[이슈페이퍼 2023-10] 공공기관 자회사 노동자 실태와 문제해결 방안

작성자: 박용철 한국노동사회연구소 소장

  문재인정부 시기 공공부문에서 정규직화된 노동자들은 상당부분 고용안정과 처우개선이 이루어졌지만, 자회사로 전환된 노동자들은 직접 고용된 노동자들에 비해 상대적으로 열악한 노동조건에 놓여 있으며, 공공기관에서 주변부노동자의 지위에 있다고 볼 수 있다. 

  역대 정부의 비정규직의 정규직 전환 정책을 보면, 노무현정부가 공공부문에서 직접 고용한 기간제・계약직노동자의 정규직(무기계약직) 전환과 파견・용역노동자의 불합리한 관행, 처우개선 측면에서 정책을 추진하였다면, 이명박정부는 중반부터 주로 4대 보험, 복지 등 처우개선과 차별시정 등에 주력하다가 후반에는 기간제・계약직노동자의 정규직(무기계약직) 전환 정책을 동시에 추진하였다. 박근혜정부는 이명박정부와 같은 기조를 유지하면서 일부 정책을 보완・강화하는 정책을 추진하였으며, 문재인정부는 이전과는 다르게 보다 넓은 범위에서 간접고용 노동자들과 일부 민간위탁 노동자들을 포괄하면서 가장 의욕적으로 정규직 전환정책을 추진했지만, 이 과정에서 자회사 방식으로의 전환을 허용함으로써 여러 문제를 초래하게 되었다.

  자회사로 전환된 노동자의 노동조건 및 노사관계 관련 상황은 다음과 같다.

  첫 번째, 자회사 전환 당시 노동자(노조)의 참여 여부다. 자회사 전환 당시 대부분의 자회사가 무노조인 상황에서 모기관과 모기관 노조의 비협조로 인해 자회사 노동자의 목소리는 배제되거나 제한적일 수밖에 없었으며, 이로 인해 자회사의 전반적인 운영이나 노동조건 등에 대한 논의 자체가 불가능했고, 여기에 자회사의 구조적인 문제가 결합되면서 전환 이후의 노동조건이 크게 달라지지 않았다.

  두 번째, 노동조건의 개선 여부다. 어느 정도 고용안정성을 확보하긴 했지만, 정권 교체시 용역사로의 회귀 가능성, 구조조정 우려 등으로 완전하게 고용안정성이 확보되지 않았으며, 처우개선 역시 논란이 많은 표준임금모델의 적용, 인건비 예산의 제약, 낙찰방식(낙찰률) 등의 문제로 기대만큼 이루어지지 못하고 있다는 것이다. 산업안전 측면에서도 이전과 크게 달라진 것이 없는 것으로 나타났다.

  세 번째, 자회사의 인사관리 개선 여부다. 전체적으로 보면, 여전히 모회사 인력의 개입, 의사소통, 채용제도, 정년문제 등에서 개선이 필요함을 확인할 수 있다. 그리고 자회사 자체의 인사관리 규정이 존재하긴 하지만, 기존의 관행이나 구조적 어려움, 모자회사간 관계가 여전히 독립적이지 않은 상황임을 알 수 있다. 

  네 번째, 모회사 노사와의 노사관계 문제이다. 모회사 노조는 자회사로 투입되는 인건비나 비용을 최소화하려는 특성이 여전히 지배적인 상황임을 알 수 있다. 그리고 이러한 상황은 자회사의 재정여건이나 종사자 처우 조건 결정에 대한 권한의 상당 부분이 모회사에 있기 때문인 것으로 판단된다. 

  다섯 번째, 자회사 운영방식의 근본적 문제다. 자회사의 고질적인 문제는 여전히 용역도급 형태를 벗어나지 못하고 있으며, 낙찰률 방식을 적용하고 있고, 예산배분이 원활하지 않아 운영 자체의 독립성을 보장받지 못하고 있는 실정이다. 이러한 위수탁 운영방식은 정부에서 상당부분을 해소해 주어야 함에도 불구하고, 그대로 방치하고 있어 자회사 노동자들의 열악한 노동조건과 연결될 수밖에 없는 상황이다.

  이와 같은 현실을 바탕으로 볼 때, 공공기관 자회사 노동자가 직면한 문제를 해결하기 위해서는 크게 고용안정성 제고와 처우개선의 문제, 그리고 노사관계 측면에서 접근할 필요가 있다고 판단된다. 

  첫 번째, 고용안정성 제고와 처우개선의 문제다. 공무직이나 자회사 노동자에게 공통적인 이슈가 바로 정규직화를 통한 내부화가 더 중요한 것인지, 처우개선이 더 중요한 것인지의 문제일 것이다. 향후, 자회사 노동자들은 공무직 노동자들과 같이 직접고용을 통해 고용안정성을 보다 강화하는 방안과 근로조건을 보다 확보해 나가는 방안을 생각할 수 있는데, 현실적으로 직접고용이 어려운 상황이라면(자회사를 통한 직접고용 형태), 자회사의 틀을 안정적으로 유지할 수 있는 방안(경영협약 등 각종 합의)을 강구하면서 처우개선과 그것을 가능하게 하는 자회사 운영방식의 개선(도급계약, 낙찰률, 관리방식 등)에 보다 집중하는 방법이 효과적일 것으로 판단된다. 

  두 번째, 모자회사 노사간 공동교섭의 추진이다. 자회사 소속 노동자들의 고용안정과 처우개선을 위해서는 단체교섭이 필수적인데, 실질적으로 자회사 노동자의 노동조건 결정권한을 갖고 있는 모기관 사용자와의 교섭이 보장되어야 하며, 이는 당연한 권리라고 할 수 있다. 이 문제는 원・하청 사례를 준용할 수 있다고 보이는데, 2021년 우리 정부가 비준하고, 현재 발효 중에 있는 국제노동기구(ILO) 기본협약 87호(결사의 자유에 관한 협약)와 98호(단체교섭에 관한 협약)를 보면, ILO에서는 ‘하청노동자들이 원청사용자를 상대로 노동3권을 행사할 수 있어야 하고, 노동조건을 실질적으로 결정할 권한을 가진 원청에 단체교섭을 요구할 수 있으며, 이를 위해 파업까지 가능하다’고 일관되게 밝히고 있다. 

  이상의 핵심적인 과제 수행을 통해서 공공기관 자회사 노동자를 둘러싼 구조적 문제를 해결하고, 궁극적으로 자회사 노동자의 고용안정성 확보와 처우 개선을 통해 주변부적 성격을 완화할 수 있을 것으로 보인다.