부동산가격을 잡겠다고 시작한 ‘판교 신도시 건설’이 분양도 되기 전에 ‘로또 당첨’ 기대심리를 자극해 인근 지역의 집값까지 풍선같이 부풀려 놓고 있다. 판교 신도시 건설로 직접 영향을 받는 주변 지역의 아파트 값은 불과 다섯 달 만에 11조원이 폭등했다. 간접적인 영향을 받는 분당, 용인, 영통의 아파트 값은 총액 기준으로 14조원, 강남권 4개구(강남, 강동, 송파, 서초)는 23조원이 올랐다. 이 중에서도 분당의 집값은 올 상반기 24%가 올라 전국 최고를 기록했고, 서울 내에서도 강남의 아파트 가격 상승 폭은 강북의 13배에 달했다.

강남 집값이 들썩이면 전국의 주택 값이야 늘 덩달아 올라간다. 그런데 금번의 판교발 부동산 파동은 가격의 거품화와 함께 국민경제의 불안정을 불러올 가능성 크다는 점에서 지난 파동들과 다르다. 심각성을 간파한 정부·여당은 판교의 분양일정 전반을 중단시키고 특단의 조치를 취하겠다는 입장을 밝히고 있다. 그런데 여기서 우리가 주목해야 할 것은 대통령까지 나서서 참여정부가 부동산 문제를 잡겠다고 했지만 결과는 그 정반대로 드러나고 있다는 점이다. 2002년 부동산 가격 파동을 겪으면서 정부는 이른바 ‘10·29 대책’을 발표했고, 판교도 원가연동제, 채권입찰제, 분양가 상한제, 임대주택의 의무 공급 등과 같은 방안을 도입해 투기적 요소를 최대한 억제하고자 했다. 이러한 조치에도 불구하고 분양도 되기 전에 분양가격이 고공행진 하더니 급기야 주변지역의 집값에까지 바람을 불어넣은 것이다.

도시중상층만을 위한 ‘로또’, 판교 분양

판교에서 집값 폭등의 불꽃이 타오른 것은 엄청난 프리미엄을 거머쥘 수 있다는 투기적 기대 심리 때문이다. 투기 심리는 목 좋은 아파트 분양 시에 늘 있는 것이고, 사실 서울과 분당 사이에 위치한 판교에 대한 투기적 기대심리는 이미 오래 전부터 잠복해 있었다. 이런 상황에서 정부가 밝힌 ‘저밀도 전원도시로의 건설 방침’은 주거조건의 매력을 높이고, 반면 분양받을 수 있는 확률은 적게 함으로 투기 심리를 부채질했다. 게다가 판교 신도시건설은 분당과 용인을 서울의 강남과 직접 잇게 하여 강남형 부동산 시장의 잠재적 외연 확장을 자극했다. 이로써 투기적 기대심리가 인근지역으로 확산되었고, 주변 지역의 중대형 아파트 가격폭등은 그 결과인 셈이다. 

현재처럼 투기적 수익을 보장해주는 주택공급방식 하에서 분양신청자들은 실수요자라고 하더라도, 알게 모르게 ‘로또 당첨’을 기대하는 투기적 가수요자의 면모를 동시에 가지게 된다. 더군다나 중대형 평수를 선호하는 이들은 대부분이 이미 집을 보유하고 있는 가수요자이다. 직접 살기 위해 분양을 신청하기보다 분양받으면 언젠가 돈이 된다는 투기적 기대로 분양경쟁에 참여한 사람들인 것이다. 중대형 평수는 분양가격이 비싸고 분양받은 후에도 관리비용이 많이 들기 때문에 저소득층이 분양받아 소유하거나 거주하기란 처음부터 불가능하다. 때문에 자연히 집을 이미 가지고 있는 중상층들이 실질적인 매입자가 되는 것이다. 

2000년 이후 강남지역 아파트 거래량의 60%를 3주택 이상 보유자가 차지했다는 최근 국세청 발표는 이러한 주장을 뒷받침해준다. 경제위기 이후 양극화가 확대되면서 서민들과는 달리 도시 중상층들은 되려 추가적 부를 축적했고, 이것의 많은 부분이 부동산 투기자본으로 활용되고 있는 것이다. 가령 최근 천문학적 흑자를 낸 삼성전자는 임직원들에게 엄청난 보너스를 지급했는데, 이 돈의 많은 부분이 상가, 주택, 빌딩 등의 매입자금으로 흘러 들어갔다고 한다. 

그러나 무엇보다도 최근 중상층의 신규 주택 매입 과정에서 활용되는 돈은 대부분 주택담보 은행대출금이다. 올해 들어 서울 강남, 서초, 송파구와 경기도 분당, 용인 등 5개 지역의 주택담보 대출 증가액이 전체 증가액의 절반에 육박했다. 이는 이 지역의 부동산 폭등과 중상층에게 유리하게 제공되는 은행대출금이 투기적 자본으로 활용되고 있다는 사실이 무관하지 않음을 의미한다. 현재 주택관련 대출은 은행대출의 24%를 차지하고 있는데, 이는 1980년대 일본에서 ‘부동산 거품’이 발생할 때의 비율인 27%와 비슷한 수준이다. 

이렇듯 부동산 쪽으로 흘러갈 수 있는 막대한 자본의 존재가 중상층에 의한 부동산투기를 현실적으로 가능케 하는 물적 토대가 되고 있는 셈이다. 현재 시중에는 400조원의 부동자금이 돌아다니고 있다. 이중 20～30%가 실제 부동산 부문으로 흘러 들어간 결과가 최근의 부동산 가격 폭등의 중요한 원인으로 추정되고 있다.

물량 없어 가격 오르니 더 지어라?

잠재적 수요자에 비해 중대형 아파트 공급은 늘 상대적으로 불충분하다. 그래서 판교발 부동산 파동에 대해서도 많은 사람들이 중대형 아파트 공급의 부족에서 그 주된 원인을 찾고 있다. 그런데 이러한 설명은 대개 주류 주택전문가인 시장주의 경제학자들에 의해 제시되는 것으로, 이는 지금까지 우리나나라 주택정책, 나아가 ‘신도시 건설’의 당위성을 만들어준 근거였다. 주택공급이 부족하니 수요자들이 몰리면서 가격이 오르고, 그러한 과정에서 투기요소가 필연적으로 작동하게 된다는 것이다. 

따라서 집을 많이 지어주면 이 모든 것이 해결된다는 것이 우리나라 주류 주택전문가, 그리고 그들의 가르침을 충실히 따른 주책정책당국의 입장이다. 이들의 설명에 따르면, 판교발 부동산 파동도 정부가 결국 주택시장의 원리에 맞지 않는 주택공급 혹은 신도시 건설방식을 채택했기 때문에 발생한 것이다. 분양원가 공개, 분양가 상한제, 소형임대아파트의 의무공급 등의 규제가 시장 수요가 많은 중대형 아파트 공급물량을 줄게 했고, 그 희소성이 ‘로또 복권 기대심리’를 자극했다는 것이다.

그러나 이러한 공급론적 설명은 우리나라 주택시장의 현실에선 반드시 옳은 진단이 아니다. 지난 4～5년간 공급된 주택은 240여만 호에 이르고, 수도권 인근에 공급된 아파트의 60%는 중대형이었다. 강남지역에 내년에 공급될 중대형 아파트는 지난 24년만에 최고인 1만4천 호에 달할 전망이다. 이렇듯 공급 물량이 결코 적은 것이 아님에도 중대형 아파트 가격은 지속적으로 오르고 있다. 오히려 최근 들어서는 강남 재건축으로 인한 아파트가격 폭등, 분양권 전매가 가능한 주상복합아파트의 과열 분양경쟁과 엄청난 프레미엄의 보장 등으로 중대형 아파트는 ‘황금의 알을 낳는 거위’라는 인식이 더욱 팽배해져 있다. 아무리 중대형 아파트 공급을 늘려도 투기적 조건이 압도하는 상황에서는 늘 부족한 것이다. 즉, 가수요자들이 투기적 목적으로 주택을 매집하는 현실에서, 공급은 늘 부족하고 또한 값은 늘 오르기 마련인 것이다. 

참여정부는 부동산 가격 안정화와 투기근절을 전제로 한 10·29 대책을 발표했다. 그러나 부동산문제의 복잡성에 비해 처방은 단순하기 그지없고 여전히 편향되어 있다. 10·29 대책 이후, 정부는 6차례 이상 굵직한 부동산 조치를 발표했지만, 보유세와 양도세를 다소 강화하는 것 이외에 별반 새로운 것이 없다. 총 9억원 이상의 부동산을 소유한 사람들에게 대해 보유과세를 부과하는 종합부동산세는 투기적 목적으로 보유하는 것을 근본적으로 차단하기 위한 목적으로 도입되었다. 그러나 실제 부과대상자가 전국적으로 3만명 남짓해 그 효과가 크지 않을 것으로 전망되고 있다. 이에 더해, 세율이 선진국의 10분의 1에 불과할 정도로 낮아 과다 보유를 줄이는 데는 별 효험이 없을 것으로 예측하고 있다. 

강화된 양도세 역시 다가구 소유자에게 부담을 주기 위한 것이지만, 낮은 공시지가 등으로 실제 세금 부담은 그렇게 크지 않다. 뿐만 아니라 다양한 편법으로 이를 얼마든지 회피할 수 있다. 가령 1가구 1주택 5년 보유의 경우, 아무리 많은 양도 차액이 발생하더라도 과세대상이 되지 않는다. 여러 사람의 명의를 이용하면 여러 채의 주택을 보유할 수 있다. 이런 상황에서 양도세 강화도 무딘 부동산 대책이 되기 십상이다. 최근 신규주택의 구입증가율이 가장 가파른 세대가 20대 후반인 것으로 조사됐는데, 이는 중산층 자녀들이 부모의 자금으로 주택을 매입하는 경향이 최근 들어 더욱 두드러졌음을 암시해준다.

우리나라 주택정책은 한마디로 주택시장에 참여하는 중상층을 중심으로 하고 있고, 또한 막대한 불로소득을 발생시키는 조건을 내부화하고 있다. 하지만 앞서 언급했듯이 실제 불로소득이 발생할 때는 이를 환수할 수 있는 장치를 제대로 갖고 있지 못하다. 이러한 주택공급방식으로 추진된 판교신도시 건설(특히 주택공급)이 중상층들만의 ‘잔치’가 되는 것은 처음부터 예정된 것이었다. 때문에 판교문제의 해법은 궁극적으로 주택정책 전반을 근본적으로 재편하는 데서 찾아야 한다.

공급 증가보다 투기수요 억제정책부터

2002년에 정부가 판교신도시 건설을 발표했을 때, 그 명분은 강남의 폭등하는 집값을 잡는다는 것이었다. 즉, ‘강남형 수요’를 충족시킬 수 있는 주택을 대규모로 공급해주면 집값이 가라앉을 것이라는 가정이 판교신도시 건설을 무리하게 추진하게 된 까닭이었다. 따라서 판교가 집값 폭등의 진원지가 된 지금의 형편에서 볼 때, 이러한 가정을 전제로 한 판교신도시 건설은 이미 실패한 것이다. 

판교신도시 건설은 그 목적과 방법을 근본적으로 바꾸지 않으면 안된다. 경실련을 포함한 시민단체들은 100% ‘공영개발’을 하는 것을 대안으로 제시하고 있다. 중상층을 위한 주택공급을 목적으로 한 판교신도시 건설은 앞서 살펴본 바와 같은 부동산정책 내부에서 구조화된 투기적 요소로 인해 그 목적하는 바를 달성할 수 없게 된 상황인 만큼 목적과 전제를 달리하는 건설방법, 즉 공영개발 쪽으로 가야 한다는 것이 시민단체들의 주장이다. 

사실 우리나라의 ‘중상층 주택문제 해법’은 공급을 늘리는 데 있다. 하지만 공급을 늘리는 것에 앞서 투기적 요소를 줄이는 조치가 우선 취해져야 한다. 가령, 실수요자가 주택을 분양받도록 하고, 분양권 전매를 일체 금지하며, 1가구일 경우도 양도차액이 발생하면 일정비율 이상의 세금을 내도록 하고, 일정기간 이상 전매를 금지하며, 불로소득을 환수할 수 있는 다양한 장치들을 강구하는 것 등이 그 방안들이다. 아울러 분양원가를 공개해 불필요한 분양가격 상승을 막아야 하고, 후분양제를 실시해 주택의 가치에 걸맞은 가격이 시장에서 형성되도록 하며, 후분양제를 전면 도입하기 전까지는 분양가 상한제를 실시해, 투기적 기대심리가 원초적으로 싹트지 않도록 해야 한다. 또한 실수요자 위주로 적정 비율의 주택대출이 이루어지도록 해, 투기적 자본이 주택 쪽으로 흘러 들어가는 것을 최대한 차단해야 한다.

한편, 이렇게 수요를 줄이는 것을 목적으로 하는 조치들뿐만 아니라, 공급을 늘리는 것도 별도의 정책으로 추진되어야 한다. 가령 기존 도시 내에서 재개발, 재건축, 뉴타운 사업들을 계획적으로 추진하여 중상층 주택들의 공급물량을 최대한 늘리도록 해야 한다. 하지만 어떤 경우이든, 도시 외곽의 처녀지를 대규모로 개발하는 신도시 건설은 최대한 지양하도록 해야 한다. 신도시 건설은 사람들이 더불어 사는 터전을 만드는 것이 되어야 하지, 지금과 같이 주택공급을 위한 목적에만 복속되어선 안되는 것이다. 토지가 부족한 우리나라에서는 기성토지의 재활용을 통한 주택공급방안을 최우선으로 활용해야 한다. 최근 영국 정부는 ‘국가지속가능발전전략’을 수립하면서 신규주택의 60%를 기개발지(brown field)에서 공급하도록 하는 방침을 정했는데, 여러모로 우리도 음미해 볼 만한 것이다.


[ 부동산문제 해결은 '상품'이 아닌 '주거복지' 차원의 접근이 필요하다. 지난달 열린 토지정의 대안제시 기자회견  - 출처:토지정의 시민연대 ]

주택시장과 주거복지 균형추를 맞춰라

우리나라 주택정책이 앞으로 역점을 두어야 할 부분은 공공소유주택을 최대한 공급하고 이의 이용체계를 제도화하는 데 있다. 주택보급률이 100%에 육박하고 있지만 주택의 소유율은 향상되지 않는 상황이다. 이런 현실에서 중상층들을 전제로 하고, 상품으로서 주택의 가치를 극대화하며, 공급을 최대화하는 주택정책은 이제 근본적으로 바뀌어야 한다. 

물론 시장을 통해 적당한 가격으로 주택이 공급되고 필요한 소비자가 주택을 구입함으로써 주택문제가 해결되도록 하는 ‘시장주의 주택정책’은 부정되어야 하는 것이 아니다. 이를 토대로 하는 주택정책은 주택이 ‘상품’임을 전제하고 있다. 그러나 한편으로, 주택은 시장에서 거래되는 교환가치만 아니라 주거를 위한 사용가치도 함께 가지고 있다. 따라서 시장참여자들이 적당한 가격으로 주택을 공급하고 소비할 수 있도록 하는 것이 정부의 몫인 만큼이나, 주택시장에 참여하지 못하는 주거약자를 위해 시장에서 거래되지 않는 주택, 즉 ‘탈상품화된 주택’을 주거복지란 이름으로 제공하는 것도 정부의 중요한 책임이다. 

사회주택이라 부르는 공공소유의 임대주택은 영국, 스웨덴, 프랑스 등 서구 선진국의 경우 전체 주택재고의 10～30%를 차지고 있다. 일정한 비율의 사회주택을 보유함으로써, 이들 국가들은 주거약자를 위한 주거복지를 실현하고, 시장에서 거래되는 주택의 공급과 수요를 적절히 조절하여 주택가격 안정화를 도모하고 있다. 그러나 우리나라의 장기공공임대주택은 전체 주택의 3%에 불과하다. 이는 우리의 주택정책이 주택시장에 참여할 수 있는 도시 중상층을 위한 주택을 공급하는 것만으로 편향되어 있음을 의미한다. 판교문제를 해결함에 있어서 주류 주택전문가라는 사람들이 중상층들이 선호하는 중대형의 공급 확대를 ‘유일한 해법’으로 제시하고 있는 것은 이러한 기존의 편향된 주택정책을 더욱 강화할 것을 요구하는 것이다. 우리의 주택정책은 분명 공급 우선주의를 따르고 주택의 상품성 극대화에 최우선을 두고 있음에도, 시장주의자들은 시장원리를 보다 철저히 따르지 않는다며 불만을 터뜨리고 있는 것이다. 

반면 경실련을 포함한 시민단체들은 100% 공영개발을 주장하고 있다. 이들이 주장하는 공영개발은 토지공사나 주택공사와 같은 공공부문이 주택건설촉진법 등을 이용해 저렴하게 조성한 토지(공공택지)를 지금과 같이 민간한테 분양하지 않고 주택을 직접 건설해 장기임대를 주는 방법의 개발을 의미한다. 기존의 임대정책은 일정한 시점 이후에 분양하는 것을 전제하지만, 이들이 말하는 공영개발은 공공부문이 주택을 영구 소유한 채 장기임대를 주는 것을 의미한다. 시민단체들의 주장에 의하면, 공영개발을 하게 되면 민간업자가 토지를 불하받아 주택을 분양할 때보다 공급원가를 최대 62% 줄일 수 있다고 한다. 특히 판교의 경우 공영개발을 하면, 공공주택사업의 총수입(임대료 등)은 15조974억원, 총지출(조성비, 관리비 등)은 9조144억원으로 20년간 6조829억 원의 안정적인 수익마저 실현된다고 한다. 

주거복지, ‘공영개발’ 시행으로 첫걸음 떼자

그러나 공영개발의 진정한 의미는 이러한 경제적 수익의 발생에만 있는 것이 아니다. 이는 우리사회에 주택을 ‘소유’의 대상에서 ‘이용’의 대상으로 삼는 인식을 확산시키는 데 있다. 다시 말해 주택을 상품으로만 간주하는 것이 아니라, 주거인권을 실현하는 복지재로 간주하는 국민적 인식의 확산과 정책운용의 가능성을 선보이는 계기가 될 수 있다는 것이다. 우리의 주택정책은 앞으로 이러한 방향으로 나가야 한다. 참여정부는 이미 2012년까지 공공임대주택을 전체 주택의 15%까지 올리겠다고 국민들에게 약속을 했다. 이젠 이를 실행하는 일만 남아 있다. 판교문제 해결의 출발점은 우리 주택정책 기조를 주거복지 쪽으로 옮겨가는 것을 알리고 이를 실행으로 옮기는 첫걸음을 떼는 것이 되어야 한다.