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이 글은 필자의 「사회적 일자리의 의미와 전개과정」(2006)과 「사회적 기업: 이론과 실천」(2007)을 재구성한 것입니다. 
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[ '괜찮은 일자리'에 대한 고민이 빠진 노무현 정부의 사회적 일자리 정책은 '엇나간 과녘'이라는 비판을 면하기 힘들다. 2007년 세계 여성의 날을 맞은 사회적 일자리 노동자들이 정부의 정책을 비판하는 기자회견을 열고 있다.  ▶ 매일노동뉴스 ]

한국에서 사회적 기업 모델에 대한 논의는 2000년 기초생활보장제도가 도입되면서, 자활사업의 전망과 관련하여 주로 유럽의 협동조합 중심의 사회적 경제(social economy) 맥락에서 시작됐다. 그러나 대략 2005년을 전후로 하면서 미국의 시장주의 접근에 의해서도 다루어지기 시작했다. 물론 유럽의 사회적 기업의 경우에도 복지국가 민영화에 따른 비영리조직의 사회서비스 공급과 같은 복지 혼합(welfare mix)이나, 복지의존층에게 노동의무를 부과하기 위한 노동연계 복지의 수단으로 활용되어 온 것이 사실이다. 그러나 그러한 과정에서도 유럽의 경우에는 협동적 결사에 의한 연대의 경제 논리를 유럽연합(EU) 차원에서의 일자리 창출 제도화와 관련시키려는 실천적 지향이 일관되게 유지됐다.

이에 반해 미국식 접근은 사회적 기업을 사회적 목적에 봉사하는 시장 지향적 경제활동으로 이해하며, 또한 시장경제의 결함을 메우는 대기업의 사회 공헌 위주로 파악하는 편이다. 게다가 여기서 더 나아간 극단적인 형식주의 시장경제 논리는 사회적 기업의 사회적 의의를 왜곡시킬 위험까지 내재한 것으로 보인다. 실제 미국식 접근에 기반해서 만들어져 우리사회에서 2007년 발효된 「사회적기업육성법」은 이윤의 3분의 2 이상만 추가적 일자리 창출이나 지역사회 환원이라는 ‘사회적 목적’에만 배려하면 영리기업이라도 사회적 기업으로 인정한다. 그러나 이러한 매우 미국화된 시장경제 중심의 실용주의 담론이더라도, 2008년 현재 취약계층 대상 사회서비스의 대량 공급 필요성 등과 맞물려 새로운 흐름을 만들고 있음 역시 분명하다. 

사회적 기업을 바라보는 시장주의 관점의 득세

사회적 기업에 대한 미국식 시장경제 편향의 관점을 비판한다고 해서 사회적 경제조직의 경영·회계상의 전문화 필요성을 부인하는 것은 아니다. 다만 시장경제 외의 공공·시민사회 영역에서의 ‘호혜성의 경제’에 대한 관심 없이, 비영리성의 형식적 요건만 갖춘 채 영리적 경영기법을 좇는 일의 문제점을 지적하는 것뿐이다. 진정한 사회적 기업가의 양성을 위해서는 퍼트남(Putnam)적 의미에서 사회적 자본을 생산과정에 충분히 활용하여야 한다. 즉 이해당사자 간 신뢰를 통해 거래비용을 줄이고, 자원봉사와 기부 및 사용자 참여를 통해 생산비용도 줄이는 사회적 경제의 경영학이 정립될 필요가 있을 것이다. 

이제 그 동안 필자를 비롯하여 사회적 기업을 사회적 경제의 관점에서 다소 추상적이고 당위적으로 바라보았던 입장들은 사회적 기업의 시장편향적 제도화에 직면하여 시민사회의 대안적 전략에 입각한 방향의 제시를 요청받고 있다. 이 글에서는 이명박 정부의 일자리 창출 정책 가운데 하나의 흐름이 되리라고 예상되는 사회적 기업에 대한 시장주의 접근을 비판적으로 검토하기 위해, 그것의 전사를 이루는 사회적 일자리 정책과 자활정책에 대한 정부정책의 모순적 대응에 관해 주로 살핀다. 그리고 현 정부에서 영향력을 발휘하리라 예상되는 「사회적기업육성법」(이하 육성법)의 문제점들을 지적하고자 한다.


[ 사회적 서비스는 큰 틀에서 사회적 기업 육성과 통합적으로 추진될 필요가 있다. 2007년 10월 30일 실업극복국민재단 주최로 열린 '사회적 기업 육하원칙을 말한다' 포럼 모습   ▶ 매일노동뉴스 ]

사회적 일자리 창출과 자활사업의 정책적 모순

우리나라에서는 서유럽에서처럼 ‘노동’을 끌어들여 개혁해야 할 ‘복지’는 실질적으로 존재하지 않았다. 때문에 양극화를 해결할 국가의 복지기능 확충은 여전한 과제라고 할 수 있다. 그러나 그러한 복지개입의 확대가 과거의 서구에서처럼 복지의존층을 양산하는 현금급여 방식일 필요는 없을 것이다. ‘괜찮은 일자리’를 창출하여 스스로의 복지를 책임지게 만들고, 더 나아가 그 일자리를 통해 지역사회의 삶의 질도 제고시키는 방향으로 이루어지는 것 또한 누구도 거부하기 어려운 시대적 흐름이라 할 것이다. 이러한 맥락에서 볼 때 양극화 극복이라는 화두 속에서 제시된 ‘사회적 일자리 정책’은, 시장주의에 따르는 미국의 보수적 복지개혁 논리보다는 시민사회 공동체 조직에 의한 협동과 연대에 초점을 두는 유럽의 사회적 경제 모델에 가깝다고 할 수 있을 것이다.

한국에서 사회적 경제는 1980년대 후반 사회주의권의 붕괴 이후 사회운동의 대안 모색 과정에서 담론 형태로 소개되었다. 그리고 비슷한 시기에 일회성 철거반대투쟁의 한계를 극복하기 위한 도시빈민운동의 ‘생산자 협동조합’ 실험을 통해 본격적으로 구체화되어 도입되기도 했다. 그러한 전통 속에서 IMF 외환위기에 따른 실업대란에 직면한 정부가 기초생활보장제도와 연계하여 2000년부터 자활사업을 제도화했으며, 2003년부터는 이와 별도로 사회적 일자리 창출사업을 시행해 왔다. 여기서는 참여정부의 자활사업과 사회적 일자리 창출사업에서 나타난 정책적 문제점들을 ‘무리한 두 마리 토끼 쫓기’와 ‘엇나간 과녁’이라는 두 가지 비유를 통해 다루기로 한다.

일자리와 사회서비스, 다른 방향으로 뛰는 두 마리 토끼 

먼저 무리한 두 마리 토끼 쫓기의 문제다. 즉, 정부의 사업들에서는, 불충분한 사회복지 예산과 중산층에 대한 설득 필요성 등의 탓이겠지만 자활이나 사회적 일자리 할 것 없이, ‘취약계층의 노동 통합’과 ‘사회적 서비스의 제공’이라는 별개의 사회적 목적을 한꺼번에 추구하는 과도한 목표 설정이 발견된다. 

실제로 조건부 수급권자나 차상위계층 등 취약한 노동빈곤층을 대상으로 하는 자활사업의 최종 목표는 시장진입을 통한 자활공동체 창업으로 집중되어 왔는데, 지난 7년간 이러한 목표가 무리한 설정이라는 비판이 끊임없이 제기되었다. 즉 대다수의 조건부 수급권자는 최저생계비 이하 계층 가운데서도 취업할 여건을 갖추지 못한 가장 열악한 계층이라는 점에서, 사회적 서비스의 시장 진입보다는 노동의욕 유지를 위한 보호된 시장에서의 노동이 바람직하다는 것이다.

사회적 일자리 창출사업에서도 마찬가지로, 일반 구직자가 전체 참여자의 절반 정도이기는 하지만 수급권자나 차상위 빈곤층 등 기타 취약계층도 많이 참가하고 있다. 조건부 수급권자나 차상위계층과 같은 노동빈곤층이 자활사업과 사회적 일자리 창출사업에 이중으로 참여하는 것은 이들의 선택 폭을 넓힌다는 면에서 오히려 바람직한 일일 터다. 다만 여기서 문제로 지적하는 것은 이러한 대상의 중복성보다는, 사회적으로 유용한 서비스 일자리라는 영역에 걸맞은 노동빈곤층의 탈빈곤 전략을 체계화시키지 못하는 실용주의적 정책의 한계라 할 것이다. 그리하여 현재의 사회적 일자리 창출사업은 보건복지부 자활사업과 큰 차이가 없이, 일자리 제공과 사회적 서비스 제공이라는 두 가지 사회적 목적을 어설프게 뒤섞은 전시용 프로그램 수준을 탈피하지 못했다. 

인건비만 준다고 자활공동체가 만들어지나 

한편, ‘엇나간 과녁’이라는 표현은 다음과 같은 불일치에 대한 것이다. 우선 사회적 서비스 일자리의 창출을 통한 실직빈곤층의 자립은 현재의 사회적 일자리 창출사업과 같은 인건비 위주 일회성 지원으로는 불가능하다. 적어도 자활공동체 창업의 지원구조를 요구한다고 볼 수 있다. 그런데 한편으로, 자활사업의 대상인 조건부 수급권자에게는 공동체 창업은 상당히 실현이 어려운 목표이기도 하다. 따라서 이러한 비현실적인 목표를 강제하는 것보다는 오히려, 현행 사회적 일자리 창출사업의 인건비 지급 방식으로 생계급여 외에 노동 참여에 대한 인센티브를 적용하는 것을 고려해 볼 만하다는 것이다. 

다시 말해 사회적 일자리 창출사업의 주요 대상인 청년, 중고령의 일반구직자나 차상위 노동빈곤층을 위해 초기 단계에서 정부가 수요의 일정 부분을 창출시키되, 장기적으로는 시장진입을 꾀하는 ‘괜찮은 일자리의 공동체’ 또는 ‘사회적 기업’을 창업하도록 지원할 필요가 있다는 것이다. 이러한 조건이라면 현행 기초생활보장제도상 조건부 수급권자나 장애인, 출소자, 노숙자 등 생계급여 대상자들의 자활사업 참여에 대해서 ‘추가적인 인건비’를 제공하는 것은 도덕적 해이를 부추기는 것이라 비난받을 수 없을 것이다. 오히려 노동의욕 유지를 위해 필요한 조치라 평가할 만하다. 

이러한 맥락 속에서 2007년에 제정·도입된 육성법이나 자활급여법은, 이러한 ‘무리한 두 마리 토끼 쫓기’와 ‘엇나간 과녁’의 모순에 대한 참여정부 나름대로의 수정 노력이었다고 평가될 수 있다. 그러나 필자가 보기에 현 시점에서 괜찮은 일자리의 창출을 위해서는 위와 같은 땜질 처방으로는 부족하다. 자활과 사회적 일자리, 또는 사회적 기업을 포괄하는 좀 더 큰 틀에서 대상자별 탈빈곤 전략을 정교하게 배치하는 것이 핵심이라고 판단된다. 이 같은 작업은 노동정책과 복지정책의 협력적 분업구도를 다시 짜는 정부조직 개편을 전제로 하는 것이다. 그러나 이명박 정부는 노동부와 보건복지부의 통합이라는 과제를 뒷전으로 미루고 말았다.

사회적 기업의 제도화와 관련된 세 가지 쟁점

이제 현행 육성법을 둘러싼 쟁점들에 관해, 첫째 사회적 서비스 시장 확보의 필요성, 둘째 사회적 서비스 바우처 사업과의 관계, 셋째 영리기업에 대한 사회적 기업 인증의 의미라는 세 가지 쟁점을 중심으로 살펴보도록 하겠다.

먼저 사회적 서비스 시장의 문제다. 현재 한국에서 사회적 기업 육성을 위해 가장 핵심적인 것은 무엇보다도 사회적 서비스 시장의 형성 문제라고 판단된다. 그러나 현행 육성법은 이러한 사회적 시장을 위한 중앙정부의 육성 의지와 방향은 생략하고 있다. 오히려 연계 지방자치단체(이하 지자체), 연계 대기업에 대한 의존을 지나치게 강조하는 것처럼 보인다. 따라서 육성법은 비영리 시민단체의 사회적 기업이 동종 영리기업에 비해 경쟁력을 가질 수 있도록 창업 단계부터 중앙 및 지자체 시장 확보와 관련된 육성 지원 내용이 더욱 강화되어 포함될 필요가 있다.

다음으로 바우처 사업과의 관계 문제다. 육성법을 보면 자체적인 사회적 시장 형성의 노력은 별로 없이, 보건복지부가 주도하는 간병, 보육 등의 사회적 서비스 바우처 사업 추진에 의존하려는 경향이 발견된다. 즉, 바우처 사업에 영리기업까지 포함한 사회적 기업을 연계시키려는 의도가 발견된다. 그런데 서비스 바우처 사업 역시 간병, 보육 등의 공급자로 기존의 복지관이나 지역자활센터 외에 민간 영리기업까지 포함시키고 있는 것이 명확하다. 따라서 보건복지부에 의한 사회적 서비스 바우처 제도 발상과 노동부에 의한 육성법상 영리기업에 대한 사회적 기업 인증 논리는 일맥상통한 것임을 알 수 있다. 

이러한 부분을 지적함에 있어 필자가 사회적 기업 육성이 사회적 서비스 사업과 연계되면 안 된다는 주장을 펴는 것은 당연히 아니다. 오히려 사회적 서비스 시장의 확보와 관련하여 바우처 사업은 큰 기여를 할 수 있기 때문이다. 다만 문제 삼는 것은, 앞에서 ‘무리한 두 마리 토끼 쫓기’라는 비유를 통해 언급했듯이, 사회적 기업 육성과 사회적 서비스 사업 추진을 통합적인 큰 틀에서 효과적으로 운용하지 못함에 따라 필연적으로 예견되는 한계일 뿐이다. 

끝으로 영리기업의 사회적 기업 인증 문제다. 노동부의 육성법이나 보건복지부의 바우처 제도는 영리기업을 사회적 서비스 시장의 새로운 공급자로 간주하는 공통점을 갖는다. 이러한 경향은 이명박 정부의 시장주의 접근에 의해 더욱 강화되리라고 예상된다. 어쨌든 이와 같은 제도적 상황은 시민사회 비영리조직이 운영하는 사회적 기업들이 정부의 보호된 시장에서 안주하는 단계를 벗어나, 영리기업과도 경쟁해야 하는 진정한 사회적 목적의 투명성을 갖추기를 요구하고 있다. 

물론 영리기업이라도 취약계층을 고용하여 사적 이윤의 취득보다 일자리 창출을 우선하고, 전문적이고 효과적인 대고객적 자세를 취함으로써 지역사회 공헌을 마다않는 진정으로 선의의 조직이 있다면, 사회적 기업 담론을 시민사회의 비영리 비정부조직이 독점해야 할 당위성은 없을 것이다. 그럼에도 현행 육성법상 △수익의 3분의 2 이상의 추가고용을 위한 재투자, △청산 시 자본금의 3분의 2 이상 지역사회 환원 명시 등의 규정만으로 영리기업이 ‘사회적 목적’에 부합하는가를 판단하는 것은 너무나 허술한 장치임에 분명하다. 

영리기업의 목적은 원천적으로 ‘영리’이지 ‘사회’일 수 없으며, 그런 까닭에 육성법의 혜택을 받는 동시에 영리를 불리기 위해 회계장부 조작 등의 반사회적 행위를 서슴지 않을 영리 사회적 기업이 많으리라 짐작되기 때문이다. 따라서 사회적 기업 인증에 영리기업까지 포함하는 것은 인정한다 하더라도, 일자리 창출과 사회적 서비스 제공에 대한 이들 영리기업의 진정성과 심층적 이해 정도를 인증 심사 시 엄격히 판별하는 잣대가 마련되어야 할 것이다.

사회적 기업이 시장 경쟁 담론을 뚫기 위하여

참여정부는 노인, 저소득층 아동 등 취약계층을 대상으로 하는 사회적 서비스의 신규 시장 창출에 주력해 왔다. 이러한 정책 방향은 고령화, 저출산 시대의 우선 순위를 따져본다면 수긍할 만한 것이다. 이명박 정부의 사회적 기업 정책은 아직까지 공표된 바가 없기 때문에 가늠하기 힘드나, 이 글의 서두에서 언급했듯이 기업 주도와 시장 경쟁을 강조하는 방향으로 잡힐 것이라 예측된다. 

이러한 상황에서 시장주의 사회적 기업 관점에 맞서 시민사회의 사회적 경제 논리에 입각한 ‘괜찮은 일자리’ 창출의 모델을 정립하기 위해서는, 많은 비영리조직들이 △재활용, △마을 활성화, △문화적 일자리 등의 사회적 서비스 제도화를 관철시키는 일이 시급할 것이다. 또 이를 위해서는 사익을 고려하는 영리기업이 아닌 환경운동, 농민운동, 문화운동 등 각 부문의 사회운동 조직들의 사회적 기업 네트워킹이 활성화되어, 사회적 자본에 근거한 대안적인 일자리 창출 전략이 다양하게 모색되어야 할 것이다. 

<참고문헌>

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