2005년 1월 공무원노조법의 제정, 2007년 10월17일 전국공무원노동조합의 설립신고, 같은 해 12월14일 중앙단체교섭의 타결 등으로 지난 10년 동안 비제도화 영역에 머물렀던 공무원 노사관계가 ‘정상궤도’로 진입하고 있다. 이에 따라 민간부문을 중심으로 운영돼왔던 우리나라 노사관계에서 공공부문의 비중이 한층 더 커지고 있으며, 공무원 노사관계의 향후 추이 및 발전방향에 대한 관심 역시 확대되고 있다.

공무원 노사관계는 1999년 직장협의회 활동에서 시작되었다. 과거 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자라는 위치, 직무의 공공성 등을 이유로 노동조합의 설립과 가입 등 노동기본권의 행사가 법으로 제한됐다. 그러나 1995년 12월 OECD 가입 등 우리사회의 세계화가 빠른 속도로 진전되면서 국제기준에 부합하는 노동관계법 정비의 필요성이 증대했고, 공직사회 내에서도 공무원의 근무조건 개선 등 노동기본권 보장에 대한 요구가 증대해 왔다. 그 결과 공무원노조법의 제정 및 시행 등이 추진되었고, 6급 이하 하위직 공무원들이 자유롭게 노동조합을 설립?운영할 수 있는 조건이 마련되었다. 

공무원직장협의회 설립에서 공무원노조 합법화까지 공무원 노사관계의 형성 과정은 국가를 중심으로 수직서열화된 한국의 정치·행정구조의 민주화와 개혁이라는 순기능과 함께, 대립적인 노사관계의 표출이라는 역기능을 동반하는 과정이었다. 정부부문의 공익행정서비스 수행이라는 측면에서, 또한 공무원의 높은 노조조직률에 따른 집단행동의 사회적 파장 등을 고려할 때, 공무원노조운동의 법률적 보장과 함께 사회적 인정과 착근이 절실한 시점이다. 


[ 공무원노동자 총력투쟁 결의대회를 하는 전국공무원노동조합 ]

대한민국 정부가 사상 처음으로 체결한 중앙단체교섭 

1년 3개월을 끌어왔던 공무원 중앙단체교섭이 대통령 선거일을 5일 앞둔 2007년 12월14일 전격 타결되었다. 이렇게 타결된 2007년 중앙단체교섭 내용을 살펴보면, 노조 측 교섭요구 안건 총 362건 중 154건은 58개 조문(전문, 본문 51개조, 부칙 6개조)으로 통합되었고, 비교섭사항 중 제도개선이 필요한 사항은 노조 측에서 31건을 정책 건의키로 하고 나머지 177건은 철회되었다.

전국단위 공무원노조 중 전국공무원노동조합(전공노)과 전국민주공무원노동조합(민공노)이 교섭틀에 참여하지 못한 한계가 있지만, 중앙교섭의 타결은 공무원 단체교섭의 제도적 정착이라는 점에서 그 의미가 크다 할 것이다. 노조 측 대표조직이었던 공무원노동조합총연맹(공무원노총)은 2008년 1월 발간된 『단체교섭결과보고서』에서 “단체교섭의 성과가 미흡하지만 노동기본권 신장 기구 설치, 연금개선 논의 참여보장, 정년 차별 해소, 기능직 차별 해소, 학교근무행정공무원 차별 해소, 성과상여금제 개선, 초과근무수당제 개선, 승진시호봉삭감제 개선, 5월1일 노동절 휴무 실시 등 공직사회의 숙원과제와 현안문제를 상당부분 해결함과 함께 공직사회에 노사관계를 정립”한 성과가 있다고 평가했다. 또한 한편으로 “2008년 보수인상 의제는 교섭 시기가 늦은 탓으로 실질적인 교섭을 하지 못하였고, 6급 근속승진제도는 비교섭대상 시비에 휘말려 관철에 실패했으며, 또한 상당수의 의제에 대해서 교섭 타결을 위한 고육지책으로 철회하거나 정책건의로 채택한 것은 아쉬움이 남는다”고 자체 평가하고 있다. 

그렇다면 정부 수립 이후 처음 타결된 공무원 중앙단체교섭의 문제점과 개선방안은 무엇일까? 보다 구체적으로 답해 보자.

단체교섭, 누더기 공무원노조법에 깔리다 

첫째, 법 제정 시부터 예측되었던 공무원노조법의 한계가 확인되었다. 이는 교섭창구 단일화, 교섭의제, 단체협약의 이행 담보 등 3가지 영역으로 정리할 수 있다. 먼저 ‘복수노조 창구 단일화’를 보자. 이 문제로 인해 단체교섭 기간이 길어졌고, 정부가 이를 단체교섭 회피 방편으로 악용하였다는 점을 우선 지적할 수 있다. 공무원노조법 제9조 제4항에 의거, 노동조합 간 교섭창구 단일화가 이루어지지 않을 경우 정부는 교섭창구가 단일화될 때까지 교섭을 거부할 수 있다. 

그런데 정부와 중앙교섭을 요구한 공무원노조는 무려 10개에 달했다. 때문에 공동교섭단 구성과 요구안 통일에 무려 7개월의 시간이 소요되었다. 향후 창구 단일화에 대한 기준, 방법 등 법령 미비 사항이 조속히 보완되지 않을 경우, 공무원 단체교섭은 똑같은 난항을 거듭할 수밖에 없다. 물론 창구 단일화는 잘못된 법제도의 문제일 뿐만 아니라 분산된 공무원 노동조합들의 구조에도 일정한 책임이 있다. 

다음으로, ‘교섭의제’와 관련된 사항이다. 즉, 교섭의제와 비교섭의제의 혼란이다. 공무원노조법 제8조 제1항은 공무원노조의 단체교섭사항을 보수와 근무환경, 그밖에 근무조건에 관한 사항으로 하고, 정책결정·조직·인사·예산편성 등 관리사항은 금지하고 있다. 노동조합 측 초기 요구안 362개 중 정식 교섭의제로 채택되지 못한 177개 요구안은 대부분 정책결정사항 또는 인사권에 해당하는 것들이었다. 이러한 교섭의제에 대한 폭넓은 제약은 갈등의 제도적 처리 기능을 약화시키고 갈등의 외부화를 촉진하며, 공무원노동조합의 역할을 경제적 실리주의로 내몰 위험성이 높다. 

마지막으로, ‘단체협약의 이행 담보’ 문제다. 합의된 단체협약서는 “노력한다”, “협조한다”, “강구한다”, “수렴한다”로 끝나는 문장 일색이어서, 향후 이행 여부를 둘러싸고 또 다른 논란과 갈등의 불씨가 지펴질 가능성이 높다. 물론 공무원 단체교섭의 특성상 공무원의 임용 및 해고 등 신분과 관련된 사항과, 급여·수당·복무 등 임금 및 근로조건에 관한 대부분의 사항들은 국회의 법률적 뒷받침이 수반돼야 한다. 그런 점을 감안하더라도 협약의 성실 이행을 담보하기 위해서는 보다 적극적 조치가 취해져야 할 것이다. 이러한 점에서 2007년 중앙교섭의 핵심 합의사안인 △정년평등화, △공무원 노동기본권 보장을 위한 협의기구 구성, △연금 개선 논의 참여 보장 등에 대해서 정부가 취하는 태도는 협약 이행 의지를 측정하는 바로미터가 될 것이다. 

조율된 분권적 교섭과 조합원 참여전략 요구돼

둘째, 조율된 분권적 교섭(coordinated decentralized bargaining) 구조를 확립해야 할 필요성이 제기됐다. 이를 위해서는 중앙단체교섭과 부처(기관)교섭의 의제 구분 및 시기 조정 등 연계성이 확보되어야 한다. 2007년에는 대정부 중앙교섭이 늦어지면서 중앙교섭과 기관별 보충교섭이 조율되지 않은 채 분리 운영되는 문제점이 나타났다. 중앙단체교섭에서 다루어지는 임금, 보수 등 제반 교섭내용은 사실상 법제도 개편 및 국회 승인을 필요로 한다. 따라서 중앙교섭은 상반기 중 마무리되고, 이에 기초하여 하반기에 기관별 교섭이 진행돼야 한다. 이를 통해 노사 간 합의에 기초하여 단체교섭 구조와 운영의 체계성과 연계성을 높여나가야 한다. 노동조합 측 역시 교섭단위에 걸맞은 의제를 설정하는 능력과 산하조직의 통합성을 높여 나가야 한다. 

셋째, 공무원노조들의 준비 부족 및 전략의 한계를 지적할 수밖에 없다. 즉 10여 개 노조들의 요구안을 취합하다 보니 노조 측 교섭요구안이 불필요하게 많아졌고, 때문에 핵심 쟁점 위주의 교섭을 진행할 수 없었다는 것이다. 또한 교섭의 준비에서 마무리까지 모든 과정이 간부 중심으로 운영되다 보니 조합원의 관심과 호응도를 집약시켜나가는 데 한계가 나타났다. 

일반적으로 단체교섭의 목표는 ‘요구조건의 쟁취’와 ‘조직력의 확대 강화’로 집약된다. 이 두 가지 목표는 서로 유기적인 관련을 갖고 있다. 그러나 이번 중앙단체교섭은 요구조건의 쟁취라는 단체교섭의 일면적 목표에 집착함으로써, 조합원의 참여에 의한 조직력 강화라는 목표는 상실되었다고 평가할 수 있다. 

한편, 공무원노총이 표방하고 있는 “평화적 교섭을 통한 상생의 노사문화 구축”이라는 방향은 이해할 수 있지만, 어떤 경우에도 단체교섭은 조합원의 단결력이 뒷받침되지 않고는 진전되지 않으며 요구조건 역시 쟁취할 수가 없다는 점을 명심해야 한다. 특히 상층 교섭만을 통해 요구를 실현하려는 경향은 조합원들의 실리적 성과주의를 부추기고 조합원의 참여의식을 저하시킨다. 이는 결국 노동조합의 활력을 저해하는 부메랑으로 되돌아오게 될 것이다. 조합원의 참여 촉진을 위한 다양한 방법 모색과 함께, ‘조합원 찬반투표를 통한 타결 확정’ 이라는 민주적 의사수렴 구조의 제도화가 요구된다. 


[ 임시전국대의원대회를 하고 있는 민주공무원노조 ]

높은 조직률과 분산된 노동조합   

공무원노조는 법 시행 2년 만에 약 60%의 높은 조직률을 보이고 있다. 노동조합의 설립 현황은 다음 [표]와 같다. 2007년 11월 현재 가입대상 29만여 명 중 17만 2천여 명이 103개 노조들에 가입해 있고 조직률은 59.3%에 이른다. 여기에 노조로 조직되어 있지는 않으나 공무원직장협의회에 가입하고 있는 공무원 수를 합치면 그 비율은 훨씬 높아지게 된다. 하지만 공무원노동조합들은 중앙행정기관, 국회, 선거관리위원회, 법원, 헌법재판소와 광역·기초자치단체, 시도교육청 등의 개별 노조와, 직역별 연합체 위주로 꾸려져 있어, 조직의 구심력과 통일성은 취약한 편이다.  



이렇듯 공무원노동조합은 조직률이 높음에도 낮은 조직대표성을 보이고 있다. 교원노조들은 중심이 되는 전교조를 제외하면 군소조직 3개로 분산되어 있는 반면, 공무원노동조합들은 공무원노총, 전공노, 민공노 등 대표적인 3개 전국조직 이외에도, 한국노총 소속의 한국공무원노동조합연맹, 전국기능직공무원노동조합, 한국공무원노동조합 등 군소조직들이 난립하고 있다. 

공무원노동조합들의 분화는 노조의 이념과 노선, 공무원노조법에 대한 대응 전략의 차이, 그리고 소속 조직(기관, 부처)의 차이에 따른 것으로, 복수노조가 허용되어 있는 현행 제도하에서 불가피한 것으로 판단된다. 그러나 전국수준의 복수노조 난립은 필연적으로 기관별 노동조합 간 경쟁구도를 형성하게 된다. 이는 장기적으로 공무원노동조합운동의 조직자원을 강화하는 데 부정적인 요인이 될 것이 분명하다. 2007 중앙교섭의 어려움과 기관단위 복수노동조합들 사이 조직 갈등에도 역시 분산되고 파편화된 공무원노동조합의 구조가 일부 영향을 미쳤다. 

공무원노조 통합 어떻게 할 것인가  

파편화된 공무원노동조합들의 조직분열을 극복하기 위한 통합 논의가 본격화되고 있다. 공무원노동조합 내 통합논의는 크게 ‘대통합론’과 ‘소통합론’으로 구분할 수 있다. 대통합은 공무원노총을 포함한 공무원노조들 제 단체의 통합을 의미하며, 소통합은 전공노 소속이었다가 분리되었던 민공노와 전공노의 통합을 의미한다. 

통합의 구체적인 행보는 소통합보다는 대통합 방향에서 구체화되고 있다. 전공노와 민공노는 조직 분열 당시 내홍으로 인해 쌓인 감정의 골을 수습하지 못한 채, 아직까지도 “별도의 조직을 설립한 이상 조직 대 조직 통합(민공노의 입장)”과 “조직을 이탈한 민공노는 통합이 아닌 흡수의 대상(전공노의 입장)”이라고 맞서고 있다. 이런 상태에서 민공노와 공무원노총의 통합 논의가 빠르게 진전되고 있다. 

민공노의 제안으로 시작된 공무원 노동자의 대동단결을 위한 ‘공무원노동조합통합추진협의회’(통합추진협의회)가 2007년 8월29일 결성됐다. 이 협의회에는 공무원노동조합총연맹, 전국민주공무원노동조합, 행정부공무원노동조합, 법원공무원노동조합, 중앙행정기관공무원노동조합, 전국교육기관공무원노동조합연맹, 전국광역자치단체공무원연대, 광역공무원노동조합연맹, 기초공무원노동조합연맹 등 전공노를 제외한 대부분의 공무원노조들이 참여하고 있다.

통합추진협의회는 5개월의 논의 끝에 지난 2007년 12월28일 ‘통합공무원노조설립준비위원회’(통합준비위)를 결성했다. 통합준비위는 이후 조합원 1,000명당 1명의 운영위원회, 상임공동대표, 공동대표의 체계를 확정하고, “통합준비위 운영규정을 최고의결기구인 운영위원회에서 제정”하기로 결정하는 등 통합의 발걸음을 가속화하고 있다. 이러한 대통합 논의와 함께 전공노와 민공노 간에도 2008년 1월 말부터 그 동안의 상호배제의 모습을 탈피하고 “조직통합과 공동사업”을 위한 실무협의가 진행되고 있다. 

이상과 같은 조직통합 논의는 그것이 대통합 방식이든 아니면 소통합 방식이든 궁극적으로는 공무원노조의 대표성을 강화하고 대정부 교섭력 및 대응력을 높이는 데 도움이 될 것이다. 그러나 통합 공무원노조의 설립 과정은 순탄하지만은 않을 전망이다. 2002년 공무원노조 설립 당시 분열의 원인이었던 노조운동의 이념 및 방향, 상급단체의 결정 문제, 통합노조의 조직형태(연합체와 산별단일노조), 재정운영 방식 등과 관련하여 현실적인 여건을 보면 공통점보다는 이질적인 요소가 훨씬 더 많다고 할 수 있기 때문이다. 

하지만 통합조직의 건설은 공무원노조운동의 ‘제2의 도약’을 위해서는 피할 수 없는 숙제이다. 이명박 정부에서 현실화되고 있는 정부조직 개편과 공무원 감축 그리고 민영화 및 공공성 파괴에 맞서기 위해서는 분열된 조직을 하나로 통합하는 조직정비가 선차적으로 요청된다. 모든 공무원노조들은 당면한 공무원 구조조정정책에 맞설 수 있는 단일한 공동투쟁체를 건설하고, 이를 기반으로 공동사업과 공동행동을 통해 통합조직의 미래를 건설해 나가야 한다.  

그러므로 통합준비위는 전공노의 참여를 촉구하는 한편, 현재까지 상층 중심의 논의단위를 실천 중심의 조직체계로 재편하고 이를 지역단위로 확대하여 운영해 나가야 한다. 조직 통합은 차이를 인정하고 공통점을 확대함으로써 이뤄낼 수 있다. 현재의 조직적 차이에도 공무원노동조합들은 과거 ‘전국공무원직장협의회 발전연구회’ 활동을 함께 수행하며 공무원노동조합운동의 새 역사를 개척한 역사적 공통점을 갖고 있다.  

급변하는 정세, “질 좋은 공공서비스”로 돌파해야   

“작은 정부 큰 시장”이라는 새 정부의 국정철학이 구체적인 정책으로 가시화되고 있다. 정부조직 개편과 공무원 감축 방침이 확정되면서 하위직 공무원의 고용불안이 가시화되고 있으며, 이에 맞선 공무원노조들의 대응도 발 빠르게 준비되고 있다. 

그러나 급변하는 공직사회 개편에 대한 공무원노동조합들의 대응은 분산적일 뿐 아니라 그 대응 기조와 원칙이 무엇인지 뚜렷해 보이지 않는다. 이명박 정부는 공무원을 비롯한 공공부문에 대한 국민의 ‘공분’(公憤)을 적절히 활용하며 공공부문의 민영화와 작은 정부를 위한 환경을 하나하나 구축해 나가고 있다. 

이렇게 진행되고 있는 공직사회 구조개편에 대한 공무원노조의 대응이 단지 공무원의 감축 문제에 국한된다면, 이는 승산 없는 싸움이 될 가능성이 너무나 명확하다. 정부조직 및 공직사회 구조개편은 본질적으로 국민들의 물질적 이해관계가 반영된 ‘계급적 성격’을 띠고 있다. 이 점에서 공무원노조들은 보다 공세적이고 장기적인 비전을 분명히 제시해야 하며, 이를 국민적 관심사와 쟁점으로 부각시켜야 한다. 

한국 공무원의 수는 다른 나라에 비해 정말로 많은가? 농진청이 정부출연기관이 되는 것은 대다수 농민들에게 도움이 되는 올바른 정책인가? 국민에게 외면받고 있는 공무원들의 현 모습을 극복할 수 있는 대안은 무엇인가? 공직사회 개혁과 부정부패 척결이라는 공무원노조운동의 이념은 어디까지 실현되었는가? 이러한 근본적인 물음에 답하는 것이 투쟁의 전제 조건이며 공무원노조의 전진을 위한 무기가 될 것이다. 

“공공서비스가 답이다”라는 국제공공노련(PSI)의 선언이 제시하는 바와 같이, 시장기능 강화와 세계화가 빚어낸 심각한 사회적 격차 속에서, 사회서비스 및 재화의 분배적 형평성이 배려되는, 질 좋은 공공서비스(Quality Public Service)의 가치는 더욱 중요해 지고 있다. “공공서비스야말로 사회와 경제를 발전시키는 중요한 관건”이며, 공무원노조는 질 좋은 공공서비스를 제공함으로써 자신의 존립 근거를 단단히 다져야 한다. 공무원노조는 스스로의 경제적 이익은 물론이거니와, 이슈의 확대를 통해 사회적 이해관계의 대표자로서 사회복지의 향상과 사회적 통합에 노력하여야 한다. 여기에 공무원노조의 미래가 달려 있다고 해도 과언은 아니다.