△연간 7% 성장, △10년 안에 국민소득 4만 달러 달성, △세계 7위 경제대국 도약 등으로 대표되는 소위 ‘747공약’을 내건 대기업 CEO 출신 이명박 후보가 대선에서 압승을 거두었다. 이명박 당선자는 12월20일 있었던 당선 후 첫 기자회견에서 “기업인들이 투자할 수 있도록 경제환경이 완전히 바뀔 것”이라는 일성을 터트리며, 이후 신정부의 국정운영 기조를 한마디로 요약했다. 집권 예정인 한나라당은 대기업 CEO와 보수언론의 주문에 충실하게 각종 공약들을 정리하고 앞으로 들어설 이명박 정권의 국정 운영의 흐름을 ‘철저한 시장경제’로 귀결짓고 있다.

그런데 당선자의 국정 운영 방향과 한나라당 공약에서 빠짐없이 등장하는 것이 바로 공공부문의 구조개혁이다. 그 중에서도 공기업의 민영화는 피할 수 없는 대세로서 자리잡고 있다. 신정권의 핵심세력들은 공공부문 구조개혁과 관련하여, 지난 5년간 노무현 정권의 정책방향이 구조개혁의 근본문제인 ‘소유구조 개편’을 외면하고 내부 운영구조 개선 중심의 경영혁신을 추구하는 기조로 진행되었다고 진단한다. 그리하여 이러한 흐름에 대한 전면적 문제 제기와 정책기조 선회를 정책의 핵심으로 설정하고 있다. 이른바 공공부문에 대한 ‘대수술’ 예고가 현실로 다가오고 있는 것이다.


[ 작년 7월11일 있었던 공공연맹 총력투쟁 결의대회 1일차 집회 모습. ▶ 공공연맹 ]

왼쪽 뺨 때리더니 이제 오른쪽 뺨도 내밀어라?

노무현 정권은 취임 초기 당면 과제로 제기된 공기업 구조개혁과 관련하여, 전력의 배전부문 분할 재검토와 발전부문 매각 유보, 철도 운영부문의 공사화 등을 통해 사실상 김대중 정부의 ‘소유구조’ 중심의 구조개혁을 중단하고 ‘내부운영’ 혁신 기조로 전환했다. 2007년 4월 시행된 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’(공공기관운영법)로써 완성된 이러한 운영 기조는 공공기관에 대한 예산지침, 경영지침, 경영평가, 경영공시, 고객만족도, 직무청렴계약 등을 통한 다중의 내외적 통제·감시구조를 포함하고 있었다. 또한 이러한 통제·감시구조 속에는 △기업경영 중심의 상업적 운영원리, △관료주의와 시장주의가 결합된 지배구조, △공공기관노조의 개혁대상화 등의 흐름 역시 꾸준히 관철되고 있었다.  

결국 노무현 정권의 지난 5년 동안 공공부문 구조조정은 ‘소유구조 중심의 하드웨어적 구조개혁’이 ‘운영 및 지배구조 중심의 소프트웨어적 구조개혁’으로 전환되는 과정이었다. 한편 신정권은 노무현 정권의 이러한 공공부문 구조개혁 정책이 혁신의 변죽만 울린 채 오히려 인력과 부채를 증가시키는 ‘방만경영’을 초래했다는 진단을 내리고 있다. 이에 따라 그러한 정책 흐름을 전면적으로 변화시키고, 공공부문 전체를 다시 ‘대수술’하겠다는 것이 이명박 정부가 내세우는 공공부문 구조개혁의 방향이다.

현재 예견되는 공공부문 구조개혁의 핵심은 정부부처의 통폐합 및 공기업의 민영화이다. 전력의 배전 및 발전 부문, 천연가스의 도입 및 도매업무, 철도의 운영 부문, 지역난방사업, 개발공사(도로, 토지, 주택), 인천공항, 상수도업무, 우정업무 등이 민영화 및 자산 매각의 대상으로 거론되고 있고, 산업은행, 기업은행 등 국책은행의 단계적 민영화조치는 당장 구체화될 것으로 보인다. 이와 함께 산업은행 등의 지분 보유를 통해 정부지분이 들어간 민간기업들, 즉 대우조선해양, 현대건설, 하이닉스, 대우증권, SK네트웍스 등에서도 정부지분 매각에 따른 경영권 변화가 불가피할 것으로 예상된다. 

아울러 신정권은 세출예산의 10%(약 20조원)를 긴축하겠다는 목표 아래, △정부부처 및 관련 정부위원회 통폐합, △공무원 인원 수 동결 및 구조조정, △공공기관 기능 및 인력 구조조정, △자회사 매각 및 외주화 등의 강도 높은 구조개혁을 추진하겠다는 입장을 갖고 있다. 물론 이러한 전환 과정 속에서 그동안 공공부문을 이중 삼중으로 옥죄었던 관료주의와 시장주의가 결합된 운영 및 지배구조는 후퇴하는 것이 아니라 오히려 더 공고화될 것이다. 당연하게도 공공부문 노동자의 삶과 보편적 공공서비스를 위한 기반의 후퇴는 불을 보듯 뻔하다.

신정권은 2008년 2월 중 인수위원회를 통해 공공부문 구조조정과 관련된 정책방향을 제시할 예정이고, 4월 총선 이후 5~6월경에는 세부 시행계획들이 구체화될 것이다. 결국 2008년 상반기에는 공공부문 구조개혁 정책과 각 사업장에서 벌어지는 구조조정 과정들로 인해 공공부문노조와 종사자에게는 비상한 정세가 펼쳐질 것으로 예견되는 것이다.     
       
따로 놀았던 김대중 정부 5년, 노동이 얻은 것은 없다

이러한 정세에 대한 대응을 논하기에 앞서 지난 노무현 정권의 5년간, 아니 김대중 정권까지 포함하여 지난 10년간 공공부문노조들이 정부의 공공부문 구조개혁 정책 및 각 현장에서 벌이진 구조조정에 어떻게 대응했는가를 살펴보자. 결론적으로 말하면, 공공부문노조는 소유구조 개편으로 요약되는 김대중 정권 5년간의 공기업 민영화 및 자산 매각, 기관 통폐합, 외주화, 인력감축 등에 대해서는 강하게 저항했지만, 노무현 정권 5년간의 운영 및 지배구조 개편에 대해서는 산발적·파편적으로 대응해왔다. 물론 김대중 정부 5년간의 강력한 저항 역시 현상적으로 전개된 양상일 뿐, 그 자체로 모든 공공부문에서 투쟁의 성과가 골고루 나타난 것은 아니었다. 좀 더 구체적으로 보자.

김대중 정부 5년 동안에는 공공부문 구조조정을 둘러싼 저항과 투쟁이 계속되었다. 1998년에는 한국통신, 조폐공사, 부산지하철노조의 파업투쟁이, 1999년에는 서울지하철의 파업투쟁이, 2000년에는 사회보험과 한국통신노조의 파업이, 2002년에는 철도, 발전, 가스 등 3조직 연대파업이 전개되었던 것에서 알 수 있듯이, 거의 매년 공공부문 투쟁이 줄을 이었다. 그러나 그 과정에서 정부의 ‘시간차 공격’에 따라 노조의 투쟁 역시 개별 사업장 단위로 진행됨으로써, 그 대부분은 공공부문노조의 총력투쟁 전선 구축에까지 이르지 못한 채 큰 성과 없이 마무리되었다. 그것도 소유구조 중심의 구조조정이 걸린 몇몇 굵직굵직한 공기업노조들을 제외하고는, 이렇다 할 투쟁조차 제대로 벌이지 못한 채 사업장 단위에서 수세적 양보의 수준에서 대응했을 뿐이었다. 

다만 2002년의 ‘3조직 공동투쟁’은 사회적 파급력이 높은 주요 국가 기간산업 노조의 연대파업이었기에 공공부문 구조개혁을 사회적 의제화로 만드는 데까지 이어질 수 있었다. 이는 이후 정부의 철도, 발전, 가스산업의 민영화 및 매각정책을 수정하게 하는 의미 있는 밑거름으로 작용하기도 했다. 이에 따라 △철도는 시설과 운영부문의 분리 및 운영 부문의 공사화로, △전력은 발전부문의 분할 유지 및 배전부문 분할 유보로, △가스는 경쟁원리 도입 등으로, 애초 결정된 방향에서 다소 수정된 결론으로 나아갈 수 있었다. 하지만 김대중 정부 5년간 한국통신, 담배인삼공사, 한국중공업 등이 민영화되었고, 공기업 종사자 4만 2천여 명, 산하기관 종사자 1만5천여 명, 공무원 3만여 명이 ‘양질의 일자리’로 취급받는 공공부문 일터에서 떠나는 아픔을 겪기도 했다.

‘소유’ 대신 ‘운영’ 내어준 노무현 정부 5년

노무현 정권이 들어선 이후에도 공공부문의 투쟁은 계속되었다. 2003년 철도노조의 파업, 2004년 지하철노조들의 연대파업 및 병원노조 산별파업, 2006년 철도노조 및 발전노조 파업, 2007년 사회연대연금노조(지부) 등의 파업이 이어졌다. 지난 5년간의 공공부문 투쟁은 2003년의 철도노조의 경우를 제외하고는 정부의 공공부문 구조개혁 정책보다는 각 사업장별 현안이 중심의제가 된 투쟁이었다. 또한 앞서 말한 대로 노무현 정권 5년간은 공공부문 경영혁신을 앞세운 정부의 운영 및 지배구조 통제가 일관되게 관철되었다. 이에 반해 노조들이 투쟁 때마다 제기한 사회공공적 의제들은 외피 수준에서 크게 벗어나지 못했다.

변화를 좀 더 구체적으로 살펴보자. 먼저 2003년에 정부산하기관관리기본법(정산법)이 제정되어 2004년에 시행되면서 90여 개 정부산하기관에 대한 경영평가가 제도화되었다. 또한 이미 1984년부터 시행되어온 정부투자기관관리기본법(정투법)상의 투자기관 경영평가 역시 2004년부터 확대돼, 경영평가 성과급의 격차가 약 300%p(200~500%)에 이르게 됐다. 사실 정부출연 연구기관에서는 1999년부터 기관평가가 실시되고 있었고, 지방공기업에서도 경영평가가 실시되고 있는 상황이었다. 이보다 앞선 2001년부터는 정부가 공공기관 경영혁신 공세를 전개하여 임금체계 개편(연봉제, 성과급제), 복지 축소(퇴직금, 연월차, 주택대출, 학자금 지급 등), 노조 전임자 축소 등의 압력을 개시했고, 이를 위반한 기관에게 각종 예산상의 불이익 조치를 취하고 있었다.

이러한 과정들을 거쳐 정부는 마침내 기획예산처가 중앙정부 산하의 공공기관 전체를 하나의 관리체계 아래 관장하고, 공공기관에 대한 전방위적 경영혁신 점검을 가능케 하는 공공기관운영법 제정을 2006년부터 준비하여 결국 2007년 4월에 시행하기에 이른다. 예산지침, 경영지침, 경영평가, 혁신평가, 경영공시, 고객만족도 조사, 경영성과 계약, 직무청렴계약, 일상감사기준 등 일일이 언급하기도 힘든 다중의 경영혁신 점검기제를 동원하여 운영 및 지배구조 전반을 장악하기에 이른 것이다. 

허물어진 진지에 이제 새로운 적이 다가온다

이러한 경영혁신 공세가 7년여를 강타하는 동안 공공부문노조들은 과연 무얼 했는가? 공공부문노조들은 2003년 정산법 제정 당시 양 노총을 아우르는 연대조직을 통해 연대투쟁을 전개한 경험을 제외하고는, 철저히 개별 사업장 중심의 투쟁과 대응으로 일관했다. 예산지침과 경영평가는 곧바로 공공부문 종사자의 임금 및 성과급으로 연결되었던 만큼 노조원 모두의 첨예한 관심사였으나, 이러한 과제가 공동투쟁으로 나타난 것은 2006년 과거 공공연맹 시절의 ‘7월 투쟁’이 고작일 뿐이었다. 

현장의 정규직 노조원들에게는 이른바 “신의 직장”이라고 비아냥거림을 받는 공공부문의 양질의 일자리를 지키는 것이 최선의 목표가 되었다. 그 결과 정부의 예산지침과 경영평가 앞에서 개별적인 양보교섭과 사업장 단위의 실리주의의 울타리를 넘지 못했다. 과거 공공부문 투쟁의 전략적 구심 역할을 했던 철도, 발전, 가스, 지하철, 사회보험 등의 공공부문노조 역시 정부의 운영 및 지배구조 전환에 저항해 공동요구 및 공동투쟁을 만들어내는 데 선뜻 앞장서지 못했다. 결론적으로 정부의 구조개혁 공세가 전략적으로 진행되어온 데 반해 노조의 대응은 개별적, 전술적 대응 수준에 머물렀다는 얘기다. 

민주노총과 민주노조 전반으로 시야를 옮겼을 경우에도 공공부문의 대응 진지는 역시 초라함을 감추지 못한다. 정부의 공공부문에 대한 공세가 공무원, 교사, 공공부문 종사자 할 것 없이 때로는 시간차로, 때로는 공통 과제로 몰아쳤지만, 이에 대응하는 주체들의 조직적 대응 노력은 허술했다. 

현재 공공운수연맹으로 통합된 과거의 공공연맹은 이러한 공공부문 운영 및 지배구조 전반의 공세에 위력적이고 효과적으로 대응하기 위해 ‘산별노조 전환’ 논의를 2005년부터 2년 가까이 진행했다. 하지만 상층의 논쟁은 치열했을지 몰라도 공공노조와 운수노조로의 산별 전환 과정에서 보여준 하층 조합원들의 참여와 조직화 ‘실적표’는 만족스런 수준에 크게 못 미쳤다. 물론 철도, 가스, 사회보험 등 그동안 공공부문 투쟁에서 전략적 진지 역할을 했던 노조들이 산별노조에 참여한 것이 그나마 성과라고 볼 수도 있겠지만, 아직도 상당수의 공공부문노조가 산별 전환을 유보하고 있는 상태다. 

결국 정부의 공공부문 구조조정 공세가 경영혁신의 이름 아래 지난 7년여 동안 관철되고 있고, 이에 대응하는 공공부문노조들의 투쟁과 산별 조직화는 만족스럽지 못하여 대응 진지가 매우 허술해진 것이 현재의 상황이다. 더군다나 이러한 상황에서 엎친 데 덮친 격으로, 지난 10년의 공공부문 구조개혁이 실망스런 수준에 머물렀다며 대수술이 필요하다는 신정권의 공세까지 맞이해야 할 처지에 놓이게 된 것이다.         

초반에 결정될 승부, 집중화 전략으로 운명 걸어야

꼼꼼하게 들여다보면 이명박 당선자와 한나라당의 공약 그리고 제도언론이 쏟아내는 공공부문에 대한 진단은 견강부회(牽强附會)식 주장으로 일관하고 있다. 

보수언론들은 24개 공기업의 부채가 지난 5년간 34% 증가했고, 295개 공공기관의 인력이 42%가 증가했다고 하면서 이를 방만경영의 증거로 제시하고 있다. 이는 억지에 가깝다. 공기업의 부채만 놓고 보더라도, 주요 공기업의 부채, 예컨대 고속철도 건설 부채, 인천공항의 건설 부채, 각종 고속도로, 수도권 신도시, 기업도시 및 혁신도시의 건설 부채, 각종 에너지 기반시설 등으로 인한 사회간접자본(SOC) 부채는 결코 ‘재정운영의 실패’로 인한 부채가 아니다. 또한 295개 공공기관의 인원 증가는 2002년까지 무리하게 인력을 감축한 상태에서 수혈했던 비정규직이 대부분이라는 것은 이미 다 알려진 사실이다. 언론이 제시하는 통계는 처음부터 공공개혁 실패의 성적표가 될 수 없다.  

그런데도 신정권의 핵심과 언론들은 이러한 통계들을 앞세워 공공부문의 방만경영을 질타한다. 이는 실제로 공공부문에서 방만경영의 흔적을 고쳐나가기 위해서보다는, 공공부문의 방만경영이 당연한 것으로 인식되게끔 함으로써 공공부문의 공공서비스 기반을 와해시키려는 이데올로기적 공세에 불과한 것이다. 그런데 문제는 이러한 공세가 국민 대중들에게 너무 쉽게 받아들여지고 있다는 것이다. 이렇듯 지난 5년간의 공공부문 구조조정에 무력하게 대응해온 우리의 현실과, 이러한 현실을 비웃기라도 하듯 서슬 퍼런 ‘대수술’을 예고하는 있는 신정권의 공세 앞에 놓인 우리 공공부문노조의 이후 대응은 어떠해야 하는가? 역설적으로도 해답은 지난 패배의 과정을 통해 모두가 잘 알고 있다. 실천을 못해봤을 뿐이다.

먼저, 공공부문 구조조정 공세에 대한 우리의 전략적 대응기조를 설정해야 할 것이다. 노무현 정권 5년 동안 아니 그 이전부터 몰아닥친 공공부문 구조조정 공세와, 앞으로 우리가 맞이하게 될 신정권 ‘대수술’의 예고는 전략적 국정운영 수준에서 비롯되는 것이다. 우리는 그것을 기업경영 및 시장과 수익 논리 강화, 노조 배제 및 공공서비스 후퇴로 표현되는 신자유주의 정책의 전면화로 보고 있다. 이에 대한 우리의 대응은 지난 시절 공공부문 투쟁에 대한 반성적 성찰과 근본적인 변화 노력으로 나타나야 한다.  

다음으로, 전략적 대응기조에 걸맞은 실천을 조직해야 할 것이다. 신정권의 ‘대수술’ 공세가 예견되는 2008년 상반기의 공공부문 투쟁은 △사업장의 울타리를 뛰어넘는 전 공공부문노조의 공동요구 및 공동투쟁의 조직화, △공공부문 구조조정에 반대하는 우리 요구의 사회적 의제화 및 사회적 연대전선의 구축, △산별노조 전환 및 산별교섭투쟁을 통한 대정부투쟁의 집중 노력 등으로 구체화해야 한다. 공공부문노조의 교섭과 투쟁은 애당초 정부의 재정정책과 맞닿아있기에, ‘개별적 분산화’가 아닌 ‘조정된 집중화’(coordinated centralization)가 되도록 처음부터 전략적으로 움직였어야 했다. 만시지탄(晩時之歎)의 감이 없지 않지만 이제라도 실천해야 한다.

마지막으로, 현재의 구조조정 국면을 처음부터 투쟁으로 돌파할 수 없는 위기국면으로 간주하고 납작 엎드리는 자세를 극복하는 것이 가장 중요할 것이다. 공동의 요구와 과제로 투쟁을 집중하고 산별적 토대를 구축해나간다면, 신정권의 공세를 저지할 수 있는 전망은 열릴 것이다. 개별적인 타협과 패배적 자세는 공공부문 전체를 공멸의 길로 빠지게 할 수도 있음은 재론의 여지가 없다.  

신정권의 공공부문에 대한 ‘대수술’ 공세가 구체화되는 2008년 상반기에 공공부문노조가 이러한 당면 과제를 어떻게 대응하느냐에 따라 이후 5년간의 공공부문노조의 전망 및 공공부문 노동자의 삶이 결정된다. 제도언론이 신정부에게 프랑스 사르코지 정부의 사례를 들어 정권 초기의 대수술을 주문하듯, 우리 역시 그 초기의 대수술 공세에 대한 전략적 대응에 우리 조직의 운명을 걸어야 할 것이다.