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본 글은 한국산업사회학회에서 주최한 제9회 비판사회학대회에서 발표된 글로 전문은 한국노동사회연구소 홈페이지(www.klsi.org)에서 확인할 수 있다. - 편집자 주
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Ⅰ. 들어가는 말

최근 몇 년 사이 사회복지(사회복지, 보육, 자활) 노동자들 스스로 현장의 문제점과 노동자들의 노동조건을 개선하기 위해 노동조합을 건설했다. 이들 노동조합은 현장의 노동조건뿐만 아니라, 정부 복지정책의 문제점과 개선방안을 지적하고 나름의 판단으로 정책적 대안을 제시하고 있다. 또한 노동조합은 한국사회에서 부여된 노동조합의 책임과 역할도 소홀히 하지 않고 있다. 그러나 사회복지 현장의 열악한 노동조건에도 정부의 적극적 해결의지는 요원한 상태이며, 오히려 사회복지 시설의 민주적 운영을 요구하는 노조와 노동자들에 대한 탄압은 끊이지 않고 있다.

반면에 사회복지부문 노동조합의 조직률은 2004년 8월 현재 전체 노조조직률(12.4%)의 4분의 1수준(3.6%)에 불과하다. 때문에 노동운동진영에서도 서비스부문 노동자들의 조직화 방안에 있어 기존 노조조직화 방안과는 다른 새로운 고민을 모색하고 있다. 특히 전문직 노동자들의 조직화를 위해서 거시적인 수준(노동시장 특징), 제도적 수준(사용자 태도), 개인적 수준(노동조건) 등 다양한 차원에서 조직화 과정을 고안하고 있으며, 사회복지부문의 조직화 과정에서 제기되는 주요한 문제인 조직화 이슈와 단체교섭 범위 등의 문제는 매우 중요하게 인식하고 있다(Lightman, 1982 ; Macdonald & Sirianni, 1996 ; Hanny, 2002).

노동조합 조직화와 관련하여 서구에서는 조합원 충원과 유지의 측면에서 서비스 모델과 조직화 모델이라는 두 가지 전략이 제기되었다. 이 두 가지 모델 모두 노조 구성원 이론과 연결되는데, 서비스 모델은 이론적으로 개인적 태도와 관련된 것이고, 조직화 모델은 그룹 태도에 기초한 것이다(Cregan, 2005). 본 글에서는 주로 조직화 모델의 측면에서 살펴볼 것이나 두 모델의 긍정적 측면을 조직화 방안에서 모두 제시하는 것으로 한다. 본 연구에서는 사회복지부문 노동조합의 형성과 발달과정을 탐색하는 것을 통해 실현 가능한 조직화 방안은 무엇인지 탐색하게 될 것이다.

Ⅱ. 사회복지부문 노동조합운동의 현황

한국사회에서 사회복지 노동자들의 조직적 운동은 1987년 노동자 대투쟁 이후 단위 사업장을 중심으로 노동조합이 설립되면서부터 시작됐다. 삼육재활센터(전 삼육재활원, 1988년 3월)와 홀트일산복지타운(1988년 6월) 및 홀트아동복지회(1988년 7월), 정립회관(1990년 1월), 남부장애인복지관(1993년 3월), 에바다복지관(1996년 11월) 등이 설립된 이래, 현재까지 약 40개 내외의 사회복지 관련 단위사업장에서 노동조합들이 설립되었다. 

이렇게 단위사업장에서 노동조합이 건설되자 1990년부터 1997년까지 10여개의 노동조합을 중심으로 ‘사회복지단체 노동조합 협의회’가 결성되어 활동했다. 그러나 이 모임은 단위 사업장노조가 사용자들의 탄압으로 와해되거나 활동을 중단하게 되는 사례가 많아 특별한 활동을 하지는 못했다. 그러다가 1996년 사회복지 노동자들이 재조직되어 ‘사회복지노동조합 연대모임’ 구성했다. 이 또한 단순한 연대의 필요성이라는 공감대로 시작하였으나, 조직화가 미약한 각 조합의 실정과 연대를 이끌어가기 위한 주체(리더) 및 운영의 부재로 활성화되지는 못했다. 하지만 이러한 모임과정에서 사회복지노동조합의 단일노조 결성의 필요성을 공감하고 민주노총 공공연맹 소속으로 단일화하자는 합의를 끌어낸 것은 의미 있는 결과로 볼 수 있다.

이러한 사회복지 노동자들의 조직적 운동과정 속에서 사회복지부문 노동자들의 단일 노조가 만들어졌으며, 소산별 형태의 서울경인지역사회복지노동조합(현 사회복지노동조합, 2003년 1월)과 한국자활후견기관노동조합(현 전국자활노동조합, 2003년 3월), 그리고 전국보육노동조합(2005년 1월)이 순차적으로 건설되었다. 현재 사회복지 시설 및 기관의 노동조합은 약 40개 정도로 알려져 있는데, 절반 이상이 공공연맹 사회복지노조(12개 지부)와 공공연맹 직가입 및 지역지부(10개), 그리고 민주노총 지역본부(4개)에 소속되어 있다. 그 밖의 노동조합은 민주노총과 한국노총의 산별연맹 소속이거나 미가입 노조로 판단된다.



2004년 8월 현재 사회복지부문에 종사자는 103,907명이며, 노조 조직률은 3.64%로, 사회서비스부문의 다른 업종(보건 17.5%, 교육 12.9%, 공공행정 8.2%)에 비해 매우 낮은 것으로 나타났다. 반면에 사회복지 노동자들은 비정규직(3.21%)과 정규직(4.29%) 사이에 조직률이 다른 부문에 비해 차이가 적었다. 한편 2006년 사회복지부문에 종사하는 노동자들을 기준으로 조직률을 보면, 사회복지노조의 조직률은 0.6%, 자활노조의 조직률은 25.1%, 보육노조의 조직률은 0.2%로 나타났다. 사회복지부문 비정규직 노동자가 노동조합이 있는 사업장에 속하는 비율은 8.0%로 나타났으나, 조합원 자격이 부여되는 비율은 3.21%로 상당부분이 조합자격이 부여되지 않는 것으로 파악되고 있다. 하지만 노동조합 가입자격이 있는 사회복지부문의 비정규직의 가입률은 100%인 것으로 나타났다. 따라서 사회복지부문에서 노동조합이 존재하고 노동조합 가입자격이 부여되면 비정규직 조직화의 여지는 매우 높은 것으로 보인다.

Ⅲ. 사회복지부문 노동조합의 조직화 과정과 사례

본 연구의 주요 대상인 사회복지부문의 3개 노동조합은 민주노총 공공연맹 사회복지 업종본부 산하인데, 노동조합 형태는 다소 차이가 있으나 주로 직종별 노동조합의 형태를 띠고 있다. 그리고 이들 3개의 노동조합은 2003년 이후 건설된 신생노조이며, 조직 대상으로 전국 모든 사업장으로 삼고 있으나 조직률은 낮은 편이다. 일반적으로 조직률에 영향을 주는 요인은 국가나 자본(사용자)의 태도, 이데올로기적 활동가들의 역할, 자발적 조직화 등이다. 그렇다면 사회복지 노동조합의 조직화 과정은 어떠했으며, 조직화 이후 운동의 확장과 전개 과정은 어떻게 되었는지 살펴볼 필요가 있다. 

여기에서 ‘조직 형성기’는 초기 주체의 형성부터 공식 조직이 건설될 운동의 발생시기까지, ‘조직 확산기’는 공식조직이 건설된 이후 노동자들의 이해관계를 실현하기 위한 집합적 행위나 의지(willingness to act)가 발현되는 시기로서 운동의 확산 및 참여기를 의미한다. 다음으로 ‘조직 정착기’는 조직을 지속적으로 유지하고 운영하기 위한 조직체계 및 교섭관계가 구축되는 운동의 안정화시기를 의미한다. 하지만 이들 3개 노조는 아직 운동의 정착(제도화)시기로 보기 어렵기 때문에 본 내용에서는 조직의 형성과 확장기까지만 살펴볼 것이다.

1. 조직 형성기: 운동의 발생

일반적으로 노동조합 조직화의 중요한 계기는 내부 구성원들의 불만과 초기 주체 형성이다. 특히 초기 주체들은 개별 구성원들의 불만을 해결하는 데 있어서 조직적인 해결의 필요성을 느끼고 공식적인 조직을 결성한다. 공식적인 조직이 결성되면 각 조직들은 내부 구성원들의 문제해결을 위해 조직의 내외적인 자원을 동원하게 된다. 이제 사회복지부문 주요 3개 노동조합들의 초기 조직 형성과정은 어떻게 진행되었는지 살펴보자.

1) 사회복지노동조합

사회복지노동조합(이하 사회복지노조)은 서울과 인천 그리고 경기지역의 사회복지 기관 및 시설 노동자들이 가입한 노조다. 이는 기존의 단위 사업장 노조들의 활동 속에서 사회복지 종사자들의 처우개선, 시설 민주화, 사회복지 예산 확보, 제도개선 등의 주요 쟁점을 해결하자는 데 공감하였던 활동가의 모임이 노동조합으로 발전된 것이다. 그 모임이 사회복지노조로 출범하기까지는 오랜 시간이 걸렸다. 

사회복지노조를 건설한 초기 주체들은 이미 개별 사업장의 문제점을 해결하는 데 단위 노조의 힘만으로는 한계가 있다는 것을 경험했다. 게다가 사회복지 예산 확충과 같은 문제를 해결하기 위해서는 대정부 투쟁이 필요한데, 이를 위해서는 산별노조로 전환해야 한다는 필요성을 느끼고 있었다. 결국 사회복지노조 초기 주체들은 기존에 활동하고 있던 홀트, 정립회관, 남부장애인복지관 등의 조합원들을 중심으로 온라인과 오프라인 모임을 만들었다. 특히 온라인 모임을 통해 노동조합 준비를 하던 이들이 중심이 되어 2000년 10월부터 2001년 1월까지 5차례의 모임을 가졌다.

첫 모임(2000.9.29, 6명)에서 모임의 명칭이 ‘(가칭)사회복지노동조합(준)’으로 결정되었으며, 이 자리에서는 노동조합 건설을 위한 사업계획, 노조 조직 및 역할, 대외 연대활동 등이 구체적으로 논의되었다. 한편 기존에 온라인에서 운영되던 ‘사회복지노동조합만들기’라는 카페 이름에 대한 거부감이 제기되었고, 논의 끝에 공식 명칭을 ‘진보복지’로 수정하는 것으로 결정하였다. 준비위원회는 매월 정례적으로 모임을 갖고 노동조합 결성을 위한 준비 모임을 가졌으며, 2차 모임(10.20, 4명)에서는 노동조합 조직 명칭 및 구성과 일정 등에 대해 논의했다. 모임의 명칭은 산별을 지향하는 점을 명확하게 표현하자는 취지에서 ‘사회복지노동조합준비위원회(약칭 사복노준)’로 변경했다. 또한 준비위원은 조직 운영의 원활한 추진을 위해 시설근무 경력 2년차 이상으로 하였다. 특히, 노조 준비과정에서 필요한 자원을 위해 회비는 매월 2만원으로 하고, 1만원은 조직준비를 위해 적립하기로 하였다. 3차 모임(11.16, 9명)에서는 노동조합 외곽조직으로 민중복지연대가 결합하였으며, 노조 결성을 위한 회원 가입을 받기로 결정했다. 4차 모임(12.14, 11명)에서는 노조가입을 위한 제안서 검토와 내부 세미나를 진행했다. 5차 모임(2001.1.27)에서는 노동조합 건설 준비 과정에서 필요한 사전 정지작업으로 총괄, 정책, 지역별 조직팀을 구성했다. 

이후 사회복지노조(준) 출범 이전까지 사회복지노동조합 건설(준)이라는 명칭으로 약 4차례의 회원 전체모임을 가졌다. 첫 전체회의(2001.3.31, 25명)에서는 회원들을 대상으로 한 교육이 있었으며, 이후 조직화 사업을 위한 조직팀을 기존의 3팀에서, 5팀으로 늘렸다. 또한 회원들의 회비 납부 방식을 자동이체로 하는 것으로 결의했다. 두 번째 모임(4.21, 15명)에서는 노동절 행사 참여 및 모임 깃발 등의 제작과 관련한 논의부터, 조직팀의 구체적인 지역설정까지 논의되었다. 세 번째 모임(5.26)에서는 회원들의 친목도모를 위한 행사를 결정했다. 네 번째 모임(8.25, 16명)에서는 사복노준의 강령 및 규약 검토, 선관위 구성, 출범식 진행 등의 일정을 논의했다.

2001년 9월 사회복지노조(준) 출범식(2001.9.8)의 발기인으로는 약 60명 정도가 참여했다. 더불어 각 단위 노조에서 2명씩 준비위원을 선출했다. 사회복지노조(준)는 10명의 준비위원으로 시작되었다. 그리고 2002년 사회복지노조(준)는 노동조합의 역할과 건설방안 및 조직구조 등을 토론하기 위해 조합원 수련회(2002.2.2)를 진행했다. 한편 사회복지노조(준)는 공식적으로 노조 출범을 앞두기 이전에 상임집행위원회라는 조직형태를 운영했으며, 10개의 지부결성을 위한 지역팀과 사회복지 예산확보 투쟁 등에 대한 논의를 진행했다. 또한 사회복지 노동자들의 근로조건 개선을 위한 보건복지부 청원서 제출과 함께 인터넷 사이버 시위(2002.3.4~8)를 진행하기도 했다.

사회복지노조(준)는 조합원 가입 대상을 서울지역으로 한정했으며, 사업장은 종합사회복지관을 우선 조직화 대상으로 삼았다. 이것은 노조활동이 시작될 경우 나타날 수 있는 현실적인 문제들이 고려된 결과였다. 조직화의 전국적 지향에는 모두들 이견이 없었으나, 현실적으로 전국에 산재되어있는 사회복지 기관과 시설까지 포괄하기는 어렵다는 것이었다. 결국 사회복지노조 출범을 준비하는 과정에서 부천장애인복지관과 안양시장애인복지관의 결합을 염두에 두면서 최종적으로 노조 가입 대상을 서울, 경기, 인천지역으로 했다.

2) 전국자활노동조합

전국자활노동조합(이하 자활노조)은 전국의 242개의 자활후견기관에서 일하고 있는 자활 노동자(현장 일반 실무자들의 명칭)들이 가입한 노조다. 자활후견기관이라는 조직의 골간이 형성된 시기는 5개의 자활지원센터가 설립(1996~97년)되고, 자활후견기관이 본격적으로 만들어진 1990년대 후반이다. 하지만 자활후견기관은 본격적으로 전국화 된 것은 2000년 국민기초생활보장법 제정에 의해 자활지원정책이 제도화 하면서부터였다 .

자활후견기관의 급속한 증가와 함께 자활 실무자(시설 당 5인)들 또한 늘어났다. 그런데 이들 실무자들이 담당하는 자활사업은 지역의 사회적 일자리 창출, 그리고 공동체(혹은 사회적 기업)를 목표로 하기 때문에 일 자체가 상당부문 지역의 연결망(네트워크)을 활용하고 있었다. 그리고 협회나 기관에서는 자활사업을 운영하기 위한 정보교류의 장(각 사업단 모임)이 필요했으며, 이는 자연스럽게 실무자들의 교류가 이루어질 수 있는 계기가 되었다. 그런데 2002년 자활사업의 주무 부서인 보건복지부가 자활후견기관에 성과중심의 평가를 도입하고, 지자체와 기관에 지침을 하달하는 일이 벌어졌다. 이와 같은 정부의 태도는 실무자들의 입장에서 보면 정부가 자활후견기관을 보건복지부의 하부단위로 인식하고 있다는 것을 깨닫는 계기였으며, 향후 실무자협의회라는 비공식적인 조직이 만들어지는 계기였다. 

자활사업의 역사적 맥락 속에서 보면 개별 노동자들은 과거 지역사회의 다양한 운동(빈민, 협동조합, 노동 등) 경험이 있는 활동가들이 주를 이루었다. 때문에 이들은 자활이라는 일을 도구주의적인 관점에서 생각하기보다는 운동성에 대한 자부심이 컸으며, 이로 인해 보건복지부의 단기적인 성과측정을 거부하려는 움직임이 나타났다. 결국 이들은 자활사업의 정체성과 자활제도의 올바른 방향을 제기하기 위해 조직이 필요함을 느끼고, 2002년 11월 ‘서울 자활후견기관 실무자 협의체 준비모임’(60명)을 결성했다. 그리고 협의체 준비모임은 2003년 1월 자활후견기관협회 총회에 참석하여, 실무자 처우개선 요구를 위한 비상대책위원회 구성 및 전국 실무자 모임을 제안했다. 또한 준비모임은 서울지역자활실무자 신년 모임에서 노조 구성 방향에 대해 논의했으며, 각 자활후견기관별 및 권역별 대표/부대표를 선출했다(2003.1.12). 그리고 2003년 2월 노동조합 건설을 위한 전국자활실무자모임을 결성했다.

이후 각 지역의 실무자 모임들이 노동조합 준비모임을 결성했으며, 2003년 2~3월 사이에 지역별 실무자협의회 대표 및 실무자들은 노동조합 건설을 위한 모임을 갖고 노조 전환에 대한 본격적인 검토 작업에 들어갔다. 2차 모임(2003.2.23, 32명)에서는 노조 조직 구성 및 가입 대상 그리고 경로 등 매우 깊은 논의들이 진행됐으며, 노조 건설 기금과 각 지부별 후원금 모금이 결정되었다. 또한 실무자협의회에서는 노동조합에 대해 각 기관 실무자들이 인식을 공유하고 지역 조직화에 노력하기로 결의했다. 3차 모임에서는 각 지역에서 진행되고 있는 대표자회의를 통해 이전까지 조직 구성에 대한 의견, 가입원서, 가입비(1만원) 등을 모으는 과정을 거쳤다. 

특히, 실무자협의회는 이미 건설된 서울경인지역사회복지노조 집행부와 공공연맹 담당자 등과의 만남을 통해 노조 건설 과정에서 필요한 사안들에 대한 도움을 받았으며, 이를 토대로 노조 준비를 위한 기관별 실무자들의 설문조사를 실시했다. 실무자협의회의 초기 주체들은 주로 자활사업의 사업별 네트워크를 통해서 관계를 맺었던 사람들이었다. 그리고 이미 현장에서는 보건복지부의 자활 평가에 대한 문제제기 이외에 실무자들의 처우에 대한 불만 등도 나타나고 있는 상태였다. 게다가 일부는 이미 내부적으로 노동조합의 필요성을 논의하는 지역이나 기관들이 나타나기 시작했다. 

이러한 지역별 실무자협의회 모임은 전국적 사업장이라는 지역적 한계를 극복하기 위해 준비위원들을 선출했고, 이후 이들이 각 지역과 기관에서는 개별 실무자들에게 노조 가입에 대한 의사 및 노조 전환에 대한 합의를 받아내는 데 중요한 역할을 했다. 한편 이들은 노동조합 조직화를 목표로 자활사업단 네트워크를 이용하였으며, 이후 노동조합 초기 간부로 연결되었다.

3) 전국보육노동조합

전국보육노동조합(이하 보육노조)은 전국 28,367개의 보육시설(어린이집)에 종사하는 보육교사 및 사무관리(회계, 전산), 차량, 취사 등의 업무를 담당하는 노동자들이 가입되어 있으며, 2005년 1월 건설됐다. 보육노조의 전신으로는 지금으로부터 20년 전에 설립된 지역탁아소연합회(1986년~1996년)와 한국보육교사회(1996년~2005년)가 있었다.

보육노조의 전신이었던 한국보육교사회는 보육교사 조직체를 건설하는 준비기(1995~1997년)와 한국보육교사회 조직의 정체성을 찾아가는 과도기(1997~2000년), 그리고 보육교사조직의 정체성 확립을 위한 재모색기(2001~2004년)까지, 지난 10년 동안 보육교사운동의 지평을 열었을 뿐만 아니라 보육교사 조직의 상을 찾는 데 중요한 역할을 했다. 특히 한국보육교사회는 지난 2001년 조직의 정체성 확립과 내실을 강화하기 위해 2004년까지 중장기 발전 방향에 대한 3년간의 우선과제 수립 및 실행 계획을 세웠다. 

한국보육교사회는 지역활동 속에서 자연발생적으로 제기된 조직진단과 조직발전 전망에 대한 논의에서 출발했으며, 2002년 조직위원회를 구성하고 2004년 8월 보육노조 추진위 건설까지 약 2년여 동안 새로운 조직체에 대한 수차례의 논의와 유사 조직체를 검토했다. 당시 조직위원회는 전문가조직과 노동조합이라는 두 개의 조직방안을 놓고 내부에서 격론을 벌인 끝에 노동조합 건설로 결정했다. 한국보육교사회 조직위원회는 노동조합 전환을 위해 권역(2004년 2~4월)과 지부(6~7월)별 수련회와 지역 토론을 거쳐 회원들의 동의와 지지를 얻어 2004년 1월 한국보육교사회 총회에서 보육노조 추진위 설립을 결의했으며, 실질적인 노조준비를 위한 지부별 일꾼교육과 지부별 토론을 실시했다.

이후 한국보육교사회는 2004년 8월 전국보육노조 추진위 결성식을 실시하고, 2004년 11월 전국보육노동조합 준비위 결성과 보육노조 건설 기금을 마련하기 위한 주점을 실시했다. 또한 2004년 12월 서울경인지역사회복지노조 정립회관지부 농성장을 지지방문하고 결의대회에 참석하는 등 대외적인 연대사업도 병행했다. 한편 이 기간에 경남 창원(중우), 서울 성북(예삐), 송파(중곡샛별) 어린이집 교사들이 해당 시설의 운영 및 노동조건 문제에 대해 한국보육교사회로 상담을 요청했는데, 이에 노조 준비위 집행부가 적극 개입하여 사태를 해결하는 데 중요한 역할을 하기도 했다. 결국 이러한 활동은 해당 시설 교사들이 노조에 가입하는 성과로 연결되었다.

한국보육교사회가 노동조합으로 조직적 전환을 한 것은 우리나라의 열악한 보육현실에 대한 문제인식에서 출발했지만, 이후 보육교사들 스스로가 자기 문제해결의 주인으로, 보육활동의 주인으로 성장하는 것이 보육운동의 절박한 과제임을 확인하고 노조 건설의 필요성에 공감했기 때문이기도 했다.

2. 조직 확산기: 운동의 확산 및 참여

노동조합이 결성된 이후 조직의 확산을 위한 조직화와 동원화의 주요한 방법으로 집합행동을 꼽을 수 있다. 특히 노동조합의 집합행동은 문제해결을 위한 결정적인 동원의 형태로서, 문제해결의 대상이 되는 정부와 자본에 대한 압박 수단으로 총파업이나 집회 같은 단체행동을 위해 조직 내 자원을 동원한다. 그런데 노동조합의 조직화와 동원화의 성공은 정부와 사용자의 태도에 영향을 받는다. 특히 사회복지부문 노동조합의 경우 현장의 불만들이 대부분 정부의 정책과 연동되는 문제다. 때문에 상대적으로 동원에 따른 억압이나 위험은 정부의 성격(권위주의적 vs 반권위주의적)에 따라 불확실성이 결정되며, 이를 기반으로 노조 조직화와 동원화 여부가 결정된다. 지금부터는 사회복지부문 노동조합의 동원화 과정이 어떻게 전개되었는지 살펴볼 것이다.

1) 사회복지노동조합

2003년 1월 서울경인지역사회복지노동조합 출범 당시 200여명이었던 조합원 수는 2006년 10월 346명(여성 258명)으로 초기에 비해 많이 증가했다. 그 이유는 노조 출범 당시인 2003년 7개 지부에서, 2004년 11개, 그리고 2005년 14개로 매년 3~4개 이상의 지부가 가입했기 때문이다. 그러나 노조 출범 이전에 온라인 카페에 가입한 회원이 1,000명을 넘었던 것을 감안하면 실제 노조에 가입한 회원은 4분의 1(25%) 정도에 불과한 것이다. 

사회복지노조의 동원화 과정은 2003년의 공동투쟁본부 결의대회 결성부터였다. 2003년 4월과 5월에 진행된 사회복지노동조합의 공동투쟁본부 결의대회는 노조 출범 후 실시한 첫 사업이었다. 이 대회는 사회복지운동 차원에서 매우 의미 있는 행동이었으며, 이 사업에 조직의 역량을 가장 많이 투여했다. 이 투쟁은 토론회, 사이버 시위, 1인 시위 및 대규모 집회 등의 과정으로 전개되었으며, 상대적으로 보수적이던 사회복지계에 신선한 충격을 주었다. 대정부 투쟁은 협회 등 사용자 측에도 일정 정도의 영향을 주었다. 하지만 노조 내에는 대정부 투쟁에 대한 조합원들의 부정적 인식이 일부 존재했으며, 기층 조합원들과 함께 하지 못하고 상층 간부 중심으로 진행되었다는 평가가 제기되기도 했다. 한편 이후 진행된 정부의 사회복지 재정 지방이양에 반대하는 투쟁과정에서는 노동조합이 직접 사이버 시위(2004.11.18~19)와 1인 시위(11.22~21.2)를 전개하기도 했다.

이러한 상황과 조건에서 사회복지노조가 속한 개별 지부사업장의 투쟁은 해결되지 않고 있었다. 특히 수화통역사지부 투쟁(2004.5.26), 정립회관지부 시설 민주화 투쟁을 위한 파업(2004.6.24) 등은 산별노조를 위한 준비과정에서 본조에게도 어느 정도 영향을 주었다. 그럼에도 노동조합은 전국산별노조 건설을 위해 각 지역노조(서산, 에바다, 상애원, 군산, 목포, 광주)와의 순회 간담회(2004.3~4)를 진행했으며, 전국사회복지노조 건설을 위해 각 지역노조와  산별추진위원회 모임을 총 12차례(준비모임 5회, 본회의 7회) 진행했으나 성과를 남기지는 못했다. 한편 2004년 제2회 사회복지노동자 학교(2004.10.16)에는 약 90명의 노동자들이 참석하기도 했다.

2) 전국자활노동조합

2003년 3월 출범한 자활노조의 조합원 수는 2006년 10월 현재 350명으로 초기(214명)에 비해 약 140명 정도 증가했다. 자활노조가 다른 2개의 사회복지 노조에 비해 조직률(25.1%)이 높고 조합원 수가 상대적으로 많은 이유는 자활사업의 특성에 기인한 측면이 강하나, 자활노조의 조직화와 동원화의 요인이기도 하다.

노조 출범 이후 2개월만인 2003년 5월과 6월 자활노동자전진대회 및 사회복지 공동투쟁본부 결의대회(100여명)로 시작된 노동조합 및 조합원들의 집합행동에는 매우 많은 조합원이 참여하였으며, 이는 노조 내부의 조직력을 확인하는 결과로 나타났다. 실제로 노조 출범 이후 약 1년 이상 지속적인 투쟁을 전개했다. 2003년의 경우 실무자들의 처우개선 및 평가반대 선전전(7월9일, 10명), 평가반대 단식농성(9~10월),  국민기초생활보장법 연석회의 농성(11월28일)이 있었으며, 2004년의 경우 감사원 부당감사 철회 투쟁(7~8월), 사회복지예산확충 집회(8월25일, 50명), 아산지부 시설투쟁(10월) 등이 전개되었다.

이와 같은 노동조합의 단체행동과 조합원들의 집합행동은 노조 건설 첫해에 조직의 위상이나 역할을 내부 구성원들에게 인정받는 중요한 계기가 되었다. 그리고 다른 한편으로 개별 실무자들 스스로에게 사회복지노동자의 정체성에 대한 고민을 던져 주었다. 특히, 자활 노조의 주요한 단체행동 중 2003년 보건복지부의 자활사업 1, 2차 평가반대 투쟁(임원 단식투쟁 등)은 복지부와 협회의 협상을 도출하는 외적인 성과를 이루었다. 그러나 이후 정부가 합의 결과를 이행하지 않는 문제점에 대한 노조의 후속 작업을 진행하지 못한 것에 대해서는 조합원들의 실망감이 많았던 것으로 평가되었다. 또한 노동조합의 투쟁이 노조 집행부의 선도투쟁 중심으로 진행되었다는 조합원들의 평가가 제기되었으며, 이는 이후 노동조합 활동에 변화를 가져오는 계기가 되었다. 

한편 자활노조의 2004년 여름 감사원 투쟁 과정은 2003년 평가 투쟁과는 달리 노조 조직화와 동원화의 일정한 성과를 남겼다. 이는 감사원의 자활후견기관 감사결과로 인해 해당 기관(26개)이 차기 년도에 위탁을 받지 못하는 상황이었는데, 이는 자활 현장의 상황을 이해하지 못함에 기인한 것이었다. 감사원 평가 결과는 자활후견기관의 실무자들뿐만 아니라 노조, 협회, 그리고 참여자(주민) 모두의 저항을 불러왔으며, 이들 모두가 단일한 목소리를 내고 대정부 투쟁을 전개했다. 약 30일의 감사원 평가 투쟁기간 동안 드러난 자활 노조의 동원 역량은 실무자들 사이에서도 어느 정도 인정을 받는 계기가 되었다. 아울러 서울과 인천 실무자 중심의 소모임 ‘몸짓패 한판’의 문화 공연 또한 노조의 존재 자체를 알려주는 중요한 역할을 했다.

한편, 자활노조는 노조 건설 1년 사이에 잦은 투쟁으로 일상사업을 제대로 진행하지 못했다. 이 시기 자활 노조의 조직률은 수치상으로 7% 정도 증가하였으나, 이는 감사원 투쟁 등에 적극적으로 결합한 서울 지부와 아산분회 등의 조직률이 반영된 것이다. 하지만 조합원의 이직과 지부 미조직, 개별 실무자들의 노조 인식 부족으로 인한 조합 탈퇴가 지속적으로 나타났기 때문에 조합원 조직률은 실제로 정체되고 있다고 봐야 한다.

3) 전국보육노동조합

보육노조가 공식적으로 출범한 2005년 1월, 한국보육교사회는 총회에서 조직적으로 지부를 해산하여 새로이 건설되는 노조에 집중하기로 했다. 그리고 한국보육교사회 중앙조직은 최소한의 형태로 남겨 가능한 사업들을 진행하면서 1년간의 전망 모색기를 갖는 것으로 결정했다. 그 후 2006년 2월 한국보육교사회는 해소되었으며, 갖고 있던 자산의 일부를 보육노조에게 넘겨주었다. 넘겨받은 자산은 보육노조가 조직구성 및 일상사업을 운영하기 위한 기본적인 자원(상근자 8명)이 되었다. 실제로 보육노조 출범 초기인 2005년 1월 당시 조합원에 비해 2006년 10월 현재 조합원은 2.5배 가량 증가했다. 물론 보육노조 출범 초기 조합원의 절반 정도는 한국보육교사회 회원들이었다. 하지만 이처럼 보육노조의 조합원 규모가 증가한 것은 노동조합의 조직화 노력으로, 다른 하나는 노조의 대정부 투쟁이라는 단체 행동에 기인한 것이다.

우선, 보육노조의 조직화 과정을 보면 내부적으로 노조 건설 첫해의 주요한 목표를 조직확대에 집중하고 조직의 틀을 마련하고, 전국산별노조의 위상과 면모를 갖춘다는 방침을 출범 총회에서 정하고 이에 따라 사업목표를 정했다. 이 시기 보육노조의 주요 사업목표는 △주요 요구안을 통한 조직확대, △조직역량 강화, △미조직 사업을 위한 전략사업장 및 지역선정과 조직화였다. 또한 보육노조의 구체적인 조직화 사업은 △최저임금 위반 사업장 실태조사, △체불임금 받아내기 프로젝트, △휴게시간 및 법정휴가보장 요구 및 실태조사, △적정인력 확보 요구, △노조 활동 보장 등이다.

보육노조의 일상적 주요 사업계획은 지부 및 지회 조직확대 건설을 목표로 했으며, 조합원들이 직접 현장을 찾아가는 조직화 사업을 전개했다. 특히, 보육노조는 보육시설 중 국공립시설을 조직화의 1차 대상으로 선정했으며, 연고자 찾기 및 소모임 등을 적극 활용했다. 물론 이런 조직화 사업은 중앙과 지부 간의 정례회의 등 일상적인 소통체계가 작동하고 있기에 가능했던 것이다. 더불어 보육노조는 설립 초기부터 조합원의 가입 자격을 교사로 한정하지 않고 평등의 관점과 역할 속에서 보육현장에서 일하는 사람들 모두를 가입 대상으로 하였기에 고용형태상 비정규직뿐만 아니라, 시설 내 다양한 직종(운전, 취사, 사무)의 노동자들이 조합원으로 가입했다.

다음으로, 보육노조의 집합행동 과정을 보면 노조가 결성 된지 1년이 지난 2006년 7~8월 동안 여성가족부를 대상으로 벌인 대정부 투쟁을 대표적으로 꼽을 수 있다. 보육노조가 이렇게 대정부 투쟁을 할 수 있었던 배경은 2005년 보육노조 부산지부의 투쟁의 성과에서 기인한 측면이 있다. 보육노조는 2005년 약 3개월(6~9월) 동안 보육 노동자들의 처우개선비와 보수교육 등의 실태조사를 진행했고, 이를 토대로 지자체장(시장) 면담 요청과 처우개선을 요구했다. 실태조사 결과 부산지역 보육 노동자들은 다른 지역보다 임금(처우개선비 3만원 미책정)이 낮은 것으로 나타났다. 이에 보육노조는 보육시설의 실질적인 지도 관리 및 책임이 있는 시장과의 면담을 요청했고 계속 거절되자, 시청 항의 방문과 1인 시위 등(선전선, 간담회)의 투쟁을 전개했다. 
결국 보육노동자들의 처우개선 성과는 이후 노조가 대정부 투쟁을 할 수 있는 밑거름이 되었다. 실제로 보육노조는 2006년 대정부 투쟁을 준비하기 이전부터 보육시설 사업장을 대상으로 실태조사를 진행했으며, 이를 토대로 ‘보육공공성 확보와 보육노동자 노동기본권 쟁취를 위한 투쟁본부’ 발족식(2006.6.24)과 여성가족부 교섭요구 기자회견 및 면담 요청 공문접수(2006.6.27)등 단체행동을 시작했다. 보육노조의 2006년 대정부 투쟁은 정부와 노동조합의 실태조사 결과를 기초로 한 지부별 토론회 개최와 문화제(7.22), 노숙투쟁(7.31~8.1, 62명), 1인 시위(8.7~25), 온라인 시위(5회), 기습 피켓팅 등의 구체적 행동으로 이어졌다.

이 투쟁은 정부와의 교섭 틀을 마련하는 계기가 되었으며, 내부적인 조직 역량 강화 및 조직화에 기여하는 성과를 낳았다. 보육노조의 대정부 투쟁의 목표는 보육 노동자들이 처한 환경 개선(생활임금 보장, 8시간 노동, 필요인력 확충)과 보육시설의 제도 개선(국공립시설 확충, 민간위탁 폐지)이다. 그러나 노조 출범 이후 정부를 상대로 한 첫 교섭이기에 투쟁 과정의 대응 미숙 등 경험부재의 문제점이 나타났으며, 내부적으로는 투쟁 목표 및 교섭 등에 있어서 조합원들과의 공유가 미흡했다는 평가가 제기되었다.



Ⅳ. 글을 나가면서: 비교 및 토론

지난 몇 년 동안 사회복지부문 노동조합은 조직화를 위해 노력하고 있지만 전체 조직률은 만족할만하게 증가하지 못하고 있다. 특히 미조직 사업장을 대상으로 한 주체들의 노력에도 불구하고 조직화는 쉽지 않았다. 그러나 한국의 사회복지 노동운동의 미약함은 개별 노동자와 내부 환경의 측면으로만 설명할 수는 없다. 다른 나라 사회복지 노동자들이 처한 조건 또한 우리와 크게 다르지 않음에도 노조 조직률은 우리보다 높기 때문이다. 때문에 한국사회에서 노동운동진영은 사회복지부문 노조 조직화를 모색하는 데 있어 노동시장의 구조적이고 제도적인 측면뿐만 아니라, 현장 노동자들의 일상적인 업무와 생활의 문제를 함께 살펴볼 필요가 있다. 다음은 앞에서 살펴본 사회복지부문 노동조합의 조직화 사례에서 발견된 특징을 정리한 것이다. 

첫째, 사회복지부문 노동조합의 조직화 양식은 일정한 경로를 밝고 있다. 사회복지부문 3개 노조 중 사회복지노조를 제외하면 자활과 보육노조는 전국적인 노조 조직화를 모색했다. 그리고 이들 노동조합은 조직이 형성된 이후 조직의 문제해결을 위해 대정부 투쟁을 진행하였다. 한편 두 조직은 투쟁과정에서 조합원뿐만 아니라 조직의 구성원들에게 노동조합의 조직을 인정받았다. 특히, 보육과 자활노조의 대정부 투쟁은 조합원들만의 이해관계가 아니라, 해당 시설의 전 종사자들의 요구를 투쟁의 목표로 하였기 때문에 내부 구성원들의 지지가 높았다. 이와 같은 노동조합의 투쟁은 그 과정에서 개별 노동자들이 노조에 가입하는 효과를 얻었다. 

둘째, 사회복지부문 노동자들과 같이 전문직 조직화에는 전국적인 단일조직의 건설이 효과적이다. 기존의 전문직 노동조합(전교조, 공무원노조)의 조직화 전략이 시사하는 바도 전문직(직종) 노조의 조직화 방안은 전국적인 단일조직 건설이 효과적이라는 점이다. 그러나 사회복지부문 3개 노조 중 자활과 보육노조는 조직 대상을 전국 사업장으로 한 반면, 사회복지노조는 초기에 서울과 경인지역 종합사회복지관으로 한정했다. 이러한 사회복지노조의 조직대상 문제는 이후 노동조합의 확산과 제도화에 영향을 미쳤다. 실제로 사회복지노조는 조직 건설 이후 타 노조와 달리 대정부 교섭과 같은 교섭관계를 수립하지 못하고 있다.

셋째, 사회복지부문 노동자들의 조직화 양식은 사업장의 규모와 내부 구성원의 이질성 여부, 사용자단체의 통일성 등이 주요한 변수가 된다. 먼저, 자활과 보육시설은 사업장의 규모(5인 미만) 등에 있어 사회복지 기관에 비해 상대적으로 유사성이 높으며, 내부 구성원의 동질성 또한 매우 높다. 한편 해당 노동자들의 주요한 불만인 노동조건 중 임금이 정부(해당 부처)에 의해 결정되지만, 이에 따른 지역 및 시설별 차이가 사회복지 기관에 비해 상대적으로 적은 편이다. 이렇듯 두 조직 모두 사용자단체가 단일하기 때문에 전국적인 단일 조직을 건설하는 데 커다란 이견이 없었던 것이다.

넷째, 사회복지부문 3개 노조의 조직화 성공요인은 공식조직을 결성하기 이전에 존재했던 초기주체와 조직 내부 모임의 존재 여부다. 이들 조직 모두 노동조합 건설 이전에 초기 주체들이 내부 모임에서 일반 노동자들과의 교류가 가능한 네트워크를 형성(사회복지 노동조합 연대모임, 자활후견기관 실무자 협의체)하는 역할을 하거나, 혹은 노조 건설을 주도한 핵심 그룹/주력집단(자활후견기관 실무자 협의체, 한국보육교사회 조직위원회)이 되었다는 점이다. 게다가 이들 모임에서 활동하던 조직화의 초기 주체들 대부분은 노동조합 지도부(혹은 간부)가 되었다. 

끝으로, 사회복지부문 3개 노조의 조직률의 변화는 내부 조직의 차이에 기인한 것이다. 자활노조의 경우 다른 두 조직에 비해 사용자의 태도가 억압적이지 않은 편이며, 보육노조의 경우 헌신적인 활동가(8인: 중앙3, 지부5)로 인한 조직의 일상활동이 잘 이루어지기 때문이다. 또한 사회복지노조의 경우에는 새로운 지부가 가입하여 조합원이 늘어난 것이다.