공무원노동조합의 역할과 법내 노조로의 전환 문제

노광표 (한국노동사회연구소 부소장)

1. 들어가는 말

○ 공무원노사관계를 규율할 ‘공무원의노동조합설립및운영등에관한법률’이 2004년 12월 31일 법제화됨으로서 1년이 경과되는 2006년부터 공무원노동조합이 합법화된다. 공무원노동조합의 합법화는 ‘공무원’ 노동자에게는 관료적 통제시스템 아래에서 벗어나 스스로의 권익 대변체를 갖게 되었다는 점에서뿐만 아니라 한국사회의 민주적 발전과 공직사회의 개혁을 위해서도 대단히 바람직한 일이다.

○ 그러나 2006년 1월 말 공무원노조의 합법화에도 불구하고 공무원노사관계의 미래는 그리 희망적이지 못하다. 그것은 공무원노동관계법률을 둘러싼 공무원노조단체와 정부당국과의 갈등이 지속․증폭되고 있으며, 한국 사회에 뿌리 깊게 배어있는 반(反)노조주의와 ‘공무원 일반’에 대한 불신으로 공무원노동단체의 합법화에 대한 호응도(기대감)가 높지 않다는 점에 있다.

○ 이러한 점을 고려 할 때 공무원노조의 합법화는 새로운 과제를 공무원노조단체에게 요구한다고 할 수 있다. 한편으로는 공무원노동관계법률의 개정을 통한 온전한 노동권의 확보뿐 아니라 공무원노조운동의 올바른 방향 설정을 통한 본래의 조직 목표와 강령을 개척해 나가는 과제이다.

○ 이 글은 다음과 같은 2가지 주제를 핵심적으로 다룬다. 첫째, 한국사회에서 공무원노조의 역할과 과제는 무엇인가? 민간기업노동조합운동과는 구분되는 공무원노조의 역할을 ‘사회적 역할’과 ‘사회적 공공성’의 문제로 제시한다. 둘째, 2006년 합법화 국면에서 공무원노조의 선택- 즉, 법내노조는 필요한 것인가 아니면 거부해야 할 문제-을 다룬다.

2. 공무원노조의 기능과 역할

○ 공무원노조단체는 공무원노조법안이 실행되기 이전인 현재에도 약 15만명의 공무원들이 노동조합의 구성원으로 활동하고 있으며, 법안이 실행되면 그 조합원 수는 약 20여만명에 달할 것으로 예상된다. 그러므로 공무원노동조합의 합법화는 그 동안 11%대의 낮은 조직률에 머물고 있는 노동운동의 입장에서는 조직화만으로도 기반을 확충하는 것이고 운동 방향에 따라 노동운동의 세력관계뿐 아니라 한국 사회의 변화와 개혁을 촉진하는 주요 세력으로 부각 될 것이 분명하다.

○ 이렇듯 공무원노동조합이 노동운동 내부에 그리고 한국사회에 미치는 영향은 대단히 크고 의미가 깊다. 그러므로 공무원노동조합의 이념과 노선 그리고 활동 방향의 올바른 정립이 갖는 의미는 대단히 크다. 먼저, 공무원노사관계는 자본주의 사회에서 보편화된 민간기업 노사관계와 유사한 동질성 및 공무관계에서 규정된 특수성이 반영된 복잡성을 띠고 있다. 웹(Webb)부부는 노동조합이란 “임금생활자가 근로조건을 유지 개선 할 것을 목적으로 조직한 상시적 단체”로 정의한 바 있다.

○ 따라서 공무원노동조합이란 “공무원들이 단결권의 주체로서 근로조건의 유지개선 및 경제적 사회적 지위향상을 위하여 자주적으로 조직하는 단체 또는 그 연합체”라고 정의할 수 있다. 여기서 공무원노동조합의 존립이유는 민간노동조합과 마찬가지로 공무원의 근로조건의 유지 향상에 있다고 할 수 있으나 공무의 특수성, 사회적 역할 기대, 권력 구조적 위상 등 실제 운영 면에서 공무원노동조합은 민간노동조합과 비교되는 특성을 갖는다. 그것은 공무원의 활동은 특정 정당, 집단을 위한 것이 아니라 국민 대중의 삶의 질을 향상하기 위한 공공서비스라는 노동의 성격을 갖는다는 것이며, 공무원의 업무 수행에 따른 보상이 시장에서 결정되는 것이 아니라 국민의 세금에 의해서 주어진다는 것이다.

○ 그러므로 공무원노동조합은 국가와 시민사회를 매개하는 피고용자 조직으로서 공공성과 공무원노조의 이해를 동시에 추구해야 하는 이중적 조직 특성을 지닌다고 할 수 있다. 이와 같은 두 가지 과제는 이론적인 영역이 아니라 한국사회에서 공무원노조단체의 신속한 결성과 높은 조직력이 단지 정치 법률적인 환경변화로만 해석되지 않는 것에서도 분명히 확인된다.

공무원노조의 출범은 그 동안 일선 공무원들에게 보장되었던 안정적 일자리, 사회적 지위, 직무만족도 등이 90년대 중반이후 깨지면서 고용의 불안정성 및 낮은 임금, 승진 적체, 차별적 정년제도 등이 요구 및 지향으로 표출되었다. 다른 한편 이와 같은 경제적 직업적 이해뿐 아니라 공무노동의 공공성 약화 및 침해, 관료적 직장 문화, 부정부패 척결 등도 공무원노동조합운동의 중요한 내적 자원으로 자리 잡고 있다.

○ 이런 점에서 공무원노조단체의 운동 방향 및 노선은  ‘공공서비스 노동운동주의(public service unionism)’로 구체화 될 필요가 있다. 즉, 공무원노동조합이 공무원들 스스로의 경제적 지위 향상이라는 좁은 울타리를 뛰어넘어 공직사회 개혁, 사회 공공성 확보의 주체로 나서는 사회개혁적-사회연대적 노동운동을 의미한다.

사회 운동적-연대적 노동조합주의(Hyman,1994)도 같은 의미로 파악할 수 있다.

○ 전국공무원노동조합도 출범선언문과 강령에서 이러한 노조운동의 방향을 설정하고 있다.

오늘, 우리는 기나긴 어둠의 터널을 지나 밝은 세상으로 첫발을 내딛는 엄숙한 순간을 맞이하였다. 돌이켜 보면, 우리 공무원들은 지난 50여 년 간 권력과 자본이 시키면 시키는 대로 할 수밖에 없었으며, 주면 주는 대로 받아왔다. 국민들로부터는 정권의 하수인이요, 부정부패의 장본인으로 원망과 질책의 대상이었고, 정권은 정권대로 정권유지의 도구로 이용했다. 정권이 바뀔 때면 어김없이 정권의 정통성 확보를 위한 희생양으로 우리들에게 사정의 칼날을 들이대는 악순환을 당해 왔다. 세상의 모든 사람들이 제각각 인간임을 선언하고 제몫 찾기에 열을 올릴 때도 우리는 특별권력관계라는 두터운 껍질 속에서 복종과 침묵으로만 일관하였다. 하지만, 이제 우리도 더 이상 굴종의 역사 속에서 머물러 있을 수만은 없다.

<강령>

1. 우리는 공직사회의 관료주의와 부정부패를 청산하여 국민들에게 신뢰받는 민주적이고 깨끗한 공직사회를 건설한다.

1. 우리는 공무원의 노동조건 개선과 정치 경제 사회적 지위향상을 위하여 노력한다

1. 우리는 자주적이고 민주적인 노동조합 운동의 역사와 전통을 계승하고 노동 3권을 쟁취한다.

1. 우리는 민주사회 건설과 세계평화를 이룩하기 위하여 국내외 단체들과 연대한다.

1. 우리는 분단된 조국의 자주. 민주. 평화 통일을 지향한다.

1. 우리는 사회의 불평등 해소와 인간의 존엄성 실현을 지향한다.

○ 그러나 선언과 강령을 통해 조직의 목표를 제시하였다고 해서 그것이 자동적으로 보장되는 것은 아니다. 공무원노동조합은 조직의 사업 및 활동 목표를 ‘노동조건의 개선과 향상에 국한하지 않고 공직사회의 개혁과 부정부패 척결’을 함께 주창하고 있다. 공무원노동조합은 공직사회개혁이라는 개념으로 자신의 사회적 역할을 자임하고 있을 뿐만 아니라, 자신의 정체성을 규정하고 있다. 그러나 공무원노동조합이 주창하는 ‘공직사회개혁’이라는 개념은 실천적 내용으로 채워져 있기보다는 구호식으로 사용되는 경향이 강하다고 평가를 벗어나기 힘들다. 또한 거대 이슈(통일문제 등)에 대한 대응은 있지만 국민생활에 밀접하게 연관된 정책 대응력은 대단히 취약하다. 예컨대 사회적 양극화의 문제(세금, 빈곤 등), 서울의 강/남북 격차 해소방안, 지자체의 예산 감시운동 등이 그 예라 할 수 있다. 이 점에서 이제 첫 발을 내 디딘 공무원노조의 전향적이고도 실체적인 공직사회 개혁과 공공성 확대를 위한 활동이 모색되어야 할 것이다.

공무원노조 출범이후 공직사회 개혁을 위한 다양한 활동(부정부패 추방, 부패공무원추방운동 등)이 이루어졌으나 제도적인 개혁 및 변화를 위한 꾸준하고 일관된 조직활동은 대단히 취약하다. 자세한 내용은 이지문(2005) “공무원노조 부정부패 추방 활동 사례 및 현황에 대한 평가”를 참고할 것

○ 공무원노조운동의 기반인 공공부문은 무엇보다도 공공서비스의 제공으로 특징 지워지며, 이러한 특징은 ‘공공서비스 노동운동주의’의 주요한 원천이 된다. 즉 공공부문 노동조합 운동의 의의는 ‘공공성'에 대한 전사회적 수준에서의 합의를 자신의 동력으로 할 때만 확고해짐을 의미한다. 이러한 점을 염두에 둘 때 공무원노동조합운동은 기득권의 수호자가 아니라 ‘정의의 칼(sword of justice)’이라는 노동조합 고유의 역할을 요구받고 있다. 이렇듯 공무원노동조합은 스스로의 경제적 이익은 물론이거니와 이슈의 확대를 통해 사회적 이해관계의 대표자로서 사회복지의 향상과 사회적 통합에 노력하여야 할 것이다.

○ 공무원노조가 단순히 임금 등 경제투쟁에 매몰될 경우 국민적 설득력과 사회적 정당성을 획득하기 힘들다는 점을 자각하고 공무원노조는 무엇보다도 공직사회(정부)내부에서 전체 노동자와 서민대중의 이익을 신장하는 역할을 수행해 나가야 한다. 즉, 근로조건 개선을 요구하는 거리의 투쟁이 아닌 공무원뿐만 아니라 전체 사회의 이익을 수호하는 정책개발을 통해 공직사회를 장악하는 운동이 되어야 한다.

공직사회 개혁과제와 관련하여 정부에서 추진하고 있는 일련의 공무원조직 및 구조 개혁(?)조치를 단지 ‘신자유주의’로 치부하여 대응하는 것에는 한계가 있다. 현 정부의 이른바 “고객중심, 성과 중심” 개편작업은 한편으로는 과거의 관료적이고 수직적인 조직문화를 개편하려는 영역과 경쟁력 강화와 효율성 증진이라는 신자유주의적 두 요소가 중첩되어 표출되고 있다. 이 점에서 공무원노조의 대응은 ‘과거의 단절과 함께 미래를 설계’하는 청사진을 제시하여야 하는 요구를 받고 있다.

○ 선진 각국의 공무원노조 활동 사례를 보면, 일본공무원노동조합은 주도적으로 소수자들의 인권보장, 행정개혁운동을 추구하여 일본 사회의 아래로부터의 민주화에 기여하고 있으며, 스웨덴 공공부문 노조의 경우 전체 사회의 복지 확대를 위한 첨병 역할을 담당하고 있다. 특히 보수당 집권 시절 대폭적인 복지축소를 막은 가장 강력한 집단은 다름 아닌 공무원노동조합이었다. 이렇듯 공무원노동조합은 시민사회의 요구와 필요를 공무원노동조합이 대변하는 방식으로 국가와 지방자치단체 정책에 영향을 미치는 역할로 자리 매김 되어야 할 것이다.

○ 이렇듯 공무원노조의 활동은 그 동안 국가를 중심으로 수직서열화 된 한국의 정치․사회구조 뿐 아니라 국가와 시민사회의 관계에도 엄청난 변화를 가져 올 수 있다. 시민사회 위에서 시민의 삶을 위로부터 조직하고 통제해 온 국가에 시민사회가 침투함으로써 공공부문의 민주화가 밑으로부터 본 궤도에 오를 계기가 마련되고, 국가와 시민사회의 관계를 민주적으로 재정립하는 발판이 공무원노조의 등장과 더불어 마련될 수 있다. 또한 공무원노조는 사회의 모든 부문에서 막대한 영향을 미치는 국가 정책의 수립과 운영 과정에서 국민의 참여를 통한 투명성과 민주성을 높이는 데 기여해야 할 것이다.

○ 결론적으로 공무원노동조합 앞에 놓인 여러 난관과 과제를 뚫고 초기에 목표로 한 사회적 역할과 기능을 수행해 나가기 위해서는 무엇보다도 조직의 주인인 조합원의 각성과 힘의 결집이 필요하다. 정권과 권력의 하수인이 아닌 국민의 삶의 질을 높이고 행정서비스 개혁의 주도자로 공무원노동조합이 자리 매김 되는 것은 누구의 요구가 아닌 새롭게 출발하는 공무원노동조합의 역사적이고 시대적인 책무인 것이다.

3. 공무원노조의 합법화(법내노조) 문제

○ 2006년 1월 공무원노조가 합법화됨에도 불구하고 공무원노조의 법내노조로의 전환은 혼란을 겪을 수밖에 없을 것으로 예상된다. 그것은 공무원노조단체 중 최대 조합원을 갖고 있는 전국공무원노동조합이 지난 8월 임시대의원대회에서 노조법이 발효되더라도 설립신고 제출을 거부하기로 했기 때문이다.

○ 공무원노조의 설립신고 거부 결정은 공무원노조 입장에서 볼 때는 일관된 행동으로 이해될 수 있다. 공무원노조는 공무원노사관계를 규율 할 공무원노조법이 노조 활동 보장이 아닌 노조활동을 ‘원천적’으로 부정하는 악법으로 규정하고 있기 때문이다.

○ 공무원노조가 주장하듯이 국회에서 통과된 공무원노조법은 공무원노동자의 반대와 총파업에도 불구하고 정부 법안이 한 글자도 수정되지 않은 법안이며 특히, 단결권 조항은 국제기준에 부합하지 않으며 단체교섭권의 형해화(形骸化)를 가져올 수 있으며 일체의 단체행동권을 부정하고 있다. 특히 공무원노조법의 시행령에서  노조 가입 범위를 축소하려는 정부의 입장은 현 법안의 문제점을 더욱 강화시키고 있다.

노광표(2004),『공무원노동권과 공무원노조의 역할』, 노동사회 통권 93호 참고할 것

○ 그러나 공무원노조법이 한계와 문제점이 있다고 하는 것과 이를 거부하는 것이 바람직하고 올바른 정책 수단인가의 문제는 또 다른 차원의 문제이다. 공무원노조법의 거부는 다음과 같은 몇 가지 전제 및 조건의 판단을 요구한다.

첫째, 공무원노조법 개정의 현실 가능성 여부.

둘째, 법내노조와 법외노조 활동의 장점과 단점.

셋째, 공무원노조의 투쟁 및 조직 역량의 성숙 여부.

마지막으로, 공무원노조법에 대한 시민사회의 공감대 및 국민의 동의 등이다.

○ 발제자는 이러한 상황을 감안할 때, 공무원노조 주체의 입장에서는 현행 공무원노조법 및 법내노조로의 전환은 ‘계륵(鷄肋): 이렇다 할 이익은 없지만 버리기는 아까움’과 같은 문제로 파악한다. 그러므로 법내노조로 전환하던 아니면 법외노조로 남던지 양자 모두 노조의 입장에서는 딜레마와 같은 상황에 빠질 수밖에 없다. 다만, 법내노조로의 전환이 공무원노조법을 인정하는 결과이며, 공무원노동악법의 개정 노력을 중단하는 요인으로 작용할 것이다 판단은 올바르지 않다. 또한 공무원노조법과 전교조를 비교하면서 현 법안을 수용하면 전교조처럼 불구화된 노조활동을 할 수밖에 없다는 판단은 올바르지 않다. 이는 그 동안의 전교조 활동을 폄하하는 것이며 전교조가 법률적 한계에도 불구하고 우리 사회에 미친 긍정적요소를 제대로 보지 못하는 단견이다.

○ 앞에서 제시한 4가지 조건을 감안하면 법외노조로서 공무원노조의 홀로서기는 대단히 어려운 조건에 노동조합을 빠뜨릴 가능성이 높다. 공무원노조의 조합원은 15만명에 육박함에도 내적인 노조활동 역량은 대단히 취약하며, 악법을 돌파할 수 있는 단기적 조직역량과 투쟁역량이 미성숙 상태에 놓여 있다는 평가를 부정할 수 없다. 더욱이 법외노조로의 존속은 합법노조로 보장 받을 수 있는 유리한 조건(단체교섭권의 보장, 합법적인 다양한 노조활동, 미조직사업장의 조직화 등)을 포기한다는 것을 의미한다.

○ 이러한 점을 고려하면 공무원노조단체는 공무원노동권의 완전한 보장을 위한 법 개정운동은 장기과제로 설정하면서 당면하게는 시행령의 독소조항 철폐(특히, 단결권 보장 문제) 및 공직사회의 구조 개편에 대한 대응 그리고 노조의 조직정비 사업에 매진 할 필요가 있다. 즉, 노동3권 완전쟁취라는 전략적 목표를 전술적 목표로 대치해서는 안 될 것이다.

○ 결론적으로 정부에 의해 법외노조 상태를 강제당하는 것(노조 설립신고시 반려되는 상황)과 노조 스스로 법외노조로 남는 것은 다른 차원의 문제이다. 공무원노조는 법외노조의 상태를 가능한 한 한시적으로 유지하고 본격적인 노조활동의 영역에서 법개정의 문제, 단체교섭을 통한 노동조건의 개선 그리고 공직사회 개혁과 한국사회의 민주화의 담지자가 되어야 한다.