일본 고용환경의 변화와 노조의 대응

노광표(한국노동사회연구소 부소장)

1. 문제제기

세계화라는 새로운 단계에서는 한 국가의 경제사회 모델이 갖는 위상이 더욱 중요하게 부각되고 있다. 미국의 단일패권 체제가 공고해지면서 미국 따라 배우기가 ‘최고의 선’처럼 강요되고 있지만 세계의 많은 국가들은 자신들의 독자적인 경제사회시스템과 민주주의 모델을 유지하기 위해 고군분투하고 있다. 한국도 예외가 아니듯이 60-80년대 국가주도 발전모델 이후의 경제사회시스템을 어떻게 구축할 것인가를 둘러싼 치열한 논의가 전개되었으며, 이는 일부 정치지도자나 지식인의 논의를 벗어나 일하는 사람들의 삶의 터전에서 새롭게 구성되고 있다. 영미식 자본주의인가, 유럽식 사회민주주의 모델인가 그것도 아니면 제3의 길은 존재하는가? 지금 우리 사회의 대립과 갈등을 수반하고 있는 대부분의 문제들은 어떤 경제사회 시스템을 중시하느냐에 따라 큰 편차가 발생하고 있으며, 이것은 노사관계 및 고용시장정책에도 그대로 반영되고 있다.

한국은 외환위기이후 “저성장-고실업”이라는 구조적 환경 속에서 비정규직 노동자의 급증, 고용불안의 심화, 저임금노동계층의 확대에 따른 사회적불평등의 고착화라는 새로운 고용환경을 맞이하고 있다. 이러한 결과는 시장만능주의를 모토로 한 정부의 신자유주의 경제정책과 기업경제력 강화라는 이름아래 추진된 구조조정의 합작품이다. ‘고용시장 양극화’라는 새로운 환경에 맞서 노동운동은 기층조합원의 대중투쟁을 기초로 한 다양한 대응책을 강구하여 왔다. 그러나 지난 3-4년간 노동운동이 취했던 대응 전략은 기업별 노조체제에 뿌리를 둔 것으로 전체 노동자의 연대 및 경제사회정책의 전환을 가져오지 못한 채 단기적이고, 산발적인 저항에 머물고 말았다.

이 글은 우리나라와 유사한 경제성장 모델을 먼저 경험했던 일본의 고용환경 변화과정과 노동의 대응 사례를 정리한 것이다. 일본은 국가주도의 경제성장을 이룩한 나라로, 기업별노조체제에 기반 한 협조적 노사관계가 경제성장의 버팀목 역할을 한 국가로 널리 알려져 있다. “종신고용”, “연공임금” “기업별 조합”이라는 삼위일체(三位一體)형 고용관행은 한때 경이로운 경제성장과 협조적 노사관계를 이룩함으로써 “일본 모델”이라 명명되며 전 세계의 이목을 집중시켰다.  일본 사례에 주목하는 이유는 한국과 같이 관료 중심의 경제성장을 이룬  점, 경이적인 경제성장 이후 90년부터 10여 년간의 경기불황이 지속되어 고용문제가 사회적 이슈로 부각되었다는 점, 노동조합의 조직형태가 기업별 체제라는 점 등이 한국과의 유사점이 많아 향후 한국의 고용시장 상황에 적합한 정책적 함의를 구할 수 있다는 판단에 근거한다. 물론 일본 노조운동의 ‘힘과 정책’의 괴리에 따라 유럽 국가에 비해 그 함의가 취약하지만 이 또한 한국노동운동의 발전을 위한 반면교사(反面敎師)의 역할을 할 수 있다고 생각한다.

글의 순서는 다음과 같다. 2장에서는 일본 고용시장의 변화과정을 역사적인 흐름 속에서 확인하고 그 성격과 특성을 살펴본다. 덧붙여 고용환경 변화에 대응하기 위한 정부의 법제도 제정 및 정책 문제를 살펴본다. 3장에서는 고용시장 변화에 따른 노동운동의 대응 전략을 중앙조직-산별연맹-기업노조 각각의 수준에서 살펴보며, 특히 정책참가와 지역 활동에 초점을 맞춰 살펴본다. 마지막으로 4장에서는 일본 사례를 통해 본 노동운동의 함의를 정리하는 것으로 한다.

2. 일본고용시장의 역사적 변화와 그 특성

고용시장 및 고용정책은 한 국가의 경제발전 및 경기 동향과 밀접하게 관련되어 있다. 1945년 패전이후 일본 경제의 발전 과정을 시기적으로 구분하면 다음과 같이 다섯 시기로 나누어 볼 수 있다. 첫 시기는 패전으로부터 재건의 토대를 구축하였던 1945-50년, 둘째 시기는 산업부흥기였던 1951-1954년, 세 번째 시기는 일본정부가 전후(戰後) 종결을 공식 선언한 1955년부터 제1차 석유파동(1973년)까지의 고도성장기, 네 번째 시기는 석유위기이후 저성장시기인 1974년부터 1980년대 말까지, 다섯 번째 시기는 89년 버블경제 붕괴이후 “잃어버린 10년(Lost Decade)”이라는 장기경제침체 시기이다. 각 시기별 경제상황을 토대로 고용시장의 특징을 살펴보고 이에 대응하기 위한 정부의 법률제도 및 정책을 요약한다.

1) 제 1기 : 패전에서 재건으로(1945-1950년)

1945년 패전에 의해 일본은 그때까지 유지해왔던 정치경제체제의 변화를 밖으로부터 혹은 위로부터 강요받았다. 이것은 내부적인 변화 과정이 아닌 미국에 의한 강요된 변화였다. 연합군의 대일점령정책은 일본 군국주의와 이를 지탱했던 세력, 제도 등을 파괴시키고 민주주의를 고양시키는 개혁이었다.

연합국최고사령부(General Headquarter: GHQ)는 민주주의를 고양하기 위해 정치적 민주화, 경제적 민주화를 위한 일련의 조치를 취하였다. 1945년 10월 11일 GHQ의 맥아더는 당시의 일본정부(幣原首相)에 대해 ①여성해방(여성의 참정권), ②노동조합의 결성․장려, ③학교교육의 자유․민주화(6․3․3제로의 학제개혁), ④경제적 제기관의 민주화(재벌해체, 농지개혁 등), ⑤권력남용 등의 국민탄압제도 철폐(치안유지법, 특별고등경찰제도의 폐지) 등을 주요 내용으로 하는 “일본민주화에 관한 5대 개혁”을 지시하였다.

이것은 노사관계와 노동정책에 있어 간접적이지만 큰 영향을 미쳤다. 재벌해체는 이 후 일본기업의 독특한 ‘소유와 경영’제도를 확립하는 계기였으며, 농지개혁은 사회적으로 농민의 지위를 향상시키는 한편, 부족한 사회적 노동력의 창출과정이었다. 이 두 가지 요인들은 국내시장의 상대적인 확대와 노동력의 공급 그리고 일본식 기업경영 제도를 확립함으로써 일본 노사관계의 이후 전개 양상에 중요한 환경조건으로 작용하게 된다.

패전이후 일본 정부가 당면한 가장 큰 문제는 ‘대량실업’ 문제였다. 노동력조사가 시작되기 이전인 1946년 총리부 ‘인구조사’에 의하면 고용상태는 <표 1>과 같다. 실업율이 5.3%로 높았을 뿐 아니라 취업자 중에서도 취업일 수가 20일 미만에 해당하는 사람들이 20%를 초과하였다.

<표 6-1> 1946년의 노동력 상태(단위: 천인)

13-61세 인구		47,406
노동력 인구		29,720	(100.0%)
취업자	계	28,130	(94.7 %)
	20일 이상	21,847	(73.6 %)
	8-19일	4,320	(14.6 %)
	1-7일	1,963	(6.6 %)
실업자		1,590	(5.3 %)

자료: 日本勞動硏究機構 編 (1997) p.201.

전후의 노동시장에서는 먼저, 복원자(復員者)들에 의한 생산연령인구의 급속한 증가가 발생하였다. 1945년부터 50년에 걸쳐, 15-59세 인구는 19.5% 증가했다. 동시에 노동력율도 다소 증가하는 가운데, 노동력인구는 증가하였다. 국세조사에 의하면 완전고용상태였던 1940년과 불완전취업의 1947년을 비교하면 취업자는 제조업건설업에서 108만3천명 감소하였고, 상업서비스업도 221만9천명 감소하였다. 한편 농립수산업은 361만 9천명(25%) 증가하였다. 제1차 산업에서 취업자가 증가하고, 제2차, 3차산업에서 감소하는 역사의 역행이 현실화하였다,

당시 일본 정부는 도시지역의 고용악화 상황을 우려하여 실업대책을 강구하였는데, 이것은 체계적인 실업대책사업의 출발점이었다. 일본 정부는 1945년 12월에 “실업대책위원회”를 설치하였는데, 동위원회는 전시경제로부터 평화경제로 이행하면서 산업 활동이 정체되고, 과소생산 현상이 발생하는 것에 주목하여 긴급히 실시되어야 할 정책으로 ①민수산업의 급속한 부흥, ②노동자의 근로의욕의 고취, ③지식계급 실업대책, ④여성실업대책 등 4가지를 제시하였다. 이러한 대책과 병행하여 1946년 2월 15일에는 “긴급실업대책요강(緊急失業對策要綱)”이 각의에서 결정되고, 토목사업과 지식계급을 위한 고용창출방안이 결정되었다. 이에 기초하여 후생 내부 양 대신은 46년 3월에 긴급취업대책 실시를 위한 훈련을 제출하고, 노무수급계획, 취업알선계획, 미취업자를 위한 구호조치 등을 실시할 수 있는 체제를 정비하였다. 연합국최고사령부(이하, GHQ)는 46년 5월 일본정부에 대하여 공공사업계획비용 60억엔을 요구함과 함께 5개항의 일본공공사업계획원칙을 제시하였다. 이 원칙 안에는 노동자를 직장에서 안정적으로 고용함과 함께 ‘동일노동동일임금’ 원칙이 포함되어 있었다. 46년 8월에는 GHQ명령에 포함되어 있던 종합조정기구의 설치가 이루어졌는데 이것이 “경제안정본부”였다. 이를 통해 일본의 실업대책사업의 체제가 본격적으로 출발하게 되었다.

물론 1945년 패전이전에도 부분적이나마 실업대책사업은 추진되었다. 1920년 4월 내무차관이 제출하였던 “실업보호에 관한 건의”가 일본의 실업대책의 시작이었는데, 그것은 ‘귀농정책과 공공직업소개의 정비’에 한정된 것이었다. 직접적인 고용창출을 지향했던 공용토목사업(公用土木事業)이 시작되었던 것은 1925년 11월이었다. 그러나 이것도 6대도시에서 겨울에만 그것도 대상을 일용노동자에 국한하여 소규모로 실시되었다. 이 사업도 경기회복을 배경으로 1932년을 정점으로 규모는 축소되고 1942년에는 노동력 부족을 배경으로 완전히 폐지되었다.

한편, 전쟁 전에는 조직적인 노동조합이 결성되지 못하였으나 노동개혁 이후인 1946년부터는 노동조합이 결성되어 1945년 12월에 509개 조합 38만 명이었던 것이 1946년 6월에는 1만 2천조합 368만 명으로 급속히 팽창하였다. 그리고 1946년 9월에는 “노동쟁의를 예방하고 해결하며 산업평화를 유지함으로써 경제를 부흥시킨다”는데 목적을 둔 “노동관계조합법”를 제정하며 노조위원회, 조정위원회 등에 의한 쟁의의 알선, 조정, 중재 등을 제도화시켰다. 그리고 이러한 노동개혁을 기초로 하여 1947년 4월 7일에는 처음으로 노동자의 기본적 권리를 명확히 규정한 “노동기본법”이 제정되었다.

다른 한편, 전후 시기 일본 정부의 고용‧노동시장 정책은 직업안정법, 실업보험법, 긴급실업대책이라는 3개 법을 축으로 전개되었다. 전후의 직업 안정 3법은 1947년 제정된 헌법 27조에 근거한 것이었다. 일본 헌법 27조는 근로의 권리‧의무를 규정하고, 22조는 직업선택의 자유를 기본적 인권으로 인정하고 있다. 근로의 권리는 국가에 고용직업의 정책을 요구한 것으로 인식되어 왔다. 직업안정법(職業安定法)은 1947년 신헌법에 의해 처음 소집된 제1회 국회에서 11월에 제정되어 12월부터 시행되었다. 물론 공적인 직업소개제도는 1921년에 처음 도입되었지만 당시에는 전쟁 수행을 위한 노동력을 강제 동원하는 기관으로서 역할을 수행하였다. 새로운 법률은 민주주의 하에서 노동시장, 노동이동의 시스템을 형성하는 것과 동시에 사회적으로 규제하는 의미를 가지고 있었다. 특히 동법에서는 노동자의 인권과 관련하여 직업선택의 자유와 균등대우의 원칙이 명기되었으며, 일부 산업에서 시행되고 있던 노동보스(boss)에 의한 인격구속과 중간착취를 폐지하기 위하여 노동조합이외의 노동자공급사업을 금지하였다.

또한 직업안정기관은 실업보험의 지급 업무를 담당하도록 하였는데, 실업보험법(失業保險法)은 직업안정법과 동시에 성립되어 12월에 공포되었다. 실업을 대상으로 하는 사회보험으로서 실업보험제도는 주요산업의 상시 고용 5인 이상의 사업장에 적용되었다. 보험금 지급은 이직(離職)전 1년간에 6개월 이상의 피보험자였던 자가 실업하여 공공직업안정소에 구직신청을 하여, 인정을 받을 경우에 실업보험금이 지급되었는데 지급일수는 180일까지, 지급액은 피보험자기간의 전월 임금의 평균 40-80%였다. 실업보험의 비용은 1/3과 사무비를 국고 부담하고, 노사가 각각 동률의 보험금을 부담하도록 되어 있었다. 이후 동법은 돗쥐 플랜(Dodge plan)하의 실업 증가에 대처하기 위해 1949년 적용사업장의 확대, 일용노동자의 실업보험제도의 창설, 보험지급액의 일률적인 60%로의 인상 등이 개정이 이루어졌다.

‘Dodge plan’은 1949년 일본 예산편성 시기에 미점령군 사령부의 특별고문으로 일본에 왔던 미국의 은행가 Dodge의 입안 권고에 의해 실시된 일본경제의 ‘안정과 자립’의 정책을 가리킨다. 미국원조 없이도 자립적 발전을 할 수 있도록 재정의 건전화와 단일환율 ‘1달러=360엔’의 설정을 통해 인플레를 수습하고 기업 합리화를 강행하는 것을 주요 내용으로 한다.

2) 제 2기 : 산업부흥기(1951-1954년)

한국전쟁은 ‘Dodge plan’ 이후 심각한 불황에 빠져 있던 일본경제에 특수와 수출 증가를 통해 산업부흥의 기회로 작용하였다. 전쟁 초기에는 일본도 패전으로부터 복구되지 않았고 미소 강대국의 개입에 따른 한국전쟁에 불안감을 감추지 못했지만 전쟁특수가 발생하고 더욱이 세계의 군비확장 움직임을 반영하여 수출도 증가하자 일본은 예상치 못한 경제 붐을 맞게 되었다.

‘Dodge plan’ 하에서 누증되어 왔던 국내의 체화(滯貨)도 곧 일소되었고, 1949년 말까지 겨우 2억 달러였던 외환보유고는 1951년 말에는 9억 4천만 달러로 2년 동안에 4.5배나 증가하였다. <표 6-2>에서 보듯이 한국전쟁 시기 일본의 수출 규모는 약 13억 달러였는데, 특수(special procurement)가 약 8억 달러를 차지했다. 일본의 수출은 한국전쟁에 의한 세계적 경기상승, 군비확장에 따른 물자매입과 함께 급증하여 1950년 전년대비 61% 증가했다. 특수와 수출증대는 재고를 일소하고 생산의 급속한 확대를 촉진했다. 한국전쟁시 1950년 10월 광공업생산지수는 전전 수준 (1934-36년 평균 100)을 돌파하고 1950년 104.6, 1952년 140.0으로 비약적으로 상승했다. 한국전쟁 발발 후 현저하게 증가한 수출품목은 섬유제품과 철강을 중심으로 한 금속제품, 기계기기였지만 1952년까지는 섬유제품보다 금속제품, 기계기기의 증가율이 높았다. 특히 철강 수출은 1949년 3200만 달러에서 1953년 2억5900만 달러로 급증했다.

한국전쟁 발발 후 1년간 특수는 1950년 GNP의 3.7%였는데 이는 이 시기 일본경제를 활성화하는 데 중요한 역할을 했다. 외화수입중 특수 수입이 차지하는 비중은 1951년 26.4%, 53년 38.2%로 매우 높아 외화부족에 시달렸던 당시 일본에 대해 주요한 외화수입원 역할을 했다.

<표 6-2> 일본의 무역수지와 한국전쟁 특수(단위: 백만 달러)

	1950	1951	1952	1953	1954	1955
수출 수입 무역수지 특수	829.3 885.9 -56.6 153.6	1353.5 1645.3 -291.7 624.2	1288.6 1701.3 -412.6 787.7	1257.8 2049.6 -791.8 803.2	1611.2 2040.5 -429.2 602.3	2006.4 2060.8 -54.4 505.1

자료: 정성진 (2000), p.317.

특수 수출과 관련한 생산 확대 속에서 이윤율도 급격하게 상승했다. 한국전쟁 발발 후 수출품 가격은 등귀했으며, 국내의 공업제품가격도 특수 수출관련 품목을 중심으로 상승했다. 이것에 비해 기초 원료의 수입가격 상승은 억제되었다. 또 수출가격, 국내 판매가격의 등귀에 비해 임금상승도 억제되었다. 그리하여 1948년 9%였던 일본의 법인 부문 이윤 몫은 1949년 15%로 상승하고 한국전쟁이 발발한 1950년 22%, 1951년에는 26%로 급상승했다. 전쟁은 일본경제에 ‘가미가제’(神風)라고 불릴 정도의 호경기를 가져왔다. 이 시기 대폭 증가한 기업이윤은 1950년대 합리화투자의 기초가 되었다.

<표 6-3> 부문별, 취업형태별로 본 취업자 (1950-55년, 추세치, 단위: 만명)

	전산업	농림업			노동력인구
		취업자	자영업주	가족종사자	취업자	고용자	자영업주	가족종사자
1950년6월	3,591	1,712	591	3066	1,883	1,244	409	231
1955년6월	4,113	1,692	558	3298	2,420	1,575	509	336

이렇듯 일본경제는 한국전쟁을 계기로 전후위기 상황을 돌파하였다. 1기에서 발생하였던 불완전취업상태도 이 시기를 경과하면서 해소되기 시작하였다 이 시기 농림‧수산 분야에서 111만 3천명의 인구가 유출되었고, 제조업‧건설업은 166만명, 상업서비스업은 290만 5천명이 각각 증가하였다. 제1기에서 보였던 산업간 역전 현상이 시정되기 시작하였고, 그것은 제조업과 상업서비스업의 부활을 의미하였다.

또한 이 시기는 산업경제의 부흥과 함께 경제의 이중구조화(二重構造化)가 나타났던 시기이기도 하다. 이중구조란 대기업과 중소기업 간에 생산성과 임금노동조건에 있어 커다란 격차가 보이는 것을 의미한다. 제조업에 있어서 규모별 평균임금의 차이를 보면 1950년에는 500인 규모의 사업장과 30인에서 99인 이하 규모의 사업장의 격차는 100대 67.3이었지만 1955년에는 100대 58.9가 된다. 그러나 그 격차는 노동자 구성의 차이에 의한 것이 크다. 대기업은 남자 중고령자가 많고, 그들은 비교적 고임금이다. 한편 중소기업은 연소자와 여자가 많아 평균임금이 떨어지는 원인이 된다. 결국 단순한 임금격차가 아니라 대기업은 연공임금을 받는 비교적 고용이 안정적인 대기업정규직 사원들과 임금이 낮고 또한 임금 커브도 높지 않은 중소기업노동자라는 이중구조가 형성된 것이다.

<표 6-4> 규모별 임금격차 : 제조업, 사업장 규모별

	500인 이상	100-499인	30-99인
1950년 1955년 1960년 1965년	100 100 100 100	83.1 74.3 70.7 80.0	67.3 58.9 58.9 71.0

자료: 매월근로통계 (勞動省),

주  : 종업원 500인 이상 사업장의 평균임금 = 100

또한, 이 시기 대기업에서는 연공임금(年功賃金)이 강하였다. <표 6-5>에서 보듯이 종업원 1000명 이상의 대기업에서는 50년대에 젊은 사람들의 임금과 중고령자의 임금 격차가 크게 나타나고 있다. 더욱이 30세대 연령과의 차이보다 40세대와의 차이가 크게 나타나고 있다. 그러나 중소기업에서는 30세대에서도 40세대에서도 격차는 크지 않았다. 이상과 같이 대기업에서 연공급의 기울기가 높다는 것을 알 수 있다.

<표 6-5 > 연령별 임금격차 (제조업, 남자 생산직노동자, 단위: 만명)

	1000인 이상의 기업				10-99인의 기업
	18-19세	20-24세	30-34세	40-50세	18-19세	20-24세	30-34세	40-50세
1954년	72	100	165	204	74	100	147	156
1958년	79	100	186	238	74	100	143	155
1961년	78	100	182	237	77	100	137	147

이 밖에도 고용형태에 따른 격차가 있었다. 1950년대에는 불완전취업자였던 임시공이 특히 대기업에 다수 존재하였다. 1950년대를 통해 제조업에서는 7% 전후의 임시공이 존재하였다(30인 이상의 사업장). 이것은 1950년에는 더욱 확대되었는데, 이것이 ‘임시공’ 문제였다.

또한 이 무렵에는 일본 보상제도의 특징으로 지적되는 퇴직금제도가 제조업대기업에서 정착된 시기였다. 1951년 노동성 조사에 의하면 ‘퇴직금 규정’이 있는 곳은 30인 이상 사업장의 83%, 500인 이상 사업장의 96%에 달하였다. 전후 퇴직금 제도의 급속한 보급에 크게 영향을 미쳤던 것은 “전산쟁의(電産爭議)”였다. 1946년 발생한 전산쟁의에서는 전산형임금형을 산출하였던 임금요구와 함께 생활보장설 및 임금후지급설에 기초하여 “퇴직금에 관한 요구”가 제출되었다. 그것은 “근속 20년을 통해 정년 퇴직 후 20년간의 생활보장”이라는 요구로 제시되었다. 결과는 49년 쟁의에서 “근속 30년에 10년간의 생활을 보장하는 정년퇴직금”을 주요 내용으로 하는 중노위의 조정안으로 타결되었다. 대기업에서 널리 보급되었던 퇴직금제도와는 달리 1952년에는 “퇴직금의 연금화”라는 문제가 십조제지(十條製紙) 회사에서 처음으로 시작되었다. 이것은 미국기업의 사례를 참고하면서 1952년에 노사 자금각출에 의한 “적립형 방식의 연금제도”로 발전하였다.

물론 퇴직금제도가 처음 시작된 시기는 대정기(大正期:1912∼26년)였는데, 당시에는 노동자의 극심한 노동이동에 직면한 대기업들이 특히 숙련노동자를 정착시키기 위한 대책으로 시작되었다.

적립한 것은 입사 5년 시점으로부터 매월 정년 후 10년간 연금이 적립된 퇴직자에게 지급되는 방식이다. 이것은 1959년 중소기업퇴직금공제법의 시초였다.

3) 제 3기 : 고도성장기와 완전고용(1955-1973년)

이 시기 일본경제는 연평균 9.8%라는 고도성장을 이룩하였는데 이것은 일본경제 자체로도 처음 경험한 사례지만 국제적으로도 유례를 찾아 볼 수 없는 기록적인 고도성장이었다. 이러한 상황 전개는 일본 경제가 부흥과정을 끝내고 본격적인 근대화를 추진하고 있다는 “고도성장기의 서막”을 알렸던 1956년도판 경제백서의 “이제 전후(前後)는 아니다”라는 문장에 압축적으로 표현되어있다.

54년 11월부터 시작된 신무 경기(神武景氣: 54.11 - 57.6)와 58년 6월부터 42개월 동안 이어진 이와토 경기(岩戶景氣: 58.6 - 61.12)를 누리면서 전후 기록적인 번영을 구가했다. 게다가 경제성장이 단순히 고용노동력을 흡수하는 것에 그치지 않고 설비투자에 의한 양산체제는 노동력의 대량투입에 의해 지지되었다는 사실에 주목할 필요가 있다. 1955년부터 60년대 중반까지의 경제성장 과정에서의 기여율을 보면 기술 진보(약 40%)도 큰 역할을 하였지만 무엇보다도 노동력(51%)의 기여가 중요하였다. 이와토 경기를 경과하면서 일본의 노동시장은 과잉상태에서 완전고용으로 전환하였다. 물론 고도성장기에도 일부 산업에서는 고용문제가 발생하였다. 그 대표적인 사례는 석탄에서 석유로 에너지원을 전환함에 따라 발생된 석탄산업 노동자의 고용문제와 미 주둔군 철수에 따른 관계 일본인 노동자의 고용문제였다. 이들 분야에서는 국지적으로 일시에 대량의 실업문제가 발생하였는데, 정부는 이에 대응하기 위해 임시조치법(臨時措置法)을 제정하였다. 주둔군 관계 이직자에게는 1958년 5월에 임시조치법이, 탄광노동자에게는 59년 12월에 탄광이직자임시조치법(炭鑛離職者臨時措置法)이 만들어졌다. 동법을 통해 광역에 걸친 직업 소개, 취로사업의 실시, 전직 훈련의 실시를 규정하였다. 이들 조치들은 이후 산업구조변동에 따른 고용대책 수립에 선행적인 경험으로 작용하였다.

이 시기의 노동시장의 첫 번째 특징은 실업자가 감소하였다는 것이다. 1955년에 62만이었던 완전실업자는 1960년에는 48만 명으로 감소하였다. 또한 노동력인구는 이 시기 310만 명이 증가하였다. 그러나 취업자의 증가는 그것을 상회하여(년율 1.7%) 실업자를 감소시켰다. 또한 소득이 상승함에 따라 비노동력화가 많았기 때문에 노동력율은 남녀 모두 저하되었는데 특히 여자가 많았다. (<표 6-6> 참조)

<표 6-6> 노동력상태 (1955년6월-60년 6월 추세치, 단위: 만명, %)

	15세이상 인구			노동력인구			취업자수			노동력율(%)
	총수	남자	여자	총수	남자	여자	총수	남자	여자	남자	여자
1955년6월	5916	2850	3066	4135	2443	1692	4073	2407	1666	85.7	55.2
1960년6월	6459	3161	3298	4445	2671	1774	4440	2644	1796	84.5	53.8

출처: 총리부통계국 “노동력조사”

당시 노동자의 증가는 농촌지역에서의 집단취직이라는 형태로 이루어졌으며 농업에서 제조업으로의 노동력 유출과정이었다. 1958년 농림어업취업동향조사에 따르면 집으로부터 떨어져 취직한 남자의 경우 가장 많이 취업한 곳은 제조업 39.7%, 건설과 광업을 포함한 2차 산업에 53.0%였다. 제조업 중 60%는 중화학․기계공업이었다. 기계공업은 투자붐의 와중에서 급격히 확대되었는데 <표 6-7>에서 보는 것처럼 1955-70년 사이의 제조업 취업자의 절반이상이 기계공업과 관련된 증가였다.

<표 6-7> 노동력상태 (1955년6월-60년 6월 추세치, 단위: 만명, %)

		합계	공업	기계공업	기타공업
실수 (천인)	1955	6902	1,543	1,603	3,756
	1960	9,495	1,803	2,814	4,877
	1965	11,510	2,015	3,748	5,474
	1970	13,541	2,157	5,143	6,241
증가율 (%)	1955-60	37.5	16.9	75.6	29.8
	1960-65	21.2	11.7	33.2	12.3
	1965-70	13.5	7.0	37.2	12.3

자료: 이종훈(1998), p.29

당시 대기업은 청년노동자를 많이 채용하였는데 그것은 기술혁신을 통해 과거 숙련노동자가 담당하였던 업무가 미숙련노동자에 의해 대체되었기 때문이다. 다른 한편, 기업의 합리화 조치는 작업의 단순화와 함께 미숙련노동자의 수도 증가시켰으며, 이들 직무 가운데는 정규직(本工)이 아닌 임시공이 배치되어 각 산업마다 임시공의 비율이 상승하였다. 철강업의 경우 종업원 총수에서 임시공이 차지하는 비율은 1951년 말에 9.9%에서 1959년에는 13.2%로 증가하였다. 3대 자동차 메이커를 보면 평균 임시공의 비율이 1955년 3.6%에서 1960년에는 28.3%로 증가하였다. 여성노동력도 제조업 분야에서 크게 증가하였는데, 1959년 제조업에서 노동자의 증가율을 보면 남자가 12.6% 증가한 반면 여성은 15.3% 증가하였다. 특히 전기기계와 일반기계분야에서의 여성의 증가는 각각 47.8%, 28.3%였다(남자는 각각 26.7%, 12.8% 증가). 전기기기 특히 라디오제조업과 유선통신기기 제조업에서는 “흐름작업”이 도입되면서 여성의 진출이 특히 두드러졌다. 이렇게 부활한 제조업은 “고용의 근대화”를 향한 움직임의 출발이었다.

<표 6-8> 고도성장기의 고용증가(1960-70년, 단위: 천명, %)

년도	15세 이상 인구	총수	노동력인구					노동력율	완전 실업율
			취업자				완전 실업자
			총수	자영업자	가족종사자	고용자
1960년	65,200	45,110	44,360	10,060	10,610	23,700	750	69.2	1.7
1970년	78,850	51,530	50,940	9,770	8,050	33,060	590	65.4	1.1

출처: 총리부통계국 “노동력조사”

지속적인 경제성장은 일본 경제의 양상을 뒤 바꾸어 놓았다. 1965-70년 일본의 GNP는 연평균성장률이 명목으로는 16.7%, 실질로는 11.8%를 기록하여, 1965년 세계 제5위에서 1967년 세계 제2위로 부상했다. 1965-70년의 고도성장은 1955-61년 고도성장 제I기에 후속되는 제II기 고도성장이라고 불린다. 일본의 수출은 1961년 42억 달러에서 1965년 85억 달러, 1967년 이후 100억 달러를 넘었고, 1970년 193억 달러로 급증하여 1965-70년 연평균증가율 19.6%라는 경이적 확대를 장기간 지속했다. 패전 후 계속 적자였던 일본의 무역수지는 1965년을 경계로 흑자로 전환되었다. 이와 같은 수출의 지속적 확대가 1965-70년 제II기 고도성장에서 결정적으로 중요한 역할을 했다.

고도성장은 고용시장의 커다란 변화를 가져왔다. 고용량이 크게 증가하면서 1970년 실업자는 1960년 75만에서 59만으로 16만이 감소하여 실업율은 1.1%로 실질적인 완전고용의 상태로 접어들게 되었다. 경제의 지속적인 급성장에 따라 당시 노동시장은 ‘구입하는 시장으로부터 판매하는 시장’으로 변화하였다. 이것은 신규 학교졸업자에서부터 발생하기 시작하였는데 60년에 이르면 신규졸업자의 인력부족이 심화되어 신규자의 유효구인배율(有效求人倍率)은 급상승하였다. 중학교졸업자의 경우 유효구인배율은 1960년 1.9배, 1965년에는 3.7배, 1970년에는 5.8배에 달하였다. 고등학교졸업자는 중학교졸업자에 비해서는 떨어졌지만, 불황을 탈피한 1966년부터 급상승하여 1970년에는 7.1배에 달했다. 이와 같은 인력부족 현상은 신규졸업자에 국한된 것은 아니었다. 1959년 신규졸업자를 제외한 유효구인배율은 0.44배였는데, 65년에는 0.64배로 상승하였고, 67년에는 1.0배로 되고, 이후 오일쇼크에 의한 불황까지는 1를 초과하였다. 1960년경부터 양성에 기간이 필요했던 기능공 부족 현상이 발생하였는데 건설업과 항만의 중근(重筋)노동자의 경우에도 인력부족현상이 나타났다. 단순노무직은 젊은 세대 노동자들에게 인기가 없고, 노동력부족은 노동시장의 광범위한 영역에서 발생하고 있었다. 드디어 일본경제는 완전고용상태에 접어들게 되었다.

구인배율 = 유효구인수/유효구직자수

1960년대 초반부터 노동력부족 현상이 나타났다. 과거 일본에서 노동력 부족 현상이 나타난 시기는 1차세계대전 시기와 중일전쟁에서 태평양전쟁에 이르는 시기였다. 그러나 그것은 돌발적인 사건에 의한 일시적인 현상이었고, 장기간에 걸쳐서 노동력의 수요초과를 보인 것은 전후의 고도성장기가 처음이었다.

다른 한편, 산업별 고용의 비중을 보면 <표 6-9>에서 보는 것처럼 1965년부터 1974년까지 10년 동안 증가한 고용자 761만 명 중 가장 많이 증가한 것은 ①판매․도소매업과 금융․보험산업이 249만 명> ②제조업 208만 명> ③서비스업 168만 명 순이었다. 제조업 고용의 증가세는 지속되었는데, 전체산업에서 점하는 비율은 1974년에 33%로 대산업분류를 기준으로 하면 최대산업이었다. 그렇지만 고용의 증가율로 보면 60년대 후반부터 서비스화와 소프트화 흐름이 나타났다. 1950년대부터 60년대 초입의 제조업대약진 이후의 시기는 1970년대 후반이후 도래한 제조업 고용 감소 시대를 앞 둔 과도기로 파악 할 수 있다.

<표  6-9> 산업별 고용자 수(단위: 만명)

년도	총수	농림업	어업	광업	건설업	제조업	전기가스수도	운수통신업	판매소매음식	금융보험부동산	서비스업	공무
1965	2,876	59	24	29	268	993	287		593		465	158
1966	2,994	55	24	26	286	1,013	303		640		495	155
1967	3,071	46	23	25	294	1,057	319		667		495	157
1968	3,148	34	20	25	295	1,090	326		691		519	154
1969	3,199	30	18	21	289	1,116			712		528	156
1970	3,306	29	18	18	305	1,144	28	311	610	121	558	161
1971	3,412	25	20	18	324	1,156	29	320	635	132	586	167
1972	3,465	26	19	15	343	1,155	29	311	644	138	606	176
1973	3,615	29	18	13	367	1,203	34	320	678	144	625	180
1974	3,637	30	17	13	362	1,201	33	312	692	150	633	192
65-74 증감	761	▽29	▽7	▽16	94	208	58		249		168	34

출처 : 총리부통계국 “노동력조사”

이 시기 노동정책과 관련하여 제도화된 것은 ‘지역별 최저임금제’의 도입을 꼽을 수 있다. 전후 일본의 최저임금제도는 사용자단체간 협정에 의해 출발하였는데, 이 방식은 최저임금 결정 방식에 있어 ‘관계당사자와의 협의’와 ‘노사대등의 원칙’이 필요하다는 ILO 26조 조약의 이념과 조건에 부합하지 않은 결과 노동측의 강력한 반발을 불러일으켰다. 이러한 노동측의 반발을 수용하여 정부는 1968년 6월 “최저임금법의 일부개정에 관한 법률’을 공포하여 최저 임금의 결정은 노사협약에 따른 확장적용(제11조)과 심의회방식(제16조)를 중심으로 하는 현행의 최저임금법이 성립되었다. 그러나 최저임금법이 실행되었던 동년 9월 시점에서 최저임금제도적용대상자의 수는 226만 명에 불과하여 보편적인 제도로서 정착할 수 없었다. 이러한 문제를 보완하여 “전국 전산업규제의 최저임금제는 현 단계에서는 효율성이 없다”는 판단아래 “노동시장에 부응하는 산업별직종별 또는 지역별 최저임금을 설정하는 방식”을 준비기간을 갖고 추진하기로 하였다. 이에 따라 현재의 제도가 확립된 것은 1970년대 초반이라고 할 수 있다.

일본의 최저임금 결정 관련 기구는 중앙최저임금심의위원회(CACMW)와 지역별 최저임금위원회, 업종별특별위원회로 구분된다. 중앙심의위원회는 1961년 노조 요구에 따라 최저임금제도 개선방안 검토를 위하여 노사공익 대표로 구성되었으며, ‘70년대 이후 매년 최저임금 인상 가이드라인를 제시한다. 지역별심의원회는 47개 도도부현에 노사공익 대표(자치단체 규모에 따라 1520인 정도)로 구성(지역노동기준국장이 임명, 임기 1년, 연임 가능)된다. 업종별특별위원회는 지역최저임금위원회 위원, 당해산업 노사대표자 등으로 구성되며, 지역단위에서의 당해 산업 최저임금안 결정한다. 그러나 19681977년, 각 지역최저임금위원회가 독자적으로 결정함에 따라 지역간 격차가 심화되고, 동경 또는 오사카 등 선도지역의 동향을 살피느라 결정이 지연되어 해를 넘기는 사태가 빈발하는 등 문제점이 나타남에 따라 1978년부터 중앙최저임금심의위원회에서 전국 47개 지역을 4개 그룹으로 분류, 매년 최저임금인상 권고안(guideline)을 제시, 법적 구속력은 없으나 대부분 근사치에서 결정된다. 한편, 업종별 최저임금은 지역별 최저임금 수준을 토대로 하여 결정되는데, 1993년 현재 250여개(적용대상 근로자는 5백만명)에 달하며 각 지역당 약 5개의 업종별 최저임금이 있는 상황이다.

4) 제 4기 : 경제위기와 저성장체제 (1974-1990년)

1973년 10월 제4차 중동전쟁의 발발과 함께 시작된 아랍산유국의 석유감산정책은 3개월 동안 원유가격을 4배 끌어올려, 세계경제에 먹구름으로 작용하였다. 특히 1배럴당 2달러를 기준으로 원유의 대량수입에 의존하였던 일본 경제가 받은 타격은 다른 어느 국가보다도 컸다.

오일쇼크이후 1974년 일본의 실질국민총생산은 전년대비 0.2% 감소하여 전후 처음으로 마이너스 성장을 기록하였고 석유위기의 영향은 광공업생산의 20% 감소로 나타났다. 석유위기 이후의 물가 폭등 상황을 당시 “광란물가(狂亂物價)”라고 불렸는데, 이 용어에서 알 수 있듯이 그 기간은 3년이었지만 실질적인 회복은 그 이상의 시간이 요구되었다.

일본의 산업구조는 1970년대 2차례의 오일쇼크를 경과하면서 80년대로 접어들게 되면서 커다란 구조 변화의 시대를 맞이하게 된다. 이 사이 산업별 국내생산의 추이를 보면 고도 성장기를 통해 비중이 높았던 제2차 산업은 70년대에서 80년대로 접어들면서 경향적인 저하경향을 나타냈으며, 이를 대체하여 제3차 산업의 비중이 높아지게 된다. 1970년에서 1985년까지 15년간의 산업별 생산 구성비율의 변화를 보면, 제2차 산업은 42%에서 34%로 낮아지고, 제3차 산업은 거꾸로 52%에서 63%로 급격히 확대되었다. 제3차 산업의 비중이 60%를 초과한 80년대에는 일본의 산업구조도 미국과 같이 서비스형으로 변모할 것이라는 예측이 지적되었다.

산업구조의 서비스화는 고용측면에서도 커다란 변화를 가져왔다. 산업별 취업자 구성은 <표 6-10>에서 보듯이 제2차 산업는 70년부터 85년까지 15년간 거의 변화하지 않고 일관되게 35% 전후를 보이고 있지만, 제3차 산업은 47%에서 57%로 약 10% 증가하였다. 이 시기 취업구조의 서비스화와 소프화의 진전이 뚜렷하였다.

<표 6-10> 산업별 취업자 수(단위: 만명, %)

	전산업	1차 산업	2차 산업	3차 산업
1970	5094	886 (17.4)	1791 (35.2)	2417 (47.4)
1975	5223	661 (12.7)	1841 (35.2)	2721 (52.1)
1980	5536	577 (10.4)	1926 (34.8)	3033 (54.8)
1985	5807	509 (8.8)	1992 (34.3)	3306 (56.9)
1990	6249	451 (7.2)	2099 (33.6)	3699 (59.2)

1980년대 전반 5년간의 고용의 신장세를 비교해 보면, 제조업이 97만 명 증가한 8.5% 증가율을 보인반면 도‧소매, 금융‧부동산업는 243만명이 증가하여 27.9%의 신장세를 보였고, 서비스업에서는 281만 명이 증가하여 실제 42.6%의 경이적인 신장율을 보였다. 석유위기이후 제조업이 감량경영을 추진하면서, 고용조정과 신규채용억제가 지속될 때, 도‧소매, 금융부동산, 서비스업은 오일쇼크의 영향을 비교적 덜 받으면서 유통혁명과 정보화라는 산업의 새로운 영역을 개척하면서 고용을 확대하였던 것이다.

이 시기 고용 변화 중 특징적인 것은 파트파임 노동자가 급격하게 증가한 것이다.  파트타임 노동자의 첫 사례는 1954년 10월 동경의 대환(大丸)백화점이 처음으로 채용하면서 시작된다. 이후 다른 백화점에서도 경쟁적으로 채용하면서 파트타임노동자가 확산되게 되었으며, 70년대에 들어서면 각 업종, 기업에서 파트타임 노동자의 채용을 확대하였는데, 이것은 고용관리 면에서는 일종의 혁신이었다.

1970년 시점으로 파트타임노동자(여자단시간노동자)의 수는 130만이었는데, 10년후인 80년에는 256만, 90년에는 501만 명으로 급증하였다. 특히 80년대에 있어서 파트타임 노동자의 증가는 주목할 만한 것이었다. 1980년에서 90년까지 10년간 여자고용자수는 고용자총수의 상회하여 1.3배로 늘어나게 되었는데, 이 가운데 파트타임 노동자의 수는 그것을 상회하는 2배에 달하였다. 이 10년간의 여자고용자수는 480만 명 증가하였는데, 동 기간에 여성 파트타임 노동자는 245만 증가하였다. 여성노동자 증가 분의 50%가 파트타임 노동자의 증가에 따른 것이었다. 1980년대 노동시장 변화의 특징 중 하나로서 여성비율의 상승이라는 이른바 ‘여성화’가 지적되지만 그 1/4은 파트타임 노동자인 것이다. 그 결과 여성노동자가 점하는 파트타임의 비율은 1980년대 18.9%에서 90년에는 27.3%로 상승하고, 여성노동자의 1/3은 파트타임 노동자로 되었다.

한편, 이 시기 특징적인 것은 엔고 현상과 미일 무역마찰에 따라 일본자본의 해외진출이 급격히 확대되었다는 것이다. [그림 6-1]에서 보듯이 제1차 오일쇼크를 경과하면서 높은 인플레와 심각한 불황을 경험하면서 일본의 해외직접투자는 한 동안 침체기에 있다가 70년대 후반에 활성화되었다. 78년 엔고가 시작되면서 해외직접투자는 확대되어 80년에는 47억 달러를 기록하였고 81년에는 전년 대비 두 배에 이르는  89억 달러로 증가하였다. 이 시기 해외투자가 급증한 가장 큰 요인은 선진국과의 무역마찰에 따른 것이었다. 1981-85년 기간 중 일본의 해외투자는 아시아 등 개도국의 비중이 감소한 반면 북미, 유럽 등 선진국의 비중이 높아져 처음으로 50%를 넘어섰다. 또한 투자대상도 과거 천연자원, 저기술, 노동집약적 분야에서 일본 제조업 경쟁력의 토대였던 전자, 자동차 등으로 중점이 옮겨가게 되었다.

[그림 6-1] 해외직접투자액 현황 및 추이 : 1965-1988 (단위: 백만$)

자료 : 日本貿易振興機構(www.jetro.go.jp) 日本の直接投資統計

일본의 해외직접투자는 1985년 이후 급격히 증가하였는데 그것은 1985년 9월의 플라자합의에 따른 경제 환경 변화에 대한 대응의 결과였다. 일본 경제의 구조 전환을 가져온 플라자합의는 80년대 일본 경제의 최대 문제였던 대외불균형, 무역수지 흑자에 대한 미국 등의 압력의 결과였다.

일본 경제는 1980년 경상수지 197억 달러, 무역수지 20억 달러의 흑자를 보인 후 1983년에는 242(345)억 달러 그리고 1985년에는 550(616)억 달러로 흑자액이 급격히 확대되었다. 이와 같은 무역흑자의 기반은 새로운 수출주력산업으로 등장하여 북미시장을 장악했던 전자와 자동차산업 등 가공조립부분에 있었다. 이 결과 80년대 전반에 일본의 대미흑자액은 연평균 232억 달러에 이를 정도였으며 이 문제는 결국 미국의 산업위기론까지 불러일으키게 되어 정치적 문제로 비화되었다.

플라자합의에 따른 급격한 엔고는 일본경제에 커다란 충격을 주었으며, 경쟁력의 원천이었던 제조업을 불황으로 몰아갔다. 당시 외부 충격에 대응한 일본 기업의 전략은 대내적으로는 경영재구축 전략이었으며 대외적으로는 해외진출 확대전략으로 구체화되었다. 경영재구축전략을 위한 수단으로 채택되었던 것은 기업 합리화와 사업 다각화였다. 합리화전략이란 기존 경영자원의 재편성을 통해 생산효율을 향상시켜 경쟁력을 강화하는 방안으로 인건비 및 설비투자의 억제, 인원 합리화 등으로 나타났다. 오일 쇼크에 의한 경기불황을 극복하기 위해 기업들은 정규종업원 수를 가능한 한 감축하여 연공제도에서 상대적으로 임금이 높은 고연령층을 관계회사나 다른 회사로 송출하다든지, 조기퇴직을 장려하였다. 한편 다각화 전략이란 생산중점을 저부가가치제품에서 고부가가치제품으로 이전시켜 생산단위당 이윤을 확대하는 것이었다.

<표 6-11> 석유 위기이후의 대기업의 고용 삭감 상황

	78년말 종업원 수	74년 3월말 비교한 증감	증감율
식품	42,214	□ 2,382	□ 5,3%
섬유	64,934	□ 28,626	□ 30,6%
종이 ‧ 펄프	40,300	□ 3,138	□ 7,2%
화학	98,237	□ 84	□ 0,0%
약품	43,528	□ 1,243	□ 2,8%
고무	13,228	□ 519	□ 3,8%
요업	30,840	□ 818	□ 7,7%
철강	273,798	□ 9,768	□ 3,4%
비철금속	67,225	□ 9,206	□ 12,0%
금속제품	13,869	□ 1,728	□ 11,1%
기계	72,349	□ 10,446	□ 12,6%
전기	373,146	□ 40,334	□ 9,8%
수송용기계	344,928	□ 18,143	□ 5,0%
(조선)	189,167	(□ 20,652)	(□ 9,8%)
(자동차)	142,336	(□ 5,271)	(□ 3.8%)
정밀기계	32,546	□ 3,690	□ 10,2%
기타제조	8,321	□ 1,993	□ 19,3%
제조업 합계	1,529,375	□ 134,630	□ 8,0%
비제조업 합계	494,141	□ 2,863	□ 0.6%
총계	2,023,516	□ 131,767	□ 6.1%

자료: 김훈(1991) p.408

<표 6-11>은 오일 쇼크이후 저성장기에 민간대기업의 고용 삭감 현황을 정리 한 것이다. 종신고용, 기업내 복지 제도, 기업별 조합 등 이른바 ‘일본적 노사관계’라는 제도적 틀에 있었던 대기업에서도 정규조합원을 포함하여 고용조정이 폭넓게 추진되었다는 사실을 확인 할 수 있다.

동경증권거래서 제1부 상장 360개 사업장을 대상으로 한 실태조사 보고를 보면, 1974년 3월말에서 4년동안 131,767명에 달하는 고용 삭감이 이루어졌으며, 그 중 섬유, 철강, 비철금속, 기계, 전기, 조선 등 6개 업종이 90%를 차지하고 있다. 이는 임시공이나 파트타임 노동자를 제외한 수치이다.

이 과정에서 주목되는 것은 고용조정이 노동분쟁을 야기하지 않으면서 실현되었다는 것이고 이러한 현상은 70년대만이 아니라 이후 장기화되고 있는 불황에서도 지속되고 있다. 이는 노동쟁의 건수에서도 확인 할 수 있는데 일본은 석유위기 직후인 1974년의 9,581건을 정점으로 이후에는 일관해서 감소경향을 보이고 있다. 이러한 수치를 노사관계의 협조성 지표로 본다면 몇 차례의 불황을 겪으면서 일본의 노사관계는 기업 차원에서 협력체제(micro-corporation)가 더욱 더 공공해 지고 있다고 볼 수 있을 것이다. (김훈, 1998)

이와 같은 일본식 노사관계의 배경으로는 여러 가지가 지적될 수 있지만, 고용조정의 독특한 메커니즘을 이해 할 필요가 있다. 고용조정에 있어 일본의 기업들은 출향 등 (준)내부노동시장에서의 인력재배치를 통해 가능한 한 ‘해고’를 회피하고 종업원들의 장기고용을 보장하려고 노력을 기울이고 있다. 이에 대해 노동조합도 해고를 수반하지 않는 고용조정에는 협력적인 태도로 보이고 있다.

한편 해외진출 확대전략이란, 해외직접투자를 확대하여, 해외현지생산을 통한 수출대체효과를 꾀하는 한편 제품의 역수입을 통해 무역수지 흑자를 축소하려는 정책이었다. 이 결과 일본의 해외직접투자는 85년 이후 급격한 증가세를 보이게 된다. 85년 122억 달러를 기점으로 100억 달러를 넘어선 이후 86년도에 223억 달러(전년대비 82.6% 증가), 87년도에 334억 달러(동 49.4% 증가), 88년 470억 달러(동 40.7% 증가), 89년 675억 달러(동 43.6%)로 최고조에 달하였다. 85년 플라자합의이후 5년간(86-90)의 투자총액은 2,272억 달러로 이는 1951년-85년의 35년간 투자누적액 836억 달러를 2.7배나 상회하는 것이었다.

85년 이후 지속적인 엔고현상에 따른 해외직접투자 확대는 일본 제조업의 공동화 논란을 불러일으킬 정도로 일본 산업의 구조 개편을 수반하였다. 산업 구조 개편 작업은 경쟁력 강화를 위한 조치와 고용조정을 동반하였는데, 제조업 가운데 전기기기 업종에서 두드러지게 나타났다. 70년대 말부터 전기산업노동조합은 해외직접투자 증가에 따른 ‘제조업의 고용감소와 인원감축’ 현상을 ‘산업공동화’ 문제로 처음 제기하였다.

일본 정부는 오일쇼크 이후의 구조불황기에 대응하기 위해 다양한 정책대응을 수행하였는데, 당시 대표적인 노동정책은 산업조정정책(産業調整政策)이었다. 산업조정정책은 소비자 요구의 변화, 대체상품의 등장, 기술혁신의 진전 등을 이유로 장기불황 또는 쇠퇴경향에 빠졌던 산업에 대한 구조조정정책이었고, 특히 1970년대 오일쇼크를 계기로 한 기초소재산업(섬유, 비철금속, 철강 등)과 가공조립산업(전기기계, 정밀기계, 운송기계 등)사이의 양극화를 배경으로 전개되었다. 과거 일본에서는 석탄 및 섬유산업 등 특정산업에 대하여 한정적인 고용정책이 실시된 적은 있었지만, 오일쇼크이후 그것은 보다 일반화되었고 덧붙여 고용정책을 한층 더 강화한 것으로 나타났다.

구조조정에 따른 노동시장 개선 정책으로 제시된 최초의 정책은 1978년에 제정된 ‘특정불황업종안정임시조치법(特定不況業種安定臨時措置法:특안법)’, ‘특정불황업종이직자임시조치법(特定不況業種離職者臨時措置法)’, ‘특정불황지역중소기업대책임시조치법(特定不況地域中小企業對策臨時措置法)’, ‘특정불황지역이직자임시조치법(特定不況地域離職者臨時措置法)’ 등 4가지 법률이었다. 이들 법안들은 2차 석유위기 이후 불황이 심각해진 산업을 포함하여 1983년에는 ‘특정산업구조개선임시조치법(特定産業構造改善臨時措置法:産構法)’, ‘특정불황업종․특정불황지역관계노동자의고용안정에관한특별조치법(特定不況業種․特定不況地域關係勞動者の雇用安定に關する特別措置法)”, ‘특정불황업종관련지역대책임시조치법(特定不況業種關聯地域對策臨時措置法)’의 3법으로 통합되었다.

이 법률은 78년 10월부터 실시되었는데, 내용은 재취직 촉진을 위한 직업소개, 기동적인 직업훈련의 실시, 고용안정사업 등의 특례조치, 고용보험의 연장지급의 특례조치 등이다.

이 가운데 산구법(産構法)는 당시 OECD 각료이사회에서 채택되었던 적극적노동시장정책(PAP: Positive Adjustment Policy)의 가이드라인을 수용한 정책으로 알려지고 있다. PAP는 사양산업에 대한 보호주의 조치가 비능률적인 기업을 온존시키고 그것이 생산성저하와 인플레 체질을 조장하게 되고 나아가서는 다른 국가의 보호주의적 대응을 일으킨다는 관점에서, 구조조정이 요구되는 산업에 대해서는 과잉 설비의 점진적인 폐기를 통한 산업축소라는 방향과 신규투자 기술개발에 의한 활성화라는 양 방향의 수단이 필요하다는 내용이었다.

그러나 이와 같은 정책 방안을 실현하기 위해서는 이에 영향을 미치는 이해당사자들과의 민관 관계와 정책 추진과정에서의 배려를 필요로 하였다. 예를 들면 특안법(特安法)의 경우 주무대신이 특정불황산업의 구조조정(안정화) 기본계획을 수립할 때에 의견을 듣는 관계심의회가 있는데, 심의회를 통해 사전에 해당 산업관련 사용자단체와 노동조합의 의견을 듣는 것을 의무로 하였다. 또한 특정불황산업의 사업자에 대하여 당해 안정기본계획에 기초하여 설비 처리를 추진할 때에는 해당 사업장의 노동조합과 협의하여 고용안정에 필요한 조치를 취하도록 하였다. 또 특안법(特安法)을 심의하는 참의원 상공위원회에서는 ①관계심의회의 구성 및 운영에 있어 노동자, 관련 중소기업가, 관계 지방공공단체의 의견을 충분히 반영하기 위해 배려한다. ②설비 처리에 있어서는 노사협의회를 보다 원활하게 하여 고용안정이 실시될 수 있도록 적절하게 지도한다. ③특정불황산업 신용기금의 채무보증에 관해서는 해당산업 노사의 의견을 청취하여 결의한다. 특히, 산구법(産構法)에서는 이들 특안법(特安法)의 조항을 결합하여 본법이 결정한 개별기업이 작성하는 사업제휴계획에 대해서도 충분한 노사협의를 구한다는 조문이 부가되었다.

이러한 특징을 지녔던 이 시기의 산업조정정책은 주변 부분에서 파급효과가 컸다. 그 첫 번째 영향은 말할 필요도 없이 노조의 정책참가였다. 예를 들면 앞에서 지적한 의견청취에 관한 제 조치는, 해당 산별노조에 의한 안정기본계획 등의 실질적인 검토 기관이 되게 하였고, 또한 산업정책의 원조라 할 수 있는 산업구조심의회에 노동자 대표의 파견을 가능하게 하였다. 그리고 이 산업조정정책과정에 대한 노조의 참여 배경으로는 60년대 후반에 시작되었던 산별노사회의를 중심으로 한 해당산업노사의 정책 협조 움직임에서 시작되었다.  예를 들면 이 시기 많은 구조불황산업의 노사 양 당사자는 산별조직과 업계단체에 의한 산별노사회의의 설립 → 관계심의회의 노사 동시참여 → 노사에 의한 해당산업정책의 의견 교환, 요구조정, 협력관계 확립 → 관계심의회의 동시 참가→ 심의회 작성을 통한 노사협력 → 정책실현 단계에서의 노사협조라는 과정을 경험하였다.

여기에서 중요한 것은 관계심의회에 참가하는 노사의 행동원칙이 과거 3자구성 심의회와 같이 대립하여 노사 당사자간 이해를 전면에 내세우는 교섭방식이 아니라, 공식・비공식 사전협의를 통해 해당산업의 당사자로서 공통인식을 토대로 협력하였다는 점이다. 이때 노조는 정부와의 협의에 있어서 노동자의 입장에서 요구를 제출하면서도 실질적으로는 경영측의 의견과 요구를 포함하여 산업이익의 대변자로서의 역할을 담당하게 되었다. 이 과정에서 노동조합은 “산업・기업 없이 노조 없다”는 인식 전환이 이루어졌으며 경영측도 “노조의 동의 없는 기업행동은 의미없다”는 자세 변화를 가져왔다. 이러한 노사 양 당사자들의 인식 전환에는 “노사 합의없는 정책은 실효성이 없다”는 정부의 적극적 노동시장 개입에 뒷받침되었던 것이다. 이러한 노・사・정의 정책협조 과정은 구조불황업종에 대한 대응의 일반적인 상황이 되었으며, 그 후 노조의 산업정책활동에 있어서 기본 패턴으로 정착되었다.

이상과 같은 산업별 구조 개편작업에 대한 노동조합의 대응은 민간대기업을 중심으로 한 노조의 회사 몰입을 가져왔다. 일본의 노동조합운동은 이러한 경제환경의 변화 속에서 同盟, 금속노협(IMF․JC), 全民勞協 등의 상부단체를 중심으로 감량경영의 실시, 인원감축 합리화와 임금억제, 하청단가의 절하, 제품코스트의 인하 등을 수용하는 등의 노사협조적 노동운동을 전개하였다.

이 시기 일본 정부는 1984년 고용보험법의 개정을 통한 실업급여의 인하 및 제한, 1985년  근로기준법의 개정, 남녀고용기회 균등법 및 노동자파견법의 제정․실시, 1987년 근로기준법의 개정에 의한 주40시간제 실시, 최저임금적용범위의 축소 등 노동정책의 변화를 시도하였다.

5) 제 5기 : 경제불황의 심화 : 잃어버린 10년 (1990년이후-현재)

일본경제는 1980년대 후반기 버블경제가 1990년대 초에 붕괴되면서, 현재까지 장기간의 경제후퇴기를 경험하고 있다. 99년 이후 약간의 회복세를 보이긴 했지만 여전히 경기악화 현상은 지속되고 있으며, 기업의 수익성 또한 저하되고 있다. 전년도 대비 GDP성장률 추이를 살펴보면, 일본의 버블경제는 1990년을 정점으로 1992년에 붕괴되어, 1995년과 1996년에 다소 경제가 회복경향에 들어섰으나, 다시 악화되고 있다.

일본 경제는 1984년 이후 1990년까지 최소한 3.2%에서 최고 6.4%의 고도성장을 했었다. 그러나 1990년대에 이르러 고도경제성장을 주도했던 일본형 경제시스템이 한계에 봉착하면서, 자산 디플레이션의 심화, 금융 구조조정의 부진, 일본식경영의 한계, 성장잠재력 약화 등의 문제가 야기되면서 일본경제는 장기불황에 빠지게 되었다(<표 6-12> 참조).

정부차원에서는 다양한 경기대책을 위해 공공투자 등 정부지출을 확대해왔으나 결국 재정적자만 대폭 늘려오게 되었다. 일본의 장기 경기침체의 요인으로는 1989년 버블경제 붕괴 후 진전된 경제활동의 글로벌화, IT화 등에 따른 산업구조의 변화, 소자화 고령화의 진전 등 급변하는 환경변화에 대한 대응이 소홀한 결과라는 지적이 지배적이다. 특히 일본경제는 불량채권의 처리문제로 소비가 위축되고 설비투자가 장기간에 걸쳐 침체되고 있는 가운데 고용 및 실업문제가 커다란 문제로 제기되고 있다.

[그림 6-2] 일본의 GDP 성장률 추이 (단위: %)

자료 : 일본의 통계(2003)

<표 6-12> 일본경제 장기침체의 지표(단위: %, 엔)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999*
소비자물가상승률	3.3	2.8	1.6	1.2	0.4	-0.1	0.4	2.0	0.2	-0.1
도매물가상승률	1.1	-1.2	-1.5	-3.3	-1.4	-0.9	0.4	1.2	-2.5	-4.0
주가지수	23,849	22,984	16,925	17,417	19,723	19,868	19,361	15,259	14,108	-
지가지수**	100.0 (100.0)	110.4 (103.0)	108.4 (87.0)	102.4 (71.4)	97.7 (63.2)	94.1 (54.7)	90.0 (48.6)	86.3 (44.9)	83.3 (42.6)	79.3
환율(엔/달러)	141.30	133.18	124.80	107.84	99.39	96.44	112.64	122.70	128.02	116.54
실 업 율	2.1	2.1	2.2	2.6	2.9	3.2	3.3	3.5	4.3	4.6

자료: 경제기획청, □경제백서□ 평성11년판.

주  : ** 괄호안의 수치는 6대도시 기준치.

장기적인 경기 침체와 지속적인 구조조정 정책은 일본의 노동시장의 커다란 변화를 가져왔다. 이 중 대표적인 것은 파트타임 등 비정규직 노동자의 급격한 증가와 함께 고실업 현상에 따른 실업문제였다. 실업자는 1991년에 136만명(실업율 2.1%)이었지만, 10년 후의 2001년에는 2.5배인 340만 명(실업율 5.0%)까지 증가하였다. 실업자의 증가와 함께 주목되는 것은 실업자의 실업기간이 장기화되고 있다는 것이다. 2001년 실업자 340만 명 중에서 비자발적 이직자가 106만 명이고, 자발적 이직자가 118만 명이며, 학졸 미취직에 의한 실업자가 17만 명, 그 외의 이유가 85만 명이다. 비자발적 실업 증가가 현저한 이유는 고용계약의 만료가 고령층에서 많으며, 그밖에 인원정리, 명예퇴직, 회사의 도산, 사업 폐쇄 등이 그 원인이다.

일본에서 사용되는 비정규노동자의 개념에는 두 가지가 있다. 하나는 고용계약기간을 중심으로 한 일본 통계청의 분류로 상고(常雇), 임시고(臨時雇), 일고(日雇)이다. 다른 하나는 직장에서의 호칭을 기준으로 한 분류로, ‘정사원’과 ‘비정사원’을 나누고 있다. 이 중 상고, 임시고, 일고라는 분류는 별로 사용되지 않고 정사원과 비정사원이라는 분류가 통용되고 있다. 이 글에서도 비정사원을 비정규노동으로 본다.

총무성 통계국의 [노동력조사특별조사보고]자료에 의하면 경기침체가 계속되면서 1999년과 2000년에 고용자수가 줄어들고 있다. 반면 파트타임 등의 비정규직은 1997년에서 2001년 사이 5년 동안에 200만 명이 증가한데 반해 정규직고용자는 170만 명이 감소한 상황이다. 1985년 이후의 변화를 보면 정규직은 1985년의 3343만 명에서 2001년에는 3640만 명으로 297만 명(8.9%)증가한데 반해 비정규직은 1985년의 655만 명에서 2001년에는 1360만 명으로 2배 이상(705만명) 대폭 증가하였다. (<표 13> 참조). 따라서 정규직의 비율은 1985년의 83.6%에서 2001년에는 72.8%로 감소한데 반해 비정규직은 16.4%에서 27.2%로 크게 증가하였다.

2004년 7월 일본 후생노동성이 실시한 2003년 고용형태의 다양성에 관한 조사 결과에 의하면, 일본 근로자의 구성 비율은 정규직 근로자가 65.4%, 비정규직 근로자가 34.6% (시간제 근로자 23%, 계약직 근로자 2.3%, 인력업체에서 파견한 임시직 근로자 2%, 계열회사에 임시로 파견된 근로자 1.5%)로 나타났다. 이 가운데 비정규직 근로자의 비율은 1999년에 실시된 조사와 비교하여 7.1% 포인트 증가하였다.

<표 6-13> 고용자의 비정규화 추이(단위: 만명,%)

년도	임원을제외한 고용자	정규 직원.종업원	비정규직 계
				파트타임	아르바이트	촉탁.파견등
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001	3999(100.0) 4056(100.0) 4048(100.0) 4132(100.0) 4269(100.0) 4369(100.0) 4536(100.0) 4664(100.0) 4743(100.0) 4776(100.0) 4780(100.0) 4843(100.0) 4963(100.0) 4967(100.0) 4913(100.0) 4903(100.0) 4999(100.0)	3343(83.6) 3383(83.4) 3337(82.4) 3377(81.7) 3452(80.9) 3488(79.8) 3639(80.2) 3705(79.4) 3756(79.2) 3805(79.7) 3779(79.1) 3800(78.5) 3812(76.8) 3794(76.4) 3688(75.1) 3630(74.0) 3640(72.8)	655(16.4) 673(16.6) 711(17.6) 755(18.3) 817(19.1) 881(20.2) 897(19.8) 958(20.5) 986(20.8) 971(20.3) 1001(20.9) 1043(21.5) 1152(23.2) 1173(23.6) 1225(24.9) 1272(26.0) 1360(27.2)	(9.0) (9.4) (10.2) (10.7) (11.0) (11.6) (11.5) (11.9) (11.9) (11.7) (11.8) (12.3) (12.9) (13.2) (14.0) (14.7) (15.4)	(3.5) (3.5) (3.6) (3.8) (4.4) (4.7) (4.7) (4.9) (5.0) (5.0) (5.5) (5.7) (6.2) (6.6) (6.9) (7.3) (7.6)	(3.9) (3.7) (3.7) (3.8) (3.8) (3.9) (3.6) (3.8) (3.9) (3.6) (3.7) (3.6) (4.2) (3.8) (4.1) (4.0) (4.2)

자료: 일본총무성 통계국「노동력조사특별조사

비정규직의 확산을 업종별로 보면, 비정규근로자의 비율이 가장 높은 곳은 도소매・음식점으로 43.0%를 차지하고 있고, 그 다음이 서비스업으로 28.6%, 제조업은 18.7%를 차지하고 있다. 취업형태별로는 파트타임이 20.3%로 가장 많아 비정규사원의 대다수가 파트타임 고용형태를 취하고 있음을 알 수 있다. 남녀별로는 여성의 비정사원이 47.0%로 매우 높고, 남성의 비정규사원은 14.9%에 불과하다. (<표 6-14> 참조)

이렇듯 비정규직노동자가 급증한 것에는 여러 요인들이 작용하고 있지만 가장 대표적인 이유로는 기업의 인사관리정책의 변화와 이를 뒷받침하는 정부의 법제도 개선 마지막으로 비정규직에 대해서는 관심을 기울이지 않는 정규직 중심의 노조활동이 지적된다.

<표 6-14>  취업형태별 비정규근로자 비율(단위:%)

		계	정사원	비정규 사원	구분
					계약 사원	임시적 고용자	파트타임	출향사원	파견 노동자	기타
산업별	계	100.0	72.5	27.5	2.3	1.8	20.3	1.3	1.1	0.7
	제조업	100.0	81.3	18.7	1.2	0.4	14.4	1.4	1.0	0.4
	도소매.음식점	100.0	57.0	43.0	1.4	3.3	36.1	0.9	0.6	0.6
	금융.보험업	100.0	83.3	16.7	3.2	0.3	7.8	0.9	4.3	0.2
	서비스업	100.0	71.4	28.6	3.6	1.0	20.7	1.6	1.0	0.7
성별	남자	100.0	85.1	14.9	2.1	1.8	7.8	1.8	0.6	0.8
	여자	100.0	53.0	47.0	2.6	2.0	39.6	0.4	1.8	0.6

자료: 일본노동성「취업형태다양화의 실태에 관한 종합실태조사」1999년.

1970년대 일본의 대기업은 정사원의 해고라는 성역을 가급적 건드리지 않으면서 연공적 질서를 탄력화하여 종업원을 소수정예화하는 한편 비정규 노동력의 동원을 확대하여 노동비용을 절감하는 방법을 사용했다. 이는 기간 노동력에 대해서는 배치전환을 통해 내부노동시장의 유연성을 확보하는 전략을 사용하여 고용을 보장하고, 외부노동시장의 주변적 노동력을 활용하여 노동력의 수량적 유연성도 확보하는 방향으로 나아갔다는 것을 의미한다.  또한 경영측은 연공제가 기업에 부담으로 작용하지 않도록 능력주의적 질서를 강조하게 되었다(이종구, 1997).

임금 시스템도 1990년대에 들어 크게 변화하고 있다. 임금의 연령간 격차가 축소되는 동시에 같은 연령의 종업원간 격차가 확대되고 있다. 일부 기업에서는 정기 승급의 폐지가 실시되고 기본급에서 점하는 능력 평가의 비중이 높아지고 있다. 또한 최근의 새로운 움직임은 스톡옵션의 검토와 함께, 연봉제가 도입되기 시작했다는 점이다. 사회 생산성 본부의 조사에 따르면, 연봉제의 도입을 검토하고 있는 기업은 1993년 10%에서 96년에는 60%까지 상승했다. 연봉제의 도입은 임금 평가의 대상 기간을 종신에서 연도별로 바꾼 점에서 지금까지의 일본 임금 시스템과는 본질적으로 다른 것이기 때문에, 이것이 보급된다는 것은 일본의 임금 시스템이 크게 변한 것을 의미한다.

기업의 입장에서는 중고령자의 조기 퇴직이 바람직하지만 남아있는 종업원의 충성심 확보도 고려해야하므로 국가적 차원에서 추진되는 고령자 복지정책과 연계하여 기업 내의 복리후생과 노동력 관리 지침을 조정하게 되었다.

이러한 노동력 유동화와 관련하여 주목되는 것은 1995년 일경련(日本經營者團體聯盟)이 발간한 ‘새시대의 일본적 경영’이라는 보고서다. 이 문건은 연공적 질서의 미래에 대한 사용자측의 견해와 앞으로 일본 기업의 인사노무관리 정책이 나아가야 할 방향을 가장 명확하게 제시하고 있다. 이에 따르면 기업경영에 요구되는 인적자원을 <표 15>에서와 같이 고용형태와 보상관리를 달리하는 ①장기 축적 능력활용형, ②고도전문능력 활용형, ③고용유연형의 세 그룹으로 구분하여 어느 시점에서 어떠한 인력이 얼마만큼 필요한가에 대한 고용 포토폴리오 전략을 수립할 것을 제시하고 있다.

<표 6-15> 종업원 집단별 처우내용

	장기축적능력 활용형	고도전문능력 활용형	고용유연형
고용형태	기간을 정하지 않고 고용계약	유기고용 계약	유기고용 계약
대상	관리직∙종합직 기능부문기간직	전문부문 (기획, 영업, 연구개발 등)	일반직,기능부문 판매부문
임금	월급제 또는 연봉제 직능급, 승급제도	연봉제∙업적급 승급없음	시간급제 직무급 승급없음
상여	정률+업적연동	성과배분	정률
퇴직금 연금	포인트제	없음	없음
승진승격	직위승진+직능자격 승진	없음	없음
복지시책	생애종합시책	생활원호시책	생활원호시책

자료: 일경련(1995) p.32

이렇듯 90년대 들어 일본 경제의 불황이 장기화되고 급격한 기술 변화와 더불어 기업 시스템이 변화되어 가자, 이른바 일본형 경영의 주요 내용인 ‘종신 고용’과 ‘연공서열 임금 제도’와 ‘기업의 내부 조직 및 승진 구조’도 변화해 가고 있다. 신규 고용을 축소시키지 않을 수 없는 저성장 국면에서 종신 고용 제도는 과잉 고용을 초래했으며 연공 임금 제도는 임금 비용을 인상시켰다. 예를 들면 30-34세 남자 종업원의 평균임금을 100으로 하면, 1970년에 92였던 남자 종업원의 평균임금은 취업자의 고령화 결과 85년에는 105, 95년에는 108로 상승하여 이것이 노동 분배율의 상승을 초래했다. 더구나 1993년부터 엔고가 진행된 결과, 국제적으로 비교할 때 임금 비용은 상승함으로써 특히 고령자에 대한 임금 억제의 필요성이 강해졌다.

고용 시스템의 변화는 기업의 사업 활동이 글로벌화 하고 급격한 기술 발전에 대응하는 가운데 임금 비용을 축소하기 위해 외부 자원을 적극적으로 활용하면서 나타나게 되었다. 이 결과 정규 노동자의 비율이 저하하는 한편, 파트타임․아르바이트, 파견 사원 등 비정규 고용자의 비중이 증대하고, 정규 노동자의 비중이 낮아졌다.

산업의 중심이 제조업으로부터 비조제업으로, 또한 제조업 부문 내에서도 노동집약 산업으로부터 지식 집약 산업으로의 이전되어 감에 따라서, 기업 고유의 숙련, 팀생산의 역할이 저하하고, 역으로 개개인의 기술 능력에 대한 의존도가 상승하여 장기 고용을 계속할 필요성이 저하한다고 지적되고 있다. 90년대 중반까지는 기업의 고용 조정이 시간 조정, 신규 채용의 억제 등을 통해서 해고를 가능한 한 피하는 형태를 취했으나, 불황이 장기화되고 실업률이 급증하면서 적극적인 퇴출책을 강구하는 방향으로 나타나고 있다.

고용문제가 심각한 사회적 이슈로 대두되면서 정부는 다각적인 고용대책을 추진하고 있다. 정부는 2001년 긴급경제대책에서 불량채권처리 등 구조개혁에 따른 고용정세의 변화에 탄력적으로 대응하기 위해 고용안전망의 정비를 과제로 들고, 총리를 본부장으로 하는 “산업구조개혁∙고용대책본부” 설치하여 고용의 인프라 정비, 고용의 불균형 해소, 안전망의 정비 등 3가지를 축으로 종합고용대책을 마련하였는데 그 주요 내용은 다음과 같다. ①새로운 긴급지역고용창출특별교부금의 창설을 통해 지역여건에 맞는 고용기회의 창출, ② 민간 취직지원회사등을 활용한 재취직지원을 위한 분위기 조성 등 민간활용에 의한 실업없는 노동이동의 지원, ③ 5년간에 5만명 정도를 목표로 한 커리어 컨설터트의 양성과 민간 교육훈련기관등을 활용한 중고령 화이트칼러 이직자 등에 대한 직업능력개발에 의한 능력∙연령의 불균형 해소, ④ 고용보험의 훈련연장급부의 확충과 폐업한 자영업자 등 일정한 실업자에 대한 생활자금대부제도의 창설 등 안전망의 정비 등이다(안희탁, 2001).

<표 6-16> GDP에 차지하는 항목별 고용정책지출 부분(단위 : %)

	일본		미국		영국		독일		프랑스
	90-91	98-99	90-91	98-99	90-91	97-98	1990	1999	1990	1998
①공공직업소개	0.03	0.03	0.07	0.06	0.18	0.16	0.22	0.23	0.12	0.16
②교육훈련	0.03	0.03	0.08	0.04	0.21	0.07	0.38	0.35	0.33	0.31
③약년대책	-	-	0.03	0.03	0.17	0.12	0.04	0.08	0.20	0.32
④급여조성	0.07	0.02	0.01	0.01	0.02	-	0.17	0.40	0.09	0.46
⑤장애자대책	-	-	0.04	0.04	0.02	0.02	0.23	0.25	0.06	0.09
⑥실업급여	0.22	0.52	0.47	0.25	0.94	0.82	1.09	2.11	1.29	1.48
⑦조기퇴직	-	-	-	-	-	-	0.02	0.01	0.55	0.32
적극적고용대책 (①+②+③+④+⑤)	0.13	0.18	0.23	0.18	0.60	0.37	1.04	1.31	0.80	1.34
수동적고용대책 (⑥+⑦)	0.22	0.52	0.47	0.25	0.94	0.82	1.11	2.12	1.84	1.80
합계	0.35	0.60	0.70	0.43	1.54	1.19	2.15	3.43	2.64	3.14

그러나 고실업과 구조조정의 찬바람 속에서 추진되고 있는 일본정부의 고용대책은 <표 6-16>에서 보는 것처럼 다른 국가와 비교하면 양, 질적으로 대단히 취약한 편이다. <표 6-16>은 각 국가의 고용대책에 사용되는 금액을 정리한 것이다. 고용정책지출 부분 중 소극적 또는 사후적 대책이라고 할 수 있는 것은 ⑥+⑦으로 실업자가 발생한 경우 이에 대해 실업급여를 지출하는 방식이다. 반면 ①에서 ⑤번까지는 적극적 고용대책으로 공공의 직업소개, 교육훈련, 약년대책과 급여조성에 의한 고용유지, 신규고용창출이 자금의 조성에 의해 행해지는 형태이다. 일본의 경우 이 부분을 다른 국가와 비교하면 대단히 적은 비율임을 확인할 수 있다. 일본은 98년부터 99년까지 전체 GDP의 0.08%를 적극적 고용대책에 사용하였는데 영국은 0.37%, 독일 1.31%, 프랑스 1.34%이다.

한편, 일본시장의 당면한 또 하나의 문제는 고령화 사회의 도래에 따라 ‘고령노동자의 고용안정과 보장’에 대한 문제이다. 고령자의 고용안정과 보장을 위한 법률 및 제도를 보면 고령자의 고용보장을 위한 일본의 제도는 정년을 60세로 규정한 것과 함께 계속고용제도와 사업주에 의한 재취직 원조, 그리고 다수이직에 대한 신고제도가 있다.

일본의 정년연장을 위한 노력은 1970년대 초반의 제2차 고용대책기본계획(1972-76)과 고용대책법의 일부 개정을 통해서 시작되었고, 여기서 고령자의 직업안정을 도모하기 위한 정년 연장을 촉진하는 것이 국가의 시책으로 명시되었다. 그 구체적인 방법의 하나로 1973년부터는 정년을 연장한 중소기업에 대한 정년연장장려금이 지급되었다. 제3차 고용대책기본계획(1976-80)부터는 60세까지의 정년연장을 촉진하고 60-64계층에 대해서는 정년 후의 재고용 대책을 강구하기도 하였다. 1995년 이전의 “고령자의 고용안정에 관한 법률”에서는 사업주가 정년을 정할 때 60세 아래로 떨어지지 않도록 하고 이를 지키지 않을 때에는 정년연장을 요청하고 연장을 위한 계획서 작성을 명령할 수 있으며, 정당한 이유없이 명령이나 권고를 따르지 않을 경우에는 사업자 명을 공포하는 등의 행정조치를 취할 수 있게 하였다. 이 결과 정년제를 실시하는 기업의 약 90%가 60세를 정년으로 삼는 것으로 나타난 시점인 1995년에 이르러 이 법은 사업주는 60세 미만의 정년을 정할 수 없는 것으로 개정되었다.

또한, 고령자의 고용보장을 위한 제도를 보면 최근 일본은 ‘65세 현역사회’를 표방하며 희망자 전원에 대하여 65세까지의 고용을 제공하는 것을 지향하고 있다. 일본의 ‘고령자 고용안정법’은 사업주는 노동자가 정년 이후에도 계속 일하기를 희망할 경우 65세에 달할 때까지 고용하도록 노력하여야 한다고 명시하고 있다(계속고용제도). 사업주가 이러한 노력을 하지 않을 경우, 노동대신은 계속고용제도의 도입 또는 개선을 지시할 수 있으며, 고연령자의 정년 후의 안정된 고용 확보를 도보하기 위해서 필요한 경우 사업주에게 직업능력개발, 작업시설 개설 등의 제 조건의 정비를 권고할 수 있다.

노동성의 ‘고용관리조사’에 따르면 1998년에 60세 이상으로 정년을 정한 기업 중에서 65세 이상 정년 기업은 5.5%이며, 정년을65세로 규정하지는 않았지만 원칙적으로 희망자 전원을 65세까지 고용하는 기업은 16.3%로 60세이상 정년 기업의 약 22%가 65세까지의 고용을 보장하고 있다. 또한 이 자료에 따르면, 근로연장제도를 가지고 있는 기업이 14.9%, 재고용제도를 활용하는 기업이 38.4%, 두 가지 제도를 병행하는기업이 14.7%로서 이들을 합치면 일률정년제를 시행하는 기업이 68%가 계속고용제도를 도입하고 있는 것으로 나타났다(노동성(1998),「고용관리조사」).

기업이 65세까지 계속고용을 실시하고자 하는 경우에 이들에 대한 상담과 지원을 한다. 고령자 고용안정법은 중앙과 지방의 고연령자 고용안정센터의 업무로 사업주와 그 외 관계자에 대한 고연령자 계속고용조치 및 고연령자 고용에 관한 강습을 실시할 것과 고연령자 계속고용조치, 그 외 중고령자 고용에 관한 정보 및 자료를 종합적으로 수집하여 사업주에게 제공하는 것을 명시하고 있다. 또한, 계속고용제도를 도입하는 사업주에게는 고용보험의 ‘계속고용정착촉진조성금’을 통하여 지원금을 지급한다. 계속고용정착촉진조성금에는 ‘계속고용제도원조금’과 ‘다수고용조성금’, ‘정년연장직업적응조성금’의 세 가지가 있다. ‘계속고용제도원조금’은 제도 도입에 대한 직접적인 인센티브이다. 지원금액은 기업의 규모와 도입하는 제도의 형태의 따라서 달라진다(<표 6-17> 참조). 이러한 지원금제도로 사업주는 고령자를 계속 고용하는 경우 제도 도입 자체에 대한 인센티브와 고령근로자 임금에 대한 보조금, 중고령자의 계속고용을 위한 훈련비용을 모두 지원받게 된다.

다수고용조성금은 계속고용제도원조금을 받은 사업주로서 고용기관이 1년 이상 된 60세 이상65세 미만의 상용근로자가 전체 근로자의 15%를 초과하는 경우 초과된 근로자 1인당 월 1,500엔(중소기업 2만엔)을 계속고용기간(최대 운영) 동안 지급하는 것이다.

정년연장직업적응조성금은 계속고용제도원조금 지급대상 사업주로서 45세 이상 근로자를 대상으로 고령 종사자의 정신적․신체적 적응성을 확대하고, 지식과 기술의 습득을 위한 강습과 상담 등을 내용으로 하는 정년연장직업적응계획을 작성하여 고연령고용개발협회에 제출하면, 이러한 강습과 상담의 소요되는 경비의 2/3(중소기업 3/4)를 지원하는 것이다(대상근로자 1인당 연간 25만엔(중소기업 35만엔)을 초과할 수는 없다).

<표 6-17> 도입하는 계속고용제도의 내용별 지원금액 산출방법(단위: 만엔)

		61~64세 정년연장	65세 이상 정년연장	정년연장이외 계속고용
	제도연장기간	1~4년	1~5년	1~5년
기업규모	10~29인 30~99인 100~299인 300인 이상	100×연장기간(년) 150×연장기간(년) 200×연장기간(년) 250×연장기간(년)	120×연장기간(년) 180×연장기간(년) 240×연장기간(년) 300×연장기간(년)	80×연장기간(년) 120×연장기간(년) 160×연장기간(년) 200×연장기간(년)

자료: 일본 노동성 홈페이지.

3. 고용시장 변화와 노조의 대응

일본의 노조조합운동은 패전이후 확대된 민주적 공간에서 발전하다가 미국의 ‘역(逆) 코스(reverse course)’ 정책에 따라 진보적인 노동운동의 발전이 억제되어 왔다. 이후 일본의 좌우  노조운동 진영은 합종연횡을 거듭하다가 1989년 ‘렌고(連合: 일본노총)’로의 통합을 통해 노동운동의 단일전선이 구축된다. 이는 좌파 노동운동을 지탱해왔던 총평이 해산되고 노사협조주의적 색채가 강한 신연합이 결성되었음을 의미한다. ‘렌고’ 결성은 주로 대기업민간노조 그리고 이들 단위노조가 속해 있는 산별조합인 철강노련, 섬유동맹, 자동차노련 등이 중심세력이었다. 이들은 60년대 이후 일본의 고도성장과 독점자본의 거대화, 자본측의 개량화 공세에서 실리적인 입장으로 춘투 등을 통해 임금교섭에 영향력을 확대, 노조의 조직통일을 이룩해 낸 것이다.

전후 일본의 노동조합운동은 1940년대 말에는 노동조합조직율이 50%를 상회하는 급속한 발전을 보여왔으나 1978년부터 24년 연속 조직율이 감소하여 2001년 현재 조직율은 20.7%를 보이고 있다. 이에 따라 노동조합의 사회적인 존재의의가 점차 퇴색되어 가고 있으며 조합원의 조합 이탈 현상도 증가하고 있다. 이와 같은 노동운동의 위기 상황을 극복하기 위해 기업별노조의 산업별노조로의 전환, 유사산별연맹의 조직통합 작업을 가속화하고 있지만 협조적 노사관계의 오랜 틀은 극복되지 않은 채 지속되고 있다(안희탁, 2003).

일본노동운동은 조직율 하락과 조합원의 노조 이탈에 맞서 노조운동을 부흥하기 위한 다양한 활동을 전개하고 있는데 그것이 UI(Union Identity)운동이다. 이 운동은 크게 4가지로 나누어 볼 수 있는데, ① 상징의 혁신, ② 노동조합의 독자적인 종합생애복지 대책 구상, ③ 기업의 경영정책에 대한 노조의 적극적인 발언 자세 견지, ④ 지금까지 노조 조직대상에서 제외된 영역에 대해 적극적으로 개입하여 조직화를 실현한다.

[그림 6-3] 일본 노동조합 조직율(1978-2001년)

자료ː厚生勞動省大臣官房統計情報部 編, 2003『日本の勞動組合の 現狀Ⅰ-勞動組合基礎調査報告』

렌고가 추진하는 노동시장 정책의 주요 내용은 1995년 연합 고용노동위원회가 중앙위원회에 제출한 “전환기의 고용노동정책의 방향”에 잘 표현되어 있다. 이 자료에 의하면 연합은 당시 일본의 산업구조 전환과 관련하여 “실업을 예방할 수 있도록 직종전환 훈련을 제공하고 ‘사회적 공정’을 확보할 수 있는 사회적 규제를 충실하게 시행”하자는 제안을 하고 있다. 특히, 독점금지법, 노동기준법, 노동채권 관련법의 규정을 강화하여 실효성을 확보하는 것이 중요하다고 주장한다. 또한 실업을 극복하기 위해서는 “새로운 성장산업 분야에서 고용기회를 개발하고 창출하는 일에 대해서도 연합의 적극적인 정책적 개입”의 필요성을 제기하고 있다. 산업구조의 변동에 따라 지역별로 고용기회의 편차가 나타날 수 있으므로 연합의 지방조직도 노사정이 참가하는 “고용개발회의”같은 협의 기구를 만들어 이를 시정할 수 있는 대책을 강구하기 위해 노력해야 한다고 제안하고 있다. 또한 “고용의 양뿐만 아니라 내용을 질적으로 개선하려면 취업형태가 다양한 비제조업 분야의 조직화와 함께 노동조건을 개선할 수 있는 노력이 필요함”을 밝히고 있다.

문건에 제시된 연합의 입장 중 “일본식 고용관행의 변화와 유동화 문제”에 대한 입장을 보면 “기업이 아닌 사회제도가 생활을 보장하는 체제를 구축하자”는 주장을 제기하고 있다. 이를 위해서는 그 동안 렌고가 추진해 온 “해고규제와 고용계약을 비롯한 노동법제의 개혁, 직업능력개발의 충실화, 도산시의 노동채권 확보” 등의 과제에 대해 일경련 등 경영측이 책임있는 자세로 임해야 한다고 주장한다. 또한 연합은 “연공형 임금의 개편방향을 논의하면서 현재 진행되고 있는 고용조정의 표적이 임금이 높은 중고년층에 맞추어져 있는 현실”을 지적한다. 그러므로 연공형 임금제도를 개편하려면 제도적으로 주거비와 교육비를 줄여 가계의 생계비 부담을 경감해야 한다는 요구를 제시한다. 다른 한편 노동시장의 구보 변화에 대해 주목하면서 연합은 그 동안 연합의 조직 범위 바깥에 있던 파트타임노동자, 파견노동자와 같이 “정규고용” 관계에서 배제된 비정규노동자에 대한 조직화의 필요성을 역설하고 있다.

연합은 일경련이 제시한 “새 시대의 일본적 경영”에 대하여도 입장을 제시하고 있다. 연합은 일경련의 제안을 “총액인건비 억제”와 “능력, 실적에 의한 사정, 인사고과 실시에 의한 개인별 관리의 강화”를 위주로 하는 미시적인 대책이라고 평가하며, 역으로 일경련이 제시한 “연공으로부터 직능업적반영형”이라는 임금상정방식에 대해서는 산업별로 직능업적 평가에 대한 사회적 기준을 만들어야 한다고 주장한다. 여기에서도 알 수 있듯이 일경련은 기존의 기업별 노사관계를 중시하는 반면, 연합은 산업별 노조로의 조직 전환을 꾀하고 있다.

마지막으로 연합은 국제화되어 가고 있는 일본의 고용문제에 대해 ILO협정 준수를 호소하는 한편 통상관계를 체결할 때 사회조항을 포함시키도록 노력하자는 제안을 하고 있다.

이후 렌고는 1995년에 채택된 “전환기의 고용노동정책의 방향”과 맥락을 같이하는 “21세기 렌고의 비전”을 2000년 10월 채택하였다. 이 문건에는 날로 떨어지는 조직율과 노동운동의 사회적 영향력 약화라는 도전에 맞서기 위한 다양한 문제의식이 담겨져 있다.

2000년 10월 중앙위원회 결의를 통해 제출 된 '21세기를 여는 렌고운동 - 21세기 렌고비전' 는 21세기 일본노동운동의 이념과 전략을 위한 밑그림이라고 할 수 있는데, 여기서  렌고는 자신들이 지향하는 사회를 ‘노동을 중심으로 한 복지형 사회’, ‘개인의 자립을 담보한 사회연대’, ‘유효하고 효율적인 정부’로 정식화하면서 ‘인간적인 노동과 생활의 틀을 구축’할 것을 다짐하고 있다. 보고서 중 노동시장 관련 부분을 소개하면 다음과 같다.

보고서는 “일본산업구조의 변화는 노조가 기반으로 한 제조업대기업의 비중을 저하시켰고 그 결과는 노조 조직률의 전반적인 저하로 반영되었다”고 진단하면서 기업규모별로 보면, “1000명 이상의 대기업에서는 57%인데 반해 100명 미만의 기업에서는 겨우 1.7%로 조직화의 최대 과제가 중소기업에 있음”을 확인하고 있다. 또한 다양한 고용·취업형태가 확대되면서 정규직만을 멤버로 한 기업별조합의 기업 내 조직률이 저하되고 단체협약의 일반적 구속력 요건인 3/4는 고사하고 과반수 요건에도 미달하는 경우가 생겨나고 있다고 평가한다. 이에 따라 “노조운동이 이제 산업구조의 변화에 따라 고용의 다양화·유연화가 어느 정도 진행되는 것은 어쩔 수 없는 흐름이지만, 이에 대해 노조가 효과적으로 대응하는 것이 중요하다”고 지적한다. 파트타이머, 파견, 계약노동 등이 노동비용 삭감과 고용조정의 안전판(buffer)으로서 경영의 재량권을 높이기 위해 확대되고 있지만, 그들 불안정한 비정규형 노동을 그대로 방치해서는 안 된다고 역설한다. 반면에 임금, 교육훈련, 승격·승진 등에서 정규직과 동등성이 확보되고 명확한 노동규칙(work rule)이 뒷받침되게 된다면 비정규직은 노동방식의 다양한 선택지의 확대로 이어질 수 있다고 판단한다. 이에 따라 이제 “그 동안 일본의 노조는 기업별 조합을 통해 내부노동시장에 강하게 관여해 왔지만, 고용·취업형태의 변화에 대응하기 위해서는 외부노동시장에 규칙을 도입하고 영향력을 강화하는 것이 중요하다. 기업의 틀을 뛰어넘는 평가제도, 교육훈련시스템을 비롯해 횡단적인 노동규칙의 형성, 개별적 분쟁처리의 제도화, 나아가 노조 스스로가 직업소개와 파견, 노동자공급사업에 관여함으로써 노동시장에 대한 영향력을 강화”시키기 위해 전력을 다할 필요가 있다고 판단하고 있다.

연합은 “파트타이머 파트타이머는 이미 1137만(전체노동자의 21.8%)에 이르렀고, 많은 경우 직장에서 빼놓을 수 없는 기간노동이 되어 있다. 그럼에도 불구하고 노동조건 및 권리에서는 풀타임 정규직에 비해 커다란 격차와 차별 속에 방치되어 있다. 고용형태가 다르다는 이유로 권리와 노동조건에 격차와 차별이 있는 것을 방치해서는 안 된다. 파트타이머의 조직화는 기업별 조합의 책무이며 당장 노동시간이 일정 이상인 파트타이머의 조합원화가 시급하다. 파견노동자는 전문직으로서 이후에도 확대될 것으로 예상되지만, 파견된 기업에서의 기업별 조직화는 극히 곤란하다. 산업별 조직의 지원 속에 직종별 노조로서 조직화하는 등 모든 가능성을 추구하면서 노조건설을 도모할 필요가 있다” 주장한다.

이를 실현하기 위해서는 무엇보다도 먼저 렌고가 “정규직조직 노동자의 조직이 아닌 고용노동자 전체의 이해에 책임을 진다.”는 방향 정립을 주창한다. 즉, “내셔날 센터 렌고는 구성조직과 조합원을 대표할 뿐 아니라 5,300만 명 고용노동자 전체의 장기적인 이해를 대표하고 그 실현에 책임을 지지 않으면 안 된다. 특히 그 책임영역인 정책·제도의 측면에서 정책입안능력의 강화, 그 실현을 위한 힘과 행동력의 강화가 요구된다. 또한 미조직분야의 조직화, 중소지역운동의 강화, 인권·환경·평화를 위한 노력, 국제활동 분야에서도 운동 전체의 지도력과 조정력을 발휘하는 것이 요구된다. 한 나라 노동운동의 강약, 정부에 대한 영향력 및 사회적 영향력은 내셔날 센터의 역량에 좌우된다. 렌고의 역량을 강화하고 경영자와 정부에 대해 사회적 파트너로서의 지위를 구축해 사회적 대화를 진행해 나갈 필요가 있다.”고 역설한다.

이상과 같은 중앙조직의 고용시장의 대한 대응 및 정책이 중앙(산업별), 지역 수준 그리고 기업 수준에서 어떻게 추진되었는지를 살펴보면 다음과 같다.

1) 중앙 및 산별 수준

현재 중앙조직(National Center)인 연합의 정책제도 개선을 위한 수단 또는 통로로는 정당과의 정기 협의 및 조직내 의원간담회, 정부의 최고책임자인 총리 및 각 정부부처에 대한 정책제도개선 요청 및 (정기)협의, 정부의 각종 심의회에 대한 노동조합 대표 참가, 일경련 등 경영자단체와의 정책협의를 들 수 있다. 렌고는 노정간 채널로서 노동후생성과의 노동정책회의를 비롯하여 대장성과의 재정 금융 포럼 등 정부 각 관련부처와 10여개를 넘는 대화채널이 마련되어 있으며 총리, 관방장관 등 정부 대표와의 노정 회견도 수시로 개최되고 있다. 이 같은 정부부처와의 정책협의는 정책참가에 대한 연합의 적극적인 자세, 이른바 스스로가 참가주체가 되는 ‘참가형 정책결정 시스템’을 지향하는 연합의 방침에 따른 것이다.

렌고는 조직 결성이후 내면 수 차례에 걸쳐 렌고 위원장과 총리대신(수상)과간에 회견이 이루어져 왔으나 1999년 가을 임시국회에서 연금개정법 심의를 둘러싸고 당시 렌고의 사무국자이 무단으로 자리를 퇴석한 것을 계기로 여당 내에서 비판이 고조되자 몇 년간 노정간 회견이 중단된 바 있다. 이러한 가운데 2001년 4월 신임총리로 취임한 고이즈미 수상은 구조개혁을 추진함에 있어서 각계각층의 중지를 모으는 것이 중요하다는 인식하에 렌고의 노동절 행사에 참석하였다. 이후 노정간에 관계개선과 함께 그 동안 중단되었던 ‘노사정고용대책회의’도 재개되었다.

일본노총은 1998년 9월 노사정 삼자협의회의의 설립을 제안함으로써 정노사고용협의회(GLMEC)라는 노사정 삼자 기구를 2000년 구축하였다.

연합의 적극적인 정부기구와의 협의 및 참여는 과거 민간대기업노조운동의 경향을 그대로 계승한 것이라 할 수 있다. 80년대 민간대기업의 노조 지도자들은 노동자의 이익을 대표하는 사람들을 입법부로 보내고 이를 통하여 정책을 바꾸는 것에 그치지 않고, 행정부의 각종 기관에 노동자대표가 직접 참여하여 이익을 관철하고 정책의 형성 및 운영에 영향력을 행사하기 위하여 정책참가라는 새로운 제도를 구상하게 되었다. 이 중 대표적인 사례는 ‘산업노동간화회(産業勞動懇話會: Sanrokon)’였다. ‘산업노동간화회’는 서독의 협조행동(Konzertierte)을 모델로 한 것이었는데, 본래 ‘협조행동’은 거시경제적 목표 달성에 필요한 내용을 담은 정부 제공 자료에 대해 정부와 이익단체가 협의하여 상호간의 의사소통을 활성화한다는 내용을 갖고 있었다(이종구 1995).

산업노동간화회는 총리를 비롯한 관계 각료, 노조대표, 사용자대표, 학자 등으로 구성된 정례적인 대화모임에서 산업노동 문제만이 아니라 경제사회 정책 전반에 대한 검토와 의사소통이 이루어지고 합의가 형성된다고 할 수 있다. 산업노동간화회는 다른 심의회와는 달리 노사대표가 동수로 참여하는 것이 특징이었다.

심의회에서는 전반적으로 노조대표가 사용자대표에 비해 약세이다. 예를 들어 1986년 당시 하계 및 민간전문가의 자격을 포함하여 노동측의 위원이 참가하고 있는 심의회의 숫자를 부서별로 보면 노동성 12명, 통산성 10명, 총리부 6명, 후생성 9명 등이었다. 위원 가운데 노동측의 대표가 차지하고 있는 비율은 노동성 30%, 통산성 10.6%, 총리부 8.1%, 후생성 7.0%로 나타났다. 노동측이 참가하고 있는 심의회는 전체 213개 기관의 26.3%인 56개 기관이었다. 또한 노동측 위원은 노동성과 관련된 심의회에 집중되어 있었다. 노사가 동수로 대등하게 참가하고 있는 심의회는 노동성의 14개 기관 가운데 10개 기관뿐이었다.

이러한 노동조합의 정책참가 활동은 과거 기업별 수준의 경영참가 활동에 기초하여 산업별로 그리고 노정 차원으로 발전하게 된 것이다. 1960년 이후 고도성장 과정에서 신기술 등 새로운 첨단기술의 도입이 이루어졌는데 이것을 통해 생산성 향상을 꾀하려는 것이 경영측의 목적이 있었다. 이것에 대하여 노동조합은 신기술 도입과 생산성향상을 합리화정책으로 파악하고 반(反)합리화, 합리화 분쇄라는 목표를 갖고 그것에 대응하였다. 그러나 이러한 대립 가운데서 60년대로 접어들게 되면 노사 쌍방이 과거의 태도에 문제점을 인식하면서 보다 유연하게 대응하려는 태도가 나타나기 시작하였다. 사용자측은 경영자의 배타적인 권한으로서의 ‘경영권’ 독점이라는 관념적인 주장을 탈피하였으며, 노동조합도 반(反)합리화라는 경직된 자세를 바꿈으로서 구체적인 문제 해결을 위한 대화의 틀이 형성되기 시작하였다. 즉 노동조합은 생산합리화를 위한 신기술과 설비의 도입이라는 조치는 경영측의 책임으로서 계획 및 추진하는 것을 인정하는 한편 이와 같은 경영상의 조치가 노동조건에 직 간접적으로 영향을 미치는 경우에는 사전에 노동조합에 계획을 설명하고 협의할 것을 약속하였다. 이와 동시에 합리화를 이유로 하는 인원정리는 실시하지 않는다는 약속, 생산성 향상에 따른 성과는 노동자에게도 공정하게 배분하여 노동조건의 향상을 도모할 것을 약속하는 형태의 노사협정이 일반적인 패턴으로 형성되었다.

전기노련(1976)은 “산업체제의 변화에 대응하는 합리화정책”에서 다음과 같이 주장한다. “이상과 같이 합리화는 많은 경우 노동자의 희생을 수반하는 문제점이 있지만, 다른 한편 합리화에 의한 사회진보, 경제발전, 경영개선이라는 긍정적인 측면이 있는 것을 부정할 수는 없다. 우리는 합리화문제를 취급 할 때에 이와 같은 양면성을 올바르게 보아야 한다. 또 모든 합리화가 노동자의 희생을 동반하다고 일면적으로 파악하면 그 운동은 모두 반(反)합리화 반(反)체제 그리고 모든 것이 저항투쟁이 되고 그 합리화가 사회진보, 경제진보를 통한 시책이더라도 관계없이 노동자의 이유 없는 저항으로 그 합리화를 좌절시킨 운동자체가 반사회적 반(反)국민경제적 규탄을 받는 결과로 된다는 것을 유념하지 않으면 안된다. 우리는 합리화의 긍정적인 측면(적극적 진보적인 영역)과 부정적인 측면(소극적 반동적인 영역)을 가능한 한 분리하여 보지 않으면 안 된다. 그러나 실제문제로서, 이 양면성은 교차하여 구분되지 않는 경우가 많다. 따라서 구체적인 단계에서는 적극적 진보적인 면을 적극적으로 수용하고 소극적 반동적인 영역을 명확히 하여 정지 또는 철회투쟁이 전개되지 않으면 안 된다.”(全日本電機機器勞動組合連合會, p365)

이와 같은 노사협의는 일반적으로 “사전협의”로 불려졌고 이후 광범위하게 보급되어 노사 대화를 통한 상호 신뢰관계를 형성하였다. 이를 위해 일본생산성본부는 ‘노사협의제상임위원회’를 설치하였으며, 1964년에는 “노사협의제의 구체적 설치기준안”을 작성하였다. 노사의 대화는 개별기업 차원에 머무르지 않고 산업차원으로도 확대되어, 산별산업정책의 확립에 이르게 되고, 산별노사회의의 설립이 이루어졌다. 주요한 산별노사협의의 설립은 <표 6-18>와 같다.

<표 6-18> 산별노사협의

년	명칭	조합	경영측
1956.12	섬유산업회의	전사동맹	일본방직협회・일본화직협회 등 4단체
1969.4	전력중앙노사회	전력노련	전기사업연합회
1969.11	조선산업노사회의	조선중기노련	日本造船工業會
71	鐵鋼대수오사노사간담회	철강노련	철강대수5사
72.12	전기산업노사회의	전기노련	전기공업회통신공업연맹(73.1)
73.1	자동차산업노사회의	자동차총련	자동차공업회

<표 6-18>에서 보는 것처럼, 1950년대 중반부터 산업차원의 대화의 장이 마련되었던 섬유산업을 제외한 다른 산업의 경우는 60년대 말부터 70년대 초반에 설치되었다. 이후 70년대 두 차례에 걸친 석유위기를 경과하면서 노사협의제가 대기업을 중심으로 정착하게 된다.

그러나 일본 노동조합운동의 정책참가운동에 대해서는 대부분 그 평가가 부정적이다. 정책참가운동은 방향성에 있어 의미를 부여 할 수 있지만 그 실효성은 대단히 미미하다고 볼 수 있는데, 그 이유는 당시의 운동이 일본 민간대기업차원에서 새롭게 부상한 노동조합의 ‘기업주의화’ 현상과 결합되어 나타났기 때문이다. 당시 민간노동운동 차원에서의 임투전략은 “생활정합성”이 아닌 “경제정합성”에 기초하여 전개 되었고, 결과적으로 “파업없는 춘투”는 “春鬪는 春談” 이라는 부정적인 흐름으로 자리 잡게 된다. 또한 인원조정을 동반한 합리화조치에 대하여 합리화불가피론으로 수용하였으며 이후에는 합리화 이득론으로 변화하여 노동계급의 입장을 대변하지 못한 정규직 중심의 기업별노조운동의 한계가 지적된다. 결과적으로 1970년대 후반이후 일본의 노동운동론은 야누스의 두 얼굴과 같은 “정책참가와 기업주의화”의 경향으로 요약할 수 있다. 연합은 “힘과 정책”을 주장하지만 결과적으로 노동자의 힘에 기초한 정책참가가 아닌 상층교섭에 빠진 실리주의 운동으로 평가된다(이호창, 1996).

일경련과 렌고는 최근의 심각한 고용정세를 타개하기 위해 노사가 최대한의 노력을 경주한다는 인식하에 1999년 10월 고용안정과 고용창출을 위한 사회적 협의를 선언하였는데 그 내용은 다음과 같다.

고용에 관한 사회적 합의 추진선언(1999)

1. 고용의 유지 창출에 관한 사회합의의 추진

고용정세가 날로 심각해지는 현 상황을 타개하기 위해 일경련과 연합은 다음사항에 대해 최대한의 노력을 경주함과 더불어 개별기업노사에 대해 적극 동참해 줄 것을 호소하는데 합의한다.

(1) 당면시책으로서

-경영측은 고용을 유지 창출하고 실업을 억제할 것

- 노동측은 생산성 향상과 비용 절감 등 경영기반의 강화에 협력함과 더불어 임금인상에 있어서는 유연하게 대응 할 것

(2) 고용의 유지 창출을 실현하기 위해 일경련과 렌고는 다양한 노동형태와 워크세어링을 위해 합의에 노력하고 노사는 고용 임금노동시간의 적절한 배분을 위한 노력을 경주할 것

(3) 노사는 노동에 상응한 적절한 평가와 공정한 처우, 직업능력의 향상, 노동시간 관리의 적정화, 노동형태의 개선 등에 적극 임할 것

2. 정부에 대한 요청과 노사정에 의한 사회합의 형성의 추진

고용대책의 책정 실행에 있어서 노사정의 긴밀한 협력이 불가피하다. 정부에 대해 이전에 결정한 종합고용대책을 보다 더 확충함과 더불어 노사의 합의실현을 지원하고 고용의 유지 창출을 위해 다음 사항을 실시하도록 요청한다.

(1) 당면시책으로서 일반재원으로 고용의 안전망 정비를 위해 한층 더 충실을 기할 것

(2) 직업소개가 적절히 재취업으로 연결되도록 훈련내용의 개선과 직업소개 기능의 충실을 기할 것

(3) 세제와 규제개혁 등을 통해 주택, 정보통신, 환경, 복지, 의료 등의 분야를 비롯해 새로운 사업의 육성을 지원하고 새로운 고용기회를 창출할 것.

(4) 노동형태의 선택폭을 확대하기 위해 세제 사회보장제도의 조속한 개선과 더불어 환경 정비를 위해 노력할 것

이상의 내용을 실현하기 위해 노사정 고용대책회의를 통해 노사정에 의한 사회합의 형성을 추진한다. 또한 일경련과 렌고는 제시책의 구체화를 도모하기 위한 검토의 장을 마련한다.

2) 지역 단위

일본의 노사정 간 사회적 협의는 중앙정부 차원뿐 아니라 지방정부에서도 광범위하게 추진되고 있으며 최근 지방단위의 사회적협의가 더욱 발전하는 양상이다. 그 이유는 세계화에 따른 고용불안정성의 문제나 구조조정의 양상이 국가 단위로 단일하게 영향을 미치는 것이 아니라 개별 도도부현마다 다르게 나타났기 때문이다. 일본의 지방(현)은 각 지역마다 독특한 경제구조 및 노동시장을 갖추고 있기 때문에 그 영향력은 지역마다 차별적으로 나타났다. 이 결과 각 현은 고용조정과 산업재편에 따른 부정적 요소를 극복하기 위해 지역 단위의 사회적 협의를 추진해 왔다.

지역차원의 노사정 간 협의를 통해 노동현안을 해결하기 위한 조치는 다음과 같은 두 가지 요인에 의해 촉진되고 발전되었다. 첫째, 지역수준의 노사정 협의는 중앙정부인 후생노동성 산하 지방최저임금위원회, 지방노동위원회 및 지방노동관리위원회라는 세 기관이 제도화되면서 발달하였다. 이들 세 기관들은 기능은 달라도 모두 노동조합이나 사용자단체 등 지역 노사 행위자들로 하여금 공식적인 3자회의에 참여하도록 하는 법적인 근거를 보유하고 있다. 이들 기관의 법적인 위치를 이용하여 노동성은 지역의 노동현안을 주도하도록 만들었다. 또한 지방정부는 노조와 사용자단체의 목소리를 지방의 공공정책 수립과정에 반영함으로써 사회적 협의의 주도자라는 역할을 확대해나갔는데, 그것은 지방의 정책을 노사 양 당사자에게 설명함으로써 이들의 이해를 구하는 것이 필요했기 때문이다.

둘째, 노동조합측 입장에서는 전국단위의 협의체 및 국가 차원의 획일적인 정책에 대해 실망했고 이를 해결하기 위한 실용적인 대안이 요구되었다. 특히나 세계화 공세 속에서 기업별노조가 갖는 취약한 자원과 고용불안정의 일상화, 노동시장 유연화는 기업별교섭 및 투쟁이외에 새로운 돌파구를 요구하고 있었다.

이러한 요인들은 지역단위의 노사정 간 사회적 협의를 가속화시켰는데 그것은 다음과 같은 지역간 협의 틀이 고용시장의 변화에 대한 적절한 기능을 담당할 수 있다는 판단에 따른 것이다. 첫째, 중앙정부가 마련한 공공정책은 지역경제의 산업구조간 차이점을 반영한 것이 아니라 획일적인 것이어서 실제적인 지역의 현안을 해결하는데 큰 도움이 되질 못했다. 둘째, 지역 단위의 사회적 협의는 광범위한 공공정책을 조율할 수 있는 효율성을 갖고 있었다. 고용정책이 효과성을 높이기 위해서는 산업 개발, 투자, 금융, 세제, 사회보장 정책을 망라하는 광범위한 경제 및 사회정책 패키지를 만들어 낼 수 있다. 셋째, 사회적 협의는 사회적 행위자들간 및 동일한 행위자 그룹내의 다양한 이해를 조율할 수 있도록 한다. 특히 고용문제는 공범위한 경제 및 사회문제가 연루되어 있다. 이로 인해 수많은 이해단체들이 서로 자신들의 목소리를 높여 경쟁하면 고용정책의 수립 및 실행은 어려워진다. 이에 따라 지역단위의 사회적 협의는 사회적 행위자들에게 각자 내부의 목소리를 조율하면서 자신들의 권리들을 주장 할 수 있는 권한을 부여한다.

이와 같은 장점으로 사회적 협의는 지역 수준에서 고용문제를 해결하는데 효과적인 기구로 인식되었으며 그 영향력이 높아지게 되었다. 이를 통해 추진 된 대표적인 법안으로는 1977년 제정 된 “특정 침체업체의 해고근로자들의 임시처리”에 관한 법 1978년 제정된 “부진한 지역경제로 인해 해고된 근로자들의 임시 처리”에 관한 법을 꼽을 수 있다. 이들 법은 1987년 “지역고용개발촉진법”으로 통합되었으며, 법 통과이후 지역 단위의 노사정 협의틀은 더욱 활성화되었다. 사회적 협의 과정은 이후 경제산업성이 2001년 11개 지역에서 19개 산업집적화 프로젝트를 이끌어 내는 기반이었으며 지속적으로 지역 단위 고용 총량과 경제 활성화를 통한 일자리 창출이라는 과제를 담당하고 있다.

3) 기업 단위

앞에서 보았듯이 1973년 1차 석유위기이후 심각한 불황국면에 들어선 일본에서는 제조업 전반에 있어 감량경영에 따른 고용조정이 대규모로 진행되고 있으나, 이 시기 고용조정이 노동분쟁을 발생시키지 않은 채로 진행되었다는 점이 특징적이다. 이러한 현상은 1990년 이후 장기화되고 있는 헤이세이 불황에 이르기까지 지속되고 있다.

[그림 6-4] 쟁의 건수와 노동손실일수의 추이

*자료ː厚生勞動省大臣官房統計情報部 編, 2003『日本の勞動組合の 現狀Ⅰ-勞動組合基礎調査報告』

[그림 6-4]에서 보듯이 일본의 노동쟁의 건수는 1차 석유위기 직후인 1974년의 9,581건을 정점으로 다소의 기복은 있으나 추세적으로 일관되게 감소하는 경향을 확인 할 수 있다. 노동손실일 수 또한 1995년 76,971일로 전후 최저수준을 기록하고 있다. 이러한 수치를 보면 기업 수준에서의 고용조정이 수반되고 있음에도 불구하고 노사협조협제(micro-coporatism)가 공고해 짐을 확인 할 수 있다. 이러한 기업수준의 협조체제 형성에는 다양한 요인이 작용하는데, 먼저 경영측은 정규직 고용 조정에 있어서 배치전환과 출향 등을 통한 내부노동시장에서의 인력재배치를 통한 해고 회피노력의 경주하는 등 이른바 “인간중심의 경영”을 표방하고 있으며 노동조합측도 해고가 아닌 고용조정은 기업의 경쟁력 강화를 위해서는 필요하다는 인식을 갖고 있다. 즉, 일본기업의 고용조정은 ‘기업의 체질개선, 본체의 슬림화’라는 슬로건에서 알 수 있듯이 정규종업원의 소수정예화 전략 하에서 부분적인 해고 등은 발생하였으나 이것은 엄격하게 이루어졌으며 어디까지나 일본식 고용관행을 깨뜨리지 않는 수준에서 “내부노동시장형 고용조정”이 유형을 취해왔다는 것을 확인 할 수 있다. 이러한 노사의 공동인식은 <표 6-19>에서 보는 것처럼 기업단위의 다양한 미시적 교섭 및 협의 기구를 통해 뒷받침 되고 있다.

노사관계 측면에서 볼 때 일본의 기업구조의 가장 큰 특징은 기업 내에 계급관계가 확실하지 않다는데 그 특징이 있다. 이는 현재 일본기업의 중심적 부분을 차지하고 있는 주식회사 형태의 대기업의 경우 그 경영자가 종업원 출신이고 또 반드시 소유주인 주주의 이익을 대변하지 않는 기업구조에 의해 형성되었다고 할 수 있다. 이는 경영진의 ‘인간 중심형’ 인력관리 정책을 사용할 수 있는 토대라 할 수 있다.

고용 조정국면에서 일본의 노사관계 주체가 선택한 전략은 노사간의 상호침투에 의한 고용전략이 형성이었다. 이는 저성장기에 기업이 생존하는 것을 통해 노동자의 고용이 보장된다는 논리가 경영전략화되는 것을 의미한다. 임금인상 기준으로서 “국민경제정합성”론은 이러한 변화의 상징이었다.

<표 6-19> 민간대기업의 노사 교섭‧ 협의기구와 노조측 발언권 정도 : 新日鐵의 사례

수준	명칭	논의 사항	정도
기업	단체교섭	(1) 임금 ‧ 퇴직금 ‧ 일시금에 관한 협정 (2) 노동협약 및 부속협정, 쟁의 기본 협정 (3) 인사제도에 관한 협정 (4) 기타 협정(사외 근무, 산재, 요원 기준)	협의 결정
	노사위원회	(1) 요원‧인원 (2) 복리후생 (3) 안전위생	협의
	경영심의회	(1) 경영 (2) 생산‧설비계획 (3) 조직‧제도	설명‧보고‧의견개진
사업소	단체교섭	(1) 중앙 협약‧협정의 사업소 세부 협정 (2) 휴일‧시간외 노동 협정	협의 결정
	노사위원회	(1) 생산 계획(단기) (2) 요원‧인원	설명‧보고
		(3) 복리 후생 (4) 안전 위생	협의
	경영심의회	(1) 생산설비 계획 (2) 조직‧제도	설명‧보고 의견개진
과‧ 공 장	직장생산위원회	(1) 생산설비 계획 (2) 조직‧제도	설명 ‧ 보고
		(3) 요원‧인원 (4) 안전 위생 (5) 복리 후생	설명‧보고‧의견을 들음

주   : 조합측의 발언권 정도는 ➜의 방향에 따라 확대됨. <설명・보고>➜ <설명・보고・의견개진>➜<설명・보고・의견을 들음)➜ <협의> ➜<협의결정>.

자료 : 김훈(1991) p419

또한 일본정부의 고용정책도 장기고용을 기본으로 하는 기업 수준의 노사협력체제의 강화를 유도하는데 크게 기여하고 있다. 1974년 고용보험법의 제정으로 일본 정부의 공용정책의 체계는 이미 발생한 실업자에 대한 실업 중의 생활보장과 재취업 촉진 및 원조 등 사후적인 실업대책에 머물지 않고 해고의 억제와 고용창출 등 실업의 발생을 미연에 방지하는 사전적인 고용정책으로 전환되었다.

그러나 현 시기 핵심적인 문제는 노동시장의 변화에 따라 고용의 장소(field)가 종래의 기업이라는 틀을 뛰어 넘어서서 진행되고 있다는 것이다. 그러나 일본의 기업별조합은 고용구조의 변화에도 기본적으로 이직종(異職種)의 고용을 배제하는 특성을 유지하고 있어, 노조의 조직체계를 산업별로 전환하지 않는 한 이제까지 유지되어왔던 미시적 고용조정은 대기업에 국한된 채 그 효용성을 잃어버릴 수밖에 없는 상황이다.

4. 맺음말 : 한국노동운동의 함의

일본경제가 90년 이후 장기불황에 놓이자 그 동안 사회적 관심에서 배제되었던 실업문제, 비정규직노동자의 문제, 구조조정이 사회적 관심사로 제기되고 있다. 그러나 이에 맞선 일본노동운동의 대응은 ‘적극적 저항’이 아닌 ‘자본에의 포섭’이라는 부정적 결과를 보이고 있다. 이에 따라 노동조합운동은 조합원들의 관심사에서 멀어지고 있으며 노조 조직의 힘의 기반인 노조조직율은 매년 하락하여 20% 수준에 머물고 있다. 그렇다면 일본노동운동의 노동시장 개입 및 정책참가 활동의 공과는 무엇인가? 일각에서 표현하듯 무기력한 자본에의 포섭이라고 폄하 할 수 있는가? 이를 위해서는 일본 노사관계 및 고용조정에 대한 몇 가지 특징을 이해 할 필요가 있다. 이것이 자본 주도의 구조조정이 실행됨에도 불구하고 노동쟁의가 발생하지 않은 원인을 파악할 수 있는 길이며, 한국노동운동이 비판적으로 검토 할 수 있는 정책적 함의라 할 수 있다.

첫째, 일본노동운동은 경기불황과 구조조정기에 대결적 노사관계가 아닌 기업단위의 ‘참여형 개입 전략’을 선택하였다. 이것은 비정규직 확대 등 전체노동계급에게는 피해를 가져왔지만 구조조정 시기에 기업 경영에 참여하고 발언권을 높임으로서 노동조합의 영향력을 ‘임금 근로조건’에서 ‘기업경영 개선과 산업정책 참여’라는 새로운 영역을 개척하였다고 할 수 있다. 이러한 과정을 통해 정규직의 고용을 최대한 보장하고 그 부담을 관계회사 및 계열사로 전가하는 문제가 발생하였지만 구조조정의 피해를 최소화하는 실리도 획득할 수 있었다. 이러한 과정은 과거 노조 배제라는 경영자의 인식전환과 대립적 관계의 탈피라는 노동조합의 방향 전환이 결합된 결과였다. 그러나 기업별 노조체제에 국한된 노동조합운동은 갈수록 정규직 중심의 폐쇄적인 운동으로 약화되는 한계가 노정되고 있다. 결과적으로 제조업 중심의 대기업을 근간으로 한 정규직노동조합은 80년 후반이후 꾸준히 확대되고 왔던 고용형태의 다양화(비정규직노동자의 증가), 노동자의 다양화와 개성화, 고학력화와 화이트칼러화와 같은 노동시장의 구조조적 변화를 조직화로 연결시키지 못한 문제를 초래하였다.

일본의 구조조정 방식은 유럽의 ‘노조 중심 조정’(union-centered adjustment)이나 미국의 미국의 ‘기업 중심 조정’(firm-centered adjustment)과 달리 ‘산업 중심의 협의적 조정’(industry-centered coordination)을 특징으로 한다.

둘째, 연합은 ‘힘과 정책’을 통해 21세기 노동시장 변화에 대해 대응하겠는 원칙을 제시하고 있으나 결과적으로 기층 조합원의 대중동원이 배제된 상층 중심의 노사정 협의틀이 유지됨으로써 정책이 힘으로 뒷받침되지 못한 한계를 노정하였다. 그 결과 ‘21세기 렌고비전’에서 ‘인간적인 노동과 생활의 틀을 구축’할 것을 다짐했지만 이것은 일본사회의 구조적 모순을 타파하는 방향으로 발전하지 못하였다. 이렇듯 일본의 노사 상호교환은 1980년까지 서구 국가들에서 일반화된 노사정 3자협의체(tripartism) 모델에 입각한 거시적 코프라티즘과 대비하여 미시적 코프라티즘(micro-corporatism) 또는 정부없는 코프라티즘(corporatism without government)이라 평가된다.

셋째, 관료 중심의 일본 사회는 노동시장 변화에 맞서 미래를 대비하기 위한 다양한 정책의제들을 갖고 있다. 또한 정책 개발에 있어 관료들의 독단이 아닌 사전적으로 관련 이해당사자들의 의견을 청취하고 이를 반영하기 위한 노력을 경주하고 있다. 이 점은 관료 중심사회라는 일본사회가 갖는 장점으로 다른 국가에 비해 예방적 기능을 갖추기 위한 노력이 대단히 뛰어나다는 평가를 받고 있다. 이 중 주목되는 것은 소자화와 고령화라는 노동시장 변화에 맞서 고령자의 고용촉진과 일자리 창출 그리고 정년 연장이 90년대 이미 구축되었으며 지방자치체와의 연계망을 통해 구조조정의 피해를 완충할 수 있는 다양한 장치를 마련하였다는 점이다.

결론적으로 일본노동운동은 노동시장의 급격한 변동에 대한 자기 주도적 정책은 갖추고 있으나 이를 실현할 노동조합의 힘이 약화된 형국이다. 그 결과 노동조합 주도의 산업 정책 개입 및 기업단위의 경영참가의 효과는 그 목표만큼 관철되지 못하고 있다. 노조운동의 기반은  ‘정책과 힘’이라는 양 칼에 있다는 것을 분명히 하는 것이 일본노동운동에서 찾을 수 있는 정책적 함의이다.

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