복수노조 시행 후 설립노조의 성격과 전망

노광표(한국노동사회연구소 부소장)

노사관계의 지형 변화를 가져올 사업장 단위 복수노조 허용이 7월 1일부터 시행되고 있다. 복수노조가 허용된 지 두 달도 지나지 않은 시점이므로 그것이 노사관계 및 노동운동에 미칠 영향과 전망은 쉽지 않아 보인다. 하지만 법 시행 50여일 동안의 상황을 진단해 보면 대략적인 추세와 전망은 가능하다. 현재까지의 상황을 종합하면 복수노조 허용의 순기능보다는 역기능이 더 크게 나타나고 있다. 이는 복수노조 법의 문제점과 함께 노동운동을 둘러싼 환경에 따른 것으로 보인다. 노동운동 수세기에 복수노조 허용은 미조직노동자의 조직화와 조직률 상승보다는 황색노조(yellow union)의 출현과 노노갈등 그리고 초기업단위 노조의 무력화 현상으로 경도될 가능성이 높다. 하지만 제도적인 제약에도 불구하고 복수노조 허용은 노동기본권 확대라는 점에서 노조운동에게는 또 다른 기회가 될 수 있다.

복수노조 허용의 의미

먼저, ‘사업장 단위 복수노조 허용’의 의미부터 따져 보자. 우리나라는 헌법 33조 1항에 노동3권을 보장하고 있다. 노동자의 자유로운 노조 설립권을 보장하고 있는 것이다. 하지만 그 동안 ‘사업장 단위 복수노조 금지’로 노조 설립의 자유는 제한적으로 보장되고 있었다. 헌법에는 자유로운 노조 설립권이 보장되어 있었지만 하위법에 ‘하나의 사업장에 하나의 노조’만을 인정해 왔던 것이다. 이른바 삼성, 포스코, CJ 등 무(無)노조 경영으로 유명한 대기업에는 노조가 없었던 것이 아니라 활동하지 않는 페이퍼 노조(유령노조)로 인해 다수의 노동자들은 단결권을 박탈당하고 있었다. 이런 곳에서는 포스코와 같이 노조 조합원이 20명에 불과하더라도 1만 6천여 명의 직원들은 이 노조에 가입하지 않는 한 별도의 노동조합을 만들 수 없었다.

이런 점에서 우리나라는 그 동안 반쪽의 단결권만을 보장하였다고 할 수 있다. 즉, 국제노동기구(ILO) 제87호 “결사의 자유와 단결권 보호에 관한 협약”을 지키지 못하고 있었던 것이다. 이제 노동관계법 개정으로 사업장에 노조 존재 유무를 떠나 누구나 자유롭게 노조를 만들 수 있게 된 것이다.

단체교섭권 없는 노동조합

복수노조 허용은 노동계의 오랜 된 요구로서 노동자의 자주적인 단결권을 확대한다는 점에서 반가운 일이다. 하지만 노동계의 표정이 그리 좋지 않은 편이다. 표정 관리가 아니다. 거꾸로 복수노조를 반대해왔던 경영계가 ‘법대로’ 시행을 주장할 정도로 느긋한 표정이다. 노사의 이런 상반된 표정을 어떻게 이해해야 하냐? 복수노조 허용과 함께 도입된 ‘교섭창구 단일화제도’에 그 비밀이 숨어 있다. 노동자들이 노동조합을 만든 이유는 단체교섭권 실현에 있다. 그런데 복수노조 창구단일화제도에 의해 복수노조의 순기능이 원천적으로 차단될 상황이다.

사업장에 복수노조가 설립되었을 경우 단체교섭은 어떤 절차와 방법을 통해 이루어지는가가 중요하다. 먼저, 사용자가 동의할 경우에는 복수의 노동조합이 각각 단체교섭을 할 수 있다. 하지만 이런 경우는 상상하기 힘들다. 사용자는 ‘교섭 비용’ 증가를 이유로 응당 교섭창구 단일화를 요구한다. 그래서 노동조합의 자율교섭 요구를 사용자가 받아들이지 않게 되면 노동조합들은 ‘대표교섭노동조합’을 선정하여 교섭에 임하여야 한다. 복수노조들 간에 자율적 합의가 가능하면 문제가 없지만, 노동조합들 내부 합의가 이루어지지 않는 경우, 해당 기업 내 전체 조합원 수(‘근로자 수’가 아님)를 기준으로 조합원 과반수를 차지하는 노동조합 또는 노조 간의 연합 등의 방식으로 단일교섭단위가 된 노조연합이 ‘대표교섭 노동조합’이 된다. 과반수 노동조합이 없으면, 더욱 복잡해진다. 교섭에 참여하기로 한 노동조합 중 전체 조합원 수 대비 조합원 비율 10% 미만의 노동조합을 제외한 나머지 노동조합이 공동으로 ‘공동교섭단’을 만들어 교섭에 임하게 된다. 여기서의 교섭위원 결정은 1단계로 자율적 결정단계를 두고, 노조 간의 합의가 이루어지지 않는 경우 노동위원회가 개입해 교섭위원 수를 결정한다. 여기서 공동교섭단의 대표자는 최대노조의 교섭대표자가 담당한다.

이렇듯 ‘교섭창구 단일화제도’는 노동3권의 본질적 요소인 단체교섭권과 단체행동권을 과도하게 제한하게 된다. 교섭창구 단일화 제도를 따르면 소수 노조의 경우 단결권은 보장되지만 단체교섭권과 단체행동권은 행사할 수 없게 되며 설사 다수 노조라 하더라도 실질적으로 단결력을 극대화하는 데에는 제약을 받게 되어 결국 복수노조의 의미는 없고 무늬만 복수노조가 허용되는 셈이다. 이런 점에서 현행법과 같은 ‘교섭창구 단일화 제도’는 헌법 제11조 1항의 평등권의 침해와 헌법 37조 2항을 위배한 기본권의 과잉침해임의 지적이 제기되고 있으며 아울러 국제노동기구 제87호 및 제98호 협약을 위배하여 노조의 자율권을 침해하는 것이란 지적이 제기된다. 한국노총은 2011년 6월 24일 교섭창구단일화 절차가 노동 3권을 보장한 헌법 제 33조 제1항 등에 위반된다며 헌법소원을 제출하였다.

뚜껑 연 판도라상자

‘사업장 단위 복수노조’가 허용된 지 50일이 지났다. 법 시행 이후 설립된 노동조합의 실태를 따져 보자. 고용노동부에 따르면 8월 15일 현재, 노조 설립신고서를 제출한 곳은 총 377개이다. 업종별로 보면 버스·택시 사업장 노조가 184개(48.8%)로 절반에 가까웠고, 사업장 규모별로는 300명 미만 사업장이 268개(71.1%)로 다수를 차지했다. 노조 설립 추이를 보면 7월 초순의 경우 하루 평균 28개에 달했으나 7월 중순 12개, 7월 하순 9개로 갈수록 감소 추세를 보였으며 8월에는 5∼6개 수준으로 떨어지고 있다.

신생노조의 상급단체 분화 및 소속을 보면 한국노총에서 분화된 노조가 137개, 민주노총에서 떨어져 나온 노조는 101개 였고, 양대 노총이 혼재한 사업장에서의 신설노조는 40개로, 총 279개 노조가 양대 노총에서 빠져 나왔다. 신규로 설립된 노조의 325개(86.2%)는 상급단체를 선택하지 않은 독립 노조이며, 상급단체에 가입한 52개 노조 중 한국노총 소속은 32개, 민주노총 소속은 20개였다.

<표> 업종별·상급단체별 복수노조 설립신고 현황(2011년 7월 말 기준)

	택시	버스	제조	금융	공공	도소매서비스	기타
계	114	50	33	11	35	22	57
한국노총 분화	57	22	13	2	8	6	12
민주노총 분화	25	10	12	6	8	11	18
혼재노조 분화	4	11	0	2	9	0	4
미가입 분화	24	1	1	0	6	2	2
무노조 신설	4	6	7	1	4	3	21

자료: 매일노동뉴스(2011.08.02)

이상과 같은 설립 추세는 노사관계 전문가들의 초기 예상과는 다른 결과이다. 대다수 전문가들은 복수노조의 설립 가능성을 대기업사업장에서 그리고 소수 직종의 이익을 대변하는 노조가 다수 설립될 것으로 보았다. 하지만 막상 뚜껑을 열어 보니 복수노조 설립은 중소기업에서 그것도 택시, 버스업종에서 과반수 정도 설립되었다.

현재까지의 복수노조 설립 추세는 복수노조 도입이 상승을 위한 경쟁보다는 바닥을 향한 경쟁 즉, 노노간 갈등과 사용자의 지배개입만 높이는 방향으로 귀착될 개연성이 높다. 그것은 신설 노동조합이 미조직된 사업장과 업종에서 만들어지기 보다는 기존 조직에서 이탈하여 만들어졌기 때문이다. 설립 노조 중 90% 이상이 조합원 수가 10명을 넘지 않는 영세노조이다.

또한 기존 노조를 약화시키려는 사용자의 지원과 입김이 작용하는 황색노조(yellow union)로 판단되는 노조 설립이 증가하는 추세이다. 물론 이와같은 추세가 지속될 것이라고 단정할 수는 없다. 현재의 법 상태에서 복수노조가 만들어진다고 하더라도 교섭권 보장이 쉽지 않는다는 점, 2011년 임단협이 마무리되는 국면이라는 점을 감안하면 복수노조의 설립은 2012년 총선을 전후한 시점에 집중될 것으로 예상된다. 신생노조의 성격과 특징을 보다 유형화하여 살펴보면 다음과 같다.

신생노조의 성격과 특성

8월 15일 현재 설립된 377개의 노동조합을 그 특성별로 유형화하면 다음과 같다. 첫째 유형은 무노조사업장에서 노조가 설립된 경우로 삼성노조, 삼성르노자동차노조 등이다. 두번째 유형은 산별노조 지부에 만들어진 기업별노조로 발전노조, 금속노조 KEC지회, 파카한일유압 등을 꼽을 수 있다. 셋째 유형은 기능직 중심의 기존 노조 사업장에 만들어진 사무관리직노조이다. 철도공사와 대우일렉 등이 이에 해당한다. 넷째 유형은 기존 노동조합 내 분열로 의한 노조 설립으로 택시와 버스노조가 이 에 해당한다.

먼저, 삼성과 포스코 등 무노조 경영 방침을 갖고 있던 사업장에서의 노조 설립이다. 이 유형에 속한 대표 사례로는 삼성그룹에서 만들어진 ‘삼성노조’와 ‘삼성르노자동차노조’를 꼽을 수 있다. 물론 이들 사업장에서의 노조 설립이 복수노조 허용 때문으로만 볼 수는 없다. 7월 1일 이전에도 노조가 없었던 사업장이므로 형식 논리로 따지면 노조 설립이 가능했다. 복수노조 허용이라는 법 개정이 현장 노동자들의 노조 설립의 필요성을 촉발시켰다고 할 수 있다. 하지만 이들 신생 노동조합들은 법률적 제약과 사용자의 완강한 저항에 직면해 있다.

삼성노조는 7월 13일 설립되었는데, 단체교섭을 할 수 없는 식물노조가 될 위험성이 높다. 사측 주도의 노동조합인 삼성에버랜드노조가 복수노조 시행 이전인 6월 23일 설립되었고, 이 노동조합은 노조 설립이후 일주일 만인 6월 29일 단체협약을 체결했다. 삼성에버랜드노조가 회사측이 설립한 노조라는 의혹을 강하게 받는 이유는 그 구성원의 면모이다. 에버랜드 노조의 구성원은 총 4명이며, 노조를 주도한 사람은 노무팀에서 일한 임○○차장이며 조합원 4명 역시 간부급이다.

<표> 삼성그룹내 노조현황(2011.7.20 현재)

	조합명	설립연월	직원수	조합원 수	상급단체
1	삼성생명보험	1962.12	5793	2463	민주노총 사무금융
2	삼성증권	1983.6	2680	70
3	삼성증권통합	1994.5	2680	200
4	삼성정밀화학	1997.11	981	431	한국노총 화학노련
5	삼성메디슨	2006.12	414	232	미가입
6	삼성화재	1987	5148	11
7	삼성중공업	1988.6.2	12833	37
8	호텔신라	2003.4.18	1448	2
9	에스원	2000.5.24	4490	3
10	삼성에버랜드	2011.6.23	5726	4
11	삼성노동조합	2011.7.13	5726	4

복수노조 시행이전에 단체협약을 체결하였으므로 앞으로 2년 동안 삼성노조는 법률적으로 단체교섭권이 인정되지 않으며 노동조합의 활동 권리를 보장받지 못하는 것이다. 삼성노조 설립에서 보듯이 무노조경영방침을 갖고 있는 삼성그룹 계열사에서 노조 설립은 당분간 ‘찻잔 속의 폭풍’이 될 가능성이 높다.

둘째, 산별노조 지부에 만들어진 기업별노조이다. 이 유형에 속하는 대표적인 사례는 발전노조와 금속노조 KEC지회 등이다. 발전노조는 남부발전·서부발전·남동발전·중부발전·동서발전 등 5개 회사의 노조가 산별노조로 운영되었으나 복수노조 허용이후 5개 사업장에 기업별노동조합가 모두 설립되었다. 신생 노조들은 각 사업장별로 과반수 이상의 조합원으로 단체교섭권을 획득하였다. 발전노조 서부발전본부 조합원은 300여명, 새 노조인 서부발전노조에 가입 조합원은 730여명이며, 동서발전노조 조합원은 937명, 발전노조 동서발전본부 조합원은 309명이다.

‘1사 다수노조’ 시대에 조합원들의 선택은 존중되어야 하지만 이들 신생노조의 설립 및 운영에는 회사측의 지배개입 의혹이 짙다. 이들 신생 노조 조합원의 급격한 증가는 조합원들의 자발적인 판단이 아니라 사용자의 보이지 않는 후원이 작용한 것으로 보인다. 이들 회사에서는 과거에도 조합원들의 성향을 토마토·사과·배로 구분해 관리한 전력이 있었다.

또 하나의 사례는 KEC지회이다. KEC는 근로시간면제 한도를 둘러싸고 발생한 장기파업으로 노사간 갈등이 깊었다, 7월 1일 복수노조가 허용되자 KEC노조가 설립됐는데, 산별노조 지회 조합원들이 대거 이탈해 기업별 노조에 가입했다. 이 과정에서 회사가 개입했다는 부당노동행위 의혹이 불거졌다. 더 큰 문제는 복수노조가 설립 된 후 단체교섭의 노조측 당사자가 누가되느냐의 문제였다. KEC지회는 복수노조 허용이전에 단체교섭을 요구하고 있었고 회사가 거부하자 회사를 상대로 단체교섭응낙 가처분 신청을 제기하였다. 이에 재판부는 “사용자가 교섭에 응하지 않을 경우 1회당 100만원의 간접강제금을 부담하라”며 “노조법의 취지와 목적·다른 조항과의 관례 등을 종합하면 2011년 7월 1일을 이 법 시행일로 해석하는 것이 타당하다”고 판시했다. 법원 판결은 KEC지회가 교섭창구 단일화 절차를 거칠 필요가 없이 단체교섭의 당사자라는 내용이었다. 하지만 경북지노위는 법원 판결과 거꾸로 노동부 지침과 동일하게 복수노조가 만들어졌으므로 창구단일화 절차를 따라야 한다고 하였다. 결국 경북지노위는 8월 11일 신설 노조인 KEC노동조합이 기존 금속노조 KEC지회가 교섭대표노조라는 것을 부정하며 신생노조를 과반수 노조로 결정 하였다.

세번째 유형은 기업 단위 직종노조의 출현이다. 우리나라 대다수 노동조합은 생산직과 사무직 그리고 관리직과 비관리직이 하나의 노동조합으로 포괄되어 있지 않다. 이런 특성으로 복수노조가 허용되면 생산직노조에 포괄되지 않는 다수의 사무직노조, 관리직노조의 출현이 예상되었다. 아직 본격화되고 있지는 않지만 생산직중심으로 노조가 운영되었던 사업장에서 사무·관리직노조가 만들어지고 있는데 그 양상은 민간기업보다는 공공기관에서 두드러진다. 예컨대 철도공사에는 복수노조 허용이전에 2개의 노조가 존재하고 있었는데, 제도 도입이후 7월 4일 사무직노조가 설립되었다. 또한 한국전력에도 관리직노조가 설립되었으며, 대우일렉에도 사무관리직노조가 설립되었다. 아직 이들 노조는 기존 노조와 경쟁할 수 있는 조직자원을 갖지 못한 소수노조의 성격을 띠고 있다.

네번째 유형은 기존 노조 내 갈등에 따른 복수노조 설립 사례이다. 복수노조의 가장 대표적인 역기능으로 제기되어왔던 문제는 기존 노동조합의 분열에 따른 노노갈등이다. 이 유형은 택시와 버스업계에서 많이 확인되고 있는데 노동조합운동의 이념과 노선 그리고 활동방식에 따른 차이로 판단된다. 이 유형 중 양대노총간 갈등은 아직까지 그리 크게 나타나지 않고 있다. 7월말 현재, 기존 한국노총 소속 노조가 있는 사업장에서 민노총 가입노조는 8개(2.5%)였으며 그 반대의 경우도 8개(2.5%)로 동일하였다. 이처럼 현재는 사업장 단위 ‘분할형 복수노조’ 설립이 다수이므로 노조 조직률에는 변화가 크지 않는 특성이 확인된다.

법 제도 개선 방안

복수노조 허용이후 현재까지의 노조 설립 추세를 보면 복수노조 허용의 순기능보다는 역기능이 더 많이 확인된다. 복수노조 설립이 노동조합간 경쟁을 통한 자주성과 민주성의 회복 그리고 조직률 확대로 연결되지 않고 회사측의 의도대로 움직이는 황색노조(아바타노조)의 설립이 두드러지게 확인된다.

복수노조가 시행되면서 우려했던 사용자측의 부당노동행위가 근절되지 않고 있다.현장 관리자가 새 노조 가입원서를 공개적으로 돌리는 경우, 전직 노조 간부들에게 백화점 상품권 등을 줘 노조탈퇴총회를 개최하도록 부추긴 경우, 부당 전보, 승진 제외, 탈퇴 종용, 조합원이 집중된 부서의 외주화 협박 등 다양한 사례가 확인된다.  복수노조 허용의 취지를 구현하기 위해서는 사측의 부당노동행위를 근절과 함께 다음과 같은 제도 개선방안이 요구된다.

먼저, 교섭 창구 단일화제도의 문제이다. 현재의 단일화 제도는 전적으로 사용자에게 유리하게 설계되어 있다. 사용자 입장에서는 회사와 협조적인 노조가 과반 이상이면 창구단일화 절차를 택하면 되고, 비협조적 노조가 과반 이상이면 소수 어용노조를 만들어 자율교섭을 진행할 수 있다.  또한 각종 개입을 통해 소수 인원으로 시작한 아바타노조를 순식간에 과반 이상으로 만들 수도 있다. 현행 교섭 창구단일화 제도의 위험성과 위헌성은 여러 차례에 걸쳐 지적돼 왔다. 즉각적인 법률 개정이 요구된다.

둘째, 기업단위 노동조합체제의 강제이다. 개정 노조법은 복수노조를 허용하면서, 그 전제로 “사업 또는 사업장”을 단위로 교섭창구를 단일화하도록 법제화함에 따라 기업별 노사관계 시스템을 강제하고 있다. 이는 산별노조 전환을 주된 조직방침으로 하고 있는 노동운동 입장에서는 치명적인 약점이다. 노동조합의 조직형태, 구성 목적, 결성 취지 등과 무관하게 사업 또는 사업장을 기초로 하는 단일창구의 대표권을 획득하지 못하면, 노동조합의 기본기능인 “사용자와의 대화”를 수행할 수 없기 때문에, 결국 초기업 단위로 구성된 노동조합은 더 이상 매력적인 노동조합이 되지 못한다.

셋째, 쟁의권 행사의 제한이다. 현행 법은 창구단일화 절차에 참여한 해당 사업(장) 소속 모든 노동조합의 조합원의 직접, 비밀, 무기명투표에 의한 과반수의 찬성으로 결정하지 않으면 쟁의행위를 할 수 없다. 이에 따라 교섭대표가 아닌 노조 혹은 교섭대표노조이지만 다수노조가 아닌 노조는 사실상 다른 노조가 쟁의행위를 반대할 경우 파업권을 행사할 수 없다. 설사 다수노조의 지위로 교섭대표가 된 노조라 할지라도 다른 노조에 소속된 조합원의 동의를 얻어야 파업이 가능하기에 파업권은 상당부분 제한된다. 이와 같은 쟁의권의 제한은 현실적으로 소수노조에 대한 과도한 제한이다. 단 1명의 차이로라도 소수노조가 된 노동조합은 교섭권은 물론 쟁의권도 행사할 수 없고, 합리적 범위 안에서는 차별적 협약이 체결되더라도 이에 대해 이의를 제기할 수 없는 상황에 놓이게 된다.

넷째, 노동위원회의 신뢰성 및 중립성 보장 문제이다. 현행 법은 복수노조간 이해다툼이 자율적으로 해결되지 않을 경우 그 판단 권한을 노동위원회의 역할로 규정하고 있다. 복수노조간 조합원산정, 조합원투표방식, 각각에 해당하는 이의제기 처리, 공정대표의무 이행에 대한 감독 등이 노동위원회의 업무이다. 하지만 노동위원회는 중립성과 전문성 문제로 노동조합의 신뢰를 얻지 못하고 있다. 노동위원회의 중립성과 전문성 확보가 전제되지 않는 상태에서 노동위원회를 통한 복수노조를 둘러싼 조정과 심판은 더 큰 갈등을 키울 위험성이 크다 할 것이다.

복수노조 시대, 수동적 방어에서 적극적 공세로

복수노조 허용이후 현재까지의 판세를 중간 점검하면 자본의 판정승으로 보인다. 현행 복수노조법과 시행령은 노조 설립을 준비하던 사람들에게 노조 건설의 희망보다는 절망감으로 다가 온다. 결과적으로 복수노조 허용에 따른 노조조직률 향상 등은 당분간 기대하기 힘들 것으로 판단된다. 이런 효과가 당장은 경영계의 부담을 경감시키는 것으로 보이지만 우리 사회의 더 큰 부담과 사회적 위험이 될 가능성이 크다.

우리나라의 노조 조직률은 2010년 현재 10.1%로 OECD국가 중 가장 낮은 수준이다. 노조 조직률 하락은 ‘사회적 위험’을 경고하는 신호다. 조직률 하락은 자본주의 사회에서 노동자에게 보장된 최소한의 저항권 박탈을 뜻하기 때문이다. 노조 조직률이 하락하면 임금격차는 확대되고 불평등은 심화된다. 복수노조 허용의 참뜻은 그동안 노조활동에서 소외됐던 비정규직 등 소수 노동자들의 권리가 신장되고 무노조 사업장에서 노조가 설립되는 것이다. 법과 제도가 산업현장에서 작동하지 않으면 그 갈등은 언제가 곪아 터지기 마련이다. 복수노조 허용의 참 의미를 노사정 모두 곱씹어 보아야 할 때이다.