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이 글은 2007년 10월 17일 열린 김진균 기념사업회 학술토론회, <파괴적 개발주의를 넘어서 생태적 복지사회로 : 개발부서와 개발공사의 개혁>에서 발표된 [개발공사의 개혁과 생태적 복지사회]를 부분적으로 수정한 것입니다.
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우리는 누구나 인간답게 살 수 있는 복지사회를 이룰 수 있을까? 그것도 생태적 전환의 과제를 적극적으로 추구하는 ‘생태적 복지사회’를 이룰 수 있을까? 우리가 이러한 목표를 이룰 수 있는 능력을 갖추고 있을까? 우리는 어떤 사회에서 살고 있는 것일까? 우리는 과연 ‘진정한 선진화’를 이룰 수 있을까?


[ 3월28일, 한국농촌공사 새만금사업단 정문 앞에서 해수유통 확대를 촉구하며 집회를 벌어고 있는 새만금 연안 어민들의 모습. 새만금 문제에서 보여준 참여정부의 모습은 향후 역대 최대 '개발'정부의 길을 걷게 될 신호탄이었다.  ▶ 참세상 ]

기형적인 경제대국 토건국가 국민들의 고단한 삶 

2007년 5월16일 한국은행은 세계은행이 매년 4월 발표하는 『세계발전지표』라는 보고서의 국민계정 관련 통계를 정리해서 「2007년 세계발전지표(World Development Indicators 2007)로 본 세계 속의 한국경제」라는 자료를 발표했다. 이에 따르면, 2005년 한국의 명목 국내총생산(GDP)은 7,913억 달러로 세계 184개 국가 가운데 12위를, 그리고 1인당 국민총소득(GNI)은 1만 5,840달러로 208개국 중 49위를 차지했다. 

GDP 기준으로 한국은 이미 세계적인 경제대국이다. 미국, 중국, 러시아, 브라질, 인도 등 거대한 대륙국가를 빼면 2006년 한국의 순위는 무려 세계 8위이다. GNI 순위는 많이 뒤처져 있지만, 유럽의 소국들과 산유국들이 앞자리를 많이 차지하고 있다는 것을 고려했을 때 인구와 국토의 크기가 비슷한 나라들과 비교해서 결코 낮은 수준이 아니다. 그리고 절대적 액수도 적지 않다. 결국 어느 모로 보더라도 한국은 세계적인 경제대국인 것이다. 

외환위기 이후 10년의 경과가 잘 보여주듯이 한국의 문제는 성장이 아니라 다른 것에 있다. 세계 40위권의 삶의 질, 세계 40위권의 부패, 세계 130위권의 환경 질, 그리고 세계 1위의 자살증가율, 세계 1위의 고령화율, 세계 1위의 저출산율, 세계 1위의 양극화율, 세계 1위의 수도권 집중률, 세계 1위의 토건국가, 세계 1위의 부동산투기, 세계 1위의 학벌주의, 세계 1위의 사교육비 등 각종 부정적 세계 1위의 지표들이 그것이다. 

지금 한국은 고성장과 민주화의 성과를 잘 살려서 진정한 선진화를 이루어야 하는 역사적 과제를 안고 있다. 이를 위해 무엇보다 재벌경제와 토건국가라는 심각한 문제를 시급히 해결해야 한다. 특히 토건국가의 문제는 정부조직과 재정구조의 왜곡을 통한 산업구조와 고용구조의 악화, 부패의 만연, 국토의 파괴, 삶의 질 저하 등으로 이어진다. 가장 강력한 공공성의 수호자여야 할 국가가 가장 강력한 공공성의 파괴자가 되어 버린 것이 바로 토건국가의 문제다. 토건국가는 심각한 ‘기형국가’다. 

박정희 정권으로부터 이어진 개발독재의 구조적 유산 토건국가의 문제를 해결하지 않고 복지사회를 이룰 수 있는 길은 없다. 뒤집어서 본다면, 토건국가의 문제를 해결하면 복지사회를 향한 길이 활짝 열릴 수 있을 것이다. 해마다 수십조 원의 혈세를 탕진해서 국토를 파괴하는 잘못을 바로잡고 국토를 보존하는 동시에, 수십조 원의 혈세를 복지의 확충에 사용할 수 있기 때문이다. 

민주화 비웃는 박정희 개발독재의 살아 숨 쉬는 유산

‘개발공사’란 대규모 개발사업을 조직의 설립목적으로 삼고 있는 공공기관을 뜻한다. 도처에 널려 있는 개발공사들은 이제 토건국가 건설의 전위대를 넘어서 주도자 역할까지 하고 있다. 매년 가을 국정감사에서 적나라하게 드러나듯 개발공사들은 아주 많은 문제들을 지니고 있다. 이는 방만경영, 혈세탕진, 산업왜곡, 고용왜곡, 국토파괴, 지역파괴, 문화파괴, 민주훼손, 부패만연, 정치적 악용(이른바 ‘낙하산’)의 열 가지로 정리할 수 있을 것이다. 이처럼 많은 문제들이 대규모로 끊임없이 저질러지고 있는 까닭은 무엇보다 개발공사의 조직과 운영이 비민주적이기 때문이다. 그 역사 자체가 이러한 사실을 잘 보여준다. 

개발공사는 개발독재의 구조적 유산이라는 성격을 강하게 갖고 있다. 박정희의 독재는 두 가지 특징을 갖고 있는데, 그 첫째가 군사력을 이용해서 권력을 찬탈하고 민주주의를 억압한 ‘군사독재’이고, 둘째는 각종 개발부서와 개발공사를 설립해서 강력한 개발정책을 강행한 ‘개발독재’이다. 박정희의 개발독재는 강력한 개발주의 정부조직과 재정구조를 구축했다. 건설교통부를 비롯한 개발부서들이 만들어졌고, 수자원공사 등의 개발공사들이 만들어졌다. 이러한 구조들을 기반으로 국민의 기본권을 짓누르고 토지 등의 자산을 값싸게 매수하여, 댐, 발전소, 도로, 철도, 공단, 택지, 송전탑, 전봇대 등의 하부구조를 값싸게 생산했다. 

이러한 개발독재의 유산은, 군사독재가 철폐된 지금에도, 개혁되기는커녕 계속 확대 재생산되어 토건국가의 문제로 생생하게 살아 있다. 무엇보다도 특히, 민주화에 따라 정권교체와 정치개혁이 이루어졌어도 박정희의 개발독재가 구축한 개발주의 정부조직과 재정구조는 전혀 개혁되지 않았다는 사실이 중요하다. 아니, 오히려 지난 민주화 20년은 ‘개발주의 정부조직과 재정구조 확대의 20년’이었다고 할 수 있다. 이것은 민주화에도 불구하고 파괴적인 개발주의 정책이 개혁되지 않은 중요한 이유이다. 

더 강해진 개발공사, 세금탕진·국토파괴·지역해체의 기획자들

1997년 IMF 금융위기 이후의 10년은 개발주의 정책이 크게 강화된 토건국가 확대 10년이었다. ‘국민의 정부’는 경제위기에 대응한다는 명목으로 그린벨트 해제를 비롯한 강력한 개발주의 정책을 펼쳤다. ‘문민정부’ 때부터 개발공사를 비롯한 각종 공공기관의 문제가 크게 제기되었지만, 그저 민영화 정책이 추구되었을 뿐 실질적 개혁은 전혀 이루어지지 않았다. 심지어 가장 개혁적인 정부를 자처했던 ‘참여정부’는 역사상 최대의 개발주의 정부가 되었다. 이것은 민주화에 대한 회의가 커진 대단히 중요한 이유이다. 

민주화에도 불구하고 개발독재의 구조적 유산인 개발공사는 계속 커졌다. 이와 함께 시화호 개발사업, 새만금 개발사업, 동강댐 건설사업, 한탄강댐 건설사업 등의 엄청난 규모의 개발사업들이 ‘국책사업’이라는 이름으로 계속 강행되었다. 이 사업들의 공통점은 경제적으로, 생태적으로, 문화적으로 모두 불필요하며 파괴적이라는 점, 그리고 그 기획과 추진을 개발공사들이 모두 일방적으로 주도했다는 점이다. 개발공사는 예전에는 개발독재의 전위대였으나, 이제는 토건국가의 기획자이자 추진자가 되었다. 

민주화와 함께 개발공사는 양과 질에서 모두 변화를 겪었다. 먼저 양적 확대다. 이는 두 가지 측면에서 나누어서 살펴볼 수 있는데, 하나는 기존의 중앙정부 산하 개발공사들이 몸집을 불린 것이고, 다른 하나는 지방정부에서 경쟁적으로 새롭게 지방정부 산하 개발공사들을 설립한 것이다. 오늘날 두 종류의 개발공사들이 전국적으로 수많은 대규모 개발사업들을 끊임없이 벌이면서 혈세를 탕진하고 국토를 파괴하고 있다. 그 규모는 실로 엄청나다. 

예컨대 2006년 5월 현재 총사업비 관리대상에 해당하는 대규모 ‘공공투자사업’(토목사업 500억 원 이상, 건축사업 200억 원 이상)만 766개에, 그 총사업비는 무려 223조 원에 이른다. 참고로 2007년 정부 총지출 규모는 237조 1천억 원이고, 그 중에서 공공부문 건설투자는 52조 8천억 원이다. 각종 개발공사들이 이렇게 엄청난 혈세를 불필요한 대규모 건설사업에 탕진하고 있기 때문에 복지비나 교육비가 모자라지 않을 수 없는 것이다. 

이러한 양적인 확대와 함께 질적 강화가 이루어졌다. 이것도 역시 크게 두 가지로 나누어서 살펴볼 수 있는데, 하나는 개발공사들이 자체 연구소를 설립해서 이데올로기까지 적극적으로 개발하기 시작했다는 것이고, 다른 하나는 민영화의 추세를 이용해서 다양한 자회사들을 설립하는 식으로 기반을 넓혔다는 것이다. 2000년대에 들어와서 명확하게 나타난 이러한 질적 강화를 통해 개발공사는 더욱 더 무서운 괴물이 되었다. 

공공기관 탈을 쓴 사익추구 독자기구, 그리고 ‘신의 직장’

정부기관과 공공기관을 보는 이론적 관점은 목표와 작동의 두 가지로 나뉠 수 있다. 첫째, 그 목표와 관련해서 국민의 복리라는 공익을 위해 존재하는 공익기구라는 ‘공익기구설’과 국민의 복리라는 공익을 내세우고 임직원의 사익을 먼저 챙기는 사익기구라는 ‘사익기구설’이 있다. 둘째, 그 작동과 관련해서 정권에 의해 작동되는 정치의 수단으로 보는 ‘정치도구설’과 스스로 사업을 기획하고 추진하는 독자적 권력기구로 보는 ‘독자기구설’이 있다. 



①은 가장 이상적 관점이라고 할 수 있다. 본래 모든 정부기관과 공공기관은 공익을 실현하기 위한 정치의 수단이어야 한다. 그러나 현실은 결코 그렇지 않다. 많은 경우에 정부기관과 공공기관은 ④의 성격을 강하게 갖고 있다. 사실상 정치의 수단이 아니라 정치의 주체로서 공익을 내세우고 사익을 추구하는 것이다. 이 문제가 극심해지면 국가 자체가 허울로만 존재하게 된다. 우리는 은연중에 정부기관과 공공기관에 대해서 ①의 관점을 취하기 쉽다. 사실 오랜 시간에 걸쳐 그렇게 교육받는다. 그러나 그것은 어디까지나 민주주의의 이상일 뿐이다. 실제로는 ④의 문제가 심각하다는 것을 잊지 말아야 한다. 

거대한 공룡처럼 몸집을 불리고 전국의 모든 대규모 개발사업들을 주도하는 중앙정부의 개발공사들은 특히 ④에 해당하는 공공기관의 성격을 강하게 지니고 있다. 그들은 끊임없이 대규모 개발사업을 기획하고 ‘정·관·재·언·학 연합’을 작동해서 관철시킨다. 그 결과 그들은 더욱 더 몸집을 키우고 막대한 이권을 좌우할 수 있게 된다. 그 대표적인 예로는 토지공사, 주택공사, 도로공사, 수자원공사(이상 건설교통부 산하), 농촌공사(농림부 산하), 한전(산업자원부 산하)의 ‘6대 개발공사’를 들 수 있다. 

개발독재 시대에 그 연원을 두고 있는 6대 개발공사는 전국 곳곳에서 수많은 불필요한 대규모 개발사업들을 비민주적 방식으로 기획하고 강행하면서 혈세를 탕진하고 국토를 파괴하고 지역사회와 지역문화를 훼손하고 있다. 그러면서 정작 자신들은 소위 ‘신의 직장’이라는 엄청난 지위를 누리고 있다. 이것은 국가의 정당성 자체를 의심하게 하는 심각한 모순이 아닐 수 없다. 6대 개발공사의 전횡이 해결되지 않는 한, 어떤 민주화도 ‘취약한 민주화’일 수밖에 없으며, 민주화는 계속 커다란 의혹과 우려의 대상이 될 수밖에 없다. 

6대 개발공사의 사람, 제도, 조직 싹 바꿔야 

민주화를 추구하는 세력이라면 누구라도 6대 개발공사의 발본적 개혁을 추구해야 한다. 이러한 개발공사의 개혁은 세 차원으로 나누어 살펴볼 수 있다. 첫째, 주체의 차원이다. 기존의 개발공사를 유지하면서 기능을 전환하거나 문제를 완화하기 위해서 주체의 개혁이 이루어져야 한다. 개발공사의 임직원은 시대가 요구하는 민주적, 문화적, 생태적 관점과 능력을 익혀야 하며, 개발을 발전으로 착각하는 낡은 파괴적 인력을 시대의 필요에 맞는 생태적 인력으로 대체해야 한다. 

둘째, 제도의 차원이다. 개발공사들은 대단히 복잡한 제도들을 통해 작동한다. 그것은 대체로 개발공사가 일방적으로 사업을 추진할 수 있도록 해주기 위해 만들어졌다. 따라서 이러한 제도들을 철저히 개혁해야 한다. 대표적인 예로 ‘환경영향평가’의 문제를 들 수 있다. 그리고 사업의 기획도 철저히 민주화되어야 한다. 지금처럼 개발공사가 밀실에서 사업을 기획하고 형식적인 공표과정을 거치는 것으로 끝나서는 안 된다. 

셋째, 조직의 차원이다. 무엇보다 조직의 필요성에 대한 면밀한 검토가 이루어져야 한다. 사실 6대 개발공사는 전면적 통폐합을 통한 재편이 불가피하다. 예컨대 토지공사와 주택공사는 통폐합해서 새로운 조직으로 거듭나야 하며, 수자원공사는 폐지해서 없애야 한다. 나아가 6대 개발공사가 모두 갖고 있는 거대한 개발사업 부문을 크게 축소해서 통폐합해야 한다. 개발공사마다 거대한 개발사업 부문을 똑같이 갖고 있으면서 경쟁적으로 대규모 개발사업을 벌이는 어처구니없는 짓을 하루빨리 중단하도록 해야 한다. 

이러한 개발공사의 개혁은 이 사회의 발전을 위한 결정적 과제이다. 진보와 발전을 고민하는 사람이라면 누구라도 이 문제에 깊은 관심을 기울이고 개혁하도록 해야 한다. 우리를 괴롭히는 것은 재벌이나 FTA만이 아니다. 토건국가는 엄청난 혈세의 탕진과 국토의 파괴를 통해 우리를 일상적으로 심각하게 괴롭히고 있다. 그러나 기이하게도 한국의 개혁세력 또는 진보세력은 이 문제에 별 관심을 기울이지 않고 있다. 이것은 그 자체로 한국의 개혁세력 또는 진보세력의 능력이나 의도를 의심하게 하는 중대한 문제가 아닐 수 없다. 


 [ 지난 2월22일, 수자원공사의 한탄강 댐 건설 계획에 반대하는 연천 주민들이 집회를 벌이고 있다.   ▶ 한탄강네트워크 ]

개발공사문제 외면하는 ‘공공성 강화’ 주장은 호소력 얻기 힘들어  

개발공사의 개혁이라는 결정적 과제에 대해 노동운동은 명백히 방어적인 심지어는 무관심한 태도를 보이고 있다. 한국의 노동운동은 공공부문과 민간부문의 대기업 노동자들이 주도하고 있다. 재벌기업 노동운동의 ‘이기주의’는 이미 잘 알려져 있지만, 공공부문 노동운동도 그에 못지않다. 노동운동에 대한 불신과 우려가 커진 것을 넘어서 ‘상식화’된 것은 이 때문이기도 하다. 혈세를 탕진하고 국토를 파괴하는 문제를 전혀 개혁하려 하지 않는 노동운동을 누가 믿고 지지하겠는가? 

신자유주의에 맞서서 진정한 연대를 이루고자 한다면 노동운동은 스스로 철저한 개혁을 추구해야 한다. 지금과 같은 식으로는 노동운동의 몰락과 신자유주의의 승리로 귀결되고 말 것이다. 노동운동의 적은 신자유주의만이 아니다. 자기의 문제를 개혁하지 못하는 노동운동도 역시 노동운동의 적이다. 개발공사라는 거대한 공공기관이 혈세를 탕진하며 국토를 파괴하면서 신의 직장이란 호사를 누리고 있는 상황에서, “신자유주의에 맞서 공공성을 지키자”는 외침이 과연 커다란 호소력을 가질 수 있을까?  

1990년대 중반을 지나면서 우리도 모든 구성원이 사람답게 사는 복지사회를 이루어야 한다는 주장이 강화되었다. 그리고 10년이 지나 2000년대 중반을 지나면서 복지사회 진영은 전통적 복지국가를 이루어야 한다는 쪽과 새로운 사회투자국가를 이루어야 한다는 쪽으로 크게 나뉜 것으로 보인다. 그러나 사실 더 큰 대립은 복지사회 진영 내부가 아니라 복지사회 진영과 성장주의 진영 사이에 존재한다. 

성장주의 진영은 여전히 한국경제를 지배하는 세력이다. 삼성재벌 이건희 회장의 ‘천재경영론’과 ‘성장동력론’으로 대표되는 성장주의 진영의 주장은, 쉽게 말해서 국민은 허리띠를 졸라매고 재벌을 비롯한 모든 기업의 활동에 무제한 자유를 허용하라는 것이다. 그러나 현재의 경제력으로 보자면 우리는 분명히 복지사회로 나아갈 수 있다. 문제는 강력한 성장주의 세력에 맞서서 복지주의의 길을 활짝 여는 것이다. 

노동운동이 복지사회 가는 생태적 전환의 핵심주체가 돼야

많은 사람들이 여전히 성장주의에 사로잡혀서 복지사회의 길을 거부하고 있다. 그러나 이제 낡은 성장주의는 더 이상 지속될 수 없거니와 그것은 양극화, 생태위기, 학벌사회, 투기사회, 토건국가의 문제를 낳는 주범이다. 성장주의를 넘어서야 ‘진정한 선진화’의 길이 비로소 열릴 수 있다. 한국의 노동운동은 후진적 성장주의에 맞서서 선진적 복지주의의 길을 이끄는 사회개혁의 주체로 거듭나야 한다. 

1990년대 초에 소장 사회복지학자들이 군축을 달성해서 복지사회를 이룩하자는 주장을 제기했다. 이 주장은 여전히 옳다. 마찬가지로 생태적 전환을 달성해서 복지사회를 이룩하도록 해야 한다. 불필요한 대규모 개발사업에 막대한 혈세를 탕진하고 소중한 국토를 파괴하는 잘못은 하루빨리 중단해야 한다. 6대 개발공사의 발본적 개혁은 그 핵심적 과제이다. 한국의 노동운동은 그 주체가 되어야 한다.