한국노동사회연구소(KLSI) 국제노동정책포럼

노동조합의 구조조정 대응과

노동자 정치세력화

- 남아프리카 COSATU 경험을 중심으로

Trade Union Response to Restructuring and Making Workers as Political Force

2001. 11. 8(목) 16:00-19:00

중소기업협동조합회관 2층 소회의실

주최: 한국노동사회연구소(KLSI)

후원: 민주노동당(DLP), 민주노총(KCTU)

환영사 천영세 (민주노동당 사무총장)

제1부: 16:10-17:10 노동조합의 구조조정 대응

사회:	이원보 (한국노동사회연구소 소장)

발표:	Eddie Webster (Sociology of Work Unit , Wits University)

토론:	김태현(한국노동사회연구소 연구위원)

Kjeld Jakobsen (브라질 CUT 국제서기)

휴식 (17:10-17:30)

제2부: 17:30-18:30 정치 동맹과 노동자 정치세력화

사회:	이원보 (한국노동사회연구소 소장)

발표:	Sakhela Buhlungu (Sociology of Work Unit , Wits Univ.)

토론:	김태일 (민주노총 부위원장)

Kjeld Jakobsen (브라질 CUT 국제서기)

자유토론 18:30 □ 18:50

마감말 김금수 (한국노동사회연구소 이사장)

Welcoming Speech Chun Youngse (general secretary, DLP)

Session 1 16:10-17:10

Trade union response to restructuring

Chair:	Lee Wonbo (executive-director, KLSI)

Speaker:	Eddie Webster

(Sociology of Work Unit , Wits University)

Discussant:	Kim Taehyun (researcher, KLSI)

Kjeld Jakobsen (international secretary, CUT)

Coffee Break (17:10-17:30)

Session 2 17:30-18:30

Political alliance and making workers as political force

Chair:	Lee Wonbo (executive-director, KLSI)

Speaker:	Sakhela Buhlungu (Wits Univ.)

Discussant:	Kim Taeil (vice-president, KCTU)

Kjeld Jakobsen (international secretary, CUT)

Participants Discussion 18:30 - 18:50

Closing Speech Kim Keumsoo (president, KLSI)

목  차

1. 노동의 구조조정 대응	5

2. 마디바의 마술에서 음베키의 논리로	13

- 음베키와 ANC의 동맹 전술

3. 브라질의 신자유주의적 경제개혁과 노동운동의 딜레마	32

4. FROM MADIBA MAGIC TO MBEKI LOGIC:	67

MBEKI AND THE ANCS UNION ALLIES

노동의 구조조정 대응

칼 폰 홀트·에디 웹스터 029edw@muse.wits.ac.za

이 글은 남아프리카 노동운동 잡지인 『Labour Bulletin』 2001년 6월호에 실린 글로 필자의 허락을 받아 번역했다. 칼 폰 홀트(Karl von Holdt)는 전국노동경제발전연구소(NALEDI)의 작업장 개혁(Workplace Transformation) 프로젝트를 이끌고 있으며, 에디 웹스터(Eddie Webster)는 남아프리카 위츠 대학에서 연구하는 사회학자다 - 편집자.

출처: 노동사회 2001년 11월호, 통권 59호

제목: 노동의 구조조정 대응

필자: 칼 폰 홀트·에디 웹스터 029edw@muse.wits.ac.za

지난 십 년 동안 남아프리카 노동조합이 부딪힌 도전들은 극적으로 변해왔다. 국제 경쟁력에 대한 관심 증대는 조합원의 이익을 증진하기 위해 어떻게 개입할 수 있고, 개입해야 할건가라는 새로운 문제를 제기하는 방향으로 현장 관계(workplace relations)를 변화시켰다. 무엇보다, 구조조정(restructuring of work)은 노동조합이 세계화에 대응할 방안을 고심하도록 만들었다.

세계화에 대한 대응

세계화에 대한 대응에는 두 가지 방식이 있다. □회의론□(sceptics)과 □급진론□(radicals)이 그것이다. 회의론은 아무것도 변한 게 없다고 본다. 개발도상국에서 □세계화□란 제국주의의 징후이며, 세계 자본주의 체제에서 □남반구□의 종속을 뜻한다. 급진론은 모든 게 변했다고 말한다. 예를 들어, 마뉴엘 카스텔은 현 상황이 정보 자본주의(informational capitalism)라는 새로운 단계에 도달해 노동이 쪼개지고 분산되고 있다고 본다.

그러나, 우리는 회의론이나 급진론이 설득력이 없다고 본다. 우리는 부라워이(Burawoy)에 동의하는데, 그는 주장하길, 필요한 것은 □현실에 뿌리를 둔 세계화□(grounded globalization)라고 말한다. 그는 이것이야말로 상황을 무시하는 회의론과 역사 감각이 없는 급진론에 대한 해독제라고 본다. □현실에 다가가는 세계화□(grouding globalization)을 통해, 우리는 낡은 생산 형태, 즉 폰 폴트(Von Holdt)가 □아파르트헤이트 작업장 체제□라고 부른 것이 새 것과 공존하고 있음을 볼 수 있다. 남아프리카에서 과거는 계속되고 있으며 (급진론은 이점을 무시한다), 새로운 요소 역시 생겨나고 있다 (회의론은 이점을 부정한다).

이 글은 우리의 연구 과제였던 최근의 구조조정을 추적한다. 글을 두 개로 나눠 전반부는 구조조정 경향을 살펴보고, 후반부는 노조 대응을 다룬다.

구조조정 흐름

우리는 네 가지 흐름을 확인했다. 첫 번째는 시장의 한계/산업의 쇠락이다. 몇몇 부문에서 한계에 다다른 시장과 수입품에 따른 경쟁 압력 증대 때문에 산업이 몰락하고 일자리가 사라져왔음을 우리는 알고 있다. 예를 들어, 피혁 산업은 값싼 수입품과 국제 경쟁력 부족으로 몰락했다. 피혁 산업이라는 한정된 시장에서 수입품과의 경쟁은 기업 합병과 공장 폐쇄로 이어졌다.

발로우스 사가 회사 문을 닫고, 외국 제품을 값싸게 수입했을 때 켈비네이터 사는 곤경에 처했다. 남아프리카금속노조(NUMSA)도 지지한 국산품 사기 운동 덕으로 공장 폐쇄는 막을 수 있었다. 하지만 생산 증가에도 불구하고, 자금 유동성 문제 때문에 결국 공장은 문닫았다. 마스터휠드 사는 값싼 노동의 혜택을 보기 위해 스와질랜드로 회사를 옮겼다. 이 회사는 국내 시장에서 빠르게 성장했다. 하지만, 금융 문제로 청산 상태에 있다.

두 번째 경향은 점증하는 경쟁 압력이다. 이는 남아프리카 경제가 세계 경제에 통합된 데서 연유한다. 예를 들어, 피지비손 사는 1994년에 인력감축을 협상했는데, 해외 파트너가 신기술과 시장에 접근하고 있음을 알지 못했다. 결국 이 회사는 구조조정과 인력감축을 더 해야 했다. 하이벨드 제철의 경영진은 다(多)기능화를 통해 작업 부담을 늘리는 마찰적인 방식으로 인력을 줄였다. 또한 이 회사는 하청 및 비정규직을 늘렸고, 다숙련 및 팀작업 실험을 시작했다.

세 번째 경향은 임시직화·비공식화·하청화다. 많은 산업에서 사용자들은 핵심부의 정규직·숙련·조직 노동자들과 주변부의 계약직·임시직·하청 노동자들을 나누고 있다. 소매업에서 유연성은 임시직 노동자들의 풀을 통해 이뤄졌다. 전국노동경제발전연구소(NALEDI, 코사투 산하 연구소 - 역자)의 연구는 자동차산업과 금속산업에서 비정규직이 늘어나고 있음을 보여준다.

광업에서 하청 증가는 업무 부담 증가, 산업 안전 후퇴, 노조 약화를 초래했다. 피혁 산업에서 □풀숲 노동자(bush worker)□라는 새로운 범주의 노동자층이 등장했는데, 이들은 집에서 일하는 대신, 개별 노동자들이 공장 근처의 풀숲에서 신발 제조를 하도록 계약을 맺고 있다.

네 번째 동향은 준(準)국영회사의 민영화다. 텔콤(통신회사-역자)과 스푸르네트(대중교통회사-역자)는 사적 소유권과 내부 구조조정으로 치닫고 있다. 텔콤 주식 가운데 30%가 말레이시아/미국 콘소시움에 매각됐으며, 앞으로 주식시장 상장을 통해 매각될 예정이다. 이로써 정부는 소수의 지분만 갖게 된다.

내가 몸담고 있는 SWOP(위츠 대학 사회학 연구단위 - 역자)의 연구는 □정보/서비스 경제□가 남아프리카 같은 개발도상 경제에서 의미하는 바가 무엇인지를 지적하고 있다. 허가와 관련된 요구 조건을 충족하고 텔콤의 경쟁력을 확보하기 위해 새 주주들은 고객 서비스를 개선하기 위한 전략을 도입했다. 판매, 서비스, 고장 문제를 해결하기 위해 전화 서비스 센터를 설립했고, 새로운 정보기술을 도입했다. 상담원들이 버튼을 한번만 누르면 필요한 정보를 제공받게 함으로써 고객 서비스를 개선했다. 하지만, 이로 인해 인센티브를 통한 통제가 도입되고 상담원에 대한 작업 감시가 심해졌다.

전화 통화 수와 통화 시간은 모니터링 되며, 관리자들은 통화 기록에 접근할 수 있고, 상담원의 통화를 엿들을 수 있다. 질과 양, 두 측면에서 타겟은 노동자다. 그 결과 업무 부담이 커졌고, 스트레스가 심해졌다.

정부는 스푸르넷을 6개로 분사하고, 민간 사업자의 참여를 허용할 계획이다. 목표는 투자 재원을 민간 부문으로 돌리고 사업 중심의 경영을 도입하는데 있다. 경영진은 해외 상담가를 활용해 새로운 전략을 개발했다. 그 목적은 운영 효율을 개선해 객차 수를 줄이고, 역무(depots)와 보수(maintenance)에 필요한 인력을 줄이는데 있다. 작업 조직은 신기술, 숙련강화, 다기능화의 도입으로 변화될 전망이다. 게다가, 운행률이 낮은 노선을 민영화하고, 1만5천명을 감원할 계획이다.

변화 혹은 연속

연구는 여러 가지 구조조정 흐름을 소개한다. 이 가운데 어떤 것은 아파르트헤이트 작업장 체제와 그것의 인종차별적인 인력자원 관행이라는 장애를 극복하는 것을 목표로 하지만, 일부는 아파르트헤이트 작업장 체제를 재생산하려는 시도로 여겨질 수 있다.

한가지 흐름은 아파르트헤이트 작업장 유연성의 복귀이다. 아파르트헤이트 아래서 많은 흑인 노동자들, 특히 공공부문 노동자들은 대체로 해고로부터 보호받지 못하는 □종신 임시직□(permanent casuals)으로 고용되었다. 진보적 노조들은 흑인 노동자들의 고용안정을 위한 권리를 확립했다. 임시직화(casualisation), 비공식화(informalisation), 외주, 풀숲 노동(bush-working), 하청 등의 극적인 증가는 아파르트헤이트 유연성을 다시 도입하려는 시도로 볼 수 있다.

아파르트헤이트 폐쇄 경제는 생산 체제가 비효율적이었고, 많은 수의 미숙련 및 반숙련 흑인 노동자들에게 의존한 체제였다. 1980년대 말부터 시작되어 1990년대 경제를 개방하면서 심화된 제조업 부문의 구조조정은 대량실업 사태를 가져왔다. 준국영기업의 구조조정도 비슷한 영향을 낳았다. 대다수 비숙련 노동자들을 희생시키는 지금의 실업 사태는 새로운 현상이다.

남아프리카 경제에 대한 경쟁 강화는 노동자들에게는 작업 강도가 세진 것을 뜻한다. 텔콤의 경우, 이것은 신정보기술과 직결된 문제다. 하이벨드 제철의 경우, 새로운 작업 조직과 다기능화로 인해 개별 노동자들의 작업 부담이 커졌다.

동시에, 신기술과 작업 조직은 종종 핵심 노동자들을 위한 기회를 만들어내기도 한다. 노동조합의 권리를 가진 상시 노동자로서 그들의 지위는 상대적으로 안정되어 있다. 다기능화, 기술향상, 보다 나은 진급 전망은 새로운 작업 경험을 만들어내고 있다. 특히 이것은 차별철폐 프로그램에서 혜택을 입어왔던 흑인 노동자들에게 해당된다.

구조조정 대응

노동조합은 작업장/지역/전국/세계 수준에서 구조조정에 대응해왔다. 전국 수준에서 노동은 전국경제발전노동위원회(NEDLAC, 남아프리카의 노사정위원회-역자)에 참여해 사회 계획을 개발하고, 친노동적인 법률을 제정하기 위해 노력해왔다. 세계적 수준에서 노동은 남반구노조연대회의(SIGTUR) 같은 □남-남□ 연대기구는 물론 각종 국제 기구에 개입하고 있다.

노조가 직접 투자한 회사(union investment company)도 구조조정에 대응하려는 시도를 하고 있다. 노조 투자 회사는 외주로 돌려진 서비스에 하청업체로 입찰해왔다. 노조가 일자리를 만들기 위해 시도한 것 가운데 가장 성공한 것은 광원인력업체(Mineworkers Development Agency)였다. 우리는 노조의 작업장 구조조정 사례 여섯 가지를 다뤘다.

① 순응

많은 경우, 노조는 구조조정에 순응해(compliance) 왔다. 이것은 아파르트헤이트 식의 작업 유연화가 다시 도입된 경우에 가장 분명하게 드러난다. 피혁 업체인 피터마리츠버그 사에서 피혁연합노조(NULAW)는 경영진을 따랐다. 노조가 노동자들의 이익을 위해 효과적으로 교섭하거나 대안을 제대로 내놓지 못했기 때문에 노동자들은 실망감을 느꼈다. 소매, 금속, 광업 부문의 노조들은 대규모 임시직화, 외주, 하청에 체계적인 방식으로 대응하는데(contest) 실패했으며, 핵심(정규직-역자 주) 노동자들을 대표하는데 만족하는 듯 하다. 하이벨드 제철은 예외였다. 텔콤의 현장위원들은 노동강도 강화와 신기술 도입에 대항했지만, 노조로부터 별다른 지원을 얻지 못했다.

② 저항·교섭

텔콤의 경우, 노조는 경비 절감을 막기 위해 단체행동을 활용하고, 정부에 로비하고, 전국기본협약을 활용했다. 스푸르넷의 경우, 운수연합노조(SATAWU)는 구조조정 과정에서 3년 동안 경비 절감을 하지 않겠다고 선언할 것을 요구했다. 동시에 회사로부터 5천만 란드를 대출 받아 개발업체(development agency)를 만드는 것을 내용으로 하는 혁신적인 사회 계획을 교섭했다. 이것은 잘린 노동자들이 수입을 얻도록 만드는 물질적·교육적 자원을 제공하게 될 것이다.

③ 투쟁

노조의 고전적인 전략은 경영진의 계획을 변경하거나 뒤엎기 위해 협상과 결합된 단체행동을 활용하는 것이다. 텔콤 전화 센터의 경우, 현장위원들이 저항하고, 대상을 재선정하고 각종 부담을 줄이기 위한 협약을 교섭하기 위해 노력했다. 하지만, 이들의 계획은 노조의 지지와 조정력 부족으로 약해졌다.

하이벨드 제철의 경우, 현장위원들과 노동자들은 임시직화 및 노동강도 강화에 반대해 싸웠다. 그들은 임시직을 정규직으로 전환하는 절차를 교섭하고 하청업체 종업원의 보호 장치를 주장할 수 있었다. 현장위원들은 하이벨드 제철 사측과 교섭했다. 노동자들은 노조의 지도 없이 자체적으로 파업을 조직해(wildcat strike) 노동강도 강화에 대항했다. 이로써 현장위원들은 새로운 직무 규정 및 승진체계를 비롯해 신규 노동자 고용에 대해 교섭할 수 있었다.

④ 양보교섭

켈비네이터 사는 양보교섭의 사례로 볼 수 있다. 금속노조(NUMSA)는 인정 협약에서 합의된 임금보다는 교섭위원회가 정한 최저임금에 기초해서 신규 노동자를 고용하는데 합의했으며, 생산량 증가를 지지했다. 하지만, 회사가 청산 상태에 들어가자, 국내 시장이 포화상태일 때 생산을 늘리는 것은 잘못된 전략이라는 논란이 일었다.

⑤ 국가 재산의 구조조정

국가 재산의 구조조정에는 세 가지 유형이 있다. 텔콤 노조의 경우, 주식 30%를 매각하는데 저항하지 않기로 했다. 통신노조(CWU)는 텔콤의 상장 계획에 반대했다. 하지만, 노조 전략은 분명하지 않다.

스푸르넷의 경우, 운수연합노조(SATAWU)도 돈벌이가 되는 부문을 양도하는데 반대하고 있다. 컨설팅 제안서 분석과 국제운수노련(ITF)의 경험을 통해, 노조와 전국노동경제발전연구소(NALEDI)는 민영화를 비판하면서도, 합동조사팀을 구성해 구조조정에 대해 진지한 토론을 하자고 정부에 문을 열어놓았다.

지방공무원노조(SAMWU)는 요하네스버그 지방 정부에 대해 세 번째 접근법을 취했다. 노조는 구조조정을 대놓고 거절했으며, 반대 캠페인을 조직했다. 하지만, 캠페인은 별다른 영향을 끼치지 못한 것처럼 보인다.

⑥ 전략적 개입

□노조의 미래에 관한 셉템버위원회□는 전략적 개입이란 작업장 개혁과 민주화를 위한 수단으로서 노조의 의제 및 노조 독립성에 기초해 구조조정에 개입하기 위한 전략이라고 주장했다. 노조의 목표는 생산에 대한 노동자 통제를 강화하고, 교육훈련과 기술향상에 대한 접근성을 높이고, 임금 및 노동조건을 개선하는 것이다. 이는 노조가 먼저 제안을 하고 이를 통해 경영진과 교섭할 것을 요구한다.

금속노조(NUMSA)는 1990년대 초반 전략적 개입에 앞장섰다. NUMSA는 기술개발, 교육훈련, 경력개발, 임금을 위한 새로운 제도를 도입했다. 이 전략은 두 가지 결함을 가졌다. 첫째는 이것이 숙련향상 및 교육훈련과 관련된 기술적이고 복잡한 제안들과 결부되어 있다는 점이다. 이것은 많은 노조임원과 현장위원들의 권한을 약화시켰다. 두 번째 문제는 전략이 부문별 협상에 맞춰져 있으며 기업에 대한 관심이 거의 없다는 점이다. 이것은 종종 교섭위원회를 교착상태에 빠지게 했다. 따라서 이 전략은 노동자의 생활에 전혀 영향을 미치지 못했다. 노사 협력(labor management partnership)의 초기 사례로는 피지 빌손 사에 대한 제지인쇄목재연합노조(PPWAWU)의 개입을 들 수 있다. 경영진이 컨설턴트를 해고한 후에, 노조는 공장에 대한 자체 연구를 하고 그 결과를 발표할 수 있는지를 물었다. 노조는 SWOP에 의뢰했고, 경영진이 연구비용을 지불했다. 이 연구는 경영진의 입장 가운데 일부에는 동의하고, 일부에는 문제를 제기했으며, 결국 노사 합의를 이끌어냈다.

피지 빌손 사에서의 구조조정은 세 가지 점에서 구별된다. 첫째, 노사 양자는 과정에 영향을 미칠 힘과 정보를 가졌다. 둘째, 양자는 대립적인 접근법에서 물러섰다. 회사는 경영진의 고유권한으로 여겨지던 분야에서 노조 참여를 합의해주는 대신, 노조는 회사가 살아남기 위해서는 비용절감이 어느 정도 필요하다는 점을 인정했다. 셋째, 회사의 정보가 충분하게 공개되었다. 이것은 이윤만 따지는 게 아니라 기업에 대한 질적 평가를 가능하게 만들었다.

하이벨드 제철의 경우, 현장위원들은 사용자들과 금속노조 프로그램을 교섭했는데, 사용자들은 이 프로그램에 적대적이었으며, 단편적인 구조조정을 밀고 나갔다. 현장위원들은 경영진의 모든 계획에 반대하면서 사측이 노조 제안을 진지하게 받아들이도록 압박을 가했다. 하지만 이것은 실패했다. 주요 이유는 NUMSA가 현장위원을 지원하는데 무능했기 때문이다.

NALEDI는 작업장 변화에 관한 사전 프로젝트에 관한 셉템버위원회의 권고안을 실행하기 위해 코사투의 가맹조직들과 일하고 있다. 작업장에 초점을 맞추고 노동자의 관점에 기초한다는 제안 취지를 만족시키면서 NUMSA 전략이 부딪힌 문제를 극복하기 위해 노력하고 있다.

NALEDI는 운수연합노조(SATAWU)와도 스푸르넷을 위한 노조 전략 개발을 위해서도 함께 일했다. 계획은 이윤이 떨어지는 라인을 폐쇄하기보다는 산출량을 늘리고, 투자를 통해 효율성을 증대하며, 경영의 질을 개선하고, 진보적인 인적자원 경영정책을 실행하며, 작업장 프로젝트를 통해 작업조직과 감독 관행을 개선하는 것이다. 또한 노조는 3년 동안 경비절감을 유예할 것을 요구했다. 하지만 경영진이 인력감축을 포함한 경영 효율 증대를 추진하고 있어 노조는 어려움에 직면해 있다.

이러한 종류의 두 번째 프로젝트는 크리스 하니 바라과나트 병원의 경우다. 여기서 전국교육보건연합노조(NEHAWU)와 NALEDI는 병원 구조조정에 대한 대책을 마련하기 위해 현장위원과 함께 일해왔다. 사실 첫 번째 도전은 경영진과 보건부가 노조측의 아이디어를 사가게 하는 것이다.

셉템버위원회

1997년 셉템버위원회는 코사투 산하 제조업 및 광업 가맹조직들의 현장위원들이 참석한 가운데 작업장 변화를 토론하기 위한 이틀 간의 세미나를 조직했다. 세미나 참가자들은 구조조정에 대한 노조 대응의 어려움을 논의했다. 노조가 정책이 부족하고, 수동적이라는 점이 지적되었다. 그 결과 현장위원들은 노조의 지원 없이 스스로 제안들을 만들었다. 때때로, 노조는 방관적이거나 자발적인 경비절감을 인정했고, 이에 맞서 노동자들이 직접 대응을 조직해야 했다. 사실 노조는 효과적으로 개입하고 현장위원들을 지원할 능력이 부족했다(『셉템버보고서』, 1997, 110쪽∼111쪽). 위원회는 구조조정에 대한 노동조합 전략을 세 가지로 정리했다.

① 전투적 불참

이러한 반응은 비용절감, 하청, 기타 형태의 비정규 고용에 대항함으로써 노동자의 이익을 방어하는 것으로 한정된다. 노조는 현재의 작업방식을 고집하며 어떤 변화도 거부한다. 연구 결과 이러한 대응이 가장 일반적이다.

② 전략적 개입

이것은 우리 연구를 통해 확인되었고, 관련된 새로운 제안들이 많이 나오고 있다.

③ 제도화된 참여

이 전략은 노조가 기업 단위 의사결정에 참여토록 함으로써 개입을 앞으로 밀고 나간다. 대개 □공동 결정□이라 불리는 이 전략은 많은 유럽 국가에서 존재하고 있으며, 작업장 포럼(workplace forum)이라는 제한된 방식으로 남아프리카에서 이뤄지고 있다.

이 전략은 노조에게 정보 접근이라는 이점을 줌과 동시에, 경영진이 노조와 협력하도록 압박한다. 하지만, 위험은 노조가 경영 구조 속으로 끌려 들어감으로써 노조가 자주성을 잃어 제도화된 참여에 제대로 대응할 수 없을 지도 모른다는 점이다.

단위 노조는 이런 전략을 많이 선택하고 있지 않다. 1999년 56개 조직이 작업장 포럼을 만들겠다고 알선조정중재위원회(CCMA)에 신청했다. 연구 결과는 단지 6개 조직만이 작업장 포럼을 만들었음을 보여준다. 절반은 작업장 포럼 설치에 반대했고, 그 과정에서 코사투의 정책 때문에 탈퇴했다.

결론

구조조정에 대응하기 위해서 노동은 작업장 및 산업별 수준에서 강력해야 할 뿐 아니라, 세계화에도 개입해야 한다. 노동은 노동시장에 새로 등장하는 노동자들을 조합원으로 조직하고 이들을 대변할 수 있도록 새로운 형태의 대표 체계를 개발해야 한다. 이것은 새로운 아이디어와 새로운 지식을 요구하는 도전이다. 무엇보다, 이것은 새로운 형태의 조직과 새로운 동맹을 필요로 한다.

마디바의 마술에서 음베키의 논리로

- 음베키와 ANC의 동맹 전술

사켈라 부흘룽구

Sekhela Buhlungu

남아프리카 위츠대학 사회학과 연구원

1. 배경

아프리카민족회의(ANC), 남아프리카공산당(SACP), 남아프리카노동조합회의(COSATU)로 구성된 3자 동맹의 역사는 학술 문헌과 자료로 잘 정리되어 있다. 최근 많은 관찰자들과 논평가들이 동맹의 붕괴를 지지하면서 동맹 안의 노조 세력과 공산당 세력이 약화될 것이고, ANC는 자유 시장 경제 정책으로 나아갈 것으로 예측한다. 이런 논쟁은 동맹 구성원의 모순과 긴장 관계를 잘 설명했다는 점에서 지금까지 쓸모가 있었다. 하지만, 동맹 안의 동학을 이해토록 하는 인식의 틀을 제공하고 그 미래를 예측하는 데는 실패했다. 부분적으로, 이러한 약점은 동맹을 대중민주투쟁이라는 역사적 맥락, 특히 이러한 투쟁에서 ANC의 위상과 역할을 제대로 자리 매김하지 못한데 기인한다.

타보 음베키의 남아프리카 대통령직 계승은 이 문제를 다시 전면에 세웠다. 이것은 남아프리카 정치에 세워진 화해와 합의의 시대가 끝나감을 나타낼 뿐 아니라, 새로운 권력 안배와 정치 관계가 형성되고 있음을 뜻한다. 만델라 시대는, 한편으로 해방운동 진영의 결집과 단결을 유지한 반면, 다른 한편으론 소수 그룹과 다른 강력한 이익집단의 공포를 진정시켰다. 음베키의 시대는 민주 남아프리카의 지배 블록으로 결집할 강력한 사회세력 블록을 세우고 공고화할 것이다. 노조와 노동계급은 지배 블록으로 떠오를 수 없을 것이다. 지배 블록에게는 두 가지 가능한 길이 있는데, 첫째는 모든 반대 세력을 침묵시키는 폭압 체제를 수립하는 것이고, 다른 하나는 국민 단결, 발전주의, 아프리카의 부흥이라는 대단히 모호한 담론을 통해 반대세력을 체제로 끌어들이는 세련된 전략을 구사하는 것이다.

이 장에서는 민주 남아프리카의 동맹의 정치를 이해하기 위한 몇 가지 가정을 살펴보고, 새로운 접근법과 질문을 할 것이다. 우선 ANC 지도자로서 음베키의 역할에 대한 평가는 개인적인 역할보다는, 부정하고 불평등한 사회질서에 대항하여 계속되는 투쟁을 위한 권력을 떠맡은 전국적 운동의 지도자로서의 동학에 기반해야 한다고 본다. 이런 접근법을 취한다면, 타보 음베키는 만델라 이후 정치의 유일한 설계자이기를 그치며, ANC 전체의 정치적 인격화이자 전국적 리더십이라는 전망을 갖는다. 이럴 때 그는 ANC 지도부에 속한 다른 사람들과 함께 다뤄져야 한다.

두 번째로, 동맹의 정치에 대한 음베키의 접근법은 해방 투쟁의 역사와 그 운동의 다양한 망과 요소들 사이의 권력 관계에 뿌리를 두고 있다. 예를 들어, 1998년 공산당 전당대회에서 공산당 대의원들을 공개적으로 비난한 그의 능력은 단순히 ANC 총재이자 부통령이라는 그의 개인적 위세에서 나오는 것이 아니었다. 그것은 □ANC가 주도하는 동맹□이라는 이미 굳어진 인식, ANC에 대한 충성심과 해방운동의 취약한 성격에서 나왔던 것이다.

셋째로, 식민지 혹은 폭압 체제가 무너진 다음 국가 권력을 장악한 모든 해방운동은 권력 토대가 새로운 국가와 국가기구로부터 독립하는 것을 견디지 못하는 경향이 있다. 이런 맥락에서 새 국가는 공공연한 억압이나 다른 세력을 끌어들이고 조작하는 것을 통해 독립적인 반대세력의 잠재적 혹은 현실적 토대를 제거하는 다양한 전략에 의존한다. 국가 권력의 획득은 해방 운동으로 하여금 강제적인 권력과 후원 세력에 무제한 접근토록 허용하며, 이를 통해 새 국가는 잠재적이고 실제적인 반대자를 처리하기 위해 채찍과 당근을 휘두를 수 있게 된다. 독립 이후 권위주의 체제로 이행하는 것에 대해, 한 논평가는 □탈(脫)식민 국가□가 시민사회와 다른 이익 집단들을 흡수하는 현상으로 설명했다.

) Akwetey, E.O. (1994) Trade Unions and Democratisation: A Comparative Study of Zambia and Ghana, Stockholm: University of Stockholm,  p. 21.

넷째, 승리한 해방운동은 별 문제 없이 지배 정당이 되는 건 아니다. 해방운동은 새로운 계급이 자기 권력을 주장하고 그것을 공고하게 만들거나, 그 자체를 권력과 특권을 가진 기존 계급에 편입시킴으로써 하나의 현실적인 힘이 된다. 이런 과정에서 새로운 해방 운동가와 재계 사이의 교류가 늘어나고 이를 통해 재계의 이익을 확대함으로써 정계와 재계의 경계선은 허물어진다. 가장 혁명적인 운동에서조차 이러한 유혹에 저항하는 것이 어렵게 되면서, 탈(脫)해방 시대의 고칠 수 없는 문제로 남아 있음을 우리는 목도한다.

다섯째, 심하게 양극화된 사회에서, 해방의 성취는 합법적인 국가를 위한 다양한 토대를 제공한다. 하지만, 이것은 자기 이익을 돌볼 수 있는 합법적인 국가의 손에 자기 미래를 맡길 수 있다는 믿음을 제공하기 때문에 시민사회 조직의 비(非)동원(demobilisation)을 수반한다. 이것은 새로운 국가가 국민 이익의 유일한 담지자라고 스스로를 믿게 만듦으로써 의도하지 않게 권력을 중앙으로 집중하고 반대세력에 대한 관용을 점차 상실하는 상황을 만들어 간다.

마지막으로, 지배 정당으로 등장한 어떤 해방운동도 해방 투쟁의 문화적 상징, 전통, 업적을 자기가 가로채고, 투쟁에 참여했던 다른 운동 세력을 소외시키는 경향이 있다. 이러한 상징, 전통, 업적들은 노골적인 권력 남용을 정당화하는 데 활용된다.

이상의 가정들은 개발도상 세계, 특히 수십 년 혹은 수세기에 걸쳐 식민 지배를 경험한 나라들의 경험에 바탕한 것이다. 탈식민 경험은 1994년 이후 남아프리카 동맹의 정치와 정치 경제적 권력 관계를 이해하는데 필수적이다. 다음 장에서는 이 부분을 상세하게 논의한다.

이 글 후반부는 많은 코사투 간부들과 토론하고 인터뷰를 했는데, 이들은 남에게 밝히지 않는 것을 전제로 인터뷰에 응했다. 그래서 이 글을 쓰는데는 책, 잡지, 신문, 공식문건 등은 물론 3자 동맹 조직의 지도급 인사들이 쓴 기록과 책들을 참조로 했다.

2. 동맹과 투쟁의 정치의 유산

음베키 대통령의 노동조합과 동맹에 대한 태도는 해방 운동과 그 투쟁에서 ANC의 역할을 빼놓고는 이해할 수 없다. 현재 3자 동맹에 대한 ANC의 정책에는 여러 차원이 있다. 이것은 ANC가 1912년 만들어진 이래 해방 투쟁에 취했던 입장과 일맥상통하는 것이다. 이 가운데 두 가지를 언급할 필요가 있다. 첫째는 ANC가 다양한 계급 세력을 자기 대열에 거느리고 있는 큰 교회(broad church)라는 인식이다. 민족 억압과 모든 계급을 해방하기 위한 투쟁에서 ANC는 스스로를 모든 계급을 대표하는 조직이라 주장할 수 있었다. 아파르트헤이트 체제에서 ANC는 억압받는 모든 민중의 통큰 단결을 성취하기 위해 노력한다고 느끼게 했다. 이것은, ANC가 가장 오래된 해방운동 조직이라는 사실과 더불어, 흑인 진영의 모든 분파들에게 설득력을 가졌다.

두 번째 측면 역시, 오랜 세월 전으로 거슬러 올라간다. 이것은 해방운동과 3자 동맹의 지도자라는 조직적 위상과 결부되어 있다. 이러한 지도력은 민족 해방이 특정 계급의 특수 이익을 투쟁에 접목시키려는 어떤 다른 정치적 프로그램보다 우위에 있음을 뜻한다. 이것은 ANC의 동맹조직들이 자신의 정치적 계획을 민중에게 권력을 이양하기 위해 계급 연합적인 폭넓은 프로그램에 복속시켰음을 뜻한다. 그리고 이러한 전략은 민주화투쟁 기간 동안, 나라 안팎에서 목격된 분파주의와 내부 싸움을 없애는 데 대단히 효과적이었다. 하지만, 이 전략은 오늘날 다른 목적을 위해 쓰여지고 있으며, 정치적 경쟁세력과 반대세력에 대한 불관용을 조장하는데 활용될 수 있다. 아프리카의 탈식민화 과정을 관찰한 한 학자는 노동자의 요구가 국민국가 수립이라는 프로젝트 속에서 일반적으로 정의된 권리와 자격에 포섭되었음을 지적한다.

) Cooper, F.1996. Decolonization and African Society: The labor question in French and British Africa, Cambridge: Cambridge University Press,  468 - 69.

지하투쟁과 망명 기간 동안, ANC에는 세 가지 요소가 존재했고, 이것들은 민주 남아프리카에서도 네트워크로 계속 기능하고 있다. 첫 요소는 넬슨 만델라나 월터 시술루, 고반 음베키처럼 감옥에 있었던 지도자들이다. 이들은 망명한 운동 지도부과 접촉할 수 있었지만, 내부 투쟁과 연계해서 영향을 미칠 수 있는 능력은 제한되어 있었다. 하지만, 내부 대중운동에서 이들은 망명 지도부와 같은 존경을 받았다.

두 번째 요소는 망명 지도부다. 이들은 지하 조직과 ANC가 주도하는 전체 민주화운동을 지도하는 위치에 있었다. ANC 의장, 故 올리버 탐보와 알프레드 은조가 여기에 속한다. 타보 음베키는 망명 ANC 지도부의 젊은 세대에 속했지만, 전쟁용사(veterans)들과 함께 활동한 적은 없으며, 초기부터 정치적 리더십 문화에 속하게 되었다.

ANC의 세 번째 흐름은 대중 민주주의 운동이다. 조직 자체는 비합법 운동과 결합되지 않았지만, 많은 활동가들이 운동의 지하 활동에 개입했다. 또한, 많은 대중운동 조직은 다른 이름을 가진 ANC 조직이었다. 현재 ANC 지도부의 부분이 이들 조직이 수행한 투쟁에서 성장했다.

투쟁기간 동안 ANC가 활동한 조건은 당시의 정치 상황의 지배를 받았으며, 얼마나 많은 일들이 일어났던가를 상상하기는 어렵다. 이런 조건에서 생겨난 유산은 이미 충분하게 다뤄졌다. 하지만, 현재 동맹에 참가하고 있는 조직의 지도부와 조직원들의 실천에서 제기되는 몇 가지 유산을 언급할 필요가 있다. 이것은 특히 ANC와 국가의 전형으로서의 음베키의 지도력과 관련되어 있으며, 이는 앞에서 언급한 세 가지 흐름 가운데 하나의 정치적 스타일, 즉 망명파로 대변된다.

첫째, 많은 활동가들은 ANC의 감옥 지도부와 망명 지도부를 운동의 참된 문화, 전통, 상징의 담지자로 여겼다. 투쟁이라는 이름으로 다양한 임무를 전개한 수천 명의 국내 활동가들이 있음에도 불구하고, 많은 활동가들은 항상 자신들의 계획과 행동이 지도부의 승인을 받는 게 중요하다고 느꼈다. 이처럼 많은 국내 활동가들은 감옥 지도부와 망명 지도부에게 국내에서 이뤄진 일상적인 투쟁 활동에서는 얻을 수 없는 지위와 권위를 부여했다.

둘째, 이러한 현상과 관련된 결과, 국내 활동가들과 ANC가 주도한 운동들은 망명 그룹과 감옥 그룹에게 운동의 상징성을 모두 내주었다. 많은 이들에게, 잠비아의 루사카나 로빈 섬의 ANC는 신비감의 대상이었으며, 일반 활동가들이 갖지 못한 헌신, 희생, 지성을 가진 것처럼 여겨졌다.

1980년대, 국내 활동가들이 지도부와 선을 갖기 위해 스와질랜드, 레소토, 보츠나와 같은 이웃나라로 여행하는 것은 특별한 관례였다. 대중 혹은 군사 행동에 참여한 이들은 루사카나 다른 망명 지도부가 발표한 성명에서 언급되는 것을 자랑스럽게 여겼다. 다른 말로, 망명 ANC는 충성스러운 조직원임을 인정하고 확인해주는 중심이었으며, 투쟁하는 대중들은 노래와 시와 여러 가지 문화 형태로 지도부를 그치지 않고 찬양했다.

셋째, 망명 지도부의 전략적 선택은 국내 운동, 특히 청년층에 엄청난 영향을 주었다. 많은 내부 활동가들에게, 무장행동(militarism)은 투쟁에 대한 헌신성을 보여주는 중요한 방법이었다. 1990년 이후 무장행동은 운동 지도부에게 심각한 문제로 대두했다. 무장행동은 대중노동운동 같은 다양한 투쟁 형태를 아파르트헤이트 체제에 대항한 해방운동의 전략 가운데 하나로 자리잡게 만드는 걸 방해했다. 왜냐하면 대중노동운동은 무장투쟁을 하지 않았고, 기존의 투쟁 틀 안에서 활동했기 때문이다.

넷째, ANC 망명 지도부의 상당수가 민주적이고 자주적인 노동운동의 경험이 없었다. 그들이 오랫동안 머무른 나라는 자주적 노동운동을 전혀 존중하지 않았으며, 민주노동운동이 존재하지 않았던 곳이었다. 이것은 노조를 하나의 도구, 즉 전달 벨트로 바라보게 만들었다. 이런 전통은 몰락한 동유럽과 개발도상국 사회주의 나라에서 볼 수 있다.

마지막으로, 해방운동이 지하운동 혹은 망명이라는 비밀운동으로 내몰렸던 억압체제에 대한 투쟁 과정이었음을 언급할 필요가 있다. 이것은 해방운동 내부의 민주주의를 제한했다. 해방운동은 자주 민주적 이상에 충실할 수 없다. 반대 의견은 조작이나 딱지 붙이기 혹은 따돌림을 통해 묵살된다. 이러한 경향은 ANC 안에 지금도 존재하며, 오fot동안 개인과 집단들을 대상으로 활용되었다.

물론, 해방 투쟁의 유산은 복잡하다. 위에서 확인한 경향들은 유산의 일부이며, 다른 좋은 경향들도 충분하게 언급할 가치가 있다. 동맹세력에 대한 ANC의 사고방식과 접근방식의 주된 모습은 다양한 집단과 분파의 힘의 균형에서 결정된다. 조직의 정책과 지도력 평가는 이러한 유산과 복잡성을 고려해야 한다고 말하는 것으로 충분하다.

3. 1990년 이래 코사투의 영향력과 힘의 상실

남아프리카에서 노동조합과 정치 정당간의 동맹은 백인 노동조합이 백인 노동당과 연합했던 20세기 초반으로 거슬러 올라간다. 하지만, 노동조합과 ANC간의 강력한 동맹을 형성했던 노동조합남아프리카회의(SACTU)가 만들어진 것은 1950년대다. 이 기간 동안, SACTU는 아파르트헤이트라는 구체적 조건 속에서, 남아프리카 노동조합과 정치 투쟁은 분리될 수 없다는 인식을 갖고 정치적 노동운동의 전통을 강력하게 구축했다.

) Webster, E.1997.  The Politics of Economic Reform: Trade Unions and Democratisation in South Africa, Unpublished paper, p.10.

1970년대 노동운동의 부흥이래, 정치와 정당과의 동맹에 노조가 참여하는 것은 당시 새롭게 등장하던 대중민주운동에서 뜨거운 논쟁거리였다. 이것은 1980년대 민중주의자(populist)와 노동자주의자(workerist)간의 분열로 이어졌다. 전자는 정치참여와 해방운동과의 동맹을 중시했고, 후자는 정치적 비동맹과 강력한 현장 기반 전략을 선호했다. 노동자주의자들은 ANC 같은 해방운동 세력이 대표하는 민족주의 정치를 의심했다.

) Lambert, R. and Webster, E. 1988.  □The Re-emergence of Political Unionism in Contemporary South Africa□, in Cobbet, W. And Cohen L. (eds), Popular Struggles in South Africa, London. James Currey.

) See for example, Foster, J. 1982.  "The Workers' Struggle - Where Does FOSATU Stand?", South African Labour Bulletin, 7, 8, 1982.

1985년 12월 코사투의 출범은 새 노총에 가입한 노동조합들의 전략이 변했음을 보여준다. 현장 투쟁과 더불어, 새 노총은 정치적 입장을 명백하게 보여주었다. 당시 코사투 사무총장인 Jay Naidoo는 왜 정치적 개입이 불가피한가를 설명했다.

□우리는 경험을 통해 사업장 문제에만 관심을 갖는 게 충분하지 않음을 배웠다. 비정치적인 노동운동은 바람직하지 않을 뿐 아니라, 불가능하다. 이점은 조직노동운동에 자명한 사실이다.□

) Address by Zwelinzima Vavi, COSATU deputy general secretary, May Day rally, Umtata, Eastern Cape.

이러한 입장은 새 노총이 해방운동의 다른 조직들과 동맹관계를 모색토록 했다. 1986년 3월, 코사투는 ANC와 망명 SACTU 지도부를 만나 공동의 관심사를 논의했다. 이 토론은 코사투를 다른 어떤 운동보다 ANC와 가까워지도록 만들었다. 공식적인 합의가 이뤄지지 않았지만, 이 자리에서 코사투가 우리나라의 민주화 세력의 핵심 요소이며, 노동자들을 일반 민주주의 투쟁에 참여시키는 임무가 있음이 논의되었다. 또한 노동자 이익 증진과 민주주의 투쟁을 위해 코사투가 다른 민주대중조직과 함께 활동해야 하며, 나아가 대중행동에서 민중을 동원하기 위해 규율 잡힌 동맹을 만든다는 데 합의했다. 그러나 이런 회담들과 잠정 합의들은 코사투가 민족주의 운동과의 동맹에 반대하는 내부 반발을 무마해야 했기 때문에 동맹 결성으로 바로 이어지지는 않았다. 이 문제는 노총 내부를 분열시켰지만, 1987년 제2차 전국총회에서 가까스로 코사투 내부의 두 그룹이 전략적 타협에 이를 수 있었다. 새 노총은 ANC 지도 하에 민족민주혁명에 참여하면서 □현장 전통□의 통합을 인정한 것이다.

) Joint statement of the executive committees of COSATU, SACTU and the ANC, Lusaka, 5 - 6 March 1986.

) Webster, E. 1996. ***, **: *,  146.

ANC와 코사투 관계에 대한 1990년 이전 역사는 잘 정리되어 있다. 하지만, 세 가지 문제를 지금 주목할 필요가 있다. 우선, 코사투가 ANC의 지도를 인정한 것은 코사투를 민주화 투쟁의 핵심 부분으로 ANC가 인정하는 문제와 맞교환 되었다. 이 당시 공식적인 동맹은 없었지만, 1987년 노총이 자유헌장을 채택한 것은 민주화운동에서의 코사투에 대한 신뢰를 높였다. ANC가 망명하고 통일민주전선(UDF)이 효과적으로 지하에서 활동하던 상황에서, 코사투는 대중에게 직접 다가갈 수 있는 운동 가운데 유일하게 눈에 보이는 대표 조직이었다.

) See Lambert, R and Webster, E. 1988, op. Cit.; Baskin, J. 1991. Striking Back: A history of COSATU, Johannesburg: Ravan; Webster, E. 1996., op. Cit. and Eidelberg, P. 1997. The Tripartite Alliance on the Eve of a New Millennium: The Congress of South African Trade Unions, The African National Congress and the South African Communist Party, Paper presented to the a seminar at the Institute for Advanced Social Research, 3 March 1997, Seminar Paper No. 413, University of the Witwatersrand, Johannesburg.

둘째, COSATU는 조합원의 극적인 증가를 경험했다. 예를 들어, 1985년과 1991년 사이, 조합원수는 462,359명에서 1,258,853명으로 늘었다. 전국 곳곳에서 조합원 수가 늘었으며, 이것은 망명 운동은 물론 국내의 어떤 운동도 이뤄내지 못한 것이다. 이것은 민주화운동 안에서 코사투의 위신을 드높였다.

) Macun, I. and Frost, A. 1994.  □Living Like Theres No Tomorrow: Trade Union Growth in South Africa, 1979 - 1991□, Social Dynamics, 20, 2, 1994.  A recent study by shows that today COSATU represents 1.8 million members, distributed across 19 affiliates ranging in size from 6 520 to 357 198 (Filita, T. 1997. □COSATU: Marching Forward□, South African Labour Bulletin, 21, 1, 1997).

셋째, 1980년대 말에 코사투의 대중행동과 대중민주운동의 방향을 제시하는 코사투 지도부의 능력은 ANC의 무장투쟁과 UDF같은 국내 조직들의 정치적 운동을 압도하는 경향이 있었으며, 이것은 코사투가 사실상 투쟁의 지도부 역할을 했음을 뜻한다. 앞서 말한 요소들은 코사투가 이 단계에서 결정적인 역함을 했음을 설명한다. 이것은 ANC가 어쩔 수 없을 정도로 강력한 위치를 가졌음을 뜻한다.

1990년 ANC와 공산당의 합법화는 다음해에 동맹의 출범으로 이어졌다. ANC가 다른 두 파트너들로부터 동맹의 지도부로 인정받았지만, 일부가 주장하듯이 이것이 동맹 안에서 ANC 헤게모니의 관철로 이어지지는 않았다. ANC는 대중 조직으로 다시 태어나야 했고, 아직 협상 과정에 있었으므로 전체 민주운동에서 리더십을 다시 차지하는 것은 간단한 문제가 아니었다. 다른 말로, 사실상 국내 운동에서 코사투를 대체하는 것은, 많은 분석가들이 파악하고 있는 것보다 더 많은 과정이 필요했다. 1994년까지 ANC는 동맹의 리더십을 가지는 조건에 대해서 다시 협상해야 했다. 그 일환으로, 코사투는 ANC를 급진적인 개혁 프로그램인 재건개발계획(RDP)을 받아들이도록 만들었다.

) See for example, Eidelberg, P. 1997., op. cit.

ANC가 코사투를 대체한 것은 이 시기에 시작되었으며, ANC가 노총을 옆으로 밀어낼 수 있을지는 처음에는 불확실했다. 왜냐하면, ANC는 동맹 안에서 자신의 리더십이 대단히 취약함을 알고 있었기 때문이다. 운동과 그 전국적 지도부에 대한 대중적 지원에도 불구하고, ANC는 기층에 강력한 영향력을 갖고 있던 코사투를 적대시하거나 소외시킬 수 없었다.

동맹에 대한 분석만 갖고 코사투의 주변화 과정을 정확하게 설명하기는 힘들다. 이를 위해서는 ANC가 동맹의 리더십을 다시 장악한 핵심 국면을 논의해야 한다. 첫째, 이런 점에서 □ANC가 주도하는□ 동맹이라는 개념은 주목할 필요가 있다. 하지만, 이 자체로 동맹의 파트너들이 주변화된 것은 아니다. 둘째, 협상 과정에서 코사투 배제는 ANC의 지도력을 강화시켰고, 코사투를 ANC의 선의에 의존하는 하찮은 존재로 전락시켰다. 하지만 코사투가 이행 과정이 교착상태에 빠졌을 때, 대중행동을 통해 교착 상태를 풀었음을 감안할 때 이 점이 너무 많이 이야기되서는 안된다. 셋째, RDP가 ANC의 선거 공략이 되었다는 사실(사실 RDP는 코사투가 제안한 것이다)은 ANC가 신뢰를 얻도록, 특히 모든 동맹 파트너 기층 조직원의 신뢰를 얻도록 만들었다. 마지막이자 가장 중요한 것은 ANC의 선거 승리와 국가 권력 장악이라는 사실이 동맹 안에서 ANC가 운동의 헤게모니를 장악하는 마지막 행동이었다는 점이다. 국가 권력은 ANC가 중요한 의사결정을 할 때 동맹의 파트너들에게 알려줄 필요가 없게 만들었다. 코사투에게 이것은 영향력이 약화되기 시작하는 첫 번째 국면이었다.

) Buhlungu, S. 1994a.  □COSATU and the Elections□, SA Labour Bulletin, 18, 2,

1994년 이후, ANC-코사투 동맹은 두 조직을 위해 몇 가지 이점이 있었다. 동맹의 일환으로 코사투는 조합원의 이익을 지지하는 ANC 정부에 의존할 수 있었다. 이것은 노총이 정부에 더 큰 영향력을 미치고 노동관계법 같은 중요한 정책과 입법적 승리를 거둘 수 있도록 했다.

하지만, 최근 몇 년 동안 외관상 단단해 보이던 동맹의 결집력이 심각한 긴장 상태에 처해 있으며, 전략적 차이가 터져 나오고 있다는 조짐이 감지된다. 이것은 국가 자산을 민영화하려는 정부의 선언과 1996년 정부의 거시경제 정책인 GEAR 발표를 둘러싸고 물 위로 떠오르고 있다. 1994년 선거 이후 동맹의 중요성은 점차 떨어졌다. 반면, ANC와 그 지도자들은 여당으로서의 자기 권력을 집중하고 튼튼히 해왔다. 여당은 동맹의 이익보다는 일반 이익에 대응해야 함을 알게 되었다. 이 글에서 주장하려는 바는 1994년 이후 3자 동맹 안에서 코사투의 역할과 영향력은 뚜렷이 약화되었으며, 이러한 약화는 ANC와 정부안에서 타보 음베키의 권력 장악과 일치한다는 점이다.

1996년 코사투 문건은 동맹을 작동하는 방식에 심각한 문제가 있음을 인정하고 있다. 그것은 1994년이 동맹 안에서 코사투가 주변화 된(marginalised) 결정적인 때였음을 많은 관찰을 통해 밝히고 있다. 문건은 다음과 같이 토로한다.

□선거전에는 동맹 파트너들이 주요 문제를 협의했다. 1994년 이후에는 동맹 안에서 실질적인 회의가 거의 없다. 어쩌다 한번 회의가 있을 뿐이다. 게다가 회의에서 합의된 문제들은 거의 지켜지지 않는다. 동맹 당사자들이 이행기에 드러난 도전들을 체계적으로 살펴보고 그 전략을 마련하며, 그 전략 속에서 어떤 역할을 분담해야 할지를 논의하기 위해 앉아본 적이 거의 없다.□

) COSATU (1996) A Draft Programme for the Alliance, November 1996.

취약한 조직구조, RDP 실행을 둘러싼 합의 부족, 코사투가 정부의 일부 부처에서 흘러나온 개인 견해에 의존해야 했다는 사실 등을 포함해서 동맹의 기능 마비와 관련된 여러 문제들이 문건에서 논의되고 있다. 문건은 또한 정책이 컨설턴트, 보수적인 경제학자, 구체제의 관료, 세계은행이나 국제금융기구 같은 국제금융기구에 의해 결정되고, 진보적인 인사는 정부안에 거의 없음을 한탄했다. 또한 RDP가 여러 세력에 의해 잠식되고 있음을 지적했다. 마지막으로, 문건은 민중이 동원되지 않고 있음에 문제를 제기하면 활동가 대부분이 전략적 목표에 대한 확신이 없다고 적고 있다.

1994년 이래 동맹 안의 권력 관계 변화는, 공식 조직과 전략 단위에서의 점진적이지만 지속적인 권력 관계 재편을 보여준다. 해방 이전에 존재했던 정치적 질서는 새 것에 길을 내어주면서 붕괴하고 있다. 남아프리카가 동맹의 극적인 붕괴를 목격할 것 같지는 않다. 하지만, ANC가 동맹을 무시할 공간을 확보하는 방식으로 관계를 재편하기 위해서 동맹 안에서의 주도적 위치를 활용해왔음은 분명하다. ANC가 (동맹을 제쳐두면서) GEAR를 채택했던 방식 때문에 비난받았을 때, 만델라 대통령은 동맹의 조건을 ANC가 다시 검토하고 있는 듯 행동하는 것으로 대응했다. 그는 정책 문제와 관련해서 동맹이 작동하는 방식을 세 가지로 정의했다.

□우리가 합의할 수 있는 문제가 있다. 둘째 범주는 우리가 합의할 순 없지만, 타협할 순 있는 문제다. 세 번째 범주는 합의가 전혀 불가능하고 정부가 정책을 밀어붙이는 길이다.□

) The Sunday Times, 25 May 1997.

셋째, 동맹에 대한 논쟁은 ANC와 동맹의 리더십 단위에서의 급격한 변화를 고려하지 않고 있다. 특히, 민주화 및 인종차별 철폐에 뒤따랐던 계급 형성의 과정은 검토되지 않았다. 한편으로, ANC 지도부는 우경화되어 왔다. 이는 GEAR 거시경제 전략의 조직적 채택으로 증명된다. 1994년 이래 지도부의 우선 순위는 많이 변했으며, 급진적 변화라는 프로젝트는 신고전학파 경제정책에 기반한 한 보수주의자에 의해 압도되었다. ANC 티켓으로 정치권에 들어온 전직 노동운동가를 비롯해 점차 그 수가 늘고 있는 이러한 지도자들은 정치를 재계로 들어가는 관문으로 활용하고 있다. 다른 한편으로, 코사투 지도부는 이러한 변화를 비판하는 데 주저했다. 1997년 9월 열린 제6차 전국총회는 ANC 정부의 우경화(shift)를 언급했지만, 1999년 선거에서 ANC의 승리를 위해 조직의 자원과 지도자들을 지원할 것을 결정했다. 노동운동의 일부에게 동맹은 정치권이라는 상층으로 이동하는 길목이었다. 이처럼, 민주화와 인종차별 철폐라는 상황에서, 동맹은 다른 목적, 즉 신흥 중간계급의 번식장으로 기능했던 것이다.

) COSATU 6th National Congress, Resolution on Political Strategy and Vision (Tripartite Alliance)

한편, 노조는 1994년 이래 가장 어려운 도전에 직면해 있으며, 그 가운데 일부만 여기서 다루겠다. 첫째, 코사투의 영향력이 뚜렷이 쇠퇴했으며, ANC에게 코사투가 동맹 안에 남기를 바라는 유일한 이유가 선거에서의 표 때문이라는 주장이 나오고 있다. 코사투는 더 이상 과거와 같은 권위를 누리지 못하고 있다. ANC 일부에서 코사투에 대한 반감과 적대감이 커지고 있다.

둘째, 1994년에 가속화된 지도부 유출은 여전히 계속되고 있으며, 지난 30년 동안 형성된 지도자 세대 전체를 빼앗아가고 있다. 인력 유출은 현장에서 전국중앙까지 모든 단위에서 노조를 흔들고 있다. 과거의 많은 현장 간부들이 관리자나 지방정부 관리가 되어 있으며, 수십명의 상근임원 및 중앙지도자들도 경영자, 컨설턴트, 공무원, 기업가, 정치인으로 자리를 옮겼다. 이것이 노조에 미친 영향은 다른 문헌에서 이미 검토되었다. 지도부의 대탈주는 운동에게는 기억 상실을 뜻한다. 노조 운동의 초기 역사를 기억하는 노조간부는 거의 없으며, 노조운동의 전통이 어떻게 수립되었는지 이해하는 사람은 더 적다.

) See Buhlungu, 1999. □Generational Transition in Union Employment: The Organisational Implications of Staff Turnover in COSATU□,  Transformation, 39, 1999.

이러한 손실은 전직 노조운동가 대부분이 노동운동에 동감하는 상태라면 별로 심각하지 않을 수 있다. 현직 및 전직 노동운동가들과의 인터뷰는 이들 지도자들의 의식이 그들이 노조를 떠나자마자 바뀌었음을 보여준다. 그들은 자기 자신을 재창조하여 새로운 지위에 맞도록 만들었다. 정말, 많은 사람들이 노조의 역사에서 벗어나려 애쓰면서 노조운동 경험 몇 년을 유년기 단계로 치환하고 있다. 또한 노조를 떠난 이후의 자기 삶을 성인이 된 것으로 설명하면서 책임 있는 단계에 진입했다고 보고 있다. 그 결과 많은 전직 노동운동가들이 노조와 어떠한 연계도 갖고 있지 않으며, 후안무치하게도 반노조 입장을 갖고 있는 경우도 많다. 그들은 현재의 노조 지도자들을 미숙하고 무모하다고 보며, 전국적인 지명도를 얻는데 필사적이라고 여긴다. 이러한 견해가 정당하든 아니면 확증하기 어렵든 간에, 분명한 것은 운동을 지지하는 전직 노동운동가는 거의 없다는 점이다.

셋째, 노조운동이 시민사회운동의 핵심으로 스스로를 자리 매김하는데 실패했다는 사실은 사회에서 노조운동의 영향력을 약화시키는데 일조했다. 노조가 2000년 5월의 총파업처럼 상대적으로 강력한 대중투쟁력을 여전히 갖고 있지만, 다른 대중운동으로부터 점차 고립되고 있다. 3자 동맹 내부에서 주변으로 밀려나 있기 때문에, 험담하기 좋아하는 사람들이 사회의 소수 특권 계층을 대변하는 집단으로 노조운동을 깎아 내리기가 쉽다.

넷째, 노동운동은 힘을 약화시키고 사회에서의 영향력을 뚜렷이 감소시키는 두 가지 현상에 직면해 있다. 한편으로, 노조운동은 몹시 쪼개져 있다. 파편화는 분리된 그룹들이 다른 노총의 큰 노조 안에서 약점을 이용하는 형태로 나타나고 있다. 지난 몇 년 동안 식품, 광업, 금속, 자동차, 상업, 요식업에서 떨어져 나온 분파들이 있다. 다른 한편으로, 세계 자본주의의 새로운 충격으로 경제 구조가 끊임없이 변하면서 노조는 모든 경제 부문에서 이뤄지고 있는 경비절감의 결과 수천 명의 조합원을 잃어버리고 있다.

마지막으로, 노동자와 그 지도자들의 노조에 대한 지향이 크게 변했다. 1994년  이래 많은 노동자들은 이전보다 더 노조를 하나의 수단으로 바라보고 있다. 이것은 노동자들이 노조를 사회의 근본적인 변화를 위한 대리인이기보다는 직접적인 물질적 이익을 주는 기관으로 바라본다는 말이다. 그 결과 경제적 이익과 관련이 없는 영역에서 조합원의 노조 활동 참여는 감소하고 있다.

노조 지도자들의 노조를 바라보는 생각 역시 많이 변했다. 많은 현장위원들은 더 나은 일자리와 각종 혜택에 접근할 수 있는 정류장으로 자기 지위를 바라본다. 이것은 노조 지도부에게도 해당되는 말이다. 이 때문에 직위를 둘러싸고 경쟁이 심각해지고 있으며, 노조 지도자들 사이에 내부 싸움과 분파주의가 점증하고 있다.

하지만, 위에서 지적한 것들이 노조가 붕괴하고 있음을 말하는 것은 아니다. 노조는 앞으로도 상대적으로 강력한 조직으로 남을 것이다. 그러나 노조의 조직력과 투쟁력은 과거와는 다른 형태를 띨 것이다.

4. 음베키와 노조: 한 전략의 탄생

ANC가 1994년 권력을 잡은 이래, 노조가 가장 강력한 정치적 후원자이자 잠재적 반대자였음은 의심의 의지가 없다. 이 때, 코사투를 끌어들인 동맹은 ANC가 잠재적 위협을 다루는 전략을 마련토록 했다. 사실, 이 전략은 노조를 바깥이 아닌 안에 두는 것이었으며, 우리는 음베키 정부가 이런 전략을 내던지기 보다는 더 세련되게 구사하는 것을 목격하고 있다. 1999년의 공식적인 권력 이양 전에 음베키가 국가와 ANC의 리더십을 맡았기 때문에 만델라와 음베키 사이에는 어떤 연속성이 있다.

만델라 집권기 초반에는 새 정부 전략이 재건과 개발에서 노조를 파트너로 인정하는 것 같았다. 전 코사투 사무총장 Jay Naidoo가 재건개발계획(RDP)를 책임지는 장관으로 영전한 것은 ANC가 국정 운영의 파트너로 노조를 인정한다는 상징적인 제스처였다. 이 때 노조운동이 얻은 성과 가운데 가장 두드러진 것은 1995년 노동관계법에서 시작된 진보적인 노동관련 제도였다.

하지만, 만델라가 음베키에게 권력을 이양하는 시점과 일치하는 ANC의 우경화(shift)는 1996년에 시작된다. 이 때 정부는 RDP 담당 직책을 없애고 GEAR를 채택한다. 우경화와 더불어 □나라를 운영하는 정부의 임무□에 대해 ANC 지도자들은 더 많이 강조하기 시작했다. 정부와 당은 정책 문제에서 일단의 전문가 그룹이 내놓는 조언과 생각에 끌려갔다. 이러한 사례를 부분적으로 보여주는 한 예로, 음베키가 다양한 정책 조언을 들을 목적으로 만든 이른바 부엌 내각(kitchen cabinet)을 들 수 있다. 이 비공식 자문기구는 기업가, 변호사, 학자와 노동운동가로 구성되어 있으며, 그들 가운데 많은 사람이 공식적인 ANC 활동가 망 밖에서 선발되었다. 여기에 포함된 노조운동가들은 조직적 절차를 통해 선발된 게 아니라 부통령 시절 음베키가 직접 뽑은 이들이었다.

이 당시 음베키의 전략은 노동의 특권적 지위를 제거하고, 그가 조언을 얻을 수 있는 많은 사회적 행위자들 가운데 하나로 노동을 격하하는 효과를 가져왔다. 의회에서 ANC는 전직 노동운동가들이 하나의 단일한 조직으로 결집하지 못하도록 했으며, 이들이 당의 권력가들에게 충성하도록 강요했다. 이처럼 1996년에서 1999년 기간에 노동운동과, 의회/주정부/지방정부 안의 전직 노동운동가들은 1994년 이전에 누렸던 영향력을 점차 상실해갔다. 지역의 많은 노동운동가들이 노조 경력이 ANC 조직에서 한 자리를 보장해주지 못함을 느끼기 시작했던 것이다.

하지만, 음베키가 노조를 동맹의 하위 파트너로 삼는 전략을 개발한 유일한 사람은 아니라는 점을 지적해야 한다. 노조를 경쟁자로 생각하는 지방의 활동가들은 파워 게임에 익숙하다. 그들은 ANC가 의지할 표가 노조에서 많이 나온다는 사실을 잘 알고 있으며, 자리와 권력 문제가 제기되면 파워 게임에서 이기기 위해 ANC가 지도하는 동맹이라는 인식에 다시 호소한다. 콰줄루-나탈의 일부 활동가들은 코사투의 현장위원들이 ANC 지부 집회에 참석할 때 노조에 대한 반감이 커지고 있으며, 더 이상 모임들이 노조 집회가 아니며 참석할 수도 없고 지도부에게 절차상의 문제를 제기할 수도 없다고 말한다. 이스턴 케이프의 경우, 1999년 선거운동에서 ANC의 일부 지도자가 선거운동원 명부에 현장위원들이 너무 많다고 투덜거렸다고 한다. 이처럼 1999년까지의 기간동안 ANC는 노동조합운동에 대해 새로운 전략을 채택했고, 이를 통해 노동운동이 당에 위협이 되지 않게 길들이려 했다. 만델라 집권기간 동안 음베키가 후계자 수업(apprentice)을 하면서 이러한 전략을 구사했고, ANC 각급 지도자들의 공감을 이끌어냈다.

5. 마디바의 마술에서 음베키의 논리로

음베키가 남아프리카 대통령의 자리에 있은 지 1년이 지났다. 1년은 대통령의 업적에 대해 충분한 평가를 하기에 부족한 시간이라고 주장할 수 있다. 게다가, 재임기간 동안 음베키는 노조와, 노조와 ANC 및 정부와의 관계에 대해 거의 언급하지 않았다. 하지만, 우리가 위에서 제시했듯이, 노조에 대한 그의 태도는 그가 국가 수반이 되기 오래 전에 만들어졌다.

인터뷰한 많은 노조는 음베키 정부의 노조에 대한 태도가 점차 자리를 잡아가고 있다고 말했다. 몇몇 동지들은 우리가 마디바의 마술에서 음베키의 논리를 움직여왔다고 말한다. 이러한 변화는 모든 이익 집단의 자발적인 협력을 추구했던 넬슨 만델라의 포용 정치에서 멀어졌음을 뜻한다. 음베키의 스타일은 강압과 정치적 설득이 교묘하게 결합된 것으로 매우 논리적이고 지적인 정치 담론으로 포장되어 있다. 1998년 공산당 전당대회에서 그가 행한 연설은 이를 잘 보여준다. 한편으로, 그는 공산당이 질서를 지키자고 호소하면서, 다른 한편으로 전당대회에서 제기되었던 ANC가 배반하지 않았음을 설명하기 위해 유창한 사례를 들먹였다. 그가 연설을 마친 후에, ANC에 대한 직접적이고 공개적인 비난은 사라졌다. 비판가들이 음베키의 논리를 반박할 수 없었기 때문이다.

음베키의 논리가 어떤 식으로 대통령 음베키의 대노조 전략 형성에 영향을 미쳤는지를 논의하기 전에, 노동운동가들이 대통령을 어떻게 보고 있는가를 짚어볼 필요가 있다. 많은 노조운동가들은 만델라 시절보다 대통령에게 인색하다. 음베키가 반노조적이며, 노조를 싫어하고, 노조를 존경하지 않는다는 소리를 노조원들에게서 자주 들을 수 있었다. 일부는 일반 노조원을 비롯해 노조 안의 많은 사람들이 이런 견해에 동조한다고 주장했다. □많은 노동자들이 만델라를 노래하는데, 새 대통령에 대한 노래를 들은 적이 있는가?□라고 한 활동가가 물었다. 다른 이는 음베키의 이른바 반노조 기질은 그가 중간 계급 출신의 인텔리이고, 이런 배경이 그를 노조와 조합원들에게 무관심하게 만들기 때문이라고 말했다.

하지만 아무도 대통령에 대한 자신들의 견해를 녹음하도록 허락하지 않았다. 이것은 음베키의 논리와 그것이 노조에 어떻게 영향을 미치는 지와 관련이 있다. 노조에 대한 정부의 태도 가운데 특징적인 것은 충성심을 얻기 위해 정부가 후원인 역할을 해주는 것이다. 충성하는 노조원들은 당의 정치적 지위, 공무원 자리 혹은 국영업체의 좋은 직위를 보상받는 반면, 불충을 보여주는 사람들을 그 자리에서 쫓겨나거나 무시당하는 위험을 감수해야 한다. 이처럼 정부의 후원인 역할은 노조를 길들이는데 대단히 강력한 무기였으며, 채찍과 당근의 수단이었다. 월급 많은 정치적 지위나 정부 내 자리를 노리는 노동운동가들은 대통령이나 ANC를 적대시하길 원치 않는 것 같다.

현재, ANC 및 정부와 관련된 정치적 쟁점에 대해 반대 의견을 내는 것을 노조운동가들이 꺼리고 있다. 많은 노동운동가들이 자기 노조와 ANC 조직 안에서 주변화되고 있다는 두려움을 말한다. 1994년이래 많은 노동운동가들이 관계가 악화될 수 있다는 두려움에서 ANC-코사투 관계에 대해 침묵해왔다. 하지만, 작년과 올해 상반기에 이러한 두려움은 주변화되고 있다는 두려움으로 바뀌었다. 음베키의 논리가 먹혀든다는 공포 분위기가 계속되는 한 강제력을 사용할 필요는 없다. 강제력과 설득의 결합은 껄끄러운 노조 지도자들을 다룰 때 사용된다. 이들 가운데 일부는 대통령과의 차 모임에 초청받았는데, 이런 자리는 노조의 행동이 바람직하지 못한 이유를 설명하는 자리로 변질되었다.

2000년 의회 개회식에서 음베키가 폭스바겐 상황을 언급한 것은 미래의 노동자 행동에 대한 그의 전략이라는 수수께끼를 푸는데 힌트를 준다. 그는 경고했다.

경제 성장이라는 맥락과 투자자의 눈이라는 입장에서 이기적이고 반사회적인 목표를 달성하려는 세력에게 우리 국민을 위한 일자리, 더 나은 생활이 인질로 잡혀서는 안됩니다. 따라서, 정부는 폭스바겐 공장의 무책임한 세력들이 만든 문제를 확실히 해결하기 위해 금속노조는 물론 경영진과도 협력해왔습니다. 정부는 이 입장에서 결코 흔들리지 않을 것입니다.□

) Mbeki, T. (President) 2000. State of the Nation Address at the Opening of Parliament, 4 February 2000.

이것은 민주 남아프리카의 국가 수반이 한 가장 강력한 말이며, 많은 면에서 구체제의 정부 장관들이 한 연설들을 떠올리게 한다. 이런 말들은 다양한 메시지를 담고 있다. 한편으로 연설은 정부가 일자리를 가진 이기적인 세력들에 반대하고 실업자들의 입장에 서있음을 말하고 있다. 다른 한편으로, 연설은 투자자의 눈에 파업은 정부의 위신을 깎는 것으로 비침을 말한다. 또한 파업 행위는 반사회적인 행동과 동일하며, 따라서 바람직하지 않다. 결국 대통령은 문제를 풀기위해 사회적 파트너들이 함께 노력할 것을 말한 것이다. 정부는 이러한 입장에서 흔들리지 않겠다고 말했을 때 대통령이 무엇을 말하려 했는지는 분명치 않다. 하지만, 분명한 것은 국가정보기구(NIA) 요원들이 폭스바겐 사건을 열심히 감시했다는 점이다. 한 요원은 파업이 국가 안보에 위협을 끼치는 지를 감시한다고 말했다.

하지만, 이 지점에서 음베키와 그의 정부가 반노조 입장을 갖고 있다는 주장을 계속하기엔 충분한 증거가 없다. ANC는 공무원이나 정치인으로 지도적 노동운동가들을 끌어들였다. 이런 식으로 뽑힌 사람들 가운데 가장 높은 자리를 차지한 사람으로는 전 코사투 사무총장이었던 음바지마 실로와 가우텡주 지사, 전 금속노조 사무총장이었던 에녹 고동와나, 전 코사투 위원장 존 고모모, 전 수석부위원장 코니 셉템버가 있다. 우리가 보고 있는 것이 동맹 안에 노조를 포섭하는 세련된 전략임을 각종 증거는 보여주고 있다. 전직 고위급 노동운동가들 가운데 일부는 노조 지도부와의 밀접한 관계와 노조의 조직적 전략에 대한 지식 때문에 이 전략에서 중요한 역할을 하고 있다. 고동와나는 금속노조 최상급 지도부와 여전히 가까운 것으로 알려져 있다. 코모모는 이스턴케이프의 폭스바겐 문제를 풀기 위해 일정한 역할을 하고 있다. 하지만, 전직 노동운동가들이 노조를 정부가 통제하는 정치적 변수 안에 두면서 옛날의 노조 연줄과 신뢰를 활용해 자신들의 새 정치계 보스들의 비위를 맞추려는 데 분개하는 일부 노조 간부들이 있다. 한 노조간부는 노동부장관, 멤바티시 음들라들라나를 예로 들면서 전직 노동운동가들이 반노동을 위해 어떻게 활용되는가를 설명했다. 그는 음들라들라나가 트럼펫 같은 악기인 이실롱고(ixilongo) 같다고 말했다. □이실롱고는 혼자서는 소리를 낼 수 없다. 소리를 내려면 누군가 이실롱고를 불어야 한다. 음들라들라나 동지는 그런 류의 사람이다.□

이러한 분노는 어느 정도 정치권의 전직 노동운동가들이 옛 동지들을 만날 때마다 언제나 조심하고 온건할 것을 주문하는 현실에서 연유한다. 많은 이들이 노조에 있을 때 누렸던 권력과 영향력을 상실한 것처럼 보이며, 민주화 과정에 대한 고려와 존경을 갖고 있지 않다. 요즘 그들은 조직이나 구조에 대해 논쟁하지 않으며, 이러저러한 쟁점과 관심사가 요리되고 있다(indaba isebhodweni, isaphekiwe)고 노동운동가들에게 말할 뿐이다.

음베키 대통령의 코사투와 노동운동에 대한 전략을 일반적으로 어떻게 특징지울 수 있을까? 권위주의자로 특징짓는 것은 너무 단순화하는 것일 게다. 음베키의 노조에 대한 태도는 가능한 많은 사람을 자기편으로 두고 감당할 없는 사람은 소외시키려는 통치 방식 일반에 대한 그의 태도와 어울린다. 자기편으로 끌어들인 사람은 ANC나 음베키 개인에게 감사하면서 도전하지 못하게 된다. 이처럼, 정부의 노조 전략에는 두 가지가 있다. 하나는 다수를 포섭하고, 다른 하나는 반대자를 주변화하는 것이다. 이 전략의 성공은 두 가지 요인, 즉 ANC가 해방투쟁과 결부된 상징을 성공적으로 전유하여 최대 해방운동으로 지지, 후원받고 있다는 사실에 기반하고 있다. ANC가 이러한 분위기와 해방 투쟁의 상징을 유지하는데 지적·이데올로기적 투자를 계속하고, 충성파, 순응파, 야심을 가진 지지파들에게 정치적 지위와 공무원 자리를 제공할 수 있는 한, 이러한 전략은 계속 유효할 것이다.

) Hadland, A. and Rantao, J. 1999. The Life and Times of Thabo Mbeki, Rivonia: Zebra Press.

최근 몇 년 동안 ANC 정책에 대한 여러 논쟁에도 불구하고, 이것만이 음베키가 ANC-코사투 관계를 안정되게 유지하는 이유는 아니다. 또 다른 이유는 ANC와 해방 투쟁의 역사와 전통을 자신의 현재 정책에 연결시켜 해석하고 재해석하는 능력 때문이기도 하다. 게다가, 음베키는 남아프리카 민중의 역사, 정체성, 문화, 운명을 ANC 정책과 목표, 그리고 투쟁에 연관시켜 해석하는데 탁월한 능력을 보여주었다. 이 모든 것들을 투쟁이라는 단일한 화술에 꿰매는 능력 덕택에 그는 노조로부터도 존경을 얻을 수 있었던 것이다. 그러나, 이러한 연출, 재해석이 특정한 정치적 이데올로기적 목표를 달성하기 위한 정치 공작의 형태를 띨 수 있다는 점을 덧붙여야 한다. 이에 대해 노동운동가를 비롯해 많은 사람들이 논리적이고 논박할 수 없다고 느끼기 때문에, 특정한 정치적 화술을 사람들이 받아들이고 어떤 형태이든 정치적 행동을 하지 말도록 유도하는 역할도 한다. 이를 두고 몇몇 노동운동가들은 음베키의 논리라고 이름 붙였다.

1996년부터 지금까지 음베키는 정부의 핵심 인물로 떠올라 남아프리카 국민의 역사, 정체성, 운명에 질문을 던져왔다. 모든 의견 제시에서 ANC는 주인공이었다. 동맹 안에서, 이것은 인종, 성, 계급, 민족이라는 사회적 간극에 상관없이 모든 남아프리카인의 이익을 대변하는 동맹의 지도자로서 ANC의 헤게모니를 공고히 하는데 기여했다. 한편, 노조는 음베키의 대단히 뛰어난 지적 논리에 제대로 대응하지 못했다. 이것은 부분적으로 노동운동이 직면한 아이디어의 위기(지적인 위기)에 기인한 것으로 결집력 있는 정치·사상적 프로그램의 부족에서 연유한다. 만델라 집권기간 동안 코사투는 전설적인 지도자의 지도를 따르면서 행복했던 것 같다. 왜냐하면 만델라는 항상 해방투쟁 이야기 속에 다른 모든 것을 통합시켰기 때문이다.

하지만 사람들은 음베키에게 점진적인 방식으로 권력이 이양되었을 때, 투쟁의 화술은 다시 정의되었고, 음베키가 ANC 혼자서 핵심 정책을 결정할 권한이 있다고 주장했다는 점을 알아차리지 못했다. GEAR 정책의 공개는 노조가 ANC의 방향 전환에 경각심을 갖도록 하는 종소리였다. 오늘날, 노조는 동맹 안에서 영향력이 계속 약화되는 여러운 상황에 있다. 다른 한편으로, 지금 시점에서 동맹은 매력적인 대안이 아니며, 정치적 불모지로 전락할 지도 모른다.

6. 개발도상국의 탈식민 경험에서 배우기

코사투가 오늘날 부딪힌 딜레마는 아프리카와 다른 개발도상권의 새롭게 독립한 많은 나라 노총들도 부딪혀 왔던 것이다. 따라서 이들의 앞선 경험을 활용해 ANC-코사투 관계가 어떻게 발전할 지를 이해하는게 필요하다. 한 관찰자는 탈식민 사회에서 통일된 목표, 즉 독립의 성취는 노조-당 동맹의 붕괴를 초래했다고 썼다. 많은 사회를 해방으로 밀고 갔던 다양한 종류의 민족주의는 여당의 지도 아래 정치 사상과 행동을 하나로 묶기 위해 노력했다. 대안적인 권력 집단과 정치적 의사 표현은 민족주의 엘리트와 국가건설 프로젝트에 대한 위협을 뜻했다. 탈식민 아프리카의 노동-국가 관계에 관한 토론에서 프로이드(1998)는 새로운 통치자의 시민사회 조직에 대한 일반적인 태도, 특히 노동조합에 대한 태도에 대해 쓰고 있다.

) Bienefeld, M.A. (1975) □Socialist Development and the Workers in Tanzania□, in Sandbrook, R. And Cohen, R., The Development of an African Working Class, London: Longman, p. 242

□예외 없이, 아프리카의 국가들은 자신의 이데올로기적 입장에 상관없이 지역의 사회적 조직과 잠재적 권력 기반을 자신이 통제할 수 있는 방향으로 움직였다. 노동조합은 잠재적으로 여당 경쟁자의 둥지였고, 당과 국가는 잠재적으로 위험한 지도자들을 열심히 사냥했다."

) Freund, B. 1988.  The African Worker, Cambridge: Cambridge University Press, pp. 94 - 95.

그러나 더 중요한 문제는 노동계급과 노동조합의 이익과 모순되는 이해관계가 민족 해방이라는 이데올로기 안에 자리잡고 있다는 점이다. 이는 바로 대부분의 식민지 사회 민족 해방운동에서 지도적 위치를 차지했던 중간 계급의 이해관계를 일컫는다. 이런 상황에서, 개인적 보상을 받을 수 있다는 이유로 많은 지도적 노동운동가들은 혁명적 추동력을 상실하고, 노동운동의 이익을 새로운 정치 엘리트의 이익에 종속시켰다. 예를 들어, 독립 이후 케냐의 노조지도자들을 관철할 한 사람은 □노조 지도자들이 정치권에서 자기 야심을 채울 목적으로 노조 직위를 이용했으며, 이를 통해 개인적 보상을 챙겼다"고 말했다.

) Sandbrook, R. 1975. Proletarians and African Capitalism: The Kenyan Case, 1960-1972, London: Cambridge University Press, p. 182.

다른 개발도상국의 경험은 현재 남아프리카의 당과 노조 관계를 이해하는 것과 관련이 있다. 이미, 개발도상국에서 확인된 몇 가지 패턴이 남아프리카에서 일어나고 있다. 남아프리카의 당-노조 관계가 다른 개발도상국과 유사성을 갖는다는 사실은 이들 나라 국민들의 타고난 경향과 아무런 관계가 없으며, 권위주의라는 철의 법칙이 존재함을 보여주는 것도 아니다. 유사성은 이들 모든 나라들이 겪은 식민 경험과 식민지 권력을 몰아내고 중간 계급과 부르주아 엘리트들과 더불어 새로운 정치 질서를 수립하려 한 해방운동의 성격에서 연유하는 것이다. 탈식민과 해방에 관한 많은 연구는 독립이 대변하는 환희의 순간을 강조하고, 식민지 시대의 연속성은 무시했다. 해방 이후 정치 경제 권력이 어떻게 분산되고 집행되는가 하는 패턴의 유사성을 이해하는데 실패한 것이다.

아직 탈식민 정부는 정치 권력의 권위주의적 사용, 반민중적인 방식으로 정치 경제 권력을 조직하는 것 등 많은 측면에서 구질서를 반영하고 있다. 이들 정부가 식민 통치자를 닮아 가는 또 다른 측면은 정부가 스스로를 빈민과 피지배층의 대변인으로 자리 매김하면서 모든 국민의 이익을 대변하는 온화한 정치 권력으로 미화하는 것이다. 상징적인 변화와 의식들이 이뤄져왔지만, 현실은 독립 이후에도 권력 장치, 권위주의적 경향, 폭압적 국가기구와 악법, 야당에 대한 공포, 빈민에 대한 냉소주의, 부자와 권력자들의 이익을 지키려는 의지 등 여러 가지 면에서 식민지의 유산을 계승하고 있음을 보여준다. 이런 점들을 충분하게 검토할 여유가 우리에게는 없다. 노동운동에 대한 음베키 대통령의 전략이 노조를 종속시키려는 시도로 특징 지워지는 개발도상국의 여러 경험들과 크게 다를 바 없다는 점을 말하는 것으로 충분하다. ANC가 해방 세력의 지도자로 스스로를 보여줄 수 있는 한, 그리고 정부가 ANC를 위해 후원자를 마련해 줄 수 있는 한, 음베키의 전략은 성공할 것이다.

브라질의 신자유주의적 경제개혁과

노동운동의 딜레마

조효래 (창원대 교수, 사회학)

1. 머리말

한국의 경험을 포함해서 신자유주의적인 경제개혁은 이제 대부분의 나라에서 보편적인 현상이 되었다. 국민경제의 세계경제로의 통합이 가속화됨에 따라, 대부분의 나라들이 국경을 넘어선 경쟁에 승리하기 위하여, 혹은 심각한 경제위기를 극복하기 위한 방안의 하나로서 경제의 구조조정에 나서고 있다. 국민경제의 구조조정은 대부분 경제에 대한 국가규제의 축소, 인플레 억제와 재정적자 해소를 위한 긴축정책, 상품 및 자본시장의 자유화와 대외개방, 공공부문의 민영화와 구조조정, 노동시장의 유연화를 수반하고 있다. 이러한 경제정책의 내용은 보통 신자유주의적 경제개혁으로 통칭되며, 나라에 따라 그 시점과 속도, 범위에 있어서 약간의 차별성이 있음에도 불구하고 모든 나라에서 일반화된 정책패턴으로 확산되고 있다. 그러나 이러한 신자유주의적 경제개혁은 정리해고와 고용불안, 노동에 대한 보호의 철폐, 사회복지 예산의 감축, 노동조합에 대한 공격 등 노동자들에게 심각한 위협이 되는 내용들을 포함하고 있으며, 많은 나라에서 노동조합의 반발과 저항을 초래하고 있다.

특히 민주화 이행을 경험한 신생민주주의들의 경우, 이러한 경제개혁이 과거 권위주의체제의 고통스런 경제적 유산을 해결하기 위한 피할 수 없는 과제일 뿐만 아니라, 개혁의 방향과 내용을 둘러싼 정치세력 및 사회세력간의 새로운 재편을 초래한다는 점에서, 정권의 사활이 걸린 과제로서 제기되었다. 그러나 경제적 효율성을 입증해야만 하는 새로운 민주주의들은 한편으로는 과거 권위주의체제의 유산뿐만 아니라, 세계경제의 위기와 압력으로부터 정책선택의 제약을 받게 된다. 과거의 유산과 외부의 압력이라는 두 가지 구조적 제약 속에서 경제개혁의 선택지를 제약받고 있는 대부분의 민주체제들은 신자유주의적 경제개혁의 방향을 선택해왔다. 그러나 이러한 신자유주의적 경제개혁은 민주화 이행에 가장 큰 기여를 했고 민주주의의 심화, 발전에 가장 큰 이해관계를 갖고 있는 사회적 약자들, 특히 노동자계급의 저항과 반발을 피할 수 없었다. 민중부문의 반발에도 불구하고 국가에 의해 위로부터 추진되고 있는 신자유주의적 경제개혁은 상당한 정도 권위주의적 방식에 의존하고 있기 때문에, 새로운 민주주의의 퇴행현상과도 무관하지 않다. 이러한 의미에서 민주화 이행을 경험한 나라의 경제개혁이 국가-시민사회의 관계, 노동운동의 발전에 어떠한 영향을 미칠 것인가는 단순히 이론적인 문제일 뿐만 아니라 현실적으로 중요한 실천적인 문제이다.

그 동안 브라질에 대한 국내외 사회과학계의 연구관심은 국가주도형 발전모델의 형성과 실패, 그와 연관된 권위주의 정치체제의 등장과 붕괴, 그리고 새로운 노동조합운동의 출현과 노동계급의 정치세력화, PT를 중심으로 한 진보적인 지방자치제의 실험이라는 세 가지 차원에 집중되었고, 최근에는 세계적 수준의 경제위기라는 조건에서 신자유주의적 경제개혁의 효과와 한계에 대한 논란이 중심이 되고 있다.

브라질의 경우 심각한 경제위기와 민주화 이행을 동시에 경험했고, 민주화 이후에도 연간 수백 %를 넘는 초인플레와 대통령 탄핵이라는 정치, 경제적 위기를 경험해왔다. 이 과정에서 권위주의적 발전국가에 기초한 발전모델은 한계에 직면했고, 1990년대 이후 경제위기 극복을 위한 신자유주의적 방향의 경제개혁이 점진적이지만 꾸준히 진행되어 왔다. 신자유주의적 방향으로의 경제구조의 전환은 인플레를 잡는데는 성공했지만, 대량실업과 빈곤의 확대라는 사회적 희생을 대가로 한 것이었고 국민경제의 불안정은 해소되지 않고 있다. 한편 민주화 이행과 경제위기의 과정에서 출현하고 성장한 □새로운 노동조합운동□은 급격히 영향력을 확대하였고 주요한 사회세력으로 성장하였다. 브라질 노동운동의 급속한 성장과 전투성, 자율성, 광범위한 연대와 같은 특성은 □사회운동적 노동조합주의□라는 노동운동의 새로운 모델로 주목을 받았다. 그러나 1990년대의 신자유주의적 경제개혁은 새로운 노동조합운동에게 심대한 도전을 의미하는 것이었고, 노동조합운동은 변화하는 새로운 환경에 자신의 전략과 노선을 조정하는데 상당한 어려움에 직면했다.

경제위기와 발전국가의 위기, 발전국가 모델의 신자유주의적 시장경제로의 전환, 주변부 자본주의에 대한 세계경제의 압력과 신자유주의적 구조조정, 경제개혁과 구조조정이 노동에 미친 파괴적 효과, 신자유주의에 대항하는 전투적 동원 등은 1990년대 브라질의 역사적 경험일 뿐만 아니라, 세계체제 속에서 유사한 자본주의 발전 경로, 민주화 이행, 노동운동의 성장을 겪어 왔던 한국에서도 동일하게 제기되는 쟁점들이다. 이런 점에서 발전국가 모델의 붕괴와 신자유주의적 시장경제로의 전환이 노동계급에게 미치는 영향, 이 과정에서 노동운동이 직면한 딜레마와 대응전략에 관심이 집중되고 있다.

이 연구는 1990년대 이후 브라질에서의 신자유주의적 경제개혁과 그것이 노동자들에게 미친 영향, 그에 대한 노동운동의 대응을 분석하는 것을 목적으로 한다. 특히 신자유주의적 경제개혁에 대한 노동운동의 대응과정에서 노동운동이 직면한 딜레마를 검토하고, 이를 통해 경제체제 전환과 변화된 환경에서 새로운 노동조합운동의 발전전략에 대한 시사점과 함의를 얻어내고자 한다. 먼저, 브라질 경제의 개혁과 전환이 불가피했던 구조적 맥락을 검토하고, 꼴로르 정부로부터 시작되어 까르도주 정부에 의해 본격화된 신자유주의적 경제개혁의 내용을 검토한다. 둘째로 경제개혁이 국민경제와 노동자들에게 미친 영향을 검토한다. 특히 노동시장의 구조변화와 자동차산업의 사례를 통해 구조조정의 효과를 분석한다. 마지막으로 1990년대 동안의 신자유주의적 경제개혁과 구조조정에 대해 브라질의 노동조합운동이 어떻게 대응했는가를 검토한다. 이 과정에서 1980년대 동안의 민주화와 경제위기에 성공적으로 대응했던 노동운동이 1990년대의 신자유주의로의 공세로 인해 어떠한 딜레마에 직면했는가를 분석한다.

2. 1990년대 신자유주의적 경제개혁과 국민경제의 불안정화

1985년 민주화 이행이후 브라질 경제는 연간 수백%를 넘는 인플레이션과 엄청난 재정적자, 외환보유고의 부족과 외채부담으로 최악의 상태였다. 정치적으로는 소수파 대통령과 의회의 대립, 정부에 대한 신뢰 저하로 정치적 리더십은 심각한 어려움을 겪어왔다. 경제의 구조개혁을 위한 장기적인 발전계획은 실종되었고 실패한 경제 안정화계획이 반복되었다. 권위주의 체제이래 발전국가 모델은 한계에 직면했지만 이를 대체하는 새로운 발전모델은 제시되지 않았다. 소득정책의 성격을 갖고 있던 안정화프로그램들이 실패하면서, 국가의 역할은 불신을 받았고, 1990년대에 들어서 근대화와 국가경쟁력 강화를 목표로 한 새로운 대안으로서 신자유주의적 시장경제로의 전환이 광범위한 지지를 받기 시작했다. 1990년 최초의 민선대통령이었던 꼴로르는 신자유주의적 방향으로의 전환을 시작했고, 1994년 이후 까르도주의 헤알플랜(Plano Real)은 신자유주의적인 노선에 매우 충실한 것이었다.

⑴ 1990년대 경제개혁의 구조적 맥락: 초인플레와 안정화 프로그램의 실패

브라질에서 신자유주의의 물결은 1980년대 경제안정화 프로그램의 실패가 가져온 직접적인 결과였다. 1986년 2월에 실행된 최초의 안정화프로그램이었던 크루자도플랜은 당시 브라질 경제의 일차적 과제였던 인플레를 해결하는 것뿐만 아니라, 동시에 경제적 분배에 대한 대중의 요구를 해결하기 위해 경제성장의 회복이라는 두 가지 목표를 겨냥한 것이었다. 크루자도플랜은 인플레에 대한 IMF의 통화주의적 접근을 거부하였으며, 관성적 인플레의 악순환을 끊어내기 위해 인플레의 주요한 원인이었던 물가-임금의 연동제(indexation)의 폐지(일시적인 임금 및 가격의 동결), 크루자도(Cruzado)라는 새로운 통화의 도입, 모든 노동자들의 일괄적인 8%의 임금인상과 최저임금의 16%인상을 주요한 내용으로 했다. 그것은 관성적 인플레를 안정화하기 위한 위로부터의 소득정책을 의미했다. 따라서 플랜에 대한 사회적 반응은 호의적인 것이었고, 인플레의 일시적으로 안정에 따른 구매력 증가는 급격한 소비확대를 초래했다. 그러나 쇼크방식의 가격동결은 곧 공급축소의 문제를 야기했고, 동결 이전에 상대적으로 가격을 인상했던 기업들은 이득을 보았지만 그렇지 못한 기업들은 손실을 보는 등 가격질서가 왜곡되었다. 따라서 임금인상을 가격에 반영할 수 없게 된 기업들은 제품공급을 회피함으로써 인위적인 부족상태를 초래하는 등 강하게 저항했다(kingstone, 2000:188-189).

가격질서의 왜곡과 공급부족은 결국 크루자도 플랜에 의한 가격동결을 사실상 무력화시켰다. 이는 일련의 가격인상과 공공요금 인상을 허용한 크루자도II 플랜에 의해 최종적으로 확인되었고, 이후 인플레는 폭발적으로 증가하였다. 크루자도플랜이 붕괴된 이후 차후의 가격동결을 예상한 투기적인 가격인상이 이루어졌고, 이는 다시 물가연동제(indexation)에 의해 실질임금 저하를 보상하기 위한 자동적인 임금인상으로 이어졌다. 1987년 6월의 브레서플랜(Bresser Plan)이나 1989년 1월의 하계플랜(Summer Plan) 역시 일시적인 가격 및 임금의 동결, 지수체계의 폐지, 새로운 통화의 도입, 통화 및 신용팽창의 억제, 환율의 평가절하를 포함했으나 임금 및 가격동결에 대한 저항으로 별다른 효과를 보지 못했다. 쇼크방식의 가격과 임금동결의 안정화프로그램이 반복되자, 기업들은 안정화 프로그램이 실행될 때마다 미리 가격인상으로 대응하였고, 프로그램의 실패와 함께, 점차 미래의 가격동결에 대한 기대 때문에 가격재조정의 속도는 빨라졌다.

문제는 인플레의 주요한 원인이었던 정부의 재정적자가 축소되지 않았고, 이에 대해 정부가 어떠한 대안도 갖고 있지 않았다는 점이었다. 연방정부는 재정적자에 대해 부채의 증가와 인플레 유발적 조세를 통해 대응했다. 정부가 예산균형과 통화공급의 안정성을 유지하지 못함으로써 통화에 대한 신뢰성이 상실되었고, 가격인상을 통해 가치를 유지하려는 압력이 격화되었다. 특히 정부에 대한 신뢰의 상실은 금융만기의 단축과 실질이자율의 상승이라는 결과를 가져왔고, 높은 이자율은 다시 엄청난 부채규모와 결합하여 정부의 재정지출을 증가시키는 악순환을 초래했다. 그러나 대통령 임기 연장에 일차적 관심이 있던 샤르네이는 의회의 반발을 초래할 수 있는 재정적자 감축을 위한 조치를 실행할 의지와 능력을 갖고 있지 못했다. 샤르네이 정부는 브라질 경제에 대한 장기적인 비전이나 프로젝트를 갖고 있지 않았으며, 소수파 정부라는 사회정치적 응집력의 결여와 정치적 정당성의 부족은 개혁을 효율적으로 실행하기 어렵게 했다(Baer & Paiva, 1998: 90-93, 115-120). 결국 샤르네이 정부동안 물가 및 임금동결에 의한 안정화정책의 반복적인 실패는 초인플레로 귀결되었다. 인플레는 경제성장에 심대한 장애요인으로 작용하였을 뿐만 아니라 지속적인 자본유출을 초래했다.

) 1988년 새로운 헌법은 조세 수입의 21.5%를 주와 지방정부에게 양도하도록 규정함으로써 연방정부의 자원은 감소했지만 연방정부의 의무는 감소하지 않았고 그 결과는 연방 예산의 구조적 불균형이었다.

문제는 이러한 가격과 임금동결이라는 안정화플랜의 연속적인 실패가 브라질 경제의 근본적인 구조조정, 특히 신자유주의적 방향으로의 정책전환을 위한 사회적 합의를 확대시켜 갔다는 점이다. 민영화, 무역자유화 등 경쟁력의 강화에 초점을 둔 정책지향이 1989년 대통령선거에서 광범위하게 표현되기 시작했다. 1990년 집권한 꼴로르는 대담하고 급진적인 경제개혁을 추진했고, 근대화와 국내경제의 경쟁력 강화를 목표로 신자유주의 방향으로 전환을 시작했다. 핵심적인 내용의 하나는 가혹한 반인플레 안정화프로그램이고, 다른 하나는 무역자유화와 민영화를 통한 경제의 구조적 개편이었다.

취임 직후 발표한 꼴로르 플랜은 통화개혁과 가격 및 임금동결 뿐만 아니라, 5만Cr$(약 1,300$)를 넘는 저축예금의 80%에 대한 18개월간의 동결, 금융 거래 및 예금인출에 대한 일회의 세금부과, 조세감면제도의 폐지, 물가상승과 연동한 세금의 지수화, 세금탈루에 대한 규제, 공공요금의 인상, 환율 자유화와 경제개방, 36만 명에 달하는 공공부문 노동자의 해고 계획, 민영화를 위한 예비조치들을 포함하는 충격적인 것이었다. 꼴로르플랜은 일시적인 가격 및 임금동결과 함께, 화폐공급과 재정적자를 축소시킴으로써 인플레를 억제하려는 것이었다. 그러나 화폐공급의 감소는 유동성 감소에 따른 심각한 경제불황을 초래했다. [표1]에서 보듯이, 실질 GDP는 1990년에 -4.3%를 기록하였고, 1991-92년에도 각각 0.1%, -0.5%를 기록했다. 심각한 불황에도 불구하고 인플레는 감소하지 않았고, 실업도 급격히 증가하기 시작했다. 인플레는 1990년에 1,585.2%에 이르렀고, 1991년에 475%로 떨어졌으나, 1992년에 다시 1,149%로 증가하였다.

[표1] 브라질의 주요 경제지표(1987-1999)

단위: US$	GDP 성장률		인플레율INPC (%)	실질 이자율 (%)	무역수지(백만$)			경상 수지 (백만$)	외채 (억$)	국내 부채 (GDP%)
	전체 (%)	산업 (%)			수출	수입	무역 수지
1987년 1988년 1989년 1990년 1991년 1992년 1993년 1994년 1995년 1996년 1997년 1998년 1999년	3.5 -0.1 3.2 -4.3 1.0 -0.5 4.9 5.9 4.2 2.8 3.7 -0.1 0.8	1.0 -2.6 2.9 -8.2 0.3 -4.2 7.0 6.7 1.9 3.7 5.5 -1.2 -1.7	394.6 993.3 1863.6 1585.2 475.1 1149.1 2489.1 929.3 22.0 9.1 4.3 2.5 8.4	- - 19.0 -4.9 3.6 34.1 7.1 24.4 38.9 23.9 42.0 31.2 22.0*	26,224 33,789 34,383 31,414 31,620 35,793 38,597 43,545 46,506 47,747 52,994 51,140 48,011	15,051 14,605 18,263 20,661 21,041 20,554 25,659 33,105 49,858 53,346 59,837 57,783 49,219	11,173 19,184 16,120 10,753 10,579 15,239 12,938 10,440 -3,351 -5,599 -6,843 -6,593 -1,207	-1,436 4.175 1,033 -3,782 -1,407 6,143 -592 -1,689 -17,972 -23,142 -30,906 -33,616 -24,374	1,075 1,026 993 966 930 1,108 1,143 1,197 1,293 1,441 1,678 2,219 -	- - 24.1 18.1 15.9 21.2 21.6 21.0 25.5 29.3 30.2 40.4 -

출처: Boletim do Banco Central do Brasil; 이자율과 국내부채는 Morais etc(1999:11)

(*는 1999년 6월기준 나머지는 12월기준)

)  INPC (Indice Nacional de Precos ao Consumidor: 전국 소비자 물가지수) - IBGE에 의해 봉급재조정 지수로 활용하기 위해 최저임금 1배에서 8배까지의 소득 계층으로 전국 주요 대도시의 물가를 조사한 것.

꼴로르는 세입증가와 재정긴축이라는 엄격한 통화주의적 접근을 시도했고, 이를 위해 국영기업의 투자와 정부예산의 감축, 지방정부에의 교부금 감소, 공무원 임금억제 등을 시도했다. 그럼에도 불구하고 동결된 재산의 해제와 함께 급격한 통화팽창이 진행되었다. 재정적자를 축소시키고 인플레를 억제하려는 노력은 일시적인 조치에 그쳤고 근본적인 재정적자 해소는 헌법에 규정된 지방정부에의 교부금과 인건비 지출, 사회복지 지출 등 구조적 요인에 의해 제약을 받았다. 결국 화폐공급에 대한 통제력 상실, 높은 이자율과 경제적 불확실성은 투자의 쇠퇴와 경제적 불황을 초래했다(Baer & Paiva, 1998: 97-102).

그러나 꼴로르플랜의 중요한 효과는 대외개방과 민영화로 표현되는 신자유주의적 경제개혁의 시작이었다. 환율이 자유화되었고 1990-94년에 걸친 관세인하의 일정은 국민경제를 외국기업과의 경쟁에 개방시켰다. [표1]에서 보듯이, 관세인하와 수출인센티브의 폐지로 인해 수출은 1989년 344억불에서 1990-91년에 314억불, 316억불로 감소한 대신, 수입은 182억불에서 206억불, 210억불로 증가하였다. 민영화는 점진적이지만 실질적으로 진행되기 시작했다. 1991년 10월에 Usiminas 매각을 비롯한 실질적인 민영화가 시작되었고 그해 말까지 5개의 국영기업이 매각되어 총수입은 GDP의 5%에 달했다.

1992년 말 꼴로르의 탄핵은 그의 신자유주의적 프로그램의 추진을 더 이상 불가능하게 했고, 대통령을 계승한 프랑코는 급진적인 프로그램의 추진을 보류했다. 그 결과 1993년과 1994년에 GDP는 4.9%, 5.9% 성장하였으며, 경제의 불확실성을 우려한 자본유출로 인해 경상수지는 악화되었다. 프랑코는 1993년 한 해동안만 4명의 경제장관을 교체하는 등 일관된 경제정책을 추진하지 못했으며, 결국 1993년 5월 까르도주가 재무상으로 취임함으로써 헤알플랜이 시작되었다.

⑵ 까르도주의 경제개혁: 헤알플랜의 성공과 국민경제의 불안정화

1993년 12월 까르도주는 헤알플랜이라는 새로운 안정화 프로그램을 제시했다. 헤알플랜은 인플레가 재정불균형과 임금 및 가격의 지수화라는 두 가지 요인에서 비롯된다는 인식으로부터 출발했다. 따라서 헤알플랜의 주요한 목적은 ① 화폐발행 없이 재정균형을 달성하는 것, ② 임금과 가격의 경쟁적 인상을 초래하는 지수체계 없이 소득분배를 안정화하는 것, ③ 통화의 달러화나 가격 및 임금결정에 대한 직접적 국가개입 없이 인플레를 억제하는 것이었다(Morais etc, 1999:11). 이러한 목표를 달성하기 위해 헤알플랜은 이전의 안정화프로그램과 달리 점진적이고 단계적으로 실행되었는데, 그 첫 단계는 재정적자의 축소이며, 두 번째 단계는 통화지수(URV)의 도입, 마지막 단계는 URV를 새로운 통화인 헤알(Real)로 대체하는 것이었다.

먼저, 재정적 조정조치는 전면적인 5%의 세금인상, 모든 조세수입의 15%를 □비상사회기금□(Fundo Social de Emergencia)에 귀속, 70억불에 이르는 정부의 투자, 인력, 국영기업의 지출삭감 등을 포함했다. 비상사회기금은 2년 동안 지방정부로 이전된 교부금 중 100억불을 회복했으며, 비록 일시적인 것이었지만 재정적자를 축소하고 경제를 안정화하기 위한 중요한 단기적 조치였다. 둘째로 새로운 통화단위는 1994년 2월말에 도입되었고, 이는 달러와 1:1로 연동된 URV(실질가치단위, Unit of Real Value)라는 지수로 이루어져 있었다. 실제 통용되는 화폐인 크루제이로에 대한 새로운 인플레 지수인 URV의 시세는 환율과 연동되어 매일 조정되었으며, 공식적인 가격과 계약은 URV로 규정되었다. 실제 거래는 크루제이로(Cr$)로 이루어지더라도 점차적으로 URV로 표시되는 가격이 증가했고 정부는 URV를 사용하도록 권장했다. 마지막 단계로 정부는 URV로 표시되는 가격의 비중이 증가하자 1994년 7월 URV와 동일한 새로운 통화인 헤알을 도입했다. 새로운 통화의 도입에도 불구하고 정부는 가격동결을 하지 않았으며, 투기적인 가격인상을 막기 위해 수입자유화를 이용했고, 과도한 소비증가와 투기적인 사재기를 억제하기 위해 이자율 인상과 금융대부의 제한 등 통화긴축을 시행했다. 높은 이자율에 따른 대규모 자본유입을 억제하기 위한 보완적 조치로 달러와 헤알의 가격을 1:1로 고정시켰고, 실질적인 자본유입으로 인해 헤알은 고평가되었다(Baer & Paiva, 1998:120-124; Kingstone,2000:195).

헤알플랜은 성공적이었다. [표1]에서 보듯이, 헤알플랜이 실시된 1994-95년에  GDP성장률은 5.9%, 4.2%로 안정되었고, 무엇보다도 인플레가 급격히 하락하기 시작했다. 1994년 929%이었던 인플레는 1995-97년간에 22.0%, 9.1%, 4.3%로 급격히 하락하였다. 인플레의 하락으로 저소득층의 실질소득은 상승했고, 저소득층의 구매력증가로 국내판매는 확대되었다. 또한 경제의 자유화와 함께 외국인 직접투자가 증가함으로써 GDP성장율은 안정된 기조를 유지할 수 있었다. 낮은 인플레와 헤알의 방어는 기업가들의 투자결정을 위해 안정되고 예측 가능한 환경을 만들었다. 뿐만 아니라 고질적인 인플레 하락은 까르도주정부의 정치적 안정에 기여하였고, 인플레 하락을 주도한 까르도주는 1993년에 이어 1998년 대통령선거에서도 승리할 수 있었다.

그러나 헤알플랜의 성공은 높은 이자율과 무역수지 및 공공재정의 악화, 실업의 증가라는 값비싼 비용을 지불해야만 했다. 헤알의 문제점은 정부의 재정적자가 심각한 상황에서 통화의 안정성이 ① 높은 이자율과 ② 헤알의 과대평가에 의존한다는 점이었다.

먼저, 외국자본의 유입과 외환보유고의 유지는 통화의 안정성과 낮은 인플레의 전제조건이었고, 이를 위해 높은 이자율이 필요했다. 그러나 높은 이자율은 브라질 인플레의 주요한 원인인 재정적자를 심화시켰고, 국민경제를 불안정화 하는 효과를 가져왔다. [표1]에서 보듯이, 헤알플랜의 도입이후 실질이자율은 최고 40%에 육박했고, 높은 이자율은 외채 및 국내부채를 급격히 증가시켰다. 외채는 1994년 1,197억불에서 1998년 2,219억불로 급격히 증가하였다. 국내의 높은 이자율 하에서 기업과 은행은 자본투자를 위해서 혹은 이자가 높은 정부채권에의 투기를 위해서 10%대의 낮은 이자로 대규모의 해외자본을 들여왔다(Morais etco, 1999:12-13). 그 결과 민간부문의 외채는 헤알플랜이 도입된 1994년 610억 불에서 1998년에는 1,480억불까지 급격히 증가했다(Dieese,2000:162). 자본유입의 대부분은 정부채권에의 투자와 주식시장에의 투자자금이었기 때문에 국내외 이자율 변동에 따라 자본유출의 가능성은 항상적으로 존재했다. 이처럼, 급격한 외채의 증가는 금융체계를 환율 변동에 심하게 노출시켰고, 경제적 불안정의 원천이 되었다(Morais etc, 1999:12-13). 또한 높은 이자율은 정부의 재정적자를 급격히 확대시켰다. 정부는 인플레를 유발하지 않기 위해서 높은 이자율의 국채를 발행해 재정적자를 보전해야 했고, 그 결과 국내부채는 1994년 GDP의 21%에서 1998년에는 GDP의 40.4%로 확대되었다. 정부는 재정적자 때문에 발생하는 인플레를 억제하기 위해 높은 이자율을 유지해야 했으나, 높은 이자율은 다시 정부의 재정적자를 심화시키는 악순환이 진행되었다.

둘째로, 과대 평가된 헤알은 무역수지 악화의 주요한 요인이었다. 고금리로 인한 대규모의 자본유입과 그에 따른 헤알의 평가절상은 자본유출을 회피하고 정부의 재정적자를 막기 위해 필요했다. 그러나 그것은 무역자유화와 결합하여 엄청난 수입증가를 초래했고, 국민경제를 외부경쟁에 노출시켰다. [표1]에서 보듯이, 수입은 1993-1997년간 256억불에서 331억불, 498억불, 533억불, 598억불로 매년 급격히 증가하였다. 반면 수출은 완만하게 증가하여 1995년부터 무역수지는 급격히 악화되었다. 헤알의 과대평가는 수출업자나 지역생산자들에 비해 수입업자들에게 유리한 것이었고, 수입의 급격한 증가로 값싼 외국상품이 공급되어 높은 금융비용으로 고통받고 있던 국내생산은 막대한 타격을 받았다. 국내 산업생산증가율은 내구성소비재를 제외하면 1995년부터 급격히 저하되었고, 특히 자본재부문과 중간재부문의 타격이 컸다. [표2]에서 보듯이, 관세인상과 직접적인 수입규제를 재개한 1997년을 제외하면, 자본재부문의 산업생산증가율은 1995, 1996, 1998, 1999년에 각각 0.3%, -14.3%, -1.6%, -9.2%를 기록하였고, 중간재부문은 0.2%, 2.9% -0.7%, 1.8%를 기록하였다. 소비재부문은 1995-1996년간 소비자 신용의 팽창에 의해 확대되었으나 1997년 이후 1.2%, -5.4% -2.9%를 기록하였다. 그 결과는 실업의 증가였다.

까르도주 정부는 국민경제의 경쟁력 강화와 공공부문의 적자 감축을 위한 보조적 수단으로 민영화와 구조개혁을 추진하였다. 사회복지체계는 이미 1996년에 50억불의 적자에 직면해 있었고, 1995년 5월에 정부는 사회보장과 최저임금의 연계 해체, 근무기간이 아닌 기여금 납부기간에 따른 연금지급, 연금상한선 설정 등을 포함하는 사회보장개혁을 제안했다. 또한 1991년 처음 시작된 민영화는 매우 점진적으로 이루어졌지만 1997년 말부터 1998년에 가속화되었다.

) 브라질에서 국영부문은 텔레컴, 전기, 수도, 철도, 도시운송 등 공공서비스분야의 공기업, 석유와 철광과 같은 자연자원채굴에서의 공기업, 과거 철강, 석유화학, 항공 등 민간부문이 취약한 제조업분야의 공기업으로 구성되어 있다. 브라질의 국영부문은 1986-91년간 GDP의 8.6%, 국내총투자의 15.2%를 차지하며 주로 자본집약적 부문에 집중되어 있다(Goldstein, 1999:676).

[표2] 브라질의 산업생산증가율(단위: %)

	자본재	중간재	소비재
			전체	내구성	비내구성
1992년 1993년 1994년 1995년 1996년 1997년 1998년 1999년	-6.9 9.6 18.7 0.3 -14.3 4.8 -1.6 -9.2	-2.4 5.5 6.5 0.2 2.9 4.6 -0.7 1.8	-5.4 10.2 4.4 6.2 5.3 1.2 -5.4 -2.9	-13.0 29.1 15.1 14.5 11.2 3.5 -19.6 -9.4	-3.8 6.7 1.9 4.2 3.7 0.5 -1.1 -1.3

출처: Banco Central do Brasil. Boletim mensal  DIEESE 2000-2001, p.150

민영화는 애초에 석유, 광산, 텔레콤과 같은 분야에서 민간투자를 끌어들이고 산업의 경쟁력과 효율성을 높이는 것에 집중되었으나, 점차 공공적자의 감축에 집중되었다. 독점적인 공기업들은 비효율적이었으며, 공공부문 적자의 상당부분을 차지하고 있었다. 민영화는 거시경제관리의 차원에서는 부차적인 것이었지만, 재정적자 해소를 위한 한 요소로서 간주되었다. 꼴로르와 프랑코시기에 민영화는 경제개방과 경쟁을 자극하기 위해 제조업에 한정되었으나, 까르도주는 민영화를 공공시설과 은행으로 확대하였다.

[표3] 1990년대 브라질의 민영화(백만$)

	회사수	현금 금액	전체금액 (부채포함)
1991년 1992년 1993년 1994년 1995년 1996년 1997년 1998년	4 14 6 9 8 11 4 8	18 31 175 1,415 327 3,057 4,073 1,234	1,988 3,383 4,188 2,315 1,628 4,747 7,826 2,316
건수	56	10,330	28,391

출처: Goldstein, 1999, p.682

결국 까르도주의 정책은 꼴로르 정권에서 시작된 무역자유화와 재정적자 축소, 민영화 과정의 연장선에서 신자유주의적 경제방향을 구체화한 것이었다. 또한 인플레와 경제성장이라는 두 마리 토끼는 외국자본의 유입과 높은 이자율, 헤알의 과대평가 등 국민경제의 불안정화, 심각한 무역수지의 적자, 국내생산의 감소와 높은 실업이라는 값비싼 비용을 치러야 했다. 기본적으로 헤알플랜의 성공은 대규모의 자본유입에 의존하며, 이러한 자본유입은 높은 이자율에 의존했다. 국내의 재정적자가 해결되지 않은 상태에서 외국자본의 유입에 기초한 경제 안정화는 항상적으로 자본유출의 위험을 안고 있었고, 브라질 경제의 불안정성을 만성화하고 있다. 실제로 1998년 아시아 위기와 러시아 위기이후 높은 이자율에도 불구하고 개도국 시장으로의 자본유입은 한계에 직면하였으며, 1999년 1월 외환위기 이후 헤알의 가치는 달러대비 2.2 헤알로 하락하는 등 외국자본 유입에 기초한 경제안정화의 한계를 보여주고 있다.

3. 신자유주의적 경제개혁이 노동시장에 미친 영향

⑴ 노동시장의 구조변화

헤알플랜과 신자유주의적 경제개혁의 직접적 결과는 실업의 증가였고, 인플레 억제와 대외신인도의 유지를 위한 비용은 사회적 약자들에게 전가되었다. 헤알플랜의 성공이 대규모의 자본유입에 의존하는 한, 투자자들의 신뢰를 유지하는 것이 정부의 일차적 관심이 되었다. 사회복지체계의 약화, 높은 이자율과 낮은 경제성장률에 따른 실업의 증가로 노동대중의 고통은 증가하였다.

[표4]를 보면, 실업률은 꼴로르플랜이 실시된 1990년에 5.10%로 급격히 증가한 이후 이 수준을 유지하였으며, 특히 경제위기에 직면한 1998-99년에는 7.85-7.78%로 급격히 증가하였다. 그러나 이러한 수치는 실제 실업률을 과소평가하고 있어서 상파울로지역을 대상으로 한 DIEESE의 통계에 따르면, 헤알플랜이 시작된 1994년 이후 실업률은 14.5%에서 199년 19.3%에 이르기까지 대단히 높은 수치를 보여주고 있고, 공개된 실업만으로도 10%를 넘는 수준을 유지하고 있다. 특히 여성의 실업률은 20%를 넘어서는 심각한 수준을 보여주고 있다.

) IBGE의 실업률 통계는 가장 엄격한 기준을 사용하며, 실업통계에 따라서 여러 범주들을 공개된 실업, 은폐된 실업, 불완전취업, 비경제활동인구, 취업자 등 어디에 분류하는가에 따라 실업률이 다르게 나타난다.

[표4] 브라질과 상파울로의 실업률 추세 (단위: %)

) 월별 실업률에서 12월 실업율이 계절조정치에 비해 1-2% 낮게 나타나는 것은 크리스마스 직후 상업부문에서의 해고가 증가하여 새해가 시작되는 1월에 구직자가 증가하기 때문이다.

	실업율 (12월 기준)	실업율 (계절 조정치)	상파울로지역
			전체	공개된 실업	숨은 실업			남성	여성
					전체	불안정노동	실망실업
1989년 1990년 1991년 1992년 1993년 1994년 1995년 1996년 1997년 1998년 1999년 2000년	2.36 3.93 4.15 4.50 4.39 3.42 4.44 3.82 4.84 6.32 6.28 4.83	3.14 5.10 5.28 5.66 5.49 4.27 5.54 4.76 6.03 7.85 7.78 5.97	- - - - - 14.5 13.2 15.1 16.0 18.2 19.3 17.6	- - - - - - - 10.0 10.3 11.7 12.1 11.0	- - - - - - - 5.1 5.7 6.5 7.2 6.6	- - - - - - - 3.8 4.2 4.6 5.1 -	- - - - - - - 1.3 1.5 1.9 2.1 -	- - - - - - - 13.5 14.2 16.1 17.3 -	- - - - - - - 17.2 18.3 21.1 21.7 -

출처: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Pesquisa Mensal de Emprego; DIEESE/SEADE, MTE/FAT e convenios regionais; DIEESE, anuario dos trabalhadores. 2000.

[표5]의 노동부 통계에 따르면, 노동계약이나 노동법에 의해 보호된 공식부문에서 노동자들의 일자리는 1990년 1월에서 1997년 12월 사이에 약 256만 개가 감소되었다. 이를 시기별로 나눠보면, 1990년 꼴로르 플랜이후 1994년까지 168만 명, 1994년 헤알플랜 이후 1997년 말까지 87만 명의 일자리가 사라졌다. 이는 1990-94년간 매년 6개월마다 평균 187,000명, 1994년 7월에서 1997년 12월간 매년 6개월마다 125,000명의 일자리가 사라졌음을 의미한다. 고용감소의 약 60%는 제조업에 집중되었고, 제조업에서만 1990-94년간 약 100만 명, 1994-1997년간 51만 명의 고용이 감소하였다.

[표5] 1990-1997년간 브라질의 고용감소(단위: 명)

	1990.1-1994.6		1994.7-1997.12
	전체 고용감소	6개월 평균	전체 고용감소	6개월 평균
제조업 기타 전 업종	-997,901 -684,883 -1,682,784	-110,878 -76,098 -186,976	-519,243 -355,207 -874,450	-74,178 -50,744 -124,921

출처: Ministerio do Trabalho, Emprego no Brasil, p.61

[표6]에서 헤알플랜 이후 상파울로지역의 통계를 통해 실제 취업자 및 실업자 수의 변동을 통해서 확인해보면 상황의 심각성을 쉽게 알 수 있다. 헤알플랜이 시작된 직후인 1995년과 2000년을 비교해보면, 상파울로지역에서만 실업자수는 약 50만 명이 증가하였고, 경제활동인구가 10% 증가한데 비해 취업자 수는 4.4%밖에 증가하지 않았다. 제조업의 경우, 1995년과 2000년을 비교해보면, 약 28만 명의 고용이 감소하였고, 1994년부터 1999년까지를 비교하면 39만 명 가량이 감소하였다.

[표6] 상파울로지역 경제부문별 고용 비중(단위: 천명)

	경제활동인구	취업자 전체	제조업	상업	서비스업	기타	실업자	실업률
1994년 1995년 1996년 1997년 1998년 1999년 2000년	7,934 8,220 8,459 8,592 8,710 8,885 9,041	6,784 7,135 7,182 7,127 7,125 7,170 7,450	1,798 1,762 1,623 1,516 1,411 1,405 1,483	- 1,213 1,235 1,227 1,190 1,154 1,170	- 3,396 3,490 3,630 3,691 3,779 3,949	- 764 834 844 833 832 848	1,150 1,085 1,277 1,375 1,585 1,715 1,591	14.5 13.2 15.1 16.0 18.2 19.3 17.6
변동 (2000/1995)	+821 10.0%	+315 4.4%	-279 -15.8%	-43 -3.5%	+553 16.3%	+84 11.0%	+506 46.6%	- +3.1%

출처: SEP, Seade/Dieese, Pesquisa de Eesemprego; Dieese, O Mercado de Trabalho na Region Metropolitana de Sao Paulo em 2000; Dieese, anuario dos trabalhadores. 2000.

특히 제조업에서의 고용감소는 과거의 수입대체산업모델을 대체한 수입자유화과정과 이에 수반한 생산합리화와 제3부문의 확대에 기인한 것이었다. [그림1]에서 보듯이 제조업의 고용감소는 1990년부터 가속화되었고, 1989년에서 1997년 사이에 공식부문의 고용은 8.4% 감소했다. 이는 산업별 고용인구 구성의 변화에도 반영되어 1992년에서 1996년 사이에 3차 산업의 고용비중은 비농업부문 전체 고용의 71.6%에서 73.7%로 증가하였으나, 제조업부문은 19.8%에서 17.9%로 감소하고 있다(Ministerio do Trabalho, 1998:17).

이러한 제조업에서의 고용감소 원인을 보면, 먼저, 꼴로르 정부에 의해 시작된 수입자유화에 의해 국내생산이 대체됨으로써 1995년까지 산업부문에서 거의 56만 개의 일자리가 사라졌고, ② 국제경쟁에 노출된 제조업의 경쟁력 강화와 생산성 향상을 위한 노력은 신기술의 도입, 생산조직의 혁신, 새로운 관리형태로 귀결되었다.

[그림1] 전부문과 제조업부문의 고용변동추이(1984년=100)

그 결과 [그림2]에서 보듯이, 제조업의 산업생산성은 두 배로 증가한 반면, 그 결과로 제조업의 고용은 1989년에서 1997년 사이에 28.5% 감소하는 등 급격히 악화되었다. ③ 광범위한 생산의 재구조화는 산업서비스의 제3부문화(하청, 외주 등) 과정을 초래했고, 많은 일자리가 비공식부문으로 이동했다. (Ministerio do Trabalho, 1998:10-11), 이와 같은 외주하청의 증가는 미숙련 여성노동 및 가내노동의 증가로 나타났고, 노동시장의 분절을 심화시키는 방향으로 전개되었다.

[그림2] 고용추이와 산업생산성 증가 추이(1991-1997; 1991년=100)

고용사정의 악화는 실업률뿐만 아니라 비공식부문의 증가로 나타났다. 비공식부문은 노동카드가 없는 노동자들과 자영노동자로 구성되어 있다. 노동카드가 없는  비공식부문의 노동자들은 정식의 근로계약을 맺지 않았기 때문에 노동법의 보호를 받지 못하며, 대부분 교육과 숙련수준이 낮은 노동자들로서 주로 영세기업에 집중되어 있다. 1980년대이래 근로계약을 체결한 공식부문의 노동자의 비중이 증가했던 반면에, 1990년 이후에는 이 추세에 상당한 변화가 나타나고 있다. 6개 메트로폴리탄 지역에 대한 조사에 따르면, 전체 고용중 공식부문 노동자의 비중이 1991년 2/4분기에 53.8%이었던 것이 1997년 4/4분기에 46.9%로 감소한 반면에, 노동카드가 없는 노동자와 자영노동자의 고용비중은 1991년 2/4분기에 각각 20.8%, 20.0%에서 1997년 4/4분기에 24.6%, 23.3%로 증가하였다(Ministerio do Trabalho, 1998:15-16). [그림3]을 보면, 비공식부문 전체의 고용비중은 1991년 40.8%에서 1997년 47.7%로 증가하였다. 이는 비공식부문에서 불완전 취업상태에 있는 노동자의 비중이 증가하여 고용의 질이 급격히 악화하고 있음을 보여준다. 이는 [표4]에서 상파울로지역에서 불안정 노동의 비중이 1996년 3.8%에서 1999년 5.1%로 꾸준히 증가하고 있는 것과 같은 맥락이라고 할 수 있다. Dieese의 자료에 의하면 노동카드 없이 민간부문에 취업한 노동자가 1999년 현재 1,641만 명으로 민간부문 전체 노동자의 39.0%에 이르고 있다(Dieese, 2000:85).

) 비공식부문의 증가는 헤알플랜이 도입된 1994년부터 급속히 증가한 것으로 국제경쟁에 노출되지 않은 부문의 상대적 가격안정에 기인한다

노동카드 없는 노동자의 비중은 불황의 시기에 증가하는 패턴을 보여왔고, 특히 1990년대에 들어와 이러한 추세는 강화되고 있다. 비공식부문이 실업의 증가를 흡수하는 효과를 갖고 있기 때문에 대부분 공식부문의 일자리 감소는 비공식부문 일자리의 증가로 귀결되고 있다. 1990년에 공식적인 노동계약, 즉 노동카드가 없는 노동자들의 60.3%는 5인 이하 사업체에 종사하고 있으며, 상파울로지역의 5인 미만 사업체 종사자의 57%가 노동카드가 없는 노동자들이다. 이들은 대부분 1년 미만의 근속기간을 가지며 공식부문에서 일자리를 찾는 동안 저임금으로 일하는 경우가 대부분이다(Fernandes, 2000:2-5).

[그림3] 6개 메트로폴리탄 지역의 분기별 비공식부문의 비중 추이(1991-1997: %)

한편 민주화 이후 실질소득의 변동추이를 보면, <그림4>상파울로지역의 봉급생활자의 평균실질소득은 크루자도플랜 직후인 1986년 1,263R$로 최대치에 달한 후 1989년까지 940R$대를 유지하다가, 1990년 이후 1986년의 60%선까지 실질소득이 하락하였다. 그러나 1994년 헤알플랜의 성공으로 노동자들의 실질임금은 개선되었다. 인플레가 진정되자 실질소득은 상승하였고, 특히 인플레로 고통받던 저소득층, 즉 노동카드 없는 노동자의 임금이 급속히 회복되기 시작했다. 1994년 이후 1997년 말까지만 보면 평균실질소득은 FIESP자료로 43.7% 상승하였고, 평균 협약임금은 노동부 자료로 36.6% 상승하였다. 6개 메트로폴리탄 지역의 실질소득의 변화를 보면, 공식부문 노동자들은 1994년 7월에서 1997년 12월 사이에 약 36.4% 상승하였으며, 비공식부문의 노동카드 없는 노동자들은 54.9%가 상승하였다.

) 이 시기동안 무역자유화, 안정화프로그램의 성공, 임금의 탈지수화로 인해 임금과 가격의 경쟁적 인상메커니즘은 제거되었고, 임금재조정은 직접협상에 의해 결정되었다. 그러나 자유로운 단체교섭에 의한 임금결정의 확대는 노동조합의 보호를 받는 대기업 부문에서 임금안정성과 함께, 저임금노동을 특징으로 하는 비공식부문의 확대에 영향을 미쳤다(Carneiro, 1998:135-7).

그러나 1990년대 내내 봉급생활자들의 실질소득은 1885년의 실질소득을 100으로 할 때 57.8%에서 72.8% 수준을 벗어나지 못했다. 그나마 1999년의 위기를 겪으면서 실질소득은 다시 하락하였고, 2000년에는 1995년에 비해 실질소득이 8.6%나 하락하였다. 특히 자영업자들의 실질소득은 가장 급격하게 하락하여 5년 사이에 26.7%나 하락하였다.

출처: SEP, SEADE/DIEESE, Pesquisa de Eesemprego na Regio Metropolitana de SaoPauo; DIEESE, O Mercado de TRabalho na Region Metropolitana de SaoPauo em 2000. 1997년 12월 헤알 기준.

⑵ 자동차산업의 구조조정

브라질에서 신자유주의적 경제개혁이 본격화된 이후, 가장 큰 타격을 받은 부분은 자동차산업을 비롯한 제조업분야였다. 자동차산업은 브라질경제의 가장 대표적인 산업부문이자 금속부문과 상파울로지역을 중심으로 한 새로운 노동조합운동의 거점에 해당하는 부문이다. 1997년 현재 브라질 주요기업의 판매액 대비 순위에서 폭스바겐, GM, 피아트, 포드, 벤츠는 각각 2, 3, 4, 6, 11위를 차지할 정도로 자동차산업이 브라질 경제에서 차지하는 비중은 절대적이다(SEADE, 1997자료). 그러나 무역자유화와 국내시장의 개방, 외국자본의 유입 등 신자유주의적 경제개혁은 국내시장에서의 경쟁력 강화를 위한 구조조정의 압력을 강화시켰고, 자동차산업의 생산구조와 고용, 노사관계에 전면적인 영향을 미쳤다. 따라서 이 부분에서의 변화는 구조조정과 노사관계의 변화를 가장 극적으로 보여주고 있다.

자동차산업의 시장구조는 1990년 이후 급격한 변화를 경험했고, 구조조정이 본격화되었다. 전통적으로 브라질의 자동차산업은 폐쇄된 국내시장을 겨냥한 것이었고, 국제경쟁으로부터 보호된 국내시장은 수요가 크지 않았고, 낡은 모델과 상대적으로 비싼 가격, 낮은 품질, 저임금, 장시간 노동에 의해 지탱되어 왔다. 자동차 및 부품의 수입에 대해 높은 관세가 부과되었고, 국내생산자들은 비용절감이나 품질개선의 압력 없이 높은 이윤을 보장받아 왔다. 그러나 꼴로르 정부에 의한 시장개방은 완성차 및 부품에 대한 관세를 감축시켰고, 자동차세의 인하는 자동차가격을 22%나 저하시킴으로써, 중간계급의 소형차 구매를 급격히 증대시켰다. 더욱이 인플레의 안정화로 인해 소비자신용의 팽창은 가계부채의 증가를 수반한 소비폭발을 가져왔다(Carvalho & de Quelroz, 1997:117-119). [표7]에서 보듯이, 1993년 이후 국내 자동차판매는 30만대 이상 급격히 증가하기 시작했고, 1993-1996년간 자동차의 국내판매는 년 평균 20%씩 성장하였다.

이처럼 중간계급을 중심으로 자동차 수요의 폭발적 성장, 신자유주의적 정책에 따른 자동차시장의 대외개방과 국제경쟁의 압력, 남미공동시장의 형성에 따른 생산규모의 확대는 1997년에 200만대 규모를 넘어서 규모의 경제를 가능하게 했다. 특히 중간계급을 위한 소형차 시장의 팽창은 소형차를 중심으로 시장의 전문화를 가능케 했다. 이와 같은 시장의 팽창과 1995년 이후 재개된 수입관세는 현지생산을 위한 엄청난 규모의 자본투자를 가져왔다. [표7]에서 보듯이, 1990년대 들어 자동차산업에 대한 투자는 1990년 7억9천만 불에서 매년 증가하여 매년 10억불에서 20억 내외의 투자가 이루어졌다.

[표7] 브라질의 자동차 생산과 판매, 수입, 고용의 변동(단위: 대, 백만$, 명)

	생산	판매		수입	투자	고용
		국내	국외			자동차	농기계포함
1987 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000	920,071 914,466 960,219 1,073,861 1,391,435 1,581,389 1,629,008 1,804,328 2,069,703 1,585,630 1,350,828 1,677,131	580,085 712,626 770,936 740,325 1,061,467 1,206,823 1,359,332 1,506,783 1,640,243 1,187,049 1,073,547 1,302,168	345,555 187,311 193,148 341,900 331,522 377,627 263,044 296,273 416,872 399,879 274,407 367,798	- 115 19,837 23,691 69,698 188,580 369,048 224,008 303,119 347,084 178,818 198,278	580 790 880 908 886 1,195 1,694 2,359 2,092 2,335 1,791 -	113,474 117,396 109,428 105,664 106,738 107,134 104,614 101,857 104,941 83,049 85,117 -	141,408 138,374 124,859 119,292 120,635 122,153 115,212 111,460 115,349 93,135 94,489 -

출처: Anfavea, Auario Estatistico da Industria Automobilitica Brasileira 2000

2000년 통계치는 Boletim do Banco Central do Brasil

[표8]에서 보듯이, 폭스바겐, 피아트, GM, 포드, 벤츠 등 기존의 완성차 업체들이 신규공장 건설에 나섰을 뿐만 아니라 1997년 이후 혼다, 크라이슬러, 르노, 도요타 등이 신규공장을 건설하였다.

문제는 투자확대가 생산의 합리화와 분산화를 통해서 이루어졌다는 점이다. 한편으로 노동절감을 수반하는 기존공장의 합리화와 생산체계의 혁신, 다른 한편으로 상파울로지역이 아닌 그린필드지역에의 투자집중, 부품생산체계의 재편이 이루어졌다.

먼저, 1990년대 전반기의 자동차 생산의 팽창은 기존공장의 현대화를 위한 투자에 기인한 것이었다. 수입자유화에 의해 낡은 모델의 차를 비싼 가격에 판매할 수 없게 됨에 따라, 수입차와 경쟁할 수 있는 품질의 차를 생산해야 했다. 생산의 합리화는 기존공장의 자동화와 기술혁신, 생산조직의 혁신을 수반하였고, 부품체계의 변화와 외주, 하청의 확대를 수반하였다. 생산합리화는 주로 새로운 모델의 투입에 따른 새로운 공정의 채택과 자동화, 일본적 생산방식의 도입에 의해 특징지워졌다. 모델의 혁신은 프로그램화된 자동화, 로봇의 증가 등으로 귀결되었고, 이는 노동비용의 감소를 통한 경쟁력 강화를 지향한 것이었다. JIT, TQC, 개선과 같은 일본식 관리방식은 빠르게 확산되었고, 이는 공장내부의 노동자들에게 심대한 영향을 미쳤다. 공장설비의 현대화, 공정혁신과 생산의 유연화, 생산조직의 재편과 다기능화, 직무확충, 노동자 참여, 글로벌 소싱 등 다양한 합리화가 진행됨에 따라 생산성은 증가했으며, 품질은 개선되었다. 생산합리화는 기업으로 하여금 노동강도를 강화하고 노동자 수를 감축하는 것으로 나타났기 때문에, 고용감소를 수반한 생산의 증가는 장시간 노동으로 나타났다. 그 결과 상파울루 주에서 주당 45시간 이상 일하는 민간부문 노동자의 비중은 1993년 42.6%에서 1997년에는 46.6%로 증가하였다(Seade/Dieese 1997:.8).

생산의 합리화는 공장내부에서 뿐만 아니라 부품체계의 혁신을 수반했고, 이는 부품업체의 축소와 장기적 관계의 유지, 글로벌 소싱의 확대를 수반했다. 1991년까지 브라질 자동차의 부품 국산화율은 1980년대 동안 100%에서 1995년에는 88%로 떨어졌고, 2000년까지 66%로 감소할 것으로 예상되었다(Rodriquez-Poze, 1999:479-498). 이는 품질수준을 높이지 못하는 부품업체들의 폐쇄를 의미했다. 브라질의 국내부품업체들은 가족소유의 중소기업들이었고 고금리에 따른 높은 금융비용을 감당할 수 없었다. 따라서 이들은 글로벌 소싱의 확대에 따라 폐쇄되거나 외국기업에 인수되어 2차 하청업체의 지위로 떨어졌다. 그 결과 자동차 부품업체의 수는 1997년에 1,000개에서 1999년에 200개로 감소했다.

) 그린필드 신규공장에서의 새로운 생산체제와 부품하청관계에 대한 상세한 사례연구로는 Abreu & Beynon & Ramalho(2000)을 참조할 것.

또한 이러한 구조조정은 그린필드 전략과 함께 산업의 지역적 재편을 가져왔고, 그 동안 노동운동의 중심지였던 상파울로지역에 커다란 타격을 가했다. 자동차산업에의 대규모투자는 ABC지역을 비롯한 전통적인 산업중심지가 아니라 그린필드 지역에의 신규공장 건설로 나타났고, 1996년 6월까지 17개의 새로운 그린필드공장의 건설이 발표되었다. 신규투자는 그린필드지역을 대상으로 자본집약적 방식으로 이루어졌고, ABC지역의 고용상실은 그린필드공장에서의 고용증가로 상쇄되지 않았다. 그린필드지역의 임금은 ABC지역의 임금의 절반 수준이었으며, 1950년대 말에 지어진 낡은 설비와 낮은 자동화 수준으로는 생산성 향상에 한계가 있었고 기업의 입장에서는 오히려 그린필드에 신 공장을 짓는 것이 경제적이었다. ABC지역의 강력한 노동운동은 기업에게 부담이었으며, 산업생산이 취약한 상파울로 이외의 지역들에서는 투자를 유치하기 위한 여러 가지 인센티브와 보조금을 지급했다. 그린필드의 자동차공장들은 주로 ABC지역 외부의 상파울로 주 북부나 부근의 다른 주(미나스제라스, 파라나, 바히아, 히오그란데술, 히우데자네이루)에 위치했고, 이러한 생산의 분산화는 전통적인 브라운필드 지역의 탈산업화를 초래했다.

[표8] 기업별 생산개시 연도, 종업원 수, 생산대수, 신규공장 위치

기업	생산개시	종업원수	생산대수	1996이후 신규공장
Volkswagen GM Fiat Ford Mercedes Benz Honda Chrysler Renault Toyta Volvo Scania Land Rover Agrale I.C.B.L.	1957 1957 1976 1957 1957 1997 1998 1999 1959 1979 1957 1999 1982 1998	28,897 17,882 11,594 6,687 12,128 769 351 1,754 916 1,416 2,330 110 583 54	388,213 335,836 399,803 110,551 45,923 17,957 3,467 24,809 11,538 4,176 5,828 363 1,703 481	Sao Jose do Pinhais- PR Mogi das Cruzes-SP Grabatai-RS, Sumare-SP Betim-MG, Sete Lagos- MG Camacari - BA Juiz de Fora - MG Sumare- SP Campo Largo - PR Sao Jose dos Pinhais - PR Indaiatuba -SP Curitiba- PR - Sao Bernardo - SP - -
합계		85,471	1,350,648	Peugeot - Porto Real - RJ

출처: Anfavea, Auario Estatistico da Industria Automobilitica Brasileira 2000

생산대수는 승용차, 경차, 버스, 트럭 포함.

결국, 1990년대 동안 생산과 투자는 거의 두 배로 증가하였지만, 생산성 향상으로 인해 고용은 감소하였다. 대규모 투자는 고용 없는 성장 및 일자리 상실로 귀결되었다. 노동자당 생산 대수는 1990-95년 사이에 7.8대에서 15.6대로 두 배 이상으로 증가했으나, [표7]에서 보듯이, 고용은 117,396명에서 104,261명으로 오히려 감소하였고, 1998년에는 8만 3천명 수준으로 떨어졌다. [표9]에서, 자동차산업의 중심지인 상파울로주 ABC지역의 경우 완성차 공장의 노동자 수는 1990년 5만8천 명에서 1995년에 4만8천여 명으로 약 만여 명 이상 감소하였고, 1987년을 100으로 할 때 1995년에는 80% 수준으로 감소하였다. ABC지역 전체로 볼 때, 금속노조 조합원수는 1990년 18만 9천명에서 1995년에 14만 5천명으로 약 4만3천명이나 감소하였고, 1996년에는 12만 명으로 감소하였다.

) 상파울로주의 다른 주요한 산업지역인 캄피나스의 경우에는 1989년 7만 명의 산업노동자가 1996년에 4만 명으로 감소하였다(Attunes,2000:17-18)

[표9]ABC지역 완성차 공장 노동자수 및 금속노조 조합원수의 변동

(천 명)	완성차공장 노동자 수	ABC금속노조 조합원수	완성차공장 노동력감소
1987년 1988년 1989년 1990년 1991년 1992년 1993년 1994년 1995년	59.6 55.3 55.2 58.0 53.9 52.0 49.5 48.7 47.9	196 194 196 189 162 149 145 143 146	100.0 92.8 92.7 97.4 90.4 87.2 83.1 81.7 80.5

출처: DIEESE, Arbix & Rodrigues, 1998: 80-81에서 재인용

4. 노동운동의 대응과 딜레마

⑴ 1980년대 노동조합운동의 성장

1978년 ABC지역의 파업으로부터 시작된 새로운 노동조합운동은 1980년대의 민주화 이행과 초인플레의 경제위기 과정에서 실질임금 보장과 정부의 경제정책에 대항한 전투적 노동동원을 통해 급격히 성장할 수 있었다. CUT는 1980년대를 통해 공식적 조합의 대부분을 장악하여 노동운동 내부의 헤게모니를 행사했을 뿐만 아니라, 정치적 성격을 갖는 전투적 동원과 사회적 약자를 대표하는 □사회운동적 노동조합운동□을 통해 정치적 영향력을 행사할 수 있었다.

CUT는 1983년 7월 최초의 총파업을 전개한 이래, 1986년 12월 크루자도II플랜에 항의하는 총파업, 1987년 8월 브레서 플랜에 항의하는 총파업, 1989년 3월 섬머 플랜에 항의하는 총파업, 1990년 6월 꼴로르 집권직후 전국적인 임금투쟁, 1991년 꼴로르II플랜에 항의하는 총파업 등 매년 2,500만 명에서 3,500만 명이 참여하는 대규모 총파업투쟁을 전개해왔다. 이러한 총파업들은 초인플레로 인한 실질임금의 하락에 대한 보상을 요구하는 것이었지만, CUT의 충돌전략에 따라 정부의 경제정책에 직접적으로 저항하는 정치적 성격을 갖고 있었다. 1980년대 동안 파업은 급격히 증가했고, 특히 1985년 민주화 이행이후 금속노동자를 중심으로 성장해온 새로운 노동조합운동은 은행원과 교사 등 화이트칼라와 공공부문 노동자들에게로 확대되었다. [그림5]에서 보듯이, 1978년 이후 100여 건 수준을 유지했던 파업은 1983년 CUT의 창립이후 393건으로 증가하였고, 신공화국이 성립된 1985년에 927건으로 급격히 증가하기 시작하여, 안정화 프로그램이 진행된 1986년 1,665건, 1987년 2,188건, 1988년 2,137건, 1989년 3,943건, 1990년 2,357건, 1991년 1,399건으로 폭발적으로 증가하였다.

) 1980년대 노동조합의 조직적 성장과 파업추이의 변화에 대한 자세한 논의를 위해서는 Barros(1999)와 Noronha(1991,1994), Sandoval(1992)를 참조할 것.

출처: Noronha(1994), DIEESE, anuario dos trabalhadores. 2000. pp.135-137; Cardoso, 2000: 6,15에서 재구성.

이처럼 1980년대 브라질 노동운동의 가장 강력한 동력은 임금억제에 기초한 정부의 안정화 프로그램의 제약을 넘어 실질임금을 회복하려는 노력이었다. 이미 권위주의체제하에서 기업수준의 전제적 노무관리와 저임금, 장시간 노동은 노사관계의 적대적 성격을 강화하였으며, 거시적 수준에서 인플레의 급격한 증가와 국가의 재정위기는 실질임금과 공공서비스의 질을 하락시켰고, 실질임금의 보전을 위한 파업을 불가피하게 만들었다. 인플레 억제를 위한 정부의 경제정책은 곧바로 노동자들의 경제투쟁을 정부에 대한 정치적 항의로 발전시켰다. 특히 초인플레로 인한 경제위기와 불확실성은 직접적 투쟁을 통한 실질임금의 보전 이외에 다른 해결책을 제공하지 않았다.

경제적 불확실성과 파업의 물결, 대규모 노동동원의 성과는 노동조합의 급격한 조직적 성장과 노동조합운동 내에서 CUT의 헤게모니적 지위로 귀결되었다. 1988년 신헌법이 제정되기 전에, 노동조합 및 노동단체 조합원은 약 909만 명으로 경제활동인구의 17.6%, 공식적 노동조합 조합원만으로 한정하면, 712만 명으로 13.8%였다. 그러나 노동조합의 수는 1988-90년 사이에 폭발적으로 증가했고, 전체 노동조합의 1/3은 이 시기에 만들어져 1990년 조직률은 24.6%로 증가하였다(Barros, 1999:69). 1992년 현재, 공식적인 노동조합(Sindicato)과 조합원 수는 7,612개로 1,601만 명이다(도시 노동조합 4,636개, 835만 명, 농촌 노동조합 2,976개, 766만 명, IBGE; DIEESE, 2000:132). [표10]에 따르면, 1999년 현재, 실제 자발적으로 가입한 조직노동자수는 농업 288만 명, 제조업, 185만 명, 건설업 24만 명, 상업 102만 명, 사회 199만 명, 공무원 83만 명 등 총 1,184만 명(남자 757만 명, 여자 427만 명)에 이르고 있다(Dieese, 2000:132).

특히 1980년대의 노동조합의 조직적 성장은 노동조합운동 내에서 CUT의 헤게모니적 지위를 강화하였다. 비록 범주별로 이루어지는 단체교섭에는 참여할 수 없었지만, CUT는 조합주의적 노동체계의 틀 내의 관료적 지도자로 충원된 CGT에 비해, 정치적 성격의 전투적 동원과 총파업을 통해서 노동운동 내에서 헤게모니적 지위를 가질 수 있었다. 1993년에 CUT는 산하 2,009개 노조(도시 1,356개, 농촌 653개), 410만 명의 자발적 조합원에 1,705만 명의 노동자를 대표하였다(Dieese,1994). 1995년 현재 CUT는 FS의 978개 노조, CGT- Conferacao의 528개, CGT-Central의 811개 노조에 비해, 산하 2,256개 노조로 가장 많은 조합원을 갖고 있었을 뿐만 아니라 금속, 석유, 은행, 공공부문, 교원노조 등과 같은 전략적 부문을 주력으로 하고 있었다. CUT로 대표되는 1980년대의 새로운 노동조합운동은 국가와 자본으로부터 자율적인 노동조합, 밑으로부터의 대중적 참여에 기초한 민주적 노동조합, 자율적인 단체교섭에 기초한 새로운 노사관계 구축, 시민사회의 다양한 사회운동과 연대한 사회운동적 노동조합주의, 전투적 노동동원의 충돌전략을 특징으로 하였다.

⑵ 1990년대의 변화된 상황과 노동운동의 신 전략

그러나 이러한 상황은 1990년대 들어 급격히 변화되기 시작했다. 앞에서 본 바와 같이, 신자유주의의 물결과 구조조정은 노동운동의 지형을 바꾸어놓았고, 노동조합운동은 새로운 상황에 직면하였다. 노동조합은 대외개방으로 인한 산업의 구조조정, 긴축정책으로 인한 경기침체와 실업의 증대, 비공식부문의 증가, 인플레의 안정화로 인한 임금쟁점의 약화, 공공부문과 국영기업의 민영화, 연금제도의 개혁과 같은 복지서비스의 감축, 새로운 생산관리에 따른 작업장 수준에서 노조의 통제력 약화 등 전혀 새로운 환경에 적응하지 않으면 안되었다.

문제는 세계화와 대외개방, 신자유주의에 의해 초래된 경제적 구조조정이 더 이상 충돌전략에 기초한 전투적 동원을 힘들게 만들었다는 점이다. 신자유주의와 불황, 민영화와 구조조정, 실업은 CUT의 전략적 부문인 금속, 은행, 공공부문 등 단위노조들의 동원 능력에 직접적인 타격을 가했다. 특히 인플레의 안정화로 실질임금 하락이 주춤한 반면에 고용문제가 심각해지는 상황은 노동조합으로 하여금 1980년대 노동동원의 핵심적 쟁점을 무력화시켰고 노동운동을 방어적 지위로 내몰았다. 심각한 실업과 인플레의 안정화라는 조건에서 노동동원은 한계에 직면하기 시작했다. 실제로 [그림5]에서 보듯이, 1992년부터 파업건수는 568건으로 급속히 감소하였고 이후 이러한 추세는 크게 변화되지 않았다.

또한 1990년 이후 꼴로르와 까르도주는 공정한 선거를 통해서 당선되었고, 민선정부에 대한 무조건적인 충돌전략은 정치적으로 효용성이 약화되었다. 더욱이 1991년 이후 CUT는 경쟁력과 효율성의 논리에 기초한 파트너십, 구조조정을 주장하는 FS(Forca Sindical, 노동조합의 힘)와의 경쟁에 직면해야 했다. 이러한 모든 상황은 1990년대 이후 노동조합운동이 신자유주의와의 투쟁이라는 새로운 단계로 접어들었음을 의미했다. 더 이상 1980년대와 같은 전투성의 폭발을 가능하게 했던 조건은 존재하지 않게 되었다. 노동조합은 이제 1980년대와 같은 대결과 충돌전략의 한계를 느끼기 시작했고, 민주주의가 정착되는 단계에서 협상과 대안을 제시해야할 필요를 느끼기 시작했다.

때문에 1991년 9월 CUT 4차 대회는 새로운 전략을 제시했다. CUT내의 다수파인 아티쿨라사웅은 1990년대의 변화된 정세가 CUT에게 조직구조의 질적인 변화와 가능한 모든 장에서 노동의 대표자로서 협상해야 하는 역할을 요구하고 있다고 주장했다(Barros,1999:46-47). 1990년대 들어 구조조정으로 실업이 증가하고 있는 새로운 현실에서, 노동조합의 적극적인 거시경제적 개입이 없다면 신자유주의적 시장의 공세에 대한 방어적 대응에 머무를 수밖에 없기 때문에, 제도적 공간에의 참여와 협상이 필요하다는 것이었다. 그러나 이러한 논리는 CUT내부의 상당한 반발을 불러왔으며, '밑으로부터의 CUT'(CUT pela Base)를 주장하는 좌파세력은 CUT가 제도에의 참여보다는 민중운동의 조정자로 활동해야 하며, 협상보다는 평조합원의 동원에 집중해야 한고 주장했다.

그러나 아티쿨라사웅이 주도하는 CUT지도부는 점차 정책대안적(propositivas) 방향으로 노선을 전환하기 시작했다. 이는 산업정책, 주택, 토지개혁, 사회보장개혁, 재정개혁과 같은 노동자와 민중의 이익과 관련된 모든 영역에서 대안적인 정책을 정식화하기 위하여 정부나 사용자와의 협상에 참여하는 것을 의미했다. 비록 까르도주의 집권이후 정부의 적대적 태도로 더 이상 지속되지 못했지만, CUT는 이를 브라질의 경제적, 사회적 위기를 극복하기 위한 최선의 방식으로 보았다. 이러한 노선 전환은 CUT가 협상적 요구를 내걸고 국가기구 내부의 정책형성에 참여하기로 결정했다는 점에서 그 의미는 큰 것이었다(Cardoso, 2000:18-20). 이러한 경향은 1994년 자동차산업의 부문협의회를 주도한 ABC금속노조의 빈센티뇨(Vincente Paulo da Silva)가 CUT 의장으로 취임함으로써 더욱 가속화되었다.

참여적 노동조합주의의 대표적인 사례는 1992-94년간 자동차산업에서 이루어진 부문협의회(Camara Sectorias)였다. CUT가 강력한 단위노조의 영향력에 의존하고 있다는 점에서 ABC지역 금속노조의 부문협의회 경험은 CUT의 참여적 노동조합주의의 중요한 준거로 작용했다. 자동차산업에서의 부문협의회 실험은 자동차산업의 지각 변동과 구조조정의 직접적 결과였다. 1990년부터 자동차산업은 위기 극복과 경쟁력 강화를 위한 구조조정에 직면했고, 노동조합에게 고용유지는 일차적인 과제였다. 자동차산업의 부문협의회는 이러한 자동차산업의 위기와 고용감소를 산업정책 차원에 대응하기 위한 것이었다. 이러한 측면에서 부문협의회는 자동차산업의 위기와 고용감소가 범세계적 경제환경의 급속한 변화라는 조건에서 발생하고 있다는 점을 인정한 것이고, 산업의 구조조정 과정에 개입하고 실업과 투쟁하기 위한 대안적 정책을 모색하는 과정에서 노사정간의 공동대응을 시도한 것이었다. 자동차부문협의회는 자동차부문의 회생과 경쟁력강화를 위한 구조조정을 논의하기 위한 것이었고, 고용수준, 기술과 생산성, 자동차세와 관련된 조세체계, 투자, 단체교섭 등의 쟁점을 포함했다. 그리하여 1992년과 1993년의 합의는 생산목표 설정, 투자 확대와 생산성 증대 일정, 금융지원을 통한 소비확대, 세제감면, 고용증대와 임금인상, 수출에 비례한 수입쿼터 할당 등의 내용을 포함했다.

) 부문협의회의 실험은 경제위기와 실업의 증가 속에서 3자 협의, 중위조합주의적 틀에서의 민주적 정책형성에 대한 CUT의 전략을 반영한 것이었으나 CUT 내부의 저항이 매우 강했다. 실제로 1994년 CUT 5차 대회에서 대의원의 42%가 부문협의회에 반대했고 48%만이 찬성했다(Moreira Cardoso, 2000:21-24). 아튠은 부문협의회에의 참여가 CUT가 사회주의적, 반자본주의적 개념으로부터 거리를 두고 기존 질서내부에 포섭되는 것을 의미하며, 제도화되고, 관료화된 구조에 적응하는 사회민주주의의 이데올로기와 실천이라고 비판하고 있다(Attunes, 2000:18-19). 보이토 역시 이것이 구조조정과 외국인투자 유치라는 신자유주의의 가정과 원칙들을 수용한 것이며, 산업별 타협을 통해 노동계급내부의 각 부문별 파편화와 이기주의, 파트너십을 통한 협조주의와 탈정치화를 조장하고 있다고 비판한다(Boito, 1998:85). 반면에 Arbix와 Rodrigues는 이를 ABC 노동운동의 성숙의 결과로 해석하며, 노사관계 체계의 민주적 개혁의 새로운 길을 연 것으로 평가하고 있다(Arbix & Rodrigues,1998:88).

) 자세한 내용은 신중현, 1998:215-216을 참조할 것.

자동차산업의 부문협의회는 노사정간의 참여에 의한 사회적 합의라는 중위-조합주의적 틀(meso-corporatist arrangement)을 갖는 것이었고, 노사정 상호간의 인정과 정치적 협상이라는 형태를 취했다. 그것은 기업이 요구하는 품질 개선과 생산성 향상, 경쟁력 강화와 함께 노동조합의 과제인 고용유지와 새로운 고용창출, 삶의 질 개선을 교환하는 것이었고, 이를 지원하기 위한 정부의 산업정책을 결부시키는 상호교환과 □협력적 갈등□의 전략을 의미했다. 1992-93년에 CUT는 자동차 부문협의회에 이어 다른 산업에서도 부문협의회를 통해 전국적 산업정책을 추구했다.

보이토는 아티쿨라사웅의 이러한 참여적 노동조합주의가 ABC지역의 공장위원회들의 지지라는 사회적 토대를 갖고 있다고 주장한다(Boito,1998:88). 실제로 CUT의 협상과 참여는 이미 ABC지역 노동조합과 공장위원회들의 협상과 참여의 경험을 반영하고 있었다. 1980년대 중반까지 ABC지역에서 공장위원회는 널리 확립되었고, 공장수준에서의 단체협약이 체결되기 시작했다. 구조조정이 본격화되고 단체교섭이 진행되면서, ABC지역의 노조와 공장위원회들은 쟁점들에 대한 대안을 제시할 필요성을 느끼기 시작했다. 기업환경내의 급속한 변화 속에서 협상의 비중은 점차 커져갔고, 사용자들도 공장위원회를 인정하고 노동조합과의 협상에 익숙해지기 시작했다. 작업장에서는 임금을 비롯하여 린 생산방식에 따른 배치전환, 작업환경, 작업팀과 개선, 이윤분배, 노동시간의 유연화 등을 포함한 협상과 협약이 이루어졌다(Arbix & Rodrigues, 1998:81-87). 구조조정의 과정에서 기업과 노동조합, 공장위원회의 상호작용을 통해 협상과 타협이 진행되었다. 노동조합과 공장위원회는 생산과정의 재조직과정에 대한 협상과 타협을 통해 구조조정의 부정적 효과를 최소화하려고 했다. 이들은 구조조정의 압력과 새로운 생산방식의 도입 속에서 무조건적인 반대에 한계를 느꼈고, 구조조정의 부정적 효과를 최소화하기 위해 대안을 제시하고 구조조정 과정에 개입하고자 했던 것이다.

그러나 이러한 참여와 개입의 정책은 그렇게 성공적이지 않았다. 자동차산업에서 일정한 성과를 거두었던 부문협의회는 조건이 다른 산업에서 별다른 성과를 거두지 못했으며, 자동차산업에서도 브라질 노사관계 변화의 새로운 모색이라는 의미에도 불구하고 까르도주의 집권이후 정부의 소극적인 태도로 인해 더 이상 지속되지 못했다. 무엇보다도 부문협의회의 경험으로 대표되는 참여의 경험은 노동조합내부의 상당한 반대와 갈등을 불러일으켰다.

⑶ 신 전략의 좌절과 노동운동의 딜레마

1994년 10월 까르도주의 대통령 당선과 신자유주의적 경제개혁의 가속화는 브라질 노동운동에게 어려움을 심화시켰다. 까르도주 정부는 안정화프로그램의 성공을 지속시키기 위해 경제개혁을 가속화했고, CUT가 참여와 협상의 전략을 구체화시키고 있었음에도 불구하고 타협에 기초한 노동정책보다는 일방적인 방식으로 위로부터의 개혁을 추진했다. 까르도주의 일차적 관심은 인플레 안정과 민영화의 가속화, 재정적자의 감소, 연금체계 개혁, 공무원 감축, 연방정부와 지방정부간의 재정적 재조정 등이었다. 이러한 대부분의 조치들은 헌법에 의해 제약되어 있었기 때문에 정부는 개혁프로그램의 지속을 위한 전제조건으로서 헌법개정에 모든 노력을 집중했고, 특히 1995년 전반에 텔레콤과 석유에 대한 민간의 참여를 보장하는 헌법개정을 통과시켰다. 까르도주 정부는 안정화와 헤알의 방어, 이를 위한 경제개혁의 추진에 최우선적인 노력을 기울였기 때문에, 장기간의 시간과 노력이 필요한 노사관계의 재편이나 노사정간의 타협에 제한적인 태도를 보였다.

특히 석유와 텔레콤의 민영화, 연금체계의 개혁과 같은 쟁점은 노동운동과의 충돌을 불가피하게 만들었다. 때문에 1992-93년간 프랑코 정부 하에서 지속된 노사관계 개혁의 노력이나 부문협의회의 노력들은 뒷전으로 밀려났고, 정부와 CUT의 관계는 갈등적이었다. 최초의 충돌은 1995년 5월 석유노동자들의 파업이었다. 1995년 5월 Petrobras의 88,000명의 노동자들은 이미 단체협약을 통해 임금손실분의 보전에 대한 합의를 이행하지 않겠다는 정부결정과 민영화에 항의하는 총파업을 전개했고 이는 30일간 지속되었다. 파업은 석유공급의 부족사태를 낳았고, 여론은 파업에 대한 비난과 민영화에 대한 지지로 돌아섰다. 노동법원이 파업을 불법으로 판결하자, 군대가 정유공장을 점거했고, 정부는 조합지도자를 포함하여 100명의 파업노동자들을 해고했다. 정부는 민영화와 연금체계의 개혁과 같은 조치에 대한 노조의 반발을 무력화시키기 위해 석유노동자 파업에 대한 강압적 대응으로 일관했다. 이는 전투적인 노동조합의 권력을 약화시키기 위한 정부의 의식적인 전략이었고, 이 과정에서 CUT는 상당한 패배를 경험했다.

) 파업이 진압된 이후 정부는 헌법개정을 통해 전기, 운송, 하역, 우편서비스와 같은 영역에서 민간자본의 투자를 자유화했고, 텔레콤과 광산, 에너지, 해운분야에서의 민영화의 헌법적 장애를 제거했다.

헤알플랜을 통한 인플레의 억제, 신자유주의적 경제개혁은 대중의 지지를 받았고, 인플레의 안정화로 까르도주의 인기는 높아갔던 반면 노동운동은 고립화되었다. 심지어 FS는 정부의 신자유주의적 개혁에 대해 무조건적인 지지를 보냈다. 정부는 개혁에 대한 노동조합과의 타협보다는 시장원리의 확장에 관심을 갖고 있었다. 1995-96년 동안에 정부는 점차 기업과의 대화를 통해 관세율 인상을 통한 산업정책의 재고, 수출장려정책, 지역생산의 보호로 전환하였지만, 노동에 대해서는 반협상적 태도를 유지했고 사회복지 개혁, 공공서비스, 조세체계의 개혁에 대한 공격을 시작했다.

이러한 상황에서 부문협의회의 실험은 사실상 종결되었고, 더 이상의 사회적 합의는 불가능했다. 그럼에도 불구하고 CUT는 정부와 의회에 개혁을 협상할 용의가 있음을 강조했고, 1995년 5월의 전국집행위원회에서 개혁프로그램에 관해 정부, 의회와의 협상을 담당할 위원회를 구성했다. 동시에 CUT는 연금체계 개혁을 위한 자신의 제안을 제시했고, 정부에게 조세체계와 노사관계의 쟁점에 대한 프로그램을 제시할 것을 촉구했다(Barros,1999: 54-55). 특히 1995년 연금개혁에 대한 정부와의 협상은 국가의 사회보장 지출을 축소하고 민간보험을 확대하는 것과 연금수급권을 얻기 위해 필요한 고용기간을 늘리는 것을 핵심적인 내용으로 하고 있었고, CUT가 이에 동의함으로써 CUT가 비공식부문 노동자들의 연금수급권을 포기하였다는 거센 비판을 받았다(Boito, 1998:91-82). 결국 부문협의회의 실험이 무력화되고 참여적 노동운동이 별다른 성과를 가져오지 못함에 따라, CUT내의 다수파였던 아티쿨라사웅의 영향력은 약화되었고, 사회운동의 측면에서 1995-97년간 CUT의 정치적 영향력은 크게 축소되었다.

이러한 상황에도 불구하고 CUT는 전투적인 노동동원에만 의존할 수도 없었다. 금속부문에서는 린생산방식의 도입과 함께 이미 전제적 노무관리와 대결적 노사관계로부터 파트너십과 협력으로의 움직임이 분명하게 나타났다. 1995-96년 사이에 ABC지역에서는 노동시간을 유연화 하는 대신에 그 대가로 대량해고의 중단이나 시간당 임금을 인상하는 협약, 작업팀에 관한 협약들이 이루어졌고, 1997년에는 공장폐쇄와 대량해고를 막기 위해 복지혜택의 감축을 받아들이는 양보교섭이 이루어졌다. 거시적 수준에서는 인플레의 하락으로 임금쟁점을 중심으로 한 동원은 한계에 직면했고, 국영기업의 민영화는 CUT의 조직적 기반을 약화시켰으며. 석유노동자 파업에서 확인되었듯이 대중적 수준에서 신자유주의에 대한 이데올로기투쟁은 어려움에 직면해 있었다. 비효율적인 공공부문의 개혁 요구는 공무원들의 동원의 정당성을 약화시켰다. 나아가 노동조합운동의 새로운 흐름인 FS는 경쟁과 효율성에 기초한 신자유주의적 정책을 지지했으며, 충돌전략이 아닌 협력과 파트너십의 전략을 주도했다. 밑으로부터의 대중동원과 결합된 CUT의 참여적 노동조합주의와 달리, FS는 신자유주의정책에 대한 일방적인 참여와 협력으로 일관했다. 1991년에 상파울로금속노조를 비롯한 3개의 노조로 출발한 FS는 1995년에 978개, 1998년에 1,500개의 노조로 성장했다. FS는 스스로를 민간부문의 노조로 규정했으며, 비효율적인 공공부문의 민영화와 행정개혁을 지지했다. FS에게 공공부문의 민영화는 경쟁자인 CUT의 약화를 의미하는 것이었다(Cardoso, 2000: 20-21).

) 자세한 논의는 Arbix & Rodrigues, 1998: 81-84, 90-92; Cardoso, 2000:17-18을 참조할 것.

) FS는 노동조합이 가능한 한 높은 임금이라는 자본주의 틀 내에서의 소득재분배를 위한 노동자들의 조직과 투쟁의 수단이며, FS에게 노동시장은 경제적 효율성의 영역이며, 파업은 협상을 위한 실용적 수단이었다.

이러한 모든 상황은 1995-1997년간 CUT의 무기력의 원인이었다. 정부와의 협상 및 참여적 노동조합주의는 핵심적인 쟁점에 대한 정부의 거부로 인해 한계에 직면했고, 노동동원을 위한 쟁점과 조직적 약화, FS와의 경쟁은 전투적 동원의 효과를 의문시했다. 그럼에도 불구하고 [그림5]에서 보듯이, 파업은 범주별로 분산된 것이었지만 여전히 지속되었다. 특히 브라질 경제는 1998년 이후 심각한 위기에 직면했고, 경제적 불황과 실업률의 급격한 상승, 산업생산의 축소, 헤알 플랜의 부정적 결과에 대한 대중적 불만이 증가하였다. [표1]에서 보듯이 경제성장률은 마이너스로 돌아섰고, 실질이자율의 인상에도 불구하고 경상수지는 급격히 악화되었다. [표2], [표3]에서 보듯이, 산업생산 역시 심각한 불황을 반영하였고 실업률은 2% 이상 증가하였다.

ABC지역에도 해고의 물결이 찾아왔다. [표7]에서 보듯이, 1998-1999년간 자동차생산은 년 70만대 이상이 감소되었고, 2만 명 이상의 노동자들이 해고되었다. 1998년 12월 폭스바겐은 7500명의 해고와 상베르나르도 공장의 폐쇄를 발표했고, 이에 대항해 조합은 1년간의 고용안정과 공장폐쇄의 철회를 얻어냈다. 포드 역시 2800명의 대량해고와 직장폐쇄를 발표했으나 노조는 격렬한 저항과 협상을 통해 해고자의 원상회복과 희망퇴직을 얻어냈다. 노동조합은 브라운필드공장의 폐쇄를 막아냈고, 경제위기의 상황에서 고용을 유지함으로써 커다란 성과를 얻어냈다. 신자유주의적 경제정책이 위기에 직면하고, 고용과 근로조건이 악화됨에 따라 FS 역시 더 이상 정부와의 협력이 불가능했다. 전국적 수준에서 까르도주정부에 대한 지지에도 불구하고 노동시장 영역에서 CUT와의 공동행동이 불가피했다. FS와 CUT는 정부에 대해 이자율의 인하와 생산에 대한 보조금 지원을 요구했고, 상파울로지역의 공장폐쇄에 대한 공동행동, 자동차산업의 전국적 단체협약을 위한 캠패인을 전개했다(Cardoso, 2000:17-18).

1990년대 동안 참여적 노동조합주의에도 불구하고 CUT의 밑으로부터의 압력전략은 비효율적이었지만 여전히 지속되었고, 1998년의 경제위기와 까르도주 정부의 개혁에 대한 대중의 불만은 CUT의 투쟁에 새로운 활력을 가져왔다. 토지개혁을 요구하는 MST를 비롯한 새로운 사회운동의 활성화와 정부의 야만적 탄압은 CUT의 사회적 연대에 대한 좌파의 요구를 강화시켰다. 1998-1999년간 CUT는 MST, 좌익정당들, 학생운동, 사회운동과 함께 실업과 민영화, IMF정책에 반대하는 시위와 행진, 투쟁을 전국적으로 전개하였다.

그러나 1998년 이후 노동운동의 새로운 활성화에도 불구하고, 여전히 신자유주의와의 투쟁에서 브라질 노동운동은 딜레마를 벗어나지 못하고 있다.

먼저 브라질의 미래에 대한 전략적 기획의 부재이다. 전세계의 모든 노동운동이 직면하고 있는 바와 같이, 신자유주의의 물결에 대한 반대에도 불구하고, CUT와 PT의 전략은 신자유주의의 공세에 대한 방어적 대응을 넘어 국민경제의 자립적 발전과 소득불평등의 해소를 위한 적극적인 전략적 기획이라는 측면에서 한계를 보여주고 있다. CUT는 신자유주의에 대한 사회적 저항을 위해 신자유주의적 경제정책의 부정적 결과에 대한 대중적 불만을 이용할 수 있지만, 이에 대한 반대만으로는 민주주의의 공고화 과정에서 과거와 같은 정치적 구심점의 역할을 수행하기는 어렵기 때문이다. PT는 IMF 협약의 파기, 이자율 인하와 자본유출을 막기 위한 고정환율제, 수입제한, 일자리 확대를 위한 공공투자확대, 중소기업과 농촌투자의 확대를 통한 국내시장 강화, 국제 투기자본과 미국의 영향력을 차단하기 위한 남미공동시장의 강화와 경제적 독립 등을 주장하고 있다. 그러나 이미 세계경제로의 통합이 깊숙이 진행된 조건에서, 사회주의와 변혁, 밑으로부터의 자율성과 전투적 동원만으로 대안적인 정치적 전망을 제시하기에는 한계가 있다. 특히 까르도주 정권이 1980년대의 보호주의적 발전전략에 기초한 민주화연합을 넘어서 사회민주주의적이고 실용주의적인 새로운 발전지향적 정치연합의 형성을 의미한다면, 좌익에게는 신자유주의 프로젝트에 대항한 대안적인 국민적 프로젝트가 결여되어 있다.

) 브레서와 같은 이들은 1980년대 경제위기를 국가의 위기, 국가개입 양식의 위기로 파악하고 시장지향적 개혁과 국가의 재구조화를 목표로 한 국민적 프로젝트를 주장하고 있다. 이들에게 까르도주정권은 과거의 과두제적 정치연합, 민족적 발전주의 연합, 군사쿠데타 이후의 관료적 자본주의 연합, 민중적 민주화 연합을 대체하는 새로운 국민적 정치연합을 의미한다(Bresser, 1996).

둘째, 브라질 노동시장의 분절화다. 노동시장의 구조변화에 따라 공식부문의 감소와 비공식부문의 증가는 점차 단체교섭을 통해 고용을 보장받으려고 노력하는 노동조합의 역할에 한계를 부여하고 있다. 브라질은 엄청난 소득불평등과 비공식부문의 빈곤이 광범위하게 존재하는 나라이고, 1980년대 노동운동은 정부의 경제정책에 대한 전사회적인 불만을 대표하고 사회적 약자의 운동을 응집하는 역할을 수행했다. 그러나 1990년대에는 노동조합에 의해 보호를 받는 노동자들이 감소하는 반면 고용불안과 빈곤에 시달리는 비공식부문 노동자들이 증가하고 있고, 이들간의 분절이 심화되고 있다. 전략적 부문의 대규모 노조에 의존하는 CUT가 어떻게 비공식부문을 포함하여 전체 노동계급을 조직화할 것인가의 문제는 브라질 노동운동의 미래와 관련된 주요한 쟁점이다. FS의 영향력은 바로 조직화된 소수 노동자들의 실리적 이익을 보장하는데 있었고, CUT의 투쟁과정에서 노동계급의 파편화와 분절화를 극복하는 과제는 점점 어려움을 겪고 있다.

셋째, 노동동원의 쟁점이 변화하고 있고, 고용쟁점과 관련하여, 참여의 전략과 충돌의 전략 모두가 한계를 보여주고 있다. 노동동원의 쟁점은 1980년대의 임금과 근로조건으로부터 이제 구조조정과 고용안정으로 변화되었다. 특히 그린필드 전략에 따라 고용안정은 핵심적 쟁점이 되었고 조합의 생존을 위협하는 것이 되었다. 과거의 임금쟁점에 비해 고용 쟁점을 둘러싼 노동동원은 상당한 어려움에 직면해 있다. 따라서 시장논리에 의해 이루어지는 생산의 합리화와 분산화 과정에 대응하기 위해서는 일정한 정치적 개입과 타협이 불가피하다. 그러나 외부조건 조건에 의해 반복되는 경제위기와 정부의 일방적 구조조정의 추진과 같은 적대적 환경은 신전략의 좌절에서 보이는 바와 같이, 참여와 개입의 전략을 무력화시켰고, 석유노동자 파업의 패배와 FS의 약진에서 보듯이, 전투적 동원의 한계 역시 분명하다.

넷째, 이러한 한계는 1980년대 중반 이후 단체교섭의 제도화와 점진적인 노동개혁에 따른 노동조합의 제도적 행위자로서의 역할 증대와 사회운동으로서의 성격 약화와 관련되어 있다. 단체교섭이 일반화되고 CUT의 조직적 기반인 단위노조들이 단체교섭을 통해 조합원들의 고용과 임금의 보장에 일차적인 노력을 기울이게 될 때, 노동조합 제도로서의 기능과 CUT의 기원인 밑으로부터의 동원, 사회운동으로서의 노동운동이라는 성격간의 격차가 증대하고 있다. 이러한 의미에서 단체교섭을 통한 제도적 행위자로서의 노동조합의 역할과 1980년대이래 전투적 동원과 사회운동으로서의 CUT의 역할을 어떻게 조정할 것인가의 과제가 제기되고 있다. 신자유주의적 정책의 부정적 폐해를 최소화하고 노동시장에서 노동자들의 고용을 유지해야 하는 노동조합으로서의 역할은 경제 및 산업정책의 형성에 대한 적극적 개입과 참여의 모색을 요구하는 반면, 국민경제의 대외종속과 불평등, 빈곤을 심화시키는 신자유주의에 대한 반대와 변혁적 요구는 기층운동과의 연대, 신자유주의에 대한 전면적 투쟁을 필요로 한다. 이는 다시 밑으로부터의 참여와 자율성이라는 원칙과 노동조합 제도로서의 관료적 전문성간의 조정, 협상과 반대, 타협과 저항의 긴장을 어떻게 적절하게 유지할 것인가의 문제이다.

) 특히 린생산방식의 도입과 공장폐쇄 등의 쟁점과 함께 공장 내부에서의 조합활동에 일차적인 우선 순위가 주어지면서, 사회의 기층부문 운동과의 연계를 어떻게 확보할 것인가의 문제가 제기된다(Attunes,2000:21-23).

5. 맺음말

브라질의 경험에서 보는 바와 같이, 발전국가에 기초한 폐쇄적 국민경제의 세계경제로의 통합과 신자유주의적 시장경제로의 전환은 전투적인 노동조합운동에게 새로운 도전과 딜레마를 제공하고 있다. 브라질에서 신자유주의적 경제개혁과 구조조정은 세계경제의 변화와 외부적 조건의 변화에 따른 압력의 산물이기도 하고, 동시에 국내적 계급세력의 재편에 따른 새로운 정치연합의 전략적 선택의 결과물이기도 하다. 브라질의 사례는 신자유주의의 높은 사회적 비용을 고려할 때, 이를 회피할 수 있는 다른 대안적 발전모델의 가능성을 모색하는데 있어 중요한 사례이다. 세계경제라는 외부적 조건이 1970년대 브라질모델의 성공과 그 이후의 1980년대의 경제위기, 1990년대의 신자유주의적 구조조정을 규정한 외적 변수라면, 국내적 계급역학의 변화와 노동운동의 선택은 다시 실용적인 정치적 연합에 기초한 신자유주의의 미래를 규정할 국내적 변수이다.

이러한 측면에서 1990년대 이후의 새로운 조건에서 브라질 노동조합운동이 어떠한 경로를 선택할 것인가의 문제는 중요한 변수이다. 신자유주의의 물결과 세계경제로의 통합, 구조조정의 맥락에서 성장과 고용을 유지하기 위해 자본과의 파트너십, 단체교섭을 통한 협력적 갈등, 부문별 협의회와 같은 3자 합의의 참여적 노동조합주의를 선택할 것인가, 아니면 심각한 사회적 불평등과 빈곤을 안고 있는 브라질 사회에서, 1980년대와 같이 반자본주의적 목표를 갖고 신자유주의정책에 대한 전면적 반대와 기층운동과의 연대와 동원을 선택할 것인가? 물론 이것은 단순히 노동운동의 내적 역학에 따른 선택의 문제라기보다는 경제적 상황과 맥락적 조건에 의해 영향을 받을 것으로 보인다. 단기적으로 협력적 갈등, 참여적 노동조합주의는 자본과 국가의 대응전략에 의해 그 효용성이 결정될 것이며, 전투적 동원과 계급적 노동조합주의의 성공 역시 신자유주의적 발전모델의 위기와 대중적 불만에 의해 영향을 받을 것이기 때문이다.

그러나 노동조합운동의 내부적 측면에서 보면, 이러한 전략적 선택은 후기-후발 자본주의에서 새롭게 성장한 전투적 노동조합운동의 성장과 발전, 제도화의 과정에서 불가피하게 직면하게 되는 문제이다. 단기적으로 어떠한 선택도 노동계급에게 만족스럽지 못하다. 참여적 노동조합주의와 계급적 노동조합주의 둘 다 실리적 이익과 규범적 정당성 모두를 제공하기는 어려울 것으로 보이기 때문이다. 노동운동에게 해결되지 않은 딜레마는 신자유주의와 협상할 것인가 혹은 거부할 것인가 하는 것이며, 신자유주의의 부정적 결과를 최소화하는 전략을 선택할 것인가, 아니면 신자유주의와의 전면적 투쟁을 전개할 것인가의 문제이다. 이는 변혁적 지향과 전투적 동원을 통해 성장한 새로운 노동조합운동에게 새로운 전략의 규범적 정당성과 현실적 적합성의 딜레마이기도 하다.

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FROM MADIBA MAGIC TO MBEKI LOGIC:

MBEKI AND THE ANCS UNION ALLIES

Sakhela Buhlungu

Sociology Department and

Sociology of Work Unit (SWOP)

University of the Witwatersrand,

Johannesburg

1. Background:

The history of the tripartite alliance which comprises the African National Congress (ANC), the South African Communist Party (SACP) and the Congress of South African Trade Unions (COSATU) is well documented in numerous academic and other sources. More recently, observers and commentators have preoccupied themselves with advocating a break up of the alliance predicting its future in the light of a perceived decline of the power of the union and communist components of the alliance and the ANCs shift towards free market economic policies. These recent debates have been useful insofar as they shed light on the contradictions and tensions among the three components of the alliance. However, the debates have proved to be sterile and predictable due to their failure to provide a framework for understanding the dynamics of the alliance. In part, this weakness stems from a failure to locate the alliance in the historical context of the mass democratic struggle, particularly the position and role of the ANC within that struggle.

Thabo Mbekis ascendancy to the Presidency of South Africa has brought these issues to the fore once again. Not only does it represent a shift from the era of reconciliation and consensus building in South African politics, but it also represents era where new configurations of power and political relations are being established and entrenched permanently. Thus, while the Mandela era was about allaying the fears of minority groups and other powerful interests on the one hand, while maintaining the cohesion and unity of the liberation forces on the other, the Mbeki era will be about building and consolidating a bloc of powerful social forces which will finally cohere into the ruling bloc in a democratic South Africa. The unions and the broader working class will not be part of this emerging ruling bloc. There are two possible ways in which this can be achieved. It can either be achieved through a highly repressive regime which seeks to silence all opposition forces or through a more sophisticated strategy which seeks to contain and co-opt opposition forces through a deliberately vague discourse of nation-building, developmentalism and an African renaissance.

The discussion in this chapter moves from a set of assumptions, some of which suggest new approaches and questions for understanding alliance politics in a democratic South Africa. Firstly, an assessment of the role the role of Mbeki as leader of ANC and as head of government should be based less on his role as an individual and more on the dynamics of leadership in nationalist movements which assume power after a protracted struggle against an unjust and highly unequal social order. If we take this approach, Thabo Mbeki ceases to be the sole architect of politics in the post-Mandela era and becomes the personification of the politics and outlook of the national leadership of the ANC as a whole. Thus, his approach to issues is shared by many others in the leadership of the ANC.

Secondly, Mbekis approach to alliance politics is rooted in the history of the liberation struggle and the power relations between the different networks or strands of that movement. For example, his ability to publicly chastise delegates at an SACP Congress in 1998 did not derive solely from his stature as a ANC president and Deputy State President. It derived more from established notions of an ANC-led alliance, loyalty to the ANC and the fragile nature of the liberation movement which made expression of dissent a luxury which the movement could not afford.

Thirdly, all liberation movements which assume state power after the collapse of a colonial and/or a repressive regime are inclined to be intolerant of bases of power which are independent of the new state and its agencies. In this context, the new state often resorts to different strategies to eliminate potential or actual bases of independent opposition through either outright repression or co-option and manipulation of those forces. The winning of state power allows the former liberation movement unlimited access to sources of coercive power and patronage which then enable the new state to fashion a carrot and stick approach for dealing with its potential and actual opponents. In a reference more specific to authoritarian post-independence regimes, one commentator has referred to the phenomenon of absorption of civil society and other interest organisations as the "post-colonial state".

) Akwetey, E.O. (1994) Trade Unions and Democratisation: A Comparative Study of Zambia and Ghana, Stockholm: University of Stockholm,  p. 21.

Fourthly, the victorious liberation movement does not become the ruling party in an unproblematic way. More often that not, it also becomes the agency through which a new class asserts and consolidates its power or inserts itself into an existing class of power and privilege. In the process, the boundaries between politics and business become permeable as the new liberation activists increase their interaction with business and expand their business interests. Even the most revolutionary movements have found this to be one of the intractable problems of the post-liberation era as even some within their ranks found it difficult to resist this temptation.

Fifthly, in a highly polarised society, the achievement of liberation creates the bases for a more legitimate state. However, this is often accompanied by demobilisation of organisations of civil society as they come believe that they can entrust their future in the hands of the legitimate state which can take care of their interests. This inadvertently creates a situation where the new state is able to centralise power and becomes increasingly intolerant of opposition because it believes it is the sole custodian of the national interest.

Finally, and flowing from above, any liberation movement which emerges as the ruling party tends to appropriate the glory of the cultural symbols, traditions and achievements of the liberation struggle to itself to the exclusion of any other movement which was part of that struggle. Thus, these symbols, traditions and achievements are invoked even to justify blatant abuses of power.

The above assumptions are based on a reading of a vast array of experiences in the developing world, particularly those societies which emerged from decades or even centuries of colonial rule. The post-colonial experience is particularly germane for understanding the trajectory of alliance politics and political and economic power relations in post-1994 South Africa. The sections that follow discuss these issues in more detail.

In later sections of this chapter, the discussion draws on interviews and discussions with a number of COSATU officials. However, these unionists only agreed to make their comments off the record for reasons which are discussed later in this chapter. In addition to general sources in the form of books, journals and newspapers, official documents and books emanating from leading figures or structures of the three alliance partners were used in the writing of this chapter.

2. The Alliance and the Legacy of Struggle Politics:

President Mbekis approach to the trade unions and the alliance in general cannot be understood in isolation from the history of the liberation movement and the ANCs role in that struggle. There are several dimensions of current ANC policy towards the tripartite alliance which are consistent with its approach to the liberation struggle since it was formed in 1912. Two of these deserve particular mention as they continue to shape the organisations thinking on its relationship with its allies. The first is the notion of the ANC as a □broad church□ which accommodates various class forces within its ranks. Over the years this has enabled the organisation to claim to represent all classes in a struggle which was intended to liberate all those classes from national oppression. Under apartheid this claim made a lot of sense as it sought to achieve the greatest possible unity of all the oppressed people. This, together with the fact that the ANC is the oldest liberation organisation, accounts for its appeal among all sections of the black section of society.

The second dimension, which also goes back many decades, is the organisations status as □leader of the liberation movement and the tripartite alliance□. This leadership also implies the primacy of national liberation over any other political programme which articulates the specific interests of a particular class in the struggle. For the ANCs allies, this means subsuming their political programmes under a broad, multi-class programme which seeks to transfer power to □the people□.  Again, this approach was very effective during the years of the democratic struggle as it eliminated some of the factionalism and in-fighting seen in other movements here and in other countries. However, as will be shown later in this discussion, these approaches have come to serve a different purpose today and have the potential of engendering intolerance of political competition and opposition. One observer of Africas decolonisation refers to the post-colonial subsumption of workers claims to universally defined rights and entitlements under the project of nation building as □the tragedy of Africas mode of decolonization.

) Cooper, F.1996. Decolonization and African Society: The labor question in French and British Africa, Cambridge: Cambridge University Press,  468 - 69.

During its years of underground and exile, the ANC was made up of three strands and these continue to function as discreet networks in the democratic South Africa. The first strand comprised those leaders in prison, such as Nelson Mandela, Walter Sisulu and Govan Mbeki. Although they were able to make contact with the exiled leadership of the movement, their ability to remain in contact with, and influence internal struggles, was extremely limited. But within the internal mass movement they were regarded with the same respect as those leaders in exile.

The second strand comprised those in exile. Among them were the leaders who were in a position to issue commands to underground structures and ANC-aligned structures of the mass democratic movement as a whole. The late president of the ANC, Oliver Tambo and others such as Alfred Nzo were such leaders. Although Thabo Mbeki belonged to a younger generation of  exiled ANC leaders, he nevertheless worked closely with the veterans and was socialised into its political and leadership culture from an early age.

The third strand of the ANC comprised those in the structures of the mass democratic movement. Although the structures themselves could not be seen to be associating themselves with a banned movement, many of their members and leaders were engaged in underground activities of the movement. In addition, many of the mass democratic movement structures were ANC structures by other names. Many of the current leaders of the ANC emerged in struggles waged by these organisations.

The conditions under which the ANC operated during the struggle were dictated by the political situation of the time and it is difficult to imagine how things could have worked differently. The legacy born out of these conditions still needs to be interrogated and understood fully. But there are elements of that legacy which have come to the fore in the current practices of leadership and membership of the alliance that are worth noting. This is particularly relevant when discussing Mbekis leadership of the ANC and the country as his epitomises a political style of one of the three strands of the movement discussed above, namely the exile strand.

Firstly, the prison and exile strands of the ANC presented themselves, and were also seen by many internal activists, as bearers of the true culture, traditions and symbols of the movement. Although there were thousands of internal activists who undertook various tasks in the name of the struggle, many of these activists always felt it was important to defer to the leadership by getting endorsement for their plans and actions. Thus to many internal activists, exile and prison, seemed to confer a status and authority which could not be obtained by remaining active in mundane struggle activities within the country.

A second, and related, consequence of this phenomenon is the way in which internal activists and ANC-aligned movements surrendered the symbolism of the traditions of the ANC to the exiled and prison strands of the movements. To many, the mystique of the ANC in Lusaka, Zambia or Robben Island was associated with commitment, sacrifice and a knowledge about the struggle which ordinary activists were assumed not to have. In the 1980s it was particularly customary for internal activists to take trips to □get the line from the leadership□ in neighbouring countries such as Swaziland, Lesotho and Botswana. Those involved in mass or military actions would feel particularly proud to be acknowledged officially in statements emanating from Lusaka or some other base of the exiled leadership. In other words, the ANC in exile was the centre of providing validation and acknowledgement to those deemed to be loyal members of the organisation while the struggling masses continued to sing praise to the leadership through songs, poetry and other cultural forms.

Thirdly, the strategic choices made by the exiled leadership had a profound impact on the internal movement, particularly the youth. For many of these internals, militarism increasingly became an important way of demonstrating commitment to the struggle. Dealing with this militarism was to become a serious problem for the leadership of the movement after 1990. It also took long for other forms of struggle, such as mass unionism, to become part of the liberation movements repertoire of strategies for confronting the apartheid regime precisely because these were non-militaristic and entailed operating within the existing framework to fight the struggle.

Fourthly, many within the exile strand of the ANC as the dominant one within the movement had no experience of democratic and independent unionism. They had lived too long in host countries which had not respect for independent trade unions in a world where there were very few examples of democratic unionism. This instrumental approach to unions, the transmission belt approach, which was strong in the collapsed socialist countries in eastern Europe and developing countries has remained very influential among many activists and leaders of the movement.

Finally, it is important to note that waging a struggle against a repressive regime where the liberation movement is forced to operate clandestinely (underground or in exile) limits the practice of democracy within the liberation movement. Often, a liberation movement is not able to live up to its democratic ideals. Dissenting views are silenced by means of manipulation, labelling or marginalisation of those who express them. This tendency is also present in the ANC and there have been occasions when it was used against individuals or groups.

Of course the legacy of the liberation struggle is complex. If the tendencies identified above are part of this legacy, it is equally true to say that there are countervailing tendencies in the liberation movement. The final shape of ANC thinking and approaches towards its allies is determined by the balance of power within various groups and factions within the organisation. Suffice it to say that an assessment of the organisations policies and leadership should take account of this legacy and its complexity.

3. COSATU□s Loss of Influence and Power since 1990:

Alliances between trade unions and political parties in South Africa date back to the early years of the twentieth century when white unions formed an alliance with the white Labour Party. But it was only in the 1950s, with the formation of South African Congress of Trade Unions (SACTU) that a strong alliance was established between a trade union federation and the ANC. During its time, SACTU established a strong tradition of political unionism, a notion based on the view that under the specific conditions of apartheid South Africa the trade union and political struggles could not be separated.

) Webster, E.1997.  The Politics of Economic Reform: Trade Unions and Democratisation in South Africa, Unpublished paper, p.10.

After the re-emergence of unions in the 1970s, union engagement in politics and in alliances with political parties was the subject of heated debates within the emerging mass democratic movement. This led to the 'populist'-'workerist' division in the 1980s, the former being unions which preferred engagement in politics and alliances with liberation movements and the latter opting for political non-alignment and a strategy of building a strong shopfloor base.Workerist unionists were those who were suspicious of nationalist politics which the liberations movement movements such as the ANC were seen to represent.

) Lambert, R. and Webster, E. 1988.  □The Re-emergence of Political Unionism in Contemporary South Africa□, in Cobbet, W. And Cohen L. (eds), Popular Struggles in South Africa, London. James Currey.

) See for example, Foster, J. 1982.  "The Workers' Struggle - Where Does FOSATU Stand?", South African Labour Bulletin, 7, 8, 1982.

The formation of COSATU in December 1985 represented a change in strategy by the unions affiliated to the new federation. In addition to its shopfloor struggles, the new federation took an overtly political stand. Jay Naidoo, then general secretary of COSATU, explained why political involvement was imperative:

Experience has taught us that it is not enough to simply concern ourselves with factory issues. Non-political unionism is not only undesirable, it is impossible. And this basic truth has become increasingly clear to the organised worker movement.

) Address by Zwelinzima Vavi, COSATU deputy general secretary, May Day rally, Umtata, Eastern Cape.

This position led the new federation to explore the possibilities of alliances with other organisations within the liberation movement. In March 1986 it met with the leadership of the ANC and the exiled SACTU to discuss issues of common interest. These discussions brought COSATU much closer to the ANC than any of the other liberation movements. Although no formal agreements were reached, the meeting noted that COSATU was □an essential component of the democratic forces of our country□ and had a task of engaging workers in □the general democratic struggle□. It was also agreed that □the advancement of the interests of the workers and the democratic struggle of our people requires that COSATU, in working together with other democratic mass organisations, seek to build disciplined alliances so as to ensure the mobilisation of our people in united mass action. But these talks and the tentative agreements they resulted in did not immediately lead to the formalisation of the alliance as the federation had to accommodate the concerns of those within its ranks who were opposed to alliances with nationalist movements. This issue threatened to cause a split in the federation, but the Second National Congress in 1987 managed to reach a □strategic compromise□ between the two main currents in the federation, whereby the □integrity of the 'shopfloor tradition' was acknowledged while the new federation committed itself to participation in the national democratic revolution under the leadership of the ANC".

) Joint statement of the executive committees of COSATU, SACTU and the ANC, Lusaka, 5 - 6 March 1986.

) Webster, E. 1996. ***, **: *,  146.

The history of ANC-COSATU relations before 1990 is well documented.	However, three issues warrant attention at this point. Firstly, COSATU's acknowledgement of □the leadership of the ANC□ was reciprocated by the ANCs acceptance of COSATU as □an essential component of the democratic struggle□. Even though there was no formal alliance at this time, the federation's adoption of the Freedom Charter in 1987 strengthened its credentials as part of the democratic movement. In a situation where the ANC was exiled and the United Democratic Front (UDF) effectively forced to operate underground, COSATU virtually became the only visible representative organisation of this movement which had direct access to the masses.

) See Lambert, R and Webster, E. 1988, op. Cit.; Baskin, J. 1991. Striking Back: A history of COSATU, Johannesburg: Ravan; Webster, E. 1996., op. Cit. and Eidelberg, P. 1997. The Tripartite Alliance on the Eve of a New Millennium: The Congress of South African Trade Unions, The African National Congress and the South African Communist Party, Paper presented to the a seminar at the Institute for Advanced Social Research, 3 March 1997, Seminar Paper No. 413, University of the Witwatersrand, Johannesburg.

Secondly, COSATU experienced a dramatic membership growth. For example, between 1985 and 1991 its membership increased from 462,359 to 1,258,853. These members were organised in vibrant structures across the country, an achievement which neither the exiled movements nor the other internal opposition groups could match. This strength significantly enhanced the stature of the federation within the democratic movement. Thirdly, in the late 1980s mass action by COSATU and the ability of its leadership to provide direction to the mass democratic movement (MDM) tended to overshadow the ANCs armed struggle and the political campaigns of internal organisations like the UDF, thus earning it a de facto leadership role of the struggle. The foregoing factors demonstrate the fact that COSATU played a decisive role in this phase of the struggle. This put the federation in a powerful position from which it would not be easy for the ANC to dislodge it.

) Macun, I. and Frost, A. 1994.  □Living Like Theres No Tomorrow: Trade Union Growth in South Africa, 1979 - 1991□, Social Dynamics, 20, 2, 1994.  A recent study by shows that today COSATU represents 1.8 million members, distributed across 19 affiliates ranging in size from 6 520 to 357 198 (Filita, T. 1997. □COSATU: Marching Forward□, South African Labour Bulletin, 21, 1, 1997).

The unbanning of the ANC and the SACP in 1990 resulted in a formalisation of the alliance the following year. Although the ANC was regarded by its two partners as the leader of the alliance, this leadership did not necessarily translate into a "consolidation of ANC hegemony" as some have suggested.Given that the ANC was still pre-occupied with re-establishing itself as a mass-based organisation and with getting the negotiation process off the ground, it was not an easy task for it to simply re-occupy its leadership of the democratic movement in general, and the alliance in particular. In other words, the displacement of COSATU as the de facto leader of the internal movement was a more gradual process than many analysts realise. Up until 1994 the ANC found that it had to re-negotiate the terms on which it assumed the leadership of the alliance. On its part, COSATU made sure that it tied the ANC to a radical programme of transformation which the Reconstruction and Development Programme (RDP) came to embody.

) See for example, Eidelberg, P. 1997., op. cit.

Thus, while it is accurate to suggest that the displacement of COSATU started in this period, moves by the ANC to sideline the trade union federation were tentative at first because the ANC was aware that its leadership of the alliance was still extremely tenuous. Notwithstanding the popular appeal of the movement and its national leadership, the ANC could ill afford to antagonise or alienate COSATU given the federation's strong influence at grassroots level.

Analyses of the alliance also fail to pinpoint key moments of this process of marginalisation of COSATU. This discussion argues that there are key identifiable moments which mark the re-assertion of the ANC's leadership of the alliance. Firstly, the conceptualisation of the alliance as one "led by the ANC" is important to note in this regard. But this in itself did not result in the marginalisation of the other partners in the alliance. Secondly, the exclusion of COSATU in the negotiation process solidified the ANCs leadership and relegated COSATU to a bit player dependent on the goodwill of the ANC. However, this should not be overstated as COSATU retained the ability to use mass action □to unlock the transition process when it seemed to stall.	Thirdly, the fact that the RDP became an ANC election platform (even though it was a COSATU initiative), allowed the ANC to get the credit, thus boosting its credibility with the grassroots membership of all the alliance organisations. Finally, and most crucially, the ANC's election victory and the fact that it captured state power was the final act in the consolidation of the movement's hegemony within the alliance. State power gave the ANC the freedom it needed to take decisions without having to refer them to the alliance. For COSATU, this was the beginning of a new phase where its influence started slipping away.

) Buhlungu, S. 1994a.  □COSATU and the Elections□, SA Labour Bulletin, 18, 2,

In the post-1994 period the ANC-COSATU alliance had several advantages for the organisations concerned. For its part, COSATU could count on an ANC government which was more sympathetic to the concerns of its constituency. This allowed the trade union federation to have greater influence over government and to win significant policy and legislative victories such as the new Labour Relations Act (LRA).

However, over the last few years there have been signs that underneath the semblance of cohesion within the ranks of the alliance serious tensions and strategic differences exist and continue to grow. These surfaced particularly around the government's announcement of its intention to privatise state assets and the unveiling the government's macro-economic strategy (GEAR) in 1996.  Since the 1994 elections alliance activities have been less prominent while the ANC and its leaders have been concentrating on consolidating their power as the ruling party. The ruling party has found itself having to respond to a much broader range of constituencies and interests than those of  the alliance. The argument of this chapter is that the post-1994 period has resulted in a marked decline in the role and influence of COSATU within the tripartite alliance and this decline coincided with the ascension of Thabo Mbeki into power, both within the ANC and in government. This is explored further in the next section of this chapter.

A 1996 COSATU discussion document acknowledged that there were serious problems in the way the alliance was operating. It made a number of revealing observations which support the view that 1994 was the decisive moment which resulted in the marginalisation of the federation in the alliance. The document lamented the fact that,

"In the pre-election period, the alliance partners consulted one another on major issues. Since 1994, there have been very few substantial meetings of the Alliance. Even those that have taken place have been ad hoc, sporadic or crisis meetings. Further, issues agreed at those meetings have largely not been followed through...The Alliance never sat down to systematically look at the challenges of the transition and formulate a strategy, and what role our various formations should play in that strategy".

) COSATU (1996) A Draft Programme for the Alliance, November 1996.

The document then noted other problems which are linked to the non-functioning of the alliance, including weak organisational structures, lack of a common vision on how the RDP should be implemented and the fact that COSATU has had to rely on individual views emanating from certain ministries in government. It also lamented the fact that policy making is becoming the domain of consultants, conservative economists, bureaucrats from the old order, international financial institutions like the World Bank and the International Monetary Fund (IMF) and very few progressive people who are now in government. It was noted that the RDP has been undermined by a range of forces. Finally, the document  raised a concern about □the demobilisation of our people□ and observes that □most activists are no more sure of what the strategic objectives are□.

The changing balance of power in the alliance since 1994 represents a gradual but ongoing reconfiguration of power relations at formal organisational and strategic levels, where political alignments which existed before liberation are beginning to break down making way for new ones. Although South Africa is unlikely to witness a dramatic break-up of the alliance, there is no doubt that the ANC has been using its hegemonic position within the alliance to re-configure the relationship in a way which allows it space to by-pass the alliance when it deems necessary. When the ANC was criticised for the manner in which it had introduced GEAR (by bypassing the alliance), President Mandela responded by articulating what appeared to be the ANC's redefinition of the terms of the alliance. He identified three ways in which the alliance operates in relation to policy issues:

"There are matters where we will agree. The second category is matters where we disagree among us, but compromise. The third category is where there is no agreement at all and the government will go on with its policy."

) The Sunday Times, 25 May 1997.

Thirdly, the debate on the alliance does not take into account rapid changes at the leadership levels of both the ANC and the alliance. In particular, processes of class formation which have accompanied democratisation and deracialisation are not examined. On the one hand, the ANC leadership has been shifting to the right, as evidenced by the organisations adoption of the GEAR macro-economic strategy. The priorities of this leadership have changed significantly since 1994 and the project of radical transformation is being overtaken by a conservative one based on neo-classical economic policies. A growing number of these leaders, including many ex-unionists who went into politics on an ANC ticket, are using politics a launching ground to get into the world of business. On the other hand, COSATU leadership has been restrained in their criticism of these shifts. The 6th National Congress of COSATU held in September 1997 noted what they termed a □shift on the part of the ANC in government□, but it decided to dedicate more resources and leaders to ensure an electoral victory for the ANC in 1999.	For some in the unions, the alliance has become an avenue for upward mobility into politics. Thus, in the context of democratisation and deracialisation, the alliance has come to serve another purpose, namely, as a breeding ground for the emerging middle class.

) COSATU 6th National Congress, Resolution on Political Strategy and Vision (Tripartite Alliance)

Meanwhile, the unions are facing the toughest challenges since 1994, and only a few of these are highlighted here. Firstly, the influence of COSATU has diminished significantly and it could be argued that the only reason why the ANC wants it in the alliance is because it brings votes and it is easy to contain it within the alliance. COSATU no longer commands the same respect that it used to in the past and, in certain quarters of the ANC, there is growing irritation with, or even hostility towards, the federation.

Secondly, the leadership drain which accelerated in 1994 continues and threatens to deprive the unions of an entire generation of leaders from the past three decades. The haemorrhage has hit unions at all levels, from the shopfloor right up to the national level of union structures. Many past shopfloor leaders are now managers and local government councillors while scores of full-time officials and national leaders have moved on to become managers, consultants, civil servants, businessmen and women and politicians. The impact of this on the union has been examined elsewhere. Suffice it to say it here that an added dimension of this leadership exodus is the loss of organisational memory by the unions. Few unionists still remember the early history of the unions and, fewer still are those who understand how its traditions were established.

) See Buhlungu, 1999. □Generational Transition in Union Employment: The Organisational Implications of Staff Turnover in COSATU□,  Transformation, 39, 1999.

This loss would not be so severe if most of these ex-unionists had remained sympathetic to the labour movement. Interviews with current and past unionists have revealed that the outlook of these leaders changes as soon as they leave the ranks of the union. They reinvent themselves so that they can project an image of themselves which is appropriate for their new positions. Indeed, it would appear that in their efforts to outgrow their union history, many ex-unionists try to present their union years as part of an adolescent stage and their lives since leaving the unions as part of an adult and responsible stage. As a result many ex-unionists no longer maintain links with their former unions and, from what some unionists say, there are many who have adopted an unashamedly anti-union stance since leaving the unions. They regard the current crop of union leaders as an immature and reckless lot who are desperate to gain a national profile for themselves. Whether this view is justified or not is difficult to ascertain. What is clear, though, is that few ex-unionists continue to lend support to the movement.

Thirdly, the failure of the union movement to position itself as the core of a broader civil society movement has diminished its clout in society. Although the unions still retain some capability to pull off some relatively huge mass protests such as the general strike in May 2000, they are increasingly becoming isolated form the rest of other grassroots movements in the country. As they become more marginal within the tripartite alliance, it is going to be easy for their detractors (including some within the alliance itself) to dismiss them as representatives of the sectional interests of a small and privileged section of society.

Fourthly, the labour movement faces two phenomena which have the potential to reduce its power and drastically reduce their influence in society. On the one hand, the union movement remains highly fragmented and there is evidence that fragmentation is now taking on a new form as splinter groups take advantage of weaknesses within the large unions of the different federations. The last couple of years have seen the emergence of splinter groups from unions in the food, mining, metals and auto and the commercial and catering sectors, to mention just a few. On the other hand, unions are losing thousands of members through retrenchments in all sectors of the economy as the structure of the economy continues to change under the impact new trends in global capitalism.

Finally, there has been a qualitative change in the orientation of workers and leaders towards their unions. Since 1994 many workers have adopted a more instrumental orientation towards unions, which means that they see unions as agents which are supposed to deliver more immediate material benefits rather than agents for radical transformation of society. As a result, membership participation in union activities has diminished, except in those cases where workers jobs and other bread and butter interests are concerned.

Many union leaders orientation towards unions has changed too. Many shop stewards today see their positions as platforms from which to access better jobs and other benefits. The same applies to other positions of leadership within the unions. This has given rise to intense competition for jobs and debilitating infighting and factionalism among union leaders.

However, the above should not be construed to suggest that unions are collapsing. Indeed, unions will continue to exist as relatively strong organisations. But union organisation and struggles will take a different form to what they were in the past.

4. Mbeki and the Unions: The Birth of a Strategy:

There is little doubt that since the ANC took power in 1994 unions represent the single strongest source of political support and potential opposition. During this time the alliance involving COSATU has shaped the ANCs strategy of dealing with this potential threat. Essentially, this strategy is about keeping the unions inside the tent rather than outside, and under Mbekis government we are likely to witness a refinement, rather than a jettisoning, of this approach. Thus there is some continuity between Mandelas and Mbekis approach to dealing with the unions, more so because Mbeki assumed leadership of the ANC and the country long before the official handover in 1999.

During the early years of Mandelas presidency, it appeared that the new governments strategy was to view unions as partners in reconstruction and development. The elevation of former COSATU general secretary, Jay Naidoo, to a ministerial position responsible for the Reconstruction and Development Programme (RDP) was a symbolic gesture to the union movement acknowledging their importance as partners to the ANC in governing the country. Among other gains that the union movement achieved at this time was the progressive labour dispensation which began with the enactment of the LRA in 1995.

However, a shift in ANC strategy which coincided with the time when Mandela started handing over the reins of government to Mbeki occurred in 1996 at about the time when the RDP ministerial portfolio was done away with and the government adopted GEAR. This shift was accompanied by a greater assertion by ANC leaders of the governments duty to govern the country. The government and the party increasingly solicited advice and ideas on policy issues from a circle of experts which was wider than the traditional network of advisers and trusted activists. One example which illustrates this in part is the so-called kitchen cabinet which Mbeki set up to advise him on a variety of policy issues. This informal advisory body included business people, lawyers, academics and unionists, many of whom were drawn from outside the normal network of ANC activists. Those unionists whose advise was sought in this fashion were not drawn in on a representative basis but were handpicked by Deputy President Mbeki himself.

Mbekis strategy at this time had the effect of removing labour from its privileged position and reducing it to one of the many social actors that he could approach for ideas and advice.  In Parliament, the ANC had succeeded in discouraging former unionists from organising themselves into a labour caucus and this forced them to become loyal to powerful figures in the party. Thus in the period 1996 - 1999 labour as a movement and through its ex-leaders in Parliament, provincial and local government structures gradually lost a lot of the influence it had enjoyed before and just after 1994. Many unionists in local areas and in the provinces began to discover that a career in the unions did not guarantee them a position in ANC structures.

However, it must be pointed out that Mbeki is not the sole inventor of the strategy of keeping unions inside the alliance as junior partners. In the local areas and provinces activists who perceive unionists as competitors for positions are adept at playing the games of power. They know that the unions have a lot of members who can be relied upon to vote for the ANC, but when issues of position and power arise they invoke the notion of □an alliance led by the ANC□ to get ahead in the power games. In KwaZulu-Natal some activists say that there is a growing hostility unionists at local level where COSATU shop stewards attending ANC branch meetings are often reminded that these meetings are □not union meetings□ and that they could not just come and tell the leadership how proceedings should be conducted. In the Eastern Cape, there were some murmurs among some ANC leaders during the 1999 election campaign that there were □too many shop stewards□ on the provincial list, which means that they resented the number of unionists on the list. Thus the period up to 1999 saw the birth of a new ANC strategy towards the trade union movement which sought to produce a pliant movement which did not pose a threat to the party. Although Mbeki had a hand in crafting this strategy in his period of apprenticeship during the Mandela era, the strategy has found resonance among many other leaders at different levels of the ANC.

5. From Madiba Magic to Mbeki Logic:

Mbeki has been in office as President of South Africa for just over a year. It could be argued that a year is not long enough to allow us to make a full assessment of a presidents performance. Besides, in the year that he has been in office Mbeki has rarely made any reference to unions and their relations to the ANC and the government. However, as we have suggested above, his approach to unions was developed long before he took the highest office of state.

Many unions interviewed argue that a new approach to unions by Mbekis government is gradually taking shape. □Some comrades are saying that we have now moved from Madiba magic to Mbeki logic□, said one unionist. This shift is characterised by a move away from the accommodating style of Nelson Mandela which sought to win voluntary co-operation of all interest groups towards a style which demands co-operation by different groups. Mbekis style is a sophisticated combination of coercion and political persuasion which is dressed up in a very logical and intellectually compelling political discourse. His speech at the 1998 National Congress of the SACP illustrates this. On the one hand, he used the speech to call the SACP to order while on the other, he used the occasion to present a very eloquent case to demonstrate that the ANC has not sold out. After he had spoken, the kind of direct public criticism of the ANC which was emerging at the Congress became muted because the critics were unable to refute Mbekis logic.

Before discussing how Mbeki logic has shaped President Mbekis strategy for dealing with the unions, it is important to say something about how some unionists view the President. Many unionists were less charitable in their comments about the new president than they were about Mandela during his presidency. Comments such as, □he is anti-union□, □he does not like unions□ or □he has no respect for unions□, were heard frequently in discussions with unionists. Some even suggested that these views are shared by more people in the unions, including ordinary union members. □Many workers sing songs about Mandela. Have you ever heard workers singing songs about our new president?□, asked one activist.  Others argued that Mbekis so-called anti-union disposition is due to the fact that he is □an intellectual with a middle class background□ and this makes him aloof from unions and their members.

Notwithstanding the above views held by some in the unions, none of those spoken to were prepared to go on record with their views on the president. This has a lot to do with the so-called Mbeki logic and how it impacts of the unions. One aspect of the governments approach to unions is the use of patronage to gain loyalty. Loyal unionists are often rewarded with party political positions, civil service or parastatal jobs while those who display disloyalty run the risk of being bypassed or ignored for such positions. Thus, patronage has become an extremely powerful weapon for disciplining the unions and it  involves a carrot-and-stick approach. Those unionists who would like to consider a well-paid political position, or a government job, are unlikely to want to antagonise the president and the ANC.

At present there is a pervasive fear which discourages unionists from expressing dissenting views about political issues in the country insofar as they bear on the ANC and the government. Many unionists say they fear being marginalised within their own unions and within ANC structures. Since 1994 many unionists have been silent about ANC-COSATU relations for fear of destabilising the relationship. However, over the past year and a half this silence has been replaced by a fear of being marginalised. It is in this atmosphere of fear that the Mbeki logic becomes effective because it means that as long as there is fear, there is no need to actually use the coercion. The combination of coercion and persuasion is also used to deal with difficult union leaders. Some of these leaders have been called in for □tea□ or a braai with the President, and it turns out that these sessions are intended to discourage certain actions by unions and their leaders and to engage the leaders in discussions to demonstrate why those actions are undesirable.

Mbekis comments on the Volkswagen situation made in his speech at the opening of the 2000 parliamentary session also give a hint of what has become crux of his strategy towards worker action in future. He warned that,

Jobs, a better life for our people in the context of a growing economy and our standing in the eyes of the investor community cannot be held hostage by elements pursuing selfish and anti-social purposes. Accordingly, the government has worked with the management at Volkswagen as well as NUMSA to ensure that the problem created by some irresponsible elements at this plant is resolved. The Government will not waver from this position.□

) Mbeki, T. (President) 2000. State of the Nation Address at the Opening of Parliament, 4 February 2000.

These are probably the strongest words by a head of state in a democratic South Africa and they are, in many respects reminiscent of speeches made by government ministers under the old order. These remarks contain multiple messages. On one hand, the speech positions the government on the side of the jobless against selfish elements who still have jobs and, on the other it is suggested that strikes diminish the standing of the government in the eyes of investors. Also, striking is equated with anti-social behaviour and is therefore undesirable. Finally, the President made reference to efforts by the three social partners to try and resolve the problem. It is not clear what the President meant when he said that the government □will not waver from this position□. What is clear, however, is that operatives of the National Intelligence Agency (NIA) have been actively monitoring events at VW. One of these operatives I spoke to in Uitenhage said something about monitoring whether the strike □poses a threat to national security□!

But at this point there is insufficient evidence to sustain the argument that Mbeki and his government are anti-union. The ANC has continued to draw in leading unionists either as civil servants or as politicians. Among the most recent high profile individuals to be pulled in this way were Mbhazima Shilowa, former COSATU general secretary, who became Gauteng premier, Enoch Godongwana, former NUMSA general secretary, who became an MEC in the Eastern Cape, John Gomomo and Connie September, former COSATU president and vice-president respectively. The available evidence suggests that what we are seeing is a sophisticated strategy of containing the unions within the alliance. Some senior ex-unionists play a vital role in this strategy because of their links with union leadership and their knowledge of union organisational strategies. Godongwana is known to be still close to the top leadership in NUMSA while Gomomo has been playing a part in trying to resolve the VW crisis in the Eastern Cape. However, there are some unionists who resent attempts by ex-unionists who use old union ties and credibility to curry favour with their new political bosses by keeping the unions within the political parameters defined by the government. One unionist gave the example of Labour Minister, Membathisi Mdladlana, to show that these ex-unionists can be used against labour. He argued that Mdladlana is like a wind music instrument (ixilongo) such as a trumpet. □You know, an ixilongo will not make sound of its own. When it makes a sound, then you know there is somebody who is blowing it to make that sound. That is how that comrade is□.

Part of this resentment comes from the fact that the ex-unionists in politics always preach caution and moderation whenever they meet their old comrades. Many seem to have lost some of the power and influence they once enjoyed when they were in the unions and have little regard or respect for democratic processes . These days they do not talk about debates in structures but are more likely to be heard telling unionists that their issues and concerns are still being cooked in the pot(indaba isebhodweni, isaphekiwe), which means that the issue has been passed on to the President for his consideration and decision.

How then do we characterise President Mbekis strategy towards COSATU and the union movement in general? To characterise it as authoritarian would be too simplistic. It would appear that his approach to unions fits in with his approach to governance in general which is about winning as many people as possible to his side and then isolating or marginalising those who cannot be won over. Those who are won over have remain beholden to the ANC or to him personally so that they do not pose a challenge. Thus there are two sides to the governments union strategy, to contain or co-opt the majority and marginalise opponents. The success of this strategy is based on two factors, namely, the fact that the ANC enjoys support as the largest liberation movement which has successfully appropriated the symbolism associated with the liberation struggle, and patronage. The strategy will remain in place for as long as the ANC continues to invest intellectually and ideologically in preserving this aura and symbolism of the liberation struggle and as long there are political and civil service positions to be given to loyalists and pliant and ambitious supporters.

) Hadland, A. and Rantao, J. 1999. The Life and Times of Thabo Mbeki, Rivonia: Zebra Press.

But these are not the only reasons for Mbekis success in maintaining a reasonably stable ANC-COSATU relationship despite some controversial ANC policies in recent years. His ability must also be ascribed to his ability to interpret and reinterpret the history and traditions of the ANC and the liberation struggle to suit his current policy approaches. In addition, he has shown an extraordinary adeptness at interpreting the history, identity, culture and destiny of South Africas people in such a way that they mesh in with ANC policies and objectives and the struggle which the ANC fought.  It is this ability to weave all of these into a single narrative of the struggle that has enabled him to earn the reverence, even if grudging, of many in the unions. However, it must be added that this rendition and reinterpretation can also take the form of political manoeuvring to achieve certain political and ideological objectives. It is this that many, including unionists find logical and unassailable, more so because it is intended to persuade people to accept a particular political narrative and to discourage certain forms of political behaviour. Hence some unionists have termed it Mbeki logic.

In the period from 1996 to the present Mbeki has emerged as the key person in government who has pronounced on questions of history, identity, culture and destiny of South Africas people. In all these pronouncements, the ANC has featured as a central player. Within the alliance, this has served to cement the ANCs hegemony as the leader of the alliance which represents the interests of all South Africans irrespective of forms of social cleavage such as race, gender, class and ethnic origin. Meanwhile, the unions have not been able to match the extraordinary intellectual logic of Mr Mbeki. Part of this is due to the crisis of ideas (intellectual crisis) the labour movement is facing because of lack of a coherent political and ideological programme. During the Mandela years COSATU seems to have been happy to follow the lead of the legendary leader because Mandela was always ready to incorporate others contributions in his narrative of the liberation struggle. What they did not realise however, was that when Mbeki was being handed the reins of power in a gradual fashion, the narrative of the struggle was also being redefined and that Mbeki was asserting the right of the ANC to make key policy decisions alone. The unveiling of GEAR was a wake-up call to the unions which alerted them to the change in ANC attitude. Today, unions are in a difficult situation as their influence within the alliance continues to decline. On the other hand, leaving the alliance at this point is not an attractive option either as it would be like going into the political wilderness.

6. Learning From the Post-colonial Experience in the Developing Countries:

The dilemma facing COSATU today has been faced by many other union federations in other newly independent countries in Africa and the rest of the developing world. It is therefore important to take note of these precedents as they help us understand developments in ANC-COSATU relations. One observer has noted that in other post-colonial societies the achievement of □the unifying objective□, namely independence, resulted in a breakdown of the □harmony□ of union-party alliances. Nationalism of the variant that propelled many societies to liberation sought to totalize political thought and action under the ruling party and any alternative locus of power and political expression represented a threat to the nationalist elite and its project of nation-building. In his discussion of labour-state relations in post-colonial Africa, Freund (1988) noted this trend in the attitude of the new rulers towards civil society organisations in general, and trade unions in particular:

) Bienefeld, M.A. (1975) □Socialist Development and the Workers in Tanzania□, in Sandbrook, R. And Cohen, R., The Development of an African Working Class, London: Longman, p. 242

"Virtually without exception, African states moved towards as great a control over local social institutions and potential power bases as they could manage regardless of their formal ideological stance. The trade union was potentially a nest of rivals to the ruling party, and party and state were anxious to ferret out any potentially dangerous leaders."

) Freund, B. 1988.  The African Worker, Cambridge: Cambridge University Press, pp. 94 - 95.

But a more significant point is that, embedded within the ideology of national liberation is a set of class interests which are contradictory to those of the working class and trade unions. These are the interests of the middle class which in most colonial societies occupied leading positions in the national liberation movements. In this situation, many leading unionists have tended to lose their revolutionary impulses and have subordinated the interests of the union movement to those of the new political elite because there were personal rewards to be achieved. For example, one observer noted that union leaders in post-independence Kenya "took advantage of their positions to further their own ambitions in the political sphere, where the greatest personal rewards can be obtained".

) Sandbrook, R. 1975. Proletarians and African Capitalism: The Kenyan Case, 1960-1972, London: Cambridge University Press, p. 182.

The experience from other developing countries is relevant for understanding current party-union relations in South Africa. Already, some of the patterns identified by observers in these countries are beginning to emerge in South Africa. The fact that party-union relations in this country bear similarity to other developing countries has got nothing to do with any innate tendencies among the peoples of these countries, nor do they suggest the existence of some iron law of authoritarianism. The similarity stems from the common colonial experience that all these countries went through as well as the character of the national liberation movements which sought to eject the colonial powers and install a new political order led by a coalition of middle class and bourgeois elites. Many studies of decolonisation and liberation have emphasised the moment of rapture which independence appears to represent and have neglected the continuities with the era of colonialism. Thus they fail to grasp some of the similarities in patterns of how political and economic power is distributed and exercised after liberation.

Yet post-colonial governments mirror the old order in many respects, including a tendency towards authoritarian use of political power and to organise political and economic power in a way which does not favour subordinate classes and their organisations. Another way in which these governments mirrors colonial rulers is the ideological claim which presents government as a benign use of political power for the benefit of □all the people□, thereby positioning themselves as champions of the poor and the powerless. In a nutshell, the reality is that once the symbolic changes and rituals have been made, post-independence inherit a lot of from the colonial past, including the trappings of power, the tendency to authoritanianism, some of the repressive state agencies and laws, the fear of opposition, the cynicism towards the poor and the readiness to protect the interests of the rich and powerful.  Space does not allow us to elaborate this point fully. Suffice it to say that President Mbekis strategy towards the union movement will not differ vastly from other experiences in the developing world which are characterised by attempts to subordinate unions. This strategy will succeed for as long as the ANC is able to present itself as a leader of the liberation forces and its government is still able to provide patronage.