 위해 현장위원과 함께 일해왔다. 사실 첫 번째 도전은 경영진과 보건부가 노조측의 아이디어를 사가게 하는 것이다. 

셉템버위원회

1997년 셉템버위원회는 코사투 산하 제조업 및 광업 가맹조직들의 현장위원들이 참석한 가운데 작업장 변화를 토론하기 위한 이틀 간의 세미나를 조직했다. 세미나 참가자들은 구조조정에 대한 노조 대응의 어려움을 논의했다. 노조가 정책이 부족하고, 수동적이라는 점이 지적되었다. 그 결과 현장위원들은 노조의 지원 없이 스스로 제안들을 만들었다. 때때로, 노조는 방관적이거나 자발적인 경비절감을 인정했고, 이에 맞서 노동자들이 직접 대응을 조직해야 했다. 사실 노조는 효과적으로 개입하고 현장위원들을 지원할 능력이 부족했다(『셉템버보고서』, 1997, 110쪽∼111쪽). 위원회는 구조조정에 대한 노동조합 전략을 세 가지로 정리했다. 

① 전투적 불참
이러한 반응은 비용절감, 하청, 기타 형태의 비정규 고용에 대항함으로써 노동자의 이익을 방어하는 것으로 한정된다. 노조는 현재의 작업방식을 고집하며 어떤 변화도 거부한다. 연구 결과 이러한 대응이 가장 일반적이다. 

② 전략적 개입
이것은 우리 연구를 통해 확인되었고, 관련된 새로운 제안들이 많이 나오고 있다. 

③ 제도화된 참여
이 전략은 노조가 기업 단위 의사결정에 참여토록 함으로써 개입을 앞으로 밀고 나간다. 대개 '공동 결정'이라 불리는 이 전략은 많은 유럽 국가에서 존재하고 있으며, 작업장 포럼(workplace forum)이라는 제한된 방식으로 남아프리카에서 이뤄지고 있다. 

이 전략은 노조에게 정보 접근이라는 이점을 줌과 동시에, 경영진이 노조와 협력하도록 압박한다. 하지만, 위험은 노조가 경영 구조 속으로 끌려 들어감으로써 노조가 자주성을 잃어 제도화된 참여에 제대로 대응할 수 없을 지도 모른다는 점이다. 

단위 노조는 이런 전략을 많이 선택하고 있지 않다. 1999년 56개 조직이 작업장 포럼을 만들겠다고 알선조정중재위원회(CCMA)에 신청했다. 연구 결과는 단지 6개 조직만이 작업장 포럼을 만들었음을 보여준다. 절반은 작업장 포럼 설치에 반대했고, 그 과정에서 코사투의 정책 때문에 탈퇴했다. 

결론

구조조정에 대응하기 위해서 노동은 작업장 및 산업별 수준에서 강력해야 할 뿐 아니라, 세계화에도 개입해야 한다. 노동은 노동시장에 새로 등장하는 노동자들을 조합원으로 조직하고 이들을 대변할 수 있도록 새로운 형태의 대표 체계를 개발해야 한다. 이것은 새로운 아이디어와 새로운 지식을 요구하는 도전이다. 무엇보다, 이것은 새로운 형태의 조직과 새로운 동맹을 필요로 한다.