연구의 취지

2005년 8월은 한국의 외국인노동자 문제에 여러 가지 의미가 있는 달이었다. 고용허가제가 도입된 지 1년이 되는 시점이었고, 고용허가제의 도입을 앞두고 2003년 9월에 합법화된 미등록 노동자 18만여명의 계약기간 연장이 만료되는 시점이었다. 이를 앞두고 정부가 자진출국을 유도하거나, 불법체류를 단속하고, 강제로 추방하여 외국인노동자들의 좌절과 저항이 어느 때보다도 뜨거웠다. 

고용허가제도는 산업연수생제도의 대안으로 제시되었으나, 지난 1년간 산업연수생제도와 병행됨으로써 양 제도는 경쟁적인 관계에 놓여 있었다. 산업연수생제도는 2006년 말 폐지가 확정되어 있음에도 불구하고, 정부는 올해에도 7,000여명의 산업연수생 도입을 허용하고 있는 상태다. 이런 상황에서 고용허가제도에 대한 비판은 문제의 본질과 무관하게 산업연수생제도의 정당성을 뒷받침하는 것처럼 오도되어 해석되기도 하며, 역으로 지난 1년간 고용허가제도가 한국의 외국인노동자들의 문제를 상당부분 개선했던 것처럼 과대포장될 위험성도 존재하는 것이 사실이다. 이러한 시점에서 고용허가제도 시행 1년의 결과를 중심으로 현 외국인력 정책의 현황과 문제점을 평가하고 개선 과제를 도출하는 일은 더 이상 미룰 수 없는 과제이다. 

본 연구는 한국국제노동재단의 의뢰로 한국노동사회연구소가 2005년 3월부터 7월까지 5개월간 진행했다. 연구보고서는 고용허가제 1년을 맞이하여 고용허가제를 비롯한 그간의 외국인력 정책과 취업교육을 평가하고, 무엇보다도 향후 외국인력 정책이 국내 노동력 수급에 대한 중장기적 전망과 정책기조 속에서 개선되어야 함을 강조한다. 

외국인력 정책 평가와 개선과제

2004년 8월 고용허가제도가 실시된 이후 고용허가제에 의해 국내에 취업하고 있는 인원은 2004년 말 현재 3,200여명, 2005년 7월말 현재 14,835명으로 급속히 증가하고 있다. 하지만 같은 기간 산업연수생 제도에 의해 취업하고 있는 인력은 8만여 명에 이르고 있어, 고용허가제도에 의한 인력도입 보다 여전히 많은 상태이다. 2005년에 이르러 정부는 외국인력 도입제도를 2007년 1월부터 고용허가제도로 일원화할 것을 공표하고 있지만 그 구체적인 방법은 아직 제시되고 있지 않다. 



연구팀은 고용허가제를 비롯한 외국인력제도의 활용실태와 애로사항 등을 조사하기 위하여, 외국인력 사용사업주와 그 사업장에서 일하는 외국인노동자, 그리고 고용허가제로 입국하여 사업주에게 인도되기 전에 숙박교육을 받고 있는 교육기관의 외국인노동자를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문지는 고용허가제로 한국에 취업 인력을 파견하고 있는 7개국의 자국어로 번역하여 배포되었고, 수거는 2005년 6월 초중순 사이에 이루어졌다. 

조사의 주요 결과는 다음과 같다. 먼저 외국인력 고용 상의 어려움에 대해서 사업주들은 ‘언어소통의 문제’를 가장 심각하게 꼽았다. 사업주의 79%가 언어소통 문제가 심각하다고 응답하였으며, 다음으로 불량제품의 생산문제로 ‘외국인노동자의 숙련도’가 낮다는 문제를 지적했다. 그 외에 생활관습의 차이, 근로의식, 임금인상 요구, 작업량에 대해서는 다소 어려움이 있다고 응답하였으나, 종교활동이나 장시간 노동, 작업환경, 복지후생, 집단행동, 한국인과의 갈등과 같은 문제들에 대해서는 그리 심각하지 않다고 응답하고 있다. 

고용허가제도 시행과 관련된 문제들에 대해서 사업주들은 주로 외국인 고용기간의 연장, 고용규모의 확대, 도입절차의 간소화, 출입국사무소의 행정편의주의와 고압적 자세의 개선 등이 필요하다고 지적하고 있다. 특히 도입절차부터 사후관리까지의 원스톱 서비스 제공의 필요성을 주요하게 제기하였다. 그럼에도 고용허가제를 이용하고 있는 사업주들은 72%가 향후 고용허가제도를 지속적으로 활용하겠다고 응답하였다. 외국인 고용정책에 대하여 각 제도에 대한 지지도를 무응답을 포함하여 살펴보면, 산업연수생제도 지지 42.7%, 고용허가제도 지지 73.5%, 노동허가제도 지지 39.8%로 나타났다. 더욱이 고용허가제도와 연수생제도의 발전방향에 대해서는 고용허가제도로 일원화해야 한다는 응답이 46%로 가장 높았으며, 연수생제도와 계속 병행해야 한다는 응답도 24%로 나타났다. 사업장 이동에 대해서는 다른 업종으로 이직을 보장할 수 있다는 의견이 38.2%로 예상보도 다소 높게 나타났지만, 임금을 이유로 한 사업장 이동에는 반대가 67.7%로 훨씬 높았다. 



연구 결과 현 외국인력 정책의 핵심 문제는 다음과 같았다. 첫째, 정책에 일관성이 없어 외국인력 정책의 일원화에 혼선을 야기했다. 둘째, 명목상의 산업연수생제도를 통하여 합법적 제도가 오히려 미등록 노동자를 양산하는 메커니즘을 형성하였고, 그 결과 외국인력의 규모조절에 실패했다. 셋째, 외국인력 도입규모 결정에서 중소기업의 인력부족 규모와 기업 및 이해단체들의 요구를 고려했을 뿐, 국내노동력에 미치는 영향과 그에 대한 대책을 수립하지 않았다. 넷째, 산업연수생 제도 및 고용허가제도 모두가 사업장 이동의 자유를 제한함으로써 시장의 임금결정 기능을 살리지 못하고 있다. 다섯째, 외국인노동자에 대한 출신국가별 형평성을 보장하지 못했다. 여섯째, 지금껏 외국인력 정책은 단순기능 외국인력 조달정책이었을 뿐, 이주노동 정책으로 접근하지 않아서 장기 체류 미등록 노동자들의 인권을 외면하고 있다. 특히 외국인력의 도입은 필연적으로 정주(定住)의 문제를 야기할 수밖에 없음에도, 외국인노동자 정책에는 결여되어 있었다. 

외국인력 취업교육 평가와 개선과제

취업교육에 대한 연구를 위해 2004년 8월 이후 고용허가제에 의해 한국에 입국하면서 취업교육을 이수하고 사업장에서 일하는 외국인노동자 그리고 이들을 고용하고 있는 사업주에 대하여 우편 설문조사를 실시하였으며, 또한 취업교육을 진행하는 교육기관 중 한 곳(한국국제노동재단)을 직접 방문하여 취업교육을 수료한 베트남 및 몽골 노동자를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 주요 결과는 다음과 같다. 



우선 노동자들에게 한국에 와서 받은 2박 3일간의 취업교육이 현재 생활에 어느 정도 도움이 된다고 생각하는지를 질문한 결과는 대단히 긍정적으로 나왔는데 응답자의 48.6% 이상이 매우 큰 도움이 되었다고 응답하였다. 

하지만 취업교육을 받는 외국인노동자의 한국어나 영어에 대한 수준은 대단히 낮은 것으로 파악되며, 따라서 입국 직후 진행하는 취업교육이 자국어가 아닌 한국어나 영어로 진행될 경우 그 내용에 대한 이해도가 크게 떨어질 것이라는 것은 쉽사리 예측할 수 있다.

외국인노동자뿐만 아니라 사업주 대다수도 교육시간을 더 늘리는 것에 찬성하고 있으며, 특히 언어교육의 확대 필요성에 공감하는 것으로 나타났다. 사업주들은 현재 진행되는 취업교육이 노동자들에게 도움이 되고 있다고 평가하고 있다. 아울러 한국어 교육을 늘려야 한다는 점을 지적하였으며, 외국인력 도입 후 사후관리 제도 중 가장 필요한 것이 무엇이냐는 질문에도 한국어교육 및 통역 서비스라는 응답이 32.35%로 가장 높았다. 

연구 결과 취업교육 개선과제는 다음과 같이 요약된다. 첫째, 송출국 교육과 취업교육이 연계될 수 있도록 충분한 사전조사와 실태조사가 필요하다. 고용허가제는 연수생제도와는 달리 국가의 책임이 강조되는 제도이므로 국가가 보다 적극적으로 이러한 역할을 담당해야 한다. 둘째, 취업교육의 내실화를 위해서 교육시간의 확대, 다양한 교육프로그램의 개발이 필요하다. 셋째, 현재와 같이 20시간 내외의 2박 3일의 취업교육은 대단히 미흡할 수밖에 없는 한계가 있으므로 사후 고충처리가 동시에 진행될 수 있도록 정부의 제도 개선이 시급하다. 현재 노동부 고용안정센터에서 고충처리를 담당하고 있으나 언어의 문제로 충분히 소화하지 못하는 실정이므로 고용허가제가 안착되기 위해서는 가칭 ‘상담전용 콜센터’ 등을 운영하여 노동자와 사용자 모두 쉽게 이용할 수 있도록 해야 한다. 넷째, 사업주에 대한 교육이 강화되어야 한다. 외국인노동자를 고용하는 사업주가 늘고 있지만 사업주에 대한 교육은 전무한 실정이다. 고용허가제도를 활용해 국내에 들어오는 외국 인력을 대상으로 하는 취업교육을 강화하고 내실화 하는 동시에 내국인 사업주들을 대상으로 다문화 사회를 지향할 수 있는 교육, 사업주에 대한 교육을 동시에 강조할 필요가 있다. 특히 외국인노동자를 고용하는 사업주에 대한 교육을 보다 강화하여 취업교육 기관에서 일정한 수준을 담당하고 나아가 지역사회, 시민단체, 국가가 함께 역할을 분담할 필요가 있다. 

연구의 의의와 함의

본 연구는 고용허가제 실시 이후 제도를 직접 경험하고 있는 외국인노동자와 사업주에 대한 포괄적 의식 조사를 시행했다는 점에서 가장 큰 의의가 있다. 7개 국어로 설문조사를 진행하는 과정에서 관련 기관과 부서의 협조 미흡으로 샘플 확보에 어려움이 있었고, 확보된 샘플 수가 충분치 않아 아쉬움이 있지만 전반적인 의견 분포를 살펴보는 데는 충분할 것이다. 이를 통해 고용허가제 시행 과정에서 발생하는 애로사항과 취업교육 구성에 대한 현장의 의견을 파악할 수 있었다. 

여전히 한국은 단순기능 외국인력 정책은 존재하되, 이주노동 정책이라 할만한 것은 존재하지 않는다고 평가할 수 있다. 외국인력에 대해서 정주권을 보장하지 않고 있으나 외국인노동자는 엄연히 존재하고 있는 것이 현실이다. 외국인노동자의 유입과 결혼 및 출산, 국제결혼 등 사실상의 정주가 이루어지고 있음에도 합법적이 아니라는 이유로 정부는 적절한 대책을 세우지 않고 있다. 그러나 한국은 저출산, 고령화의 문제와 맞물려, 단순기능 외국인력 도입정책에서 이주노동 정책으로의 정책적 전환을 요구받고 있는 시점이다. 

연구에서 드러났듯이, 고용허가제 1년의 결과를 세밀히 평가하고 인력제도 일원화를 포함한 단기적인 개선책의 시행은 물론이고 이주노동 정책을 염두에 둔 장기적인 개선 모색이 필요할 것이다.