산재보험은 재해를 당한 노동자가 기댈 수 있는 사실상 유일한 보장수단이다. 우리나라처럼 서민에 대한 공적 의료보장이 미흡한 현실에서, 그나마 업무상 재해로 인정받을 경우 노동자와 가족에게 일정한 수준에서 무상진료와 생계비 보장이 이루어지는 산재보험제도의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 

그러나 현행 산재보험제도는 △특수고용직을 비롯한 광범위한 노동자군의 배제, △사업주들의 산재보험 적용 기피, △업무상 재해의 범위에 대한 근로복지공단의 협소한 해석, △당사자의 사정을 고려하지 않은 관료적인 제도 운용, △불충분한 급여수준, △산재노동자의 재활대책 미비 등 많은 문제점을 가지고 있는 것이 현실이다. 이에 따라 그동안 노동조합과 노동보건운동단체를 비롯하여 노동사회운동 진영은 산재노동자에 대한 실질적인 지원이 가능하도록 산재보험제도의 전면적인 개혁을 요구하며 투쟁하여 왔다. 

그러나 2006년 12월28일에 노동부가 입법예고한 산업재해보상보험법(이하, 산재법) 개정안을 보면 노동·사회운동 측이 오랫동안 문제제기해온 내용들이 제대로 반영되었다고 보기는 어려울 것 같다. 정부의 산재법 개정안은 현행법에 비하여 일부 진전된 내용을 담고 있기는 하지만, 동시에 산재보험제도의 합리성을 제고한다는 명분으로 현행의 급여수준을 더욱 저하시킬 우려가 엿보이는 내용들을 다수 담고 있다. 아래에서는 현행 산재법의 문제점과 노동사회운동 진영의 요구안을 검토해보고, 노동부 입법예고안의 내용에 따라 예상되는 변화와 문제점들을 간략하게 짚어보기로 하겠다. 



[ 출처 : 노동과 세계 ]

1. 현행 산재법의 주요 문제점과 노동운동 진영의 요구안

1) 산재보험 적용 대상

현행 산재법은 원칙적으로 노동자를 고용한 모든 사업장에 적용되지만, 시행령에 의하여 다수의 노동자가 적용대상에서 배제되고 있다. 산재보험이 적용되지 않는 노동자들 중에서 특히 문제가 되는 것은 △주택법이나 건설산업기본법 등 관련법에 의한 사업자가 아닌 자가 시공하는 공사 중에서 총 공사금액이 2000만원 미만이거나 330㎡(100평) 이하의 건축공사 등 영세한 건설공사에 종사하는 노동자, △가사서비스 노동자, △상시 노동자 5인 미만의 농림수산업 종사자 등 오히려 보호의 필요성이 더욱 강하게 요청된다고 할 수 있는 취약계층 노동자들이다. 또한 급격히 증가하고 있는 특수고용 노동자들은 원천적으로 산재보험제도의 보호대상에서 배제되고 있다. 

이로 인하여 정부통계에 의하더라도 산재보험의 적용 대상 노동자는 약 1000만명 정도로서 총 취업자 중 산재보험의 적용대상은 50%에도 미치지 못한다. 임금노동자 중에서도 약 25%정도가 산재보험제도에서 배제되고 있는 것으로 파악되고 있다. 산재보험과는 별도의 재해보상제도의 적용을 받는 군인, 공무원, 교원을 제외하더라도 미적용 노동자의 비율이 상당히 높은 수준임을 알 수 있다. 

따라서 그동안 운동진영에서는 산재보험에서 배제된 소규모 건설공사와 농림수산업, 가사서비스업 종사자 등의 취약계층 노동자와 형식적으로는 독립자영업자이지만 실질적으로 종속적인 지위에 있는 가내노동자, 지입차주, 학습지교사, 골프장 경기보조원, 보험모집인 등 다양한 직종의 특수고용직 노동자에 대해서도 산재보험 적용을 주장해 왔다. 



2) 요양신청절차

현재 산재보험급여를 받기 위한 요양신청은 업무상 재해를 입은 노동자가 해야 한다. 그런데 현실에서는 산재노동자들이 자신의 재해가 업무상 재해에 해당하는지 잘 모르는 경우가 많다. 특히 사업장의 행사 중 재해처럼 직접적으로 업무와 관련되지 않은 재해나, 직업성 질병처럼 업무상 재해에 해당될 수 있음에도 산재노동자가 이를 업무상 재해로 인지하지 못함으로써 요양신청을 하지 않는 경우가 이에 해당된다. 또한 명백한 업무상 재해라 하더라도 산재신청을 기피하는 사업주의 비협조나 회유로 인하여 산재신청을 포기하고 사업주로부터 치료비 등 일부를 지원받는 이른바 ‘공상’ 등의 형태로 처리함으로써 산재발생이 은폐되는 경우도 많다. 

이에 대하여 운동진영에서는 요양기관에 의한 업무상 재해 판단과 대리 신청이 가능하도록 하는 제도개선을 요구하여 왔다. 2005년 민주노동당 단병호 의원실에서 대표발의한 산재법 개정안은 재해노동자를 진료한 요양기관에서 업무상 재해의 여부를 판단하여, 업무상 재해에 해당되는 경우에는 요양기관에서 요양신청을 할 수 있도록 하는 내용을 담고 있다(아래 상자 참조). 

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산업재해보상보험법 일부개정법률안 (단병호 의원 대표발의)

  제40조의4(요양급여의 신청) 
②요양기관이 근로자를 진료한 후 업무상 재해로 분류하여 근로자의 확인을 받아 요양급여신청서를 공단에 제출한 때에는 제1항의 요양급여신청서가 제출된 것으로 본다.

 제40조의5((의사등의 의무 등) 
①요양기관에서 근로자를 진료한 의사·치과의사·한의사(이하 “의사등”이라 한다)는 노동부령이 정하는 산업재해분류기준표(이하 “산업재해분류기준표”라 한다)에 따라 근로자의 상병이 업무상 재해인지 여부를 판단하여야 한다. 요양기관은 근로자의 상병을 업무상 재해로 판단한 경우 근로자에 대하여 우선 요양급여를 실시하고 그 내용을 공단에 통보하여야 한다.

②의사등은 근로자의 상병이 업무상 재해라고 판단한 때에는 근로자에게 그 사실을 고지하여야 한다. 이 경우 요양기관은 근로자의 확인을 받아 3일 이내에 요양급여신청서를 공단에 제출하여야 한다. 
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3) 근로복지공단의 사전승인 및 심사권한

현행 산재보험제도는 산재노동자의 요양신청에 대하여 근로복지공단이 승인권한을 가지고 있다. 즉 근로복지공단의 요양승인이 내려져야 비로소 보험급여가 지급되는 체계로 되어 있다. 거기다가 근로복지공단의 불승인 결정에 대한 심사청구 역시 근로복지공단에서 하도록 되어 있다. 근로복지공단은 자신이 내린 처분에 대한 심사권한까지 가지고 있는 셈이다. 물론 근로복지공단의 심사결정에 불복할 경우에는 노동부 산하에 설치된 산업재해보상보험심사위원회에 재심사를 청구할 수 있기는 하다. 그러나 이러한 이중의 심사절차가 대단히 번거롭다는 것은 두말할 필요가 없을 것이다. 

이와 같은 근로복지공단의 사전승인권한과 심사권한은 산재노동자의 권익에 부응하기보다는 공단의 행정편의주의를 강화시킬 여지가 다분하며, 당장 급박한 처지에 있는 산재노동자를 효율적으로 보호하지 못하는 문제를 낳게 된다. 따라서 운동진영에서는 산재노동자에게 일단 보험급여를 지급하고 사후적으로 업무상 재해 여부를 판정하여 비용 등을 정산하는 방식(선보장-후평가)으로 현행 보험급여 지급체계를 전면적으로 바꾸어야 한다는 주장을 제기하고 있다(단병호 의원 대표발의 산재법 개정안 제40조의5 제1항 참조). 또한 이에 따라서 근로복지공단의 사전승인권한 및 심사권한을 폐지하고 이를 독립적인 심사기관으로 이관시키는 방안 역시 제시되고 있다. 

4) 보험급여의 범위와 수준

현행 산재보험제도는 요양급여와 관련하여 요양비용 전액을 공단이 부담하는 것을 원칙으로 하고 있다. 그러나 실제로는 요양급여의 범위와 비용 산정기준을 정하고 있는 시행규칙에 의하여 비급여항목이 지정되어 있다. 결과적으로 ‘요양비용 전액부담’이라는 원칙이 훼손되고 본인 부담이 적지 않게 발생하는 것이 현실이다. 또한 장해급여의 수준이 매우 낮다는 것도 문제점으로 지적되고 있다.  

5) 재활대책 및 직장 복귀

현행 산재보험제도에는 산재노동자의 재활대책이 매우 미비한 상황이다. 독립적인 재활급여제도가 없으며, 재활사업으로서 직업재활훈련, 직장복귀지원금, 후유증상 진료제도 등을 운용하고 있으나 그 실효성은 떨어지는 상황이다. 

이에 대하여 운동진영에서는 치료와 장해지원으로 협소화되어 있는 산재보험제도를 산재노동자의 재활과 직장 복귀에도 초점을 맞출 것을 주장하고 있다. 직업재활·심리재활·사회재활 등 다층적인 재활급여의 신설과 이를 위한 사회적 기반으로 재활훈련기관의 구성, 산재노동자의 원직장 복귀 의무화 등을 방향으로 잡고 있다. 

2. 노동부 개정안의 주요 내용 검토

노동부가 입법예고한 산재법 개정안의 주요 내용을 간략하게 정리해보면 아래 상자와 같다. 

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- 직업재활급여의 신설: 요양종결이후 훈련이 필요한 경우, 직업훈련비용과 직업훈련수당 지급. 산재노동자를 원직장에 고용한 사업주에게 지원금 및 훈련비용 지원.

- 업무상 재해 범위 규정: 현재는 시행규칙에 규정되어 있는 업무상 재해의 인정범위를 법률에 정함.

- 요양급여의 범위에 재활치료 명시. 

- 국민건강보험법상 종합전문요양기간을 산재보험 요양담당의료기관으로 당연지정: 모든 종합병원에서 산재요양이 가능하도록 함.

- 허위·부정청구 의료기관에 대한 제한처분 등 강화: 진료비를 허위·부정청구한 의료기관에 대하여 과징금 등을 부과하여 제재.

- 재해노동자 요양신청 절차 개선: 요양신청 시 사업주 확인이 없는 경우에도 가능하도록 하고 의료기관도 산재노동자의 동의를 얻어 신청할 수 있도록 함.

- 국민연금 우선적용: 요양신청을 한 경우에 요양승인 이전에는 건강보험에 의한 의료급여 등으로 우선 치료받을 수 있도록 하고, 이에 따르는 본인부담금은 근로복지공단으로부터 대부받을 수 있도록 함(구체적인 대부제도 운영방안은 미정).

- 장해재평가제도 도입: 장해연금 수급자 중에서 장해상태가 호전 또는 악화될 가능성이 있는 경우 당사자 신청 또는 근로복지공단의 직권에 의하여 1회에 한하여 재평가할 수 있도록 함.

- 평균임금 최고·최저기준제도 개선: 평균임금의 최고기준을 전체노동자 평균임금의 1.8배, 최저기준을 0.5배로 규정.

- 평균임금 증감제도 개선: 평균임금 증감기준을 전체노동자의 평균임금 인상률로 하고 60세 이후에는 소비자물가상승률을 적용함.

- 휴업급여제도 개정: ①전체노동자 평균임금 수준의 1/2미만인 노동자에 대하여는 휴업급여 수준을 현행 평균임금의 70%에서 90%로 상향조정함. ②부분휴업급여제도를 신설하여 취업과 요양을 병행하는 경우 평균임금과 부분취업 시 받은 임금과의 차액의 90%를 지급.
 
③고령자 휴업급여 지급률을 조정하여 61세부터 휴업급여를 매년 4%씩 감액지급하고 65세 이후에는 50%만 지급하되, 61세 이상 고령자가 취업 중 재해를 입은 경우에는 2년간 유예함. ④재요양기간 중의 휴업급여에 대하여는 재요양 개시일을 기준으로 평균임금을 산정함.

- 산재심사를 위한 위원회 및 업무상 질병 판정을 위한 위원회 설치: ①근로복지공단에 산업재해보상보험심사위원회 설치하여 심사 청구 사건 등을 심리하도록 함. ②업무상 질병을 판정하기 위한 업무상 질병 판정위원회를 설치함.

- 특수형태근로종사자에 대한 산재보험 적용: 골프장경기조원, 보험설계사, 학습지방문교사, 레미콘차량 운전원과 기타 시행령으로 정하는 직종에 종사하는 자 중, △통상적으로 그 사업을 위하여 활동할 것, △대부분의 수입을 그 사업에 의존할 것, △그 사업에 종사하면서 타인을 사용하지 아니할 것, △계약의 형식에 관계없이 사업주의 지시를 받아 업무를 수행하며 그 사업에 편입되어 있을 것 등의 요건을 충족하는 경우 산재보험을 적용함.
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이러한 노동부의 개정안은 그동안 운동 진영이 주장해온 것을 일부 수용한 측면이 있다. 하지만 오히려 산재노동자의 권익보호에 악용될 우려가 있는 내용들도 다수 담고 있다. 앞에서 언급한 사항들과 비교하여 구체적으로 살펴보도록 하겠다.  

1) 산재보험 적용 범위

영세 건설공사, 농림수산업, 가사서비스 종사자 등 전통적인 취약계층 노동자들은 여전히 산재보험제도에서 배제되었다. 다만 특수고용노동자에 대하여 산재보험을 적용하기로 한 것은 그동안 노동법적 보호에서 완전히 배제되어 있었던 특수고용노동자에게는 중요한 의미가 있다고 볼 수 있다. 그러나 이 역시 사업주가 보험료의 100%를 부담하는 일반 노동자와 달리 일정 비율을 본인 부담을 정하는 방향으로 개정하였기 때문에 산재보험제도의 취지에 맞지 않는 문제가 있다. 또한 그 직종에 있어서도 골프장 경기보조원, 보험설계사, 학습지교사, 레미콘 기사 등 주요 4대 직종 이외에 어떻게 확대될지 불명확한 상황이다. 현재 정부안은 보험료 납부를 골프장 경기보조원을 제외하고 사업주와 노동자가 5:5로 부담하는 방식을 추진하고 있다. 한편으로 보험적용을 받는 특수고용노동자가 보험적용 제외를 신청한 경우에는 보험을 적용하지 않는다는 예외조항이 추가되었는데, 사업주들이 이 조항을 악용할 가능성에 대하여 주시해야 할 것으로 보인다.

2) 요양신청절차 및 보험급여 지급체계

요양신청절차에서 산재노동자의 동의를 얻어서 의료기관이 대리 신청할 수 있게 하고, 산재인정을 받기 전까지 건강보험으로 요양을 받을 수 있도록 한 부분은, 운동진영에서 주장해온 선보장-후평가제도와는 분명한 거리가 있긴 하지만, 이번 개정안에서 가장 눈에 띄는 개선사항이다. 그러나 향후 시행령 등이 어떻게 정비될 것인지 명확하지 않기 때문에 기존 체계보다 얼마나 진전된 방향으로 운용될 수 있을지는 아직 미지수다. 예컨대 그동안 운동진영에서 제기해온 담당의료기관에게 업무상 재해에 대한 판단권한을 일정하게 부여하고 산재보험의 요양급여를 선급해야 한다는 주장(단병호 의원 발의안 제40조의5 참조)은 받아들여지지 않았고, 현행 근로복지공단의 사전승인권한이 여전히 유지되었다. 또한 담당의료기관은 산재노동자에게 요양급여 해당 비용을 청구하지 못하도록 하는 내용이 포함되었으나, 이 또한 근로복지공단의 사전승인권한이 유지되는 한에서는 어떤 의미를 가질 수 있을지는 미지수다. 

한편 산재승인 이전에도 건강보험에 의하여 요양을 받도록 하고 본인부담금은 근로복지공단으로부터 대부를 받을 수 있도록 규정을 마련한 부분에 대해서도, 대부의 대상과 조건, 절차 등은 별도로 정하도록 하고 있어서 실제 효용성을 낙관할 수 없는 상황이다. 원칙적으로 업무상 재해로 판단할 수 있는 근거가 있다면 굳이 건강보험으로 요양할 이유가 없으며, 선보장-후평가제도를 도입하는 것이 더 타당하다고 생각된다. 

또한 이번 법률 개정안에는 포함되지 않았지만 시행령에서 현행법에는 명시되어 있지 않은 ‘사업주의 이의제기권’이 도입될 가능성이 있다. 근로복지공단의 요양승인 등 각종 처분에 대하여 사업주의 이의제기권이 도입될 경우, 그렇지 않아도 사업주의 기피나 회유 등으로 현실적으로 산재신청이 용이하지 않은 영세사업장이나 비정규노동자들의 경우에는 부담이 훨씬 커질 수밖에 없고, 기왕에 마련된 어느 정도 진전된 보호조치 역시 실효성을 상실할 가능성이 매우 크다. 

3) 근로복지공단의 산재보험심사위원회 및 업무상질병 판정위원회 신설

근로복지공단의 심사권한과 현재 공단 자문의사들에 의하여 좌우되고 있는 업무상 질병에 대한 평가권한을 일정하게 독립적인 심사기관에 맡기는 방안은, 물론 근로복지공단의 사전승인권한과 심사권한을 폐지하고 공단과 완전히 분리된 별도의 심사기관(산재심사평가원)을 만들어야 한다는 운동진영의 요구에는 미치지 못하나, 내용적으로는 현행 제도에 비하여 진일보한 측면이 있다고 볼 수 있다. 그러나 근본적인 문제는 산재노동자에 대한 각종 서비스를 공급하는 기관인 공단이 요양의 승인과 종결에 대한 전권을 가지고 있는 것이다. 이번에 도입된 것만으로 과연 근로복지공단의 자의적인 권한행사를 방지하고 실질적으로 독립적인 심사와 판단을 내리게 할 수 있을지는 미지수다. 향후 위원회의 구성과 관련하여 구체적인 개입이 필요할 것이다. 

4) 보험급여의 운용

개정안은 저소득 노동자에 대하여 휴업급여를 현행 70%에서 90%로 인상하도록 하고 있다. 그런 한편에서는 고령자에 대해서는 최대 20%까지 감액할 수 있도록 하고, 취업과 요양을 병행하는 경우에는 부분휴업급여를 지급할 것을 도입하고 있다. 또한 재요양의 경우에는 재요양 당시를 기준으로 평균임금을 산정하도록 하며, 평균임금의 최고·최저기준 및 평균임금 증감 기준을 전체 임금노동자 평균임금 수준으로 전환하였다. 또한 장해급여와 관련하여 장해재평가제도가 신설되어 당사자의 신청 또는 근로복지공단의 직권으로 장해재평가가 이루어질 수 있도록 하였다. 전체적으로 일부 개선된 내용과 개악된 내용이 혼재되어 있으나 개정안의 내용을 하나씩 들여다보면 중대한 문제들이 있음을 알 수 있다. 

먼저 고령자라는 이유로 구체적인 사정을 살피지 않고 일률적으로 휴업급여 감액의 대상이 되는 것은 논리적으로 타당하지 않을 뿐만 아니라, 고령자에 대한 부당한 차별이 될 수 있다. 또한, 재요양의 경우에는 상식적으로 최초 요양 시보다 저임금을 지급받고 있을 개연성이 높다. 그런 상황에서 평균임금 산정을 재요양 당시로 하게 되면 휴업급여에서 상당한 불이익이 발생할 것이다. 또한 평균임금의 증감기준을 전체 임금노동자의 평균임금 인상률로 하는 것도, 임금인상률이 낮은 사업장의 경우에는 약간 유리하겠지만 임금인상률이 높은 사업장에서는 매우 큰 불이익이 발생할 것이다. 

다음으로 정부는 부분휴업급여제도가 산재노동자의 재취업활동을 촉진하는 효과가 있을 것이라고 보고 있으나, 현실적으로는 사업주의 부당한 근로 요구를 정당화시켜주는 부작용이 우려된다. 치료가 충분하지 않음에도 부분휴업급여제도를 매개로 하여 반강제적으로 취업을 요구받는 상황을 쉽게 예상할 수 있을 것이다. 마지막으로 특히, 근로복지공단의 직권에 의한 장해재평가가 도입된 것은 장해급여를 받는 산재노동자에 대한 부당한 통제수단으로 자리매김할 우려가 크다. 여전히 결정권한을 보유하고 있는 근로복지공단의 직권 장해재평가가 어떠한 방향으로 이루어질 것인지는 굳이 논할 필요가 없을 것이다. 

5) 산재노동자의 재활

개정안에서는 그동안 운동진영에서 주장해온 재활급여 중에서 직업재활급여가 도입되었고 재활치료가 요양급여대상으로 명시되었다. 이에 따라서 장해급여를 받은 노동자 중에서 직업훈련이 필요한 자에게 비용 및 수당을 지급하고 고용을 유지하거나 직장적응훈련 등을 실시하는 사업주에게 지원금과 훈련비 등을 지급하게 되었다. 그러나 직업재활뿐만 아니라 사회 재적응 및 심리상담 역시 산재노동자의 재활대책으로 필수적이다. 따라서 직업훈련과 관련된 비용만 인정된 것은 불충분하다고 볼 수 있고, 산재노동자의 재활대책으로 중요하게 제기되어 온 사업주의 원직장 복귀 의무에 관해서는 반영되지 않았다는 점 역시 지적할 수밖에 없다. 

3. 마치며

전반적으로 이번 노동부 개정안은 일부 제도개선 측면을 포함하고 있다. 그러나 운동진영이 문제제기해온 산재보험운영체계의 핵심적인 내용에 대해서는 그대로 유지하고 있고, 급여의 보장성을 상당히 악화시킬 여지가 있는 개악내용들을 다수 담고 있는 것으로 보인다. 산재보험제도가 그 취지에 맞게 산재노동자를 위한 충실한 서비스로서 기능을 다하기 위해서는 근로복지공단의 과도한 권한을 대폭 축소하고 산재의 인정과 심사를 담당하는 독립성과 전문성을 담보한 별도 기구의 신설이 필수적이다. 또한 급여의 보장성을 대폭 강화하여 산재노동자가 생활의 걱정 없이 치료와 재활에 전념할 수 있어야 한다. 이와 같은 핵심적인 요구를 외면한 산재보험 개혁은 결코 노동자들의 신뢰를 얻을 수 없을 것이다.