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이 글은 2006년 노동부 정책연구용역사업의 일환으로 연구된 『우리나라 노사관계 평가기준 연구』의 내용을 요약정리하고 일부 보충한 것이다. 원문은 노동부 홈페이지에서 확인할 수 있다. -편집자
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한국의 노사관계는 자유로운 기업운영을 저해하여 국가경쟁력에 부정적 영향을 미치는 대표적인 소재로 부각되어 왔다. 우리나라의 노사관계가 “국가경제의 문제아”로 각인된 데에는 국제경영개발원(IMD)이나 세계경제포럼(WEF)과 같은 기관에서 발표한 ‘국가경쟁력순위’가 각종 언론매체에서 공개된 것이 중요한 계기로 작용하였다. 실제 IMD 자료에서 한국 노사관계는 최하위권을 놓쳐본 경험이 거의 없을 정도다. 본 연구는 한국의 노사관계 현황을 계량적으로 평가하고 있는 이러한 평가결과가 과연 타당한 것인지에 대한 의문에서 시작하고 있다. 

국가수준 노사관계에 대한 기존 평가들은 어떤 문제점을 갖고 있으며, 좀 더 타당한 평가결과 및 발전적 시사점을 도출할 수 있는 평가기준은 무엇일까? 이와 같은 질문에 응답하는 것이 이 연구의 목적이다. 

1. 기존 노사관계 평가기준 개발사례 검토: IMD와 WEF

1) 국제경영개발원(IMD) 국가경쟁력 지표

언론 매체에 한국 노사관계의 국제순위를 제공하고 있는 대표적인 지표는 IMD에서 개발한 국가경쟁력 지표이다. 그러나 IMD 지표는 몇 가지 중대한 약점을 지니고 있다. 첫째, IMD의 국가경쟁력 개념이나 경쟁력 순위를 매기기 위한 수집자료 모두 문제를 지니고 있다. IMD의 국가경쟁력 개념은 기업의 자유로운 활동을 국가수준에서 얼마나 뒷받침하는지를 중심으로 정의된다. 이러한 정의로 인해 국가경쟁력의 각 범주를 구성하는 지표들은 대체로 신고전파적 시장논리에 충실하고 미시적 효율성에 주안점을 둔 것들로 구성되어 있다. 예를 들어, 정부효율성에서는 △정부의 재정수지균형, △법인세율, △보호주의, 그리고 기업효율성에서는 △1인당 신용카드 발행 숫자, △노동(보호)규제, △외국인고용 자유화 등이다. 이러한 신고전주의 경제학의 시장논리를 반영하는 지표들이 각 범주에서 지배적이다. 게다가 지표측정 과정에서 각국이 공식자료를 제공하지 않는 것들의 경우, 경영자만을 대상으로 조사하여 계량화했다. 이렇게 해서 나온 측정치를 지표의 대푯값으로 인정하기는 힘들다. 

둘째, IMD의 노사관계 경쟁력에 대한 평가는 파업에 대한 공식 통계자료와 “노사관계가 생산적이라고 보는지”라는 오직 한 문항에 대한 설문조사 자료에 기반하고 있다. 이를 온전한 노사관계 평가라고 보기 힘들다. 더욱 치명적인 문제는 설문조사가 각국마다 100명 이내의  기업경영진들을 대상으로 이루어졌기 때문에, 기실은 해당국가에서 활동하는 경영진이 인식하는 노사관계 만족도 이상의 의미를 갖기 힘들다는 점이다. 이렇게 해서 만들어진 노사관계경쟁력 순위가 언론에 유포됨은 물론 심지어 정부조차 이를 중요하게 참조하고 있음은 문제가 아닐 수 없다. 

2) 세계경쟁포럼(WEF)의 성장경쟁력 비교지표

WEF 비교지표 역시 경쟁력 개념이나 지표의 측정방법이 IMD 지표와 대동소이하다. 외려 경영자 대상의 설문조사에 의존하는 비중은 IMD보다도 높다. 따라서 WEF 지표와 그 결과치를 국가수준의 객관적 비교지표로 신뢰하기는 힘들다. 예를 들어 한국의 성장경쟁력 순위는 2003년 18위에서 2004년에는 29위로 무려 11단계나 급락했는데, 실제 1년 사이 그렇게 큰 구조적 변화가 있었는지는 매우 회의적이다. 이는 설문조사 시기(3월~4월)가 대통령 탄핵시점이었기 때문에 정치, 경제적 불확실성에 따른 기업인들의 불안심리가 평가결과에 넘치게 반영된 것으로밖에 달리 해석할 길이 없다. 

또 노사관계의 경우 평가지표가 “노사관계가 협력적이냐”를 묻는 문항 하나여서, IMD 지표와 마찬가지로 노사관계에 대해 극히 단편적으로 평가한다는 점을 불식할 수 없다. 설문조사 응답자 역시 IMD와 마찬가지로 기업의 경영진이다. 따라서 WEF의 비교지표 역시 노사관계에 대한 객관적인 평가라기보다는 해당국가에서 활동하는 일부 경영진의 노사관계 만족도 측정치라는 규정이 더 어울린다고 할 수 있다.

2. 국가수준 노사관계 평가를 위한 모형설계

1) 평가내용의 선정: 국가수준 노사관계 시스템

국가수준의 노사관계를 비교평가하기 위해서는 평가의 ‘내용’과 ‘기준’을 설정하는 것이 선행되어야 한다. 먼저 평가내용의 선정은 “노사관계를 구성하고 있는 다양한 사회현상 중에서 무엇을 평가할 것인가”를 결정하는 과정이다. 평가내용의 선정과정을 통해 노사관계를 일정한 기준으로 범주화하고, 각 범주에 적합한 평가지표를 구성함으로써 평가의 구체성과 활용성을 향상시킬 수 있다. 둘째, 평가기준의 설정은 “노사관계를 어떤 가치를 기준으로 평가할 것인가”를 설정하는 것이다. 이는 어떤 노사관계가 바람직한 노사관계인지를 평가할 수 있는 기준을 설정하는 과정으로, 평가를 통해 개선해 나가야 할 지향점을 설정하는 것으로 이해할 수 있다. 

노사관계란 고용관계를 조정하고 규정하는 것과 관련하여 작업장 내외에서 발생하는 현상들의 총체이다(Salamon, 2001:3). 따라서 노사관계는 실제 고용관계가 형성되는 작업장뿐만 아니라, 사업체·기업·지역·산업·국가 등의 분석단위별로 나타나는 다양한 현상을 포괄하고 있다. 이러한 관점에서 보면 본 연구의 분석대상이 되는 국가수준 노사관계는, “특정 국가가 보유 또는 운영하고 있는 고용관계에 대한 조정·규율방식 및 이를 통해 발생된 일정한 패턴의 결과물”을 의미한다고 볼 수 있다. 이 글에서는 이와 같은 노사관계를 평가하기 위해, 일반시스템이론(General System Theory)의 현상분석방식을 채용한다. 즉, 국가수준의 노사관계를 투입, 과정, 산출이라는 구성요소로 이루어진 시스템이라고 규정한다. 

첫째, 투입은 특정 국가에서 시행하고 있는 노사관계관련 ‘제도의 특성’과 ‘당사자들의 구조’를 의미한다. 시스템의 투입 측면에서 국가 노사관계의 제도적 틀은 고용관계가 형성되고 조정되는 데 있어 기반을 제공하는 하부구조이다. 따라서 가장 대표적인 제도적 틀은 채용과 해고와 관련한 법률적 규제수준이라 할 것이다. 노사관계 당사자들의 구조적 특성도 투입에 포함된다. 노동조합이나 사용자단체의 조직률과 권력집중도와 같은 당자자 구조는 한 국가의 노사관계의 운영특징을 결정하는 데 중요한 역할을 하기 때문이다. 또한 노사관계 당사자로서 정부의 행동패턴도 투입적 요소로 볼 수 있다.

둘째, 노사관계의 과정은 ‘당사자들 간 상호작용의 구조 및 과정’이 갖는 특성을 의미한다. 대표적인 상호작용 구조는 단체교섭의 구조 및 내용적 특성이다. 어떤 국가는 국가수준의 단체교섭이 이루어지는 반면, 다른 국가들에서는 기업별수준이 대표적인 근로조건 결정형식일 수 있다. 또한, 기업수준 경영참여나 국가수준 사회적 대화기구를 통한 당사자들 간 상호작용도 노사관계의 과정적 측면을 구성한다. 단체교섭 등의 상호작용 구조는 반복적인 성격을 가지므로, 상대방에 대한 경험을 통해 당사자들이 일정한 태도를 형성하게 만든다. 이것이 축적되어 일정한 신뢰의 수준을 결정하게 되는 것이다. 이처럼 형성된 태도는 당사자들의 의견표명 방식이나 이해관철을 위한 전술 선택에도 영향을 미치므로, 노사관계의 과정적 요소를 이해할 수 있게 해준다.

마지막으로, 노사관계의 산출영역은 투입과 과정적 요소들에 의해 발생하는 결과이다. 여기에는 산업갈등 수준과 같은 노사관계 결과에서 비정규직비율과 같은 노동시장 결과까지 포함된다. 또한, 경제성장률, 소비자물가 및 남녀평등수준과 같은 경제사회적 성과 등도 포괄한다. 

2) 평가기준의 설정: 노사관계 지향점으로서 효율성과 형평성의 균형

노사관계가 추구하고 궁극적으로 달성하고자 하는 목적은 △효율성, △형평성, 그리고 △의견개진 등의 세 가지 가치로 구분하여 정리할 수 있다(Budd, 2004). 첫째, 재화와 용역을 수익적·효과적으로 생산하는 효율성(efficiency)의 달성이다. 인간의 재화에 대한 욕구는 무한하지만 이를 충족시킬 자원은 항상 부족한 편이므로, 자원의 효율적인 배분방식과 효과적인 생산방식을 개발하고 지속적으로 발전시키는 것은 경영자의 주요 임무다. 더군다나 세계화의 영향으로 기업 간 극심한 경쟁을 겪고 있는 오늘날 상황에서 효율성의 추구는 더욱 중요해지고 있다. 효율적이지 않은 기업은 결국 도태되기 마련이므로 노동조합이나 근로자들의 가장 큰 관심사 중 하나가 기업의 효율성을 유지하는 것이며, 이러한 의미에서 경영자와 협조하지 않을 수 없다.

둘째, 형평성의 확보다. 노사관계가 추구하는 목적으로서 형평성이란 인간의 존엄성과 자유를 발현시킬 수 있는 일련의 근로기준이라고 할 수 있다. 예를 들어 최저근로조건(최저임금, 최고근로시간, 최저안전조건, 사용자의 일방적 해고 및 아동노동의 금지 등)의 제정을 통해 인간다운 삶을 영위할 수 있는 공정한 상태를 만들고, 투입과 산출 간의 공정한 관계를 통해 ‘분배정의’를 실현하고자 한다. 또한 기회평등 및 차별금지 등 ‘공정한 대우’는 민주주의와 철학적·도덕적·종교적 신념을 실천할 수 있는 전제조건이며, 인간이 인간답게 살도록 하는 기본권으로 인정받고 있다. 이러한 형평성의 실현은 단기적으로는 근로자와 노동조합의 주된 관심사지만, 장기적으로는 형평성의 실현이 결국 조직의 효율성을 동시에 증대시킬 수 있는 방안이므로 경영자의 임무 중 하나기도 하다.

셋째, 의견개진이다. 의견개진(voice)이란 근로자가 의사결정과정에서 자신의 의견을 사용자에게 직간접적으로, 개별적-집단적으로 전달하는 것을 의미한다. 의견개진은 근로자에게 동기를 부여하거나 고충을 해소하며, 나아가 ‘절차정의’를 실현하는 수단으로 작용하게 된다. 또한 노사협의회, 근로자이사제 등과 같은 종업원참여프로그램을 성공적으로 수행하기 위해서는 근로자가 성과를 향상시킬 수 있는 아이디어를 적극적으로 제공하는 것이 필수적이다. 따라서 의견개진이 효과적으로 이루어지는 노사관계를 구축하는 것이 중요하다.

다음 장에서 제시할 ‘광의의 노사관계 평가기준’에서는 효율성과 형평성의 두 가지 지향점을 기준으로 활용하고자 한다. 상기 평가기준에서의 형평성 개념은 위에서 설명한 형평성(분배정의)과 의견개진(절차정의)을 모두 포괄하는 개념이다. 이제 추구하는 주요성과의 측면에서 효율성과 형평성을 본격적으로 비교해보자. 먼저 효율성은 경제적 성과의 달성을 주된 관심사로 여기는 반면, 형평성은 사회적 성과를 그 목표로 설정하고 있다. 효율성은 노동생산성이나 경제성장률과 같은 경제적 성과를, 형평성은 노동분배 및 근로자의 삶의 질과 같은 사회적 성과를 우선적으로 달성해야 할 기준으로 삼는 것이다. 

또 이렇게 각각 달성하고자 하는 성과기준이 다른 것처럼, 효율성과 형평성은 수단과 방식에 있어서도 차이가 난다. 효율성은 자유계약의 원칙을 충실히 반영할 수 있는 시장환경을 조성하고, 이와 같이 조성된 시장에서 이루어지는 시장참여자들 간의 경쟁메커니즘을 통해 자원의 효율적 배분과 수익의 최대화를 추구하게 된다. 반면에 형평성은 시장메커니즘의 불완전성과 시장실패의 위험을 지적하고, 최저근로조건 및 경영참여권 등의 제도설정을 통해 노사관계를 규율함으로써 분배 및 절차적 공정성을 확보하려 한다. 종국적으로는 인간다운 삶을 보장하는 것을 우선적 추구가치로 설정한다. 따라서 효율성은 사용자의 재산권을 최대한 보장하는 것에 우선순위를 부여하며, 형평성은 근로자의 노동권 보장에 우선순위를 부여하고 있는 개념으로 파악할 수 있다. 

효율성과 형평성은 서로 상충되기보다는 동시에 추구되어야 할 노사관계의 지향점으로 이해할 수 있다. 국가수준 노사관계는 어느 하나의 가치를 추구하기 위하여 다른 가치를 희생하기보다는 둘 다 높은 수준으로 발전시킬 수 있어야 한다. 노사관계 시스템이 효율성만을 강조하여 형평성을 간과할 경우 노동자의 근로의욕과 생산성 저하를 낳고, 이러한 현실을 개선하기 위하여 쟁의에 의존하는 경향을 낳게 되어 장기적으로는 효율성에도 악영향을 미치게 될 것이다. 반면에 형평성만을 강조하게 되면 경제활동의 저변이 취약해지고 위축되어, 장기적으로는 형평성을 실현하기 위한 물적 기반의 감소를 낳게 될 것이다. 

3. 평가지표의 구성과 자료의 내용

[표1]과 [표2]는 각각 효율성과 형평성을 구성하는 지표를 투입-과정-산출의 시스템 속성에 따라 정리한 후 각 지표의 자료원천을 소개하고 있다. 지표의 구성은 위에서 설정한 분석모형에 따라 배치하였으며, 자료가 허락하는 한 최대한 다양한 지표를 분석에 포함시키고자 노력하였다. 각 평가영역별로 다양한 지표를 활용하는 것은 각 지표의 특성에 따라 특정국가의 점수가 과대 또는 과소평가될 수 있는 가능성을 최소화하기 위해서다. 자료원천은 주로 OECD, ILO 및 UN의 발간문헌이나 인터넷 데이터베이스 등을 활용하였으며, 학술지에서 발표된 노사관계관련 지표 등을 필요에 따라 첨가하였다.   





4. 효율성·형평성 기준에 의한 국가별 노사관계 평가결과

[표3]은 광의의 노사관계 지표에 대한 각국의 평가결과를 나타내고 있다. 앞에서 설명한 바와 같이, 광의의 노사관계 지표는 평가의 내용적 측면에서는 투입(I), 과정(P), 산출(O)로 구분하고 있으며, 평가의 지향점을 의미하는 기준적 측면에서 효율성(EF)과 형평성(EQ)을 구분하여 평가하고 있다. 먼저 [표3]의 최종순위를 살펴보면, 한국은 30개 OECD국가 중에서 22위를 기록했다. 한국은 효율성에서는 9위를 기록하여 상대적으로 높은 순위를 나타낸 반면, 형평성에서는 최하위권인 28위를 기록하였다. 



한국은 효율성 지표에서는 투입과 산출부문이 3위를 나타내어 상위권을 기록한 반면 과정부문은 24위를 기록하였으며, 형평성 지표에서는 투입과 산출부문이 각각 30위와 28위로 최하위권을 기록하였다. 과정부문도 20위로 하위권으로 평가되었다. 이를 종합하면 상대적으로 높은 효율성과 매우 낮은 형평성으로 한국 노사관계의 성격을 규정할 수 있을 것이다. 또한, 효율성과 형평성 모두에서 과정부문이 낮은 수준을 나타내고 있는 것은 한국의 노사관계가 당사자들 간 신뢰부족과 상호작용의 미흡함으로 서로의 주장만을 앞세우고 있는 현실을 반영하는 것으로 해석할 수 있을 것이다. 



[그림1]은 형평성을 수평축으로 하고 효율성을 수직축으로 하여 평가결과를 표시한 광의의 노사관계 배치도이다. 배치도 상의 결과를 몇 가지로 정리해보면 다음과 같다. 첫째, 한국은 미국, 영국, 뉴질랜드, 일본 등과 같이 ‘고효율·저형평성’의 군집을 구성하는 것을 확인할 수 있다. 한국은 노사 간 신뢰부족으로 인한 교섭 및 조정비용의 증가가 효율성을 저해하고 있지만, 기업별노조와 분권화된 교섭구조를 원형으로 하고 있고 경제위기를 겪은 후에는 유연성 중심의 노동시장 제도와 가치관이 빠르게 확산된 것이 상대적으로 높은 효율성의 상태를 나타내는 데 기여한 것으로 평가된다. 반면 의견개진에 대한 기반이나 보호장치가 미흡할 뿐만 아니라 사회보장 혜택의 수준도 낮아, 노사관계의 형평성 측면은 최하위권을 기록했다. 효율성과 형평성의 균형을 소망스러운 것으로 본다면 향후 한국의 노사관계 개선방향은 ‘형평성의 제고’에 초점을 맞춰야 할 것이라 말할 수 있을 것이다.    

둘째, 대부분의 국가는 한 가지 지향점을 높은 수준에서 달성하면 다른 지향점은 낮은 수준인 것을 확인할 수 있다. 즉, 형평성과 효율성이 부의 상관관계(상관계수=-0.316, 유의확률(양측)=0.089)를 형성하고 있다는 것이다. 이러한 결과는 한 국가의 노사관계를 발전시켜 나가는 데 있어, 효율성과 형평성의 가치를 균형적으로 발전시키기가 매우 어려움을 간접적으로 제시한다고 볼 수 있다. 

셋째, 이와 같은 상충관계에도 불구하고 효율성과 형평성을 모두 높은 수준에서 달성하면서 최종순위 1위를 기록하고 있는 덴마크의 노사관계가 노사정 당사자들의 합의에 근거하고 있는, 이른바 ‘유연안정성(flexicurity)’ 모델을 도입하고 있다는 사실도 흥미로운 결과이다.