복지부 바우처 사업, 무엇이 문제인가?

: 자활 실무자들의 의견조사 결과를 중심으로

김 종 진(한국노동사회연구소 연구위원)

Ⅰ. 들어가는 말

O 일반적으로 진보적인 학계에서는 서구 나라들의 복지정책 변화는 정부 지출의 최소화나 규제완화 그리고 복지삭감 등을 내용으로 하는 정책이 실행되고, 이로 인해 결국 시장 불평등이 사회적 불평등으로 귀결되고 있다고 보고 있음. 그런데 서구의 복지국가 모델과는 거리가 먼 우리나라에서 이들 나라의 복지제도 산물을 직수입하는 것은 그 부작용이 따르기 마련임. 이러한 부작용의 논란 중 하나가 바로 최근 사회복지 현장에서 도입되고 있는 바우처voucher 제도임.

O 노무현 정부는 사회서비스부문의 일자리 창출과 함께 바우처 제도(voucher system, 우리말로 바우처는□이용권□혹은□증서□정도로 번역할 수 있으며, 쿠폰coupon과 같이 지불보증제도의 하나임)를 시행하고 있음. 일반적으로 바우처는 사회급여의 성격상 현금과 현물의 기본적 급여형태의 대안적 방식으로 제시된 것으로, 다양한 형태의 사회적 급여로서 소비자(수혜자)에게 얼마나 많은 선택의 자유를 부여할 수 있느냐(전이 가능성)하는 것에 초점을 두고 있음. 실제로 미국에서는 식품 바우처(1961년, 1977), 교육 바우처(1964년)가 시작된 이후에 주택(1974)에도 적용되었음. 그 밖에도 영국의 교육바우처(1991) 및 보육바우처(1996), 뉴질랜드의 주택바우처(1993), 프랑스 여행바우처(1982), 일본 지역진흥바우처(1999) 등이 시행되었으며, 이들 나달 모두 복지정책 선택의 확장이라는 의미를 갖고 있음.

보건복지부는 2003년 7월 사회복지사업법 개정시 제33조의7 제3항에 사회복지서비스 이용권에 대한 법적 근거를 규정한데 이어 지난 2007년 3월 7일 동법 시행규칙을 개정하면서 제19조의 4를 신설하여 이용권의 지급대상과 지급방법 등을 규정하였음. 그리고 이용권을 실용화하기 위해 ‘2007년도 보건복지서비스 분야 4대 바우처 사업 실행계획’을 발표하였음. 이에 따르면 인적자본 형성․건강투자활성화형 사업(문제행동 아동 조기개입 서비스, 아동비만 관리 프로그램, Book Start), 성년 경제활동 활성화형 사업(일하는 여성을 위한 Nanny Service), 고령근로 촉진․사회참여 활대 지원형 사업(은퇴후 생애설계 서비스, 장애노인 부양가구 통합여가 지원서비스)의 지역사회혁신서비스사업에 1,010억(국비 727억)원과 노인․장애인․산모 생활지원서비스에 768.2억원의 예산을 투입하여 월 평균 20만원의 이용권(바우처)를 지원할 예정으로 되어 있음(김종해,□정부의 사회복지서비스 바우처 도입 계획에 대한 우려□,  2007).

<부표> 재정주체별/서비스 공급주체별 바우처 예시

서비스 공급	재정주체
	민간	혼합	공공
민간	회사 구내식당 이용 쿠폰	Food Stamps 바우처	노인 교통카드
혼합	-	보육서비스 바우처	직업훈련 바우처
공공	-	중․고교 교육 바우처	-
* 자료 : 복지부 사회서비스혁신사업단(원자료 Martin Cave, "Voucher Programmes and their Role in Distributing Public Services." OECD Journal on Budgeting. Volume 1. No. 1. 2001., P.4)

Neil Gilbert ․ Paul Terrell(2005, 남찬섭 역, 2007), 『사회복지 정책론』, 나눔의 집, pp.238-244.

<표 1-1> 서비스전달체계 유형분류상에서의 바우처의 위치

비용 부담	공공			민간
공급 형태	계약제	직접지원	바우처		시장	자원체계	셀프서비스
	민간위탁	정액보조금 및 교부금 형태로 기관에게 직접지원	보육, 교육, 직업훈련, 주택, 식품권		민간 탁아시설, 노인 및 장애자 요양원	자원 봉사기관	가족 간의 비공식적 서비스 전달
생산 전달	민간기업	민간․공공	민간․공공		민간기업	민간	민간
* 자료 : 유한욱, 『재정효율성 제고를 위한 시장원리 활용방안 : 바우처 제도를 중심으로』, KDI(원자료 : 최재성, 2000)

O 한편 스웨덴이나 덴마크와 같은 스칸디나비아 나라들에서도 바우처는 소비자 선택의 확장이라는 의미 속에서 1990년대 중반에 도입되었으며, 덴마크에서는 교육 바우처가 시행되었고 최근 영국 노동당 정부의 복지정책에 대한 변화의 필요성으로 제시된 바 있음. 그런데 이는 국가의 복지영역에 대한 이데올로기적인 사고의 탈피를 주장(국가복지와 시장복지의 선택)하는 측에서 제3의 길의 한 방편으로 제기한 것임. 실제로 복지영역의 선택과 다양성의 문제는 국가복지와 시장복지의 딜레마 속에서 다원주의와 권한의 이전으로 더 많은 불평등이 낳는 부작용이 있음에도 불구하고, 통제된 불평등을 인정하고 국가의 사회정책의 변화를 추구하는 것임. 이는 선택과 경쟁은 사적영역에서 만큼이나 공적 서비스에서도 중요하다는 측면에서 강조되고 있는 것임. 이는 소비자들의 다양성과 선택의 가능성이 자율과 자유의 수단이므로 원리상 바람직하다는 것을 강조(영국 NHS 문제점 지적)하는 것임. 특히 선택과 다양성의 확장은 기존의 공공서비스 공급자들간의 경쟁적 요소가 가미되어 보건 및 복지영역 등에서 더 낳은 서비스를 받을 수 있는 다양한 선택지가 있다는 것임.

Gidden, Anthony ed(2003), Introduction, The Progressive Manifesto(Cambridge: Polity), pp.17-21.

<표 1-2> 복지부 4대 바우처 사업의 예산과 서비스 대상

사업명	예산 (백만원)		서비스 대상(명)	서비스 제공인력(명)
	국비	지방비
계	153,953	61,041	153,458	34,501
ㅇ 노인 돌보미	32,161	5,373	24,975	4,683
ㅇ 중증장애인 활동보조	29,577	13,324	22,000	11,000
ㅇ 산모 신생아도우미	15,082	14,186	36,883	1,418
ㅇ 지역사회서비스혁신사업	77,133	28,258	69,600	17,400
* 자료 : 복지부 사회서비스혁신사업단(2007), □사회서비스 이용권 제도의 의의와 추진방향□에서 재인용

O 여기에서 최근 사회복지계에서 논란이 되고 있는 바우처(이용권/증서)는 수혜자의 선택을 보장해 줌과 동시에 소비행태에 관한 사회통제도 어느 정도 가능하도록 하는 정책적 조화를 목적으로 고안된 것으로 볼 수 있음. 특히 바우처를 지지하는 사람들은 바우처 지급으로 수급자의 선택을 가능하게 하면 재화나 서비스 공급자 사회의 경쟁을 통해 재화나 서비스의 질을 높일 수 있다고 주장하고 있음. 하지만 바우처 사업은 단순한 사회적 급여의 성격에서 급여형태의 변화만이 아니라 우리나라 사회복지서비스 정책에 있어서 커다란 변화를 초래할 수 있는 정책임. 실제로 <표 1-1>을 보면 알 수 있듯이, 2007년 바우처 사업은 총4개 사업에 걸쳐 약 2,100억원 규모로 정부 복지예산의 매우 많은 비중을 차지하고 있으며, 이는 사회복지 전달체계에도 일정한 영향을 미치는 것임.

O 특히 최근 바우처 사업을 도입하여 시행하고 있는 지역자활센터에서는 초기 도입 과정에서 충분한 논의나 준비 과정을 거치지 않고 도입했기에 여러 문제점들을 제기하였음([별첨자료] 참조). 실제로 이와 같은 우려는 제도 자체의 의구심 떠나 자활 현장에서 바우처 사업을 담당하고 있는 실무자들이 운영상의 어려움까지 더해지고 있는 것이 현실임. 따라서 본 고는 복지부의 바우처 사업 도입 된 지 얼마 되지 않았으나, 자활 현장에서 바우처 사업을 주로 담당하고 있는 자활 실무자들의 의견을 통해 이미 제시된 바우처 사업의 문제점과 개선방안을 확인하고 이에 대한 시정을 요구하는 노동조합의 기초자료로 삼는데 의의가 있음.

Ⅱ. 복지부 바우처 사업에 대한 자활 실무자들의 의견

O 본 자료 지난 2007년 6월 자활지부에서 보건복지부의 바우처 사업에 관한 자활 실무자들의 의견조사 결과를 분석한 것임. 이 보고서는 현재 지역자활센터에서 시행되고 있는 바우처 사업의 일반적인 실태와 문제점을 파악하고 그 개선방안을 모색하는 데 있음. 다만, 이번 실태조사 결과는 바우처 사업 시행시기가 몇 개월밖에 되지 않는 상태에서 조사된 것이기에 현재의 바우처 사업의 상황과는 조금 다를 수 있음.

한편 이번 조사는 자활 실무자들의 기입에 의존한 것이므로, 바우처 사업 실태(서비스 이용자 및 사업단 인원 현황)는 실무자의 문항 이해나 산술 방식에 따라 실제 상황과 조금 다를 수 있음.

1. 자료 조사 및 방법

O 민주노총 공공노조 자활지부는 2007년 6월 현재 168개 지역자활센터의 실무자들에게 바우처 사업에 대한 의견조사를 실시하여 총 77부의 질문지를 회수(수거율 46%)하였음. 한편, 이번 조사결과는 표본의 제약으로 바우처 사업 실태를 일반화할 수는 없으나, 전체적인 바우처 사업의 기초 현황과 현장 실무자들의 의견을 파악하는 데는 문제가 없을 것으로 판단 됨. 조사 대상 자활 기관과 실무자들의 일반적인 특성은 <표 2>에서 제시되어 있음.

1) 인구학적 특징

O 설문조사 대상 자활 실무자들의 일반적인 속성을 보면, 여성(66.2%)이 남성(33.8%)에 비해 2배 정도 많은 것으로 나타났음. 응답자들의 평균 연령은 34세(최고 50세, 최저 21세)로 30대가 44.2%를 차지하고 있었음(<표 2>).

<표 2> 조사 대상의 일반적인 특징(N=77)

속성 및 변수	빈 도(응답자 수)		속성 및 변수	빈 도(응답자 수)
성별			근무지역
여성	66.2%	( 51)	특별-광역시	33.8%	(26)
남성	33.8%	( 26)	시	40.3%	(31)
연령(평균 34)			군	26.0%	(20)
20대	32.5%	( 25)	근속기간(평균 3.3)
30대	44.2%	( 34)	2년 미만	18.2%	( 8)
40대 이상	23.4%	( 18)	2년-4년 미만	45.5%	(20)
고용형태			4년 이상	36.4%	(16)
정규직	78.9%	(60)
비정규직	21.1%	(16)
주 : 1) 설문 응답자 중 40대 이상에는 50대가 1명 포함되어 있음. 2) 비정규직 형태에는 기존의 자활 전담인력과 공동체 사업을 담당하는 사람이 포함되어 있을 것으로 판단 됨.

2) 사업장 특징

O 설문조사 대상 지역자활센터의 실무자들의 고용형태를 보면, 정규직(78.9%)이 상대적으로 많은 것으로 나타났음. 이들 응답자들의 평균 근속기간은 3.3년이었으며 2-4년 미만(45.5%)이 절반 정도 차지하고 있었음. 한편 근무지역별 분포를 보면 시(40.3%), 특별-광역시(33.8%), 군(26%) 순으로 나타났음(<표 2>).

2. 바우처 사업의 실태 및 자활 실무자들의 반응과 지향

1) 바우처 사업 기관 현황과 실태

(1) 바우처 사업 기관 현황 및 실태

O 조사대상 지역자활센터(77개)의 바우처 사업 참여율은 72.4%(노인사업 88.2%, 산모사업 76.3%, 장애인사업 52.7%)이며, 서비스 이용자는 평균 10명(산모사업 20.9명, 장애인사업 6.8명, 노인사업 4.1명)으로 나타남. 한편 바우처 사업 참여자(공급자)는 평균 7.5명(산모사업 8.9명, 노인사업 7.8명, 장애인사업 5.9명)이었으며, 여성(6.3명)이 남성(1.8명)에 비해 3배 이상 많은 것으로 나타났음(<표 3>).

<표 3> 지역자활센터의 바우처 사업 참여율 및 서비스 이용자, 참여자 현황(N=77)

바우처 사업	바우처 사업참여율	서비스 이용자	참여자 인원
		평균	평균	여성	남성
산모․신생아도우미지원사업(산모사업)	76.3%	20.9명	4.4명	8.9명	0명
노인돌보미바우처사업(노인사업)	88.2%	6.8명	3.9명	5.9명	1.9명
중증장애인활동보조사업(장애인사업)	52.7%	4.1명	2.9명	4.2명	1.7명
계	72.4%	10.0명	3.7명	6.3명	1.8명
주 : 서비스 이용자와 참여자 인원 현황은 설문 응답자(자활 실무자)들이 기입 한 것으로 설문 문항의 이해의 차이에 따라 실제 상황과 조금 다를 수 있음. 예를 들면 설문조사에 서비스 이용자가 100명이 넘는다고 기입한 사례가 8개가 있었으며, 본 표에는 이들을 결측 값(missing)으로 처리하였음.

O 이번 조사대상 기관 중 바우처 사업 참여자 중 이전 자활 사업단에 참여했던 경험이 있다는 응답은 70.3%였음. 한편 이전에 자활 사업단에 참여했던 사람 중 현재 바우처 사업에 참여하는 인원은 평균 5.3명(사업단별 - 산모사업 5.4명, 노인사업 5.3명, 장애인사업 6.0명, 지역별 - 특별/광역시 2.6명, 시 6.1명, 군 1.4명)이며, 이들 참여자 중 이전에 자활사업 중 기타(공동체 등)를 제외하면 복권기금사업의 참여자들이 바우처 사업으로 이동하는 경향(평균 4.4명)이 가장 많은 것으로 나타났음. 다른 한편으로 바우처 사업의 노동시장 일자리 이동 형태를 지역별로 살펴보면, 사회적 일자리 형(4.5명)과 복권기금(6.2명) 모두 시 지역에서 바우처 사업으로 가장 많은 참여자들이 이동한 것으로 나타남(<표 4>).

<표 4> 바우처 서비스 참여자 중 이전 자활 사업단 참여자 여부 및 평균 인원

		이전 자활사업 참여자 비율	자활 사업단
			평균	자활근로사업 사회적 일자리형	자활근로사업 시장형	복권기금사업	기타
사업별	산모사업	79.2%	5.4명	3.5명	2.4명	4.6명	11.2명
	노인사업	70.7%	5.3명	3.2명	2.4명	4.4명	11.2명
	장애인사업	76.5%	6.0명	3.1명	3.0명	5.0명	13.0명
지역	특별-광역시	60.9%	1.9명	3.2명	1.0명	3.6명	-
	시	76.0%	6.1명	4.5명	2.8명	6.2명	11.0명
	군	75.0%	1.0명	1.0명	2.0명	1.3명	-
평균		70.3%	5.3명	3.2명	2.4명	4.4명	11.2명
주 : 1) 이전 자활사업단에 참여했던 바우처 사업 참여자 전체 인원은 185명임. 2) 자활 사업단‘기타’에는 공동체 등을 의미하며, ‘이전 자활 사업단 참여자 평균 인원’은 자활근로사업(사회적 일자리형, 시장형)과 복권기급사업, 기타의 4개 항목을 단순 합산한 것임.

(2) 바우처 서비스 참여자 실태

O 조사대상 바우처 사업 참여자들의 노동조건을 보면 주당 평균 노동시간은 26.8시간(사업단별 - 산모사업 40.2시간, 노인사업 19.7시간, 장애인사업 20.5시간, 지역별 - 특별/광역시 24.6시간, 시 - 26.3시간, 군 29.7시간)이며, 월평균 임금은 59만4천원(사업단별 - 산모사업 76만원, 노인사업 47만원, 장애인사업 45만4천원, 지역별 - 특별/광역시 55만원, 시 46만5천원, 군 77만원)으로 나타났음(<표 5>).

<표 5> 바우처 서비스 참여자(공급자) 임금 및 노동시간

바우처 참여자		월 평균 임금(단위 만원)	주당 평균 노동시간
사업	산모사업	76.0	40.2
	노인사업	47.0	19.7
	장애인사업	45.4	20.5
지역	특별-광역시	55.0	24.6
	시	46.5	26.3
	군	77.0	29.7
평균		59.4	26.8
주 : 주당 노동시간이 45시간일 경우 월 평균 임금은 최대 100만원 정도 임.그러나 현장에서 4주를 다 채우는 경우가 별로 없기에 산모 사업의 경우 월 평균 임금이 76만원 가량으로 나 올 수밖에 없음. 이는 자활 현장에서 주당 평균 노동시간과 평균 임금 일치하지 않을 가능성에 따른 현실조건을 고려해야 한다고 봐야 함.

O 바우처 사업 참여자들의 사회보험 및 부가급여 적용율을 보면, 사회보험을 적용 받고 있는 비율은 절반(산재보험 47.3%, 고용보험 41.1%, 건강보험 35.9%, 국민연금 35.9%%)도 채 되지 않는 것으로 나타났음(<표 6>). 그 밖에 바우처 사업 참여자들의 부가급여 적용률을 보면 퇴직금 32.4%(산모사업 16.7%, 노인사업 47.5%, 장애인 사업 35.3%), 상해보험 가입 39.9%, 별도 교통비 30.2%(산모사업 16.3%, 노인사업 47.1%, 장애인사업 27.3%) 등으로 나타났음. 하지만 바우처 사업 참여자들의 휴일 근로 할증(5.1%), 야간근로 할증(5.5%), 노동절 유급휴일(10.6%), 기관자체 유급휴일(12.6%)의 적용율은 10% 내외에 불과한 것으로 나타났음(<표 6>).

타 기관의 노인사업 인건비를 알아본 결과 실제적으로 사회보험 및 주월차의 급여를 제시했을 때 장애인사업보다 더욱 낮은 인건비를 지급할 수 밖에 없는 실정이며, 대상자 발굴이 시급하다는 생각이 든다(여성, 근무지역 - 시)

서비스 단가가 너무 낮아 참여자의 임금도 낮고, 기관에서 전담자를 둘 엄두를 두기는커녕 운영비도 안 나옵니다(여성, 근무지역 - 서울)

참여자의 4대보험 적용이 어렵고, 비용 또한 부담이 된다. 보험료 문제는 정부에서 보조금을 지원하던지 혹은 노동부와 협의하여 가입하지 않아도 되는 방식으로 하면 좋겠다. 그리고 현재로서는 서비스를 공급하기 위해 필요한 절차가 까다롭고 결제방식도 어렵다. 단말기 사용료(결재시 단말기가 많이 필요함) 및 카드 수수료도 문제가 많다(남성, 근무지역 - 시).

<표 6> 바우처 서비스 참여자 사회보험 및 부가급여와 근로기준법 적용율(단위: %)

바우처 공급자	산재 보험	고용 보험	건강 보험	국민 연금	퇴직금	주휴일 (주차)	월차	연차	야간 근로 할증	휴일 근로 할증	노동절 유급 휴일	상해 보험 가입	배상 책임 보험 가입	기관 자체 유급 휴일	별도 교통비
산모사업	33.3	22.9	18.8	18.8	16.7	14.6	10.0	9.8	6.1	4.1	8.2	51.0	94.0	12.2	16.3
노인사업	60.0	55.9	50.8	50.8	47.5	38.2	35.2	17.6	10.4	8.2	16.7	40.7	87.5	14.6	47.1
장애인사업	48.6	45.7	38.2	38.2	35.3	20.6	17.6	11.8	0	3.0	6.9	28.1	87.9	6.5	27.3
평균	47.3	41.5	35.9	35.9	32.4	24.4	20.9	13.0	5.5	5.1	10.6	39.9	89.8	12.6	30.2
주 : 1) 이번 실태조사 결과 바우처 사업 참여자 중 주당 평균 노동시간(평균 26.8시간)이 15시간 미만이 되어 법정근로기준법 적용 조항에 예외대상이 되는 비율은 산모사업 7%(3명), 노인사업 47.6%(20명), 장애인 사업 26.3%(5명)로 나타남. 2) 한편 산모사업은 고용사업이 아닌 알선사업으로 되어 있기 때문에, 산재보험 등에 가입하지 않아도 되는 경우가 발생하였음. 때문에 산모사업의 경우에도 노인과 장애인 사업처럼 고용사업으로 전환해야 함.

(3) 바우처 사업 담당 실무자들의 노동실태

O 바우처 사업 시행 이후 자활 실무자들의 업무변화에 대한 의견을 보면, 자활 실무자들의 94.2%는 노동강도가 강화되었다고 응답했음. 실제로 조사대상 기관에서 바우처 사업만을 담당하는 실무자를 두고 있는 기관은 17.3%에 불과했음(<표 7, 8>).

<표 7> 바우처 사업 시행 이후 자활 실무자들의 노동강도 변화에 대한 의견

		낮아진 편	그저 그렇다	높아진 편	매우 높아진 편
사업	산모사업	1.9%	5.7%	30.2%	62.3%
	노인사업	1.6%	3.2%	32.3%	62.9%
	장애인사업	2.8%		41.7%	55.6%
지역	특별-광역시			34.8%	65.7%
	시	3.6%	3.6%	25.0%	67.9%
	군		10.5%	57.9%	31.6%
평균		1.4%	4.3%	37.1%	57.1%

<표 8> 자활 실무자들의 바우처 및 자활 사업단 담당 비율

바우처 전담 실무자 비율	바우처 사업 담당			복권기금 담당	자활근로사업 담당		공동체 담당	기타
	산모사업	노인사업	장애인사업		사회적일자리형	시장형
17.3%	49.4%	77.9%	42.9%	46.8%	46.8%	31.2%	42.9%	11.7%
주 : 바우처 전담 실무자 여부는 기관 자체의 예산(인건비)의 형태이던, 바우처 수입을 통한 예산 형태이던지 자활사업의 구조적인 문제(예산과 사업비 문제)이기 때문에 그 자체의 통계적 수치를 사용하는 데 문제가 없을 것으로 파악됨.

O 한편 조사대상 기관에서 바우처 사업을 담당 실무자들의 대부분은 노인사업(77.9%)을 담당하고 있었으며, 그 다음으로는 산모사업(49.4%)과 장애인사업(42.9%) 순으로 나타났음. 현재 바우처 사업을 담당하고 있는 실무자들은 자활 사업단 중 복권기금(46.8%), 공동체(42.9%), 사회적 일자리형(46.8%), 시장형(31.2%) 등의 복합적인 업무를 담당하고 있는 것으로 나타났음(<표 8>).

[그림 1] 바우처 사업 실행 기관의 내부 사안에 대한 의견(단위: 0점～100점)

<표 9> 바우처 사업 실행 기관의 내부 사안에 대한 의견(단위: 0점～100점)

		기존 업무 외 추가 사업으로 실무자 업무 과중	바우처 사업 전담을 위한 업무분장 미비	담당 실무자 선정이 비민주적으로 진행
사업	산모사업	87.94	42.85	51.81
	노인사업	86.92	42.69	50.00
	장애인사업	84.45	38.51	44.44
지역	특별/광역시	86.00	43.00	54.00
	시	89.16	49.16	47.41
	군	77.63	26.31	38.88
평균		85.13	41.21	47.56
주 : 계수 값(점수)은 5점 척도로 □1 = 0점□, □2 = 25점□, □3 = 50점□, □4 = 75점□, □5 = 100점□으로 계수 값을 주었으며, 100점에 가까 울수록 문제인식이 큰 것으로 해석하면 됨.

O 조사대상 실무자들은 바우처 사업 실행 기관의 내부 문제점으로 기관의 바우처 사업 담당 실무자 선정의 비민주적 진행(47.5점)보다는□기존 업무외 추가 사업으로 인한 실무자들의 업무과중□(85.1점)과 같은 지활 실무자들의 인력부족 문제에 대한 문제인식이 더 큰 것으로 나타났음([그림 1], <표 9>).

사회서비스라는 측면에서 바우처 사업의 의도는 좋습니다. 하지만 일이 되도록 사업이 이루어져야 되지 않을까요? 기존 업무에도 허덕이고 있는데, 또 다른 업무로 인해 소진현상만 일어나는 게 현실입니다. 제발 전담관리자 인건비만이라도 정부에서 보조해 준다면 사업이 좀 더 활성화 되리라 봅니다. 정말 간절합니다. 너무 힘이 드네요(남성, 근무지역 - 광역시).

바우처 사업을 수행하는 데 실무자 외의 전담인력자 채용 할 수 있도록 운영비 지원과 돌보미 인건비 확충을 하지 않으면 사업 진행이 많은 어려움이 있다(여성, 근무지역 - 시).

2) 바우처 사업의 문제점 및 개선사항

(1) 바우처 사업 문제점

O 조사대상 자활 실무자들은 지역자활센터가 바우처 사업에 참여하는 이유로□향후 전개될 사회서비스사업의 시장 선점 확보□(79.3점)를 꼽았음. 그 다음으로는 □사회서비스가 확대되어야 하기 때문에□(72.9점), □자활의 저변확대를 위해서□(72.2점), □참여자들의 좋은 일자리 확보를 위해서□(69.9점) 등을  꼽았음. 반면에 기관평가(58.1점)나 복지부 및 지자체의 권유 때문(58.7점)이라는 이유는 상대적으로 낮았음([그림 2], <표 10>).

바우처 사업을 시작하기 전에 좀 더 많은 정보 및 교육을 실시하여 사전 계획과 준비가 된 상태에서 사업을 실시하면 좋겠다는 생각이 든다. 너무 실적 위주도 지자체 및 시행기관을 다그치는 경향이 강한 것 같다. 이 사업이 정말 수혜자들을 이한 사업인지 아니면 지자체 및 기관들이 실적 및 평가를 위한 사업인지 잘 모르겠다(여성, 근무지역 - 시)

잘 하면 복지의 질을 한 단계 상승시킬 수 있는 사업이지만 참여자이 급여 등이 낮음으로 인해 타 가사 간병하고 질적인 면에서는 큰 차이를 못 느낄 것 같다. 노인장기보험제도의 중간역할을 잘 할 수 있도록 조금 더 신경쓰면 좋겠다(남성, 근무지역 - 군).

획일적이고 무리한 사업추진으로 실적에만 급급하고 있으며, 공급인력과 서비스이용자 모두에게 별다른 도움이 되지 못하는 것 같다. 바우처 사업을 시장논리로만 생각하고 적자생존식 사업 방향을 고수한다면 기존 자활 소속 간병인과 저소득층 참여자들의 약한 경쟁력으로는 바우처 사업을 통한 생계유지는 점점 힘들 것으로 생각된다(남성, 근무지역 - 시).

[그림 2] 바우처 사업 참여 이유에 대한 의견(단위: 0점～100점)

<표 10> 바우처 사업 참여 이유에 대한 의견(단위: 0점～100점)

		사업 참여가 기관평가에 반영되기 때문에	복지부와 지자체가 사업에 참여하라고 하기 때문에	향후 전개될 사회서비스사업의 시장 선점(확보) 때문	자활의 저변 확대를 위해서	참여자들의 좋은 일자리 확보를 위해서	사회서비스가 확대되어야 하기 때문에
사업	산모사업	57.01	60.96	81.57	77.63	72.36	73.24
	노인사업	57.30	57.69	78.84	71.92	70.00	73.07
	장애인사업	55.26	58.55	78.94	73.02	70.39	71.05
지역	특별/광역시	58.65	60.57	69.23	60.57	61.53	63.46
	시	56.66	60.00	86.66	76.66	69.16	78.33
	군	56.57	53.94	82.89	82.89	84.21	78.94
평균		57.33	58.66	78.66	72.66	70.33	73.33
주 : 계수 값(점수)은 5점 척도로 □1 = 0점□, □2 = 25점□, □3 = 50점□, □4 = 75점□, □5 = 100점□으로 계수 값을 주었으며, 100점에 가까 울수록 바우처 사업 참여 이유가 높은 것으로 해석하면 됨.

<표 11> 바우처 사업 방식에 대한 실무자들의 판단

		매우 부정적	부정적	그저 그렇다	긍정적
사업	산모사업	11.8%	29.4%	29.4%	29.4%
	노인사업		50.0%	37.5%	12.5%
	장애인사업	9.7%	35.5%	29.0%	25.8%
지역	특별-광역시	13.0%	34.8%	26.1%	26.1%
	시	17.2%	51.7%	20.7%	10.3%
	군		15.8%	36.8%	47.4%
평균		11.3%	36.6%	26.8%	25.4%

O 바우처 사업 방식에 대한 실무자들의 의견을 보면, 실무자들의 47.9%는 현재의 바우처 사업 방식에 부정적인 의견을 갖고 있었던 반면에 긍정적인 의견은 25.4%에 불과했음(<표 11>). 실제로 자활 실무자들은 현재 바우처 사업의 문제점으로 지적되는 사항에 공감(74.8점)하고 있었음. 특히 자활 실무자들은 바우처 사업의 주된 문제점으로 △서비스 참여자의 고용보장 문제(87.8점), △복지부와 지자체의 준비부족 문제(85.8점), △서비스 참여자의 열악한 노동조건 문제(82점), △바우처 사업의 홍보부족 문제(79.5점), △서비스 이용자 발굴부족 문제(77점) 등을 꼽고 있었음([그림 3], <표 12>).

[그림 3] 바우처 사업 문제점에 대한 의견(단위: 0점～100점)

어떠한 사업이든 충분한 준비를 통해 장기적인 안목을 세울 수 있으면 좋겠습니다. 복지서비스는 그 폭과 내용아 다양해지고 있음이 분명하고, 이에 대해 긍정적으로 평가하는 목소리도 있습니다. 다만, 이를 확대하는 속에 불필요한 예산 중복은 없는지…. 오히려 그로 인한 상대적인 박탈감을 크게 할 사각지대는 없는지 보다 면밀한 조사와 관심이 필요합니다(여성, 근무지역 - 광역시).

모든 국민이 바우처 사업에 대해 인식할 수 있도록 홍보 사업 수행기관에 모든 것을 미루는 정부나 지자체의 업무 추진 방식을 개선해야 한다. 그리고 실적 위주의 사업 보다는 현장 중심의 사업 위주로 사업이 이루어졌으면 한다(여성, 근무지역 - 군).

바우처 사업에 대한 국민적인 인식이 전혀 없는 상태에서 시작하여 홍보가 되지 않아 사업 수행기관에서는 서비스 이용자의 발굴에 많은 어려움이 있다. 지역 내 2개 이상의 서비스 제공기관을 선정하여 경쟁을 유도하여 더 높은 질을 서비스가 지원되는 것은 바람직하나 그 동안 사이가 좋던 기관 간에 정보를 숨기고 기관 전체가 경쟁상대가 되어 상호 협력적인 서비스가 중단되고 있다. 그 밖에 많은 홍보와 도우미의 급여 현실화, 그리고 농어촌에 맞는 서비스 방식이 마련되어야 한다(남성, 근무지역 - 시).

홍보부족으로 인해 아직 바우처 사업을 인식하지 못하는 국민들이 대부분이다. 그리고 일반시장에서 서비스를 제공했을 때 비용과 쿠폰비용의 차이가 크다. (교통비 보조와 일반시장의) 가격에 맞게 설정이 필요하다고 판단된다(여성, 근무지역 - 시).

바우처 사업의 대상자 발굴이 파견기관(공급기관)의 업무는 아니라고 봅니다. 물론 발굴에 협조는 할 수 있는 부분이지만, 대상자의 미흡한 발굴은 준비 없이 사업이 시행되었고, 시행 이후에도 정부 차원에서의 대대적인 홍보가 필요함에도 불구하고 적절한 시기에 홍보가 되지 못한 것이 큰 요인이라고 생각합니다. 지역단위에서의 홍보는 한계가 있습니다. 정부차원의 대대적인 홍보(대중매체와 VT 등)를 바랍니다(여성, 근무지역 - 시).

아직 체계적으로 적립되지 않은 제도라 홍보가 부족하여 수요자의 활성화가 되어 있지 않다. 또한 산모사업 같은 경우 젊은층의 수요가 많아 활성화되어있는 반면, 장애인 사업 같은 경우 홍보가 부족하여 수요자의 편차가 크다. 서비스 공급에 있어서도 체계적인 교육이 이루어지지 않고, 교육기관 또한 충분하지 않다(여성, 근무지역 - 광역시).

바우처는 꼭 필요한 제도라고 생각하지만 단말기 사용과 시간 배정, 대상자 지역 분산, 고령자들의 대상자 카드 인식 등 너무 어려운 것이 현실이다. 참여 도우미 또한 시작 종료시 단말기를 사용하는 것에 매우 불편해 하고 어려워하고 있다. 대상자가 독거노인인 경우 방한 칸에 사시는 분들과 아파트에 사시는 분들간의 시간배정이 너무 길거나 짧다는 의견이 분분하다. 대상자가 많이 없는 지금의 시점에서 시간 배정의 어려움이 있다. 바우처 제도 정말 개선이 필요하며, 특히 도우미 급여체계가 열악한 상태이다(여성, 근무지역 - 시).

자활사업에서 실시하고 있는 간병, 가사간병 대상자와 많이 중복되어 수혜자 발굴에 많은 어려움이 있습니다. 제도의 전반적인 검토가 필요하다고 보여집니다(여성, 근무지역 - 광역시).

바우처 사업의 문제점으로는 현재 맡고 있는 기존 사업에 추가적으로 진행하는 것에 문제가 있다. 그리고 자활의 비전이 될 수 있는지, 맡아서 진행하는 것이 타탕한지에 대한 확실성도 없다(남성, 근무지역 - 군).

사업 시행 초기단계라는 것은 다 알지만 너무 체계성이 없고 현실적 세부적 사안이 미비하다는 생각입니다. 어떤 실무자들이 일을 맡더라도 일을 수행하기 편리하도록 좀 더 확고한 방침이 정립된다면 좋겠습니다(남성, 근무지역 - 광역시).

현재 진행되고 있는 행정시스템이 수혜자를 위한 서비스가 진행되기 보다는 행정편의주의로 되어 있어 나이 많은 어르신이나 몸이 자유롭지 못한 분들이 직접 신청하기에는 많은 어려움이 있다(여성, 근무지역 - 군).

지역자활센터에서 사업을 의무적으로 수행해야 하는 단계라면 여건을 충분히 조성해 주었으면 좋겠다. 3년 만에 공동체를 처음 내보내고 하는 입장에서 무조건적인 바우처 사업의 강요아닌 강요로 모든 지역자활센터들이 중심을 잃고 있는 것 같다. 3년간의 평가로 신규형에서 시작해서 확대형, 표준형 이제는 기본형까지 평가기준에 따라 가다보니 기관 운영이 안정적이지 않아 더 힘든 것 같다.(남성, 근무지역 - 군)

카드세대가 아닌 어르신들한테 카드를 만들라고 하는 것은 문제가 있다. 단말기 사용 미숙으로 결재를 잘 못했을 시에 당일 취소하지 않으면 취소가 안 되는 불편함이 있다. 사람이 실수도 할 수 있는 건데, 더군다나 단말기 지급과 사용요금 결제 등 사업이 처음이라 이해는 하지만 여러 가지 불편함이 있다(여성, 근무지역 - 시).

농촌지역의 경우 1일 2가정씩 이동하면서 도우미 활동을 해야 하나 이동간의 거리가 멀뿐만 아리나, 교통이 원활하지 않아 대중교통 이용에도 어려움이 있다. 더욱 1일 6시간(2가정) 활동 시 이금(시간 당 5,000원 * 6시간 = 30,000운)에 비해 지출(교통비, 식비)이 차지하는 비용에 부담이 된다(여성, 근무지역 - 시).

교육기관지정에 문제가 있다. 솔직히 교육기관과 많이 떨어져 있는 군, 구 같은 곳은 교육을 받아야 하는 사항인데도 불구하고 거리가 만만하지 않아 많은 어려움을 겪고 있다. 기본 2-3시간은 걸려야 교육을 받을 수 있는 데 많은 부담이 된다. 그리고 대상자를 판정할 때도 건강 상태 등을 조금 완화시켰으면 좋겠다. 판정표를 좀 다르게 바꿨으면 한다. 지금의 판정표는 정말 몇몇 소수의 어르신만이 해당된다(여성, 근무지역 - 군).

노인돌보미 문제의 경우 이용시간의 설계(2시간 - 9회, 1시간 - 9회)가 이용자(특히 고령)들의 이해하기 복잡하고 편하게 이용할 수 있는 방법이 아니라서 많이 불편해 한다. 그리고 바우처 사업 참여자(활동보조인, 노인 돌보미)의 입장에서 보면 1인당 8인의 케어가 가능해야 100만원 선의 수입이 가능하다. 하지만 현실적으로 이용시간대의 중복(같은 시간대를 이용함)으로 5인을 넘기 기가 힘든 상황이다. 따라서 참여자들의 생계유지가 어렵고 이용자의 이해부족으로 파출부로 전락하고 있는 실정이다(여성, 근무지역 - 광역시).

<표 12> 바우처 사업 문제점에 대한 의견(단위: 0점～100점)

		[종합]바우처 사업의 문제점	지자체의 바우처 사업에 대한 이해부족	바우처 사업의 홍보부족 문제	복지부와 지자체의 준비부족 문제	서비스 대상자 발굴부족문제	서비스 공급자의 고용보장 문제	서비스 공급자의 열악한 노동조건 문제	기존 자활서비스와의 중복문제	복지부의 서비스 대상자에 대한 낮은 지원문제	지자체와의 협력구조 문제
사업	산모사업	76.91	64.55	80.27	89.91	80.89	89.47	85.35	68.21	70.87	64.46
	노인사업	75.09	63.46	79.76	86.59	79.07	86.96	81.84	66.15	69.39	63.84
	장애인사업	74.70	65.00	76.08	86.18	76.08	90.13	83.28	63.10	73.15	62.97
지역	특별/광역시	73.82	61.73	83.65	90.38	78.84	89.42	80.38	60.19	62.88	59.60
	시	77.01	68.00	79.82	85.96	77.66	88.38	83.00	68.70	69.67	70.80
	군	72.37	57.63	74.47	78.94	75.00	81.05	82.36	68.33	75.78	58.68
평균		74.68	63.20	79.79	85.72	77.40	86.90	81.93	65.66	68.88	64.00
주 : 1) 계수 값(점수)은 5점 척도로 □1 = 0점□, □2 = 25점□, □3 = 50점□, □4 = 75점□, □5 = 100점□으로 계수 값을 주었으며, 100점에 가까 울수록 바우처 사업에 대한 문제점이 큰 것으로 해석하면 됨. 2) 바우처 사업의 문제점 [종합]은 바우처 사업의 문제점으로 인식되는 9가지 항목을 합하여 새로운 변수를 만든 것임.

(3) 바우처 사업 개선사항

O 자활 실무자들은 바우처 사업의 제도개선 필요성에 대한 의견(73.4점)이 매우 높은 것으로 나타났음. 특히 바우처 사업의 제도개선 필요성을 절박하게 느끼고 있는 사안으로 △바우처 사업 참여자들의 이동시간 미적용 문제(90.3점), △바우처 사업 참여자들의 근로기준법 적용에 따른 근로조건 문제(86.6점), △서비스 인력의 인건비 문제(86.3점), △서비스료 문제(79점), △정부지원시간 문제(73.6점), △자부담 문제(70.6점) 등을 꼽았음([그림 4], <표 13>).

서비스공급기관에서는 적극적으로 홍보를 하고 있는 편이나, 관할 동사무소에서는 전혀 신경을 쓰지 않는 것 같다. 그리고 서비스 신청 방법의 개선이 필요한데, 서비스 이용자 방문접수에서 수혜자 자택으로 방문 등의 접수 방법을 바꾸어야 한다. 또한 당월 15일 이후 이용자는 신청 후 매월 반이나 소요되니 당장 급한 이용자는 실제적으로 도움이 안 되는 사항이므로 선정날짜를 수시로 가능하게 하는 등의 서비스 수혜기간의 변화가 필요하다(여성, 근무지역 - 광역시).

전자바우처 문제의 경우 단말기 오작동, 통신오류 빈발, 도우미들의 버튼 조작 미숙으로 인한 오결제 승인, 단말기 A/S과정의 불편함(시간소요), 통신 오류 시 문제점 확인을 위해 제조사 통신사, 국민은행 등 3 곳 이상과 통화해야 하는 번거로움 등이 있다. 이용자들의 경우 카드 등록을 못하시는 사례가 발생한다. 이는 이용자가 할아버지 일 경우 보호자가 할머니가 대부분인데, 이럴 경우 도우미가 찾아 갔을 때는 바우처 카드 결제를 이해할 수 있는 여건이 되지 못한다. 따라서 노인사업의 경우 바우처 사업이 일괄 결제가 가능하도록 해야 한다. 전바 바우처를 제대로 수행하기 위해서는 단말기 사용이 여러 문제점(농촌의 경우 무수신 지역)을 해결 할 수 있는 논 스돕 서비스망이 필요하다(여성, 근무지역 - 광역시)..

장애인 활동보조 문제의 경우 사업량이 특정기관(기존 시범사업 했던 곳 또는 인구밀집지역)에 몰리는 현상이 나타나고 있다. 그 이유는 이용자가 구별 예산 정도에 따라 차이가 있을 뿐만 아니라, 신청이 들어오는 이용자 조차도 기존 서비스기관에 의뢰하는 경우가 다수 발생하고 있다. 따라서 구별로 사업기관을 두 개씩 지정하는 것을 철회하고 광역별, 도별로 몇 개의 사업기관만 지정하여 사업을 집중함으로써 초기 사업비를 나누어 지불하지 말고 그 몇 개의 기관에만 집중시켜 효율적으로 예산을 운영할 수 있도록 하면 좋겠다(여성, 근무지역 - 광역시)..

[그림 4] 바우처 사업 제도개선 사항에 대한 의견(단위: 0점～100점)

<표 13> 바우처 사업 제도개선 사항에 대한 의견

		[종합]바우처 사업 제도개선사항	서비스대상자 판정기준문제	정부지원시간 문제	서비스료문제	자부담 문제	서비스인력 인건비문제	이동시간 미적용 문제	근기법 적용에 따른 근로조건 문제	교육비 지원문제	교육기관 지정문제	사업에 따른 지정단위 문제
사업	산모사업	73.46	68.85	74.56	78.94	72.36	85.96	89.47	86.40	64.03	52.63	61.40
	노인사업	73.45	67.80	76.13	79.16	69.69	86.74	90.15	86.74	64.01	53.07	60.54
	장애인사업	74.09	73.02	75.65	77.63	68.42	87.50	89.47	85.52	65.13	54.05	62.83
지역	특별/광역시	73.60	69.23	77.88	82.69	71.15	88.46	89.42	88.46	59.61	49.00	65.38
	시	76.20	71.77	74.19	79.03	73.38	89.51	95.16	87.90	67.74	58.06	65.32
	군	68.52	63.15	68.42	72.36	67.10	78.94	84.21	78.94	63.15	53.94	50.00
평균		73.52	68.75	74.01	78.61	71.05	86.51	90.46	85.85	63.81	54.00	61.82
주 : 1) 계수 값(점수)은 5점 척도로 □1 = 0점□, □2 = 25점□, □3 = 50점□, □4 = 75점□, □5 = 100점□으로 계수 값을 주었으며, 100점에 가까 울수록 바우처 사업의 제도개선이 필요도가 높은 것으로 해석하면 됨. 2) 바우처 사업 제도개선[종합]은 바우처 사업 제도개선 필요성 10가지 항목을 합하여 새로운 변수를 만든 것임.

3) 소결 : 분석 및 토론

O 일반적으로 복지부 바우처 사업 도입의 긍정적 효과도 제기되고 있으나, 부정적인 효과도 동시에 제기되고 있음. 특히 전자(긍정적)의 측면 지지하는 의견을 보면 우리나라에서 바우처 사업 도입의 가장 큰 이유는 사회서비스부문의 시장형성을 기대하고 있다는 것임. 반면에 후자(부정적)인 측면을 지지하는 의견을 보면 현재 바우처 사업의 쟁점으로 제기되었던 사항(△다수의 공급자 부재로 인한 바우처 시행여건의 미성숙 문제, △정보 비대칭성 문제, △바우처 관리에 관한 사항 문제, △서비스 공급기관에 종사하는 직원들의 근무여건을 열악하게 만들 수 있다는 우려 문제)들에 대한 문제점이나 제도적 보완의 필요성을 제기했음.

바우처 사업의 효과는 첫째, 사회복지 서비스의 공급을 확대 할 수 있다. 둘째, 소비자의 선택권을 보장할 수 있다. 셋째, 사회복지 서비스 공급자간의 경쟁을 유도할 수 있다. 넷째, 공급자와 정치인, 정부 관료와의 결탁에 의한 서비스독점을 막을 수 있다. 다섯째, 민간과 정부의 역할 분담의 과정에서 효율성을 제고를 기대할 수 있다 등을 꼽고 있음(김종해, 2007, 원자료 : KDI, 2006 : 연세대 사회복지연구소, 2000).

이러한 바우처 사업의 문제점은 첫째, 사회복지 서비스의 전달체계 구축에 대한 기본적인 고려가 전혀 없다는 점. 둘째, 바우처 사업방식의 지원은 소비자의 선택과 공급자간의 경쟁을 통해 서비스의 가격과 질에 대한 규제가 가능할 것이라는 기대에 대한 재검토(정보의 비대칭성 문제)가 필요하다는 점. 셋째, 바우처의 효과에 대해서는 논란이 있으며, 오남용의 가능성 때문에 긍정적인 측면이 있음에도 불구하고 현실적으로 바우처는 제한된 범위에서 사용되고 있을 뿐 주요한 급여형태로 사용되지 않는 다는 점, 넷째, 바우처 지원에 있어서 본인부담금 제도는 서비스에 대한 욕구가 아니라 부담능력에 따라 이용할 수 있는 서비스의 양뿐만 아니라 서비스의 가격과 질에 있어서 차이가 나는 양극화 현상이 발생할 수 있다는 위험이 있다는 점. 다섯째, 바우처 사업을 통해 좋은 일자리의 창출이 가능한가에 대해서도 의문이 제기된다는 점(김종해, 2007).

O 하지만 이번 노동조합에서 조사된 <복지부의 바우처 사업에 대한 자활 실무자들의 의견조사 결과>를 보면, 기존의 바우처 사업의 긍정적인 측면보다 부정적인 측면에 대한 의견이 더 많은 것으로 나타나고 있으며, 이는 제도적인 설계의 문제부터 바우처 운영과 실행의 기술적인 측면까지 복합적으로 나타나고 있음. 복지부는 제도 시행 초기 공급자가 불충분한 문제점을 극복하기 위해 기존의 지역자활센터 등의 시설을 최대한 활용하고 단계적으로 공급기관을 다양화해나갈 방침으로 밝혔음.

- 하지만 자활 현장의 실무자들은 지역자활센터가 바우처 사업에 참여하는 이유로 □사회서비스의 확대□(72.9점)나□자활의 저변확대□(72.9점)보다도□향후 전개될 사회서비스 사업의 시장 선점확보□(79.3점)를 가장 우선적으로 꼽고 있었음. 게다가 다수의 의견은 아니지만 절반 이상은□복지부와 자지체가 사업에 참여하라고 하기 때문□(58.7점)과□사업 참여가 기관평가에 반영되기 때문□(58.1점)과 같은 정상적인 시장형성이 아닌 결과도 있다는 것임.

O 게다가 자활 현장 실무자들의 반응과 의견을 종합해 보면, 실무자들의 47.9%는 현재의 바우처 사업 방식에 부정적인 의견(긍정적 25.4%)을 갖고 있었으며, 바우처 사업의 문제점으로 지적되는 사항(9가지)에 공감(100점 만점에 74.8점)하고 있었음. 구체적으로 활 실무자들은 바우처 사업의 주된 문제점으로 △서비스 참여자의 고용보장 문제(87.8점), △복지부와 지자체의 준비부족 문제(85.8점), △서비스 참여자의 열악한 노동조건 문제(82점), △바우처 사업의 홍보부족 문제(79.5점), △서비스 이용자 발굴부족 문제(77점) 등을 꼽고 있음.

- 한편, 자활 실무자들은 바우처 사업의 제도개선 필요성(10가지)에 대한 의견(73.4점)이 매우 높은 것으로 나타났음. 특히 바우처 사업의 제도개선 필요성으로 △바우처 사업 참여자들의 이동시간 미적용 문제(90.3점), △바우처 사업 참여자들의 근로기준법 적용에 따른 근로조건 저하 문제(86.6점), △서비스 인력의 인건비 문제(86.3점), △서비스료 문제(79점), △ 정부지원시간 문제(73.6점), △자부담 문제(70.6점) 등을 꼽고 있음.

O 실제로 복지부는 바우처 사업 초기에 지적되었던 문제(정보 비대칭성 문제, 바우처 관리 문제, 근무여건 열악함 등)를 해결하겠다고 밝혔으나, 바우처 사업 시행이 몇 개월 지난 현재 이러한 문제점들의 해결은 요원할 수밖에 없음. 이는 애초 바우처 사업의 도입과정에서 충분한 논의나 의견수렴과정이 부족했고, 바우처 사업의 제도 설계 자체(예, 참여자 고용불안 및 열악한 노동조건 미비 등)가 잘 못되었기 때문임. 예를 들면 앞의 2장에서 기술된 바와 같이, 자활 현장에서는 제도 설계의 문제점도 문제지만, 바우처 사업 시행 전후의 전자 바우처 운영 문제(단말기, 은행선정 등) 그리고 실무자 소진 등 이미 예견되었던 부분들이 그대로 지적되고 있음.

* 다음은 자활 현장에서 제기된 바우처 사업의 주요 문제점(제도와 관리)과 노동문제(참여자와 실무자)를 정리한 것임.

(1) 바우처 제도의 문제점

① 제도 설계 문제

- 현재 진행되고 있는 바우처 사업은 사회서비스부문에 시장 원리를 도입하여 경쟁을 통한 서비스 질의 향상과 비용절감 등을 목적으로 하고 있음. 이는 국가복지 영역을 시장복지의 영역으로 전환하는 국가의 사회정책의 변화를 의미하는 것임. 하지만 바우처 사업은 문화, 식품 바우처 사업 등과는 달리 돌봄서비스 영역이라는 점임. 사회서비스 영역에서 소비자의 선택권과 비용 효율성의 문제는 애초부터 복지제도에 대한 철학과 제도 운영의 가치관의 충돌이 나타나는 문제임. 실제로 정부(복지부와 기획예산처)는 기존의 사회서비스 담당 기관에 대한 불신이 있기 때문에 돌봄서비스 영역에서도 사업의 효율성을 찾고 있는 상황임(바우처 사업의 근본적인 문제와 제도문제는 결론에서 추가로 다룸).

- 현재 바우처 사업의 주요 문제점(△서비스 참여자의 고용보장 문제, △서비스 참여자의 열악한 노동조건 문제, △바우처 사업의 홍보부족과 △서비스 이용자 발굴부족 문제 등)은 애초에 바우처 사업 도입 계획 설계 당시 제기되었던 사항들임. 이는 바우처 사업 제도 설계 자체에 커다란 문제점이 있다는 것을 확인 할 수 있는 것들임. 예를 들면 현재 서비스 참여자들의 3분의 2 정도(70.3%)는 기존의 자활 사업단에서 바우처 사업으로 이동한 것을 확인 할 수 있음. 이는 기존 자활 참여자들을 제외하고 일반 참여자들에게 유인책을 제공하지 못하고 있다는 것을 보여주고 있는 것임(초기 바우처 사업 지원금 550원만은 별반 도움이 되지 못함). 실제로 현 바우처 참여자들의 경우 서비스 이용자의 발굴부족(홍보부족, 기존 서비스 중복, 자부담으로 인한 서비스의 유인책 미비, 서비스 이용자들의 건강상태 등의 판정기준이 까다로움)으로 기존의 자활 사업단을 통한 급여수준보다도 임금이 하락하는 일이 발생하고 있음. 그럼에도 현재의 바우처 사업 참여자들 대부분이 기존의 자활 사업단에서 이동한 것은 바우처 사업의 불확실성에도 불구하고 현 지역자활센터의 사업 평가나 유지를 위해 참여자들의 일자리를 전환시키는 것임.

② 참여자 고용불안정과 노동조건 문제

- 바우처 참여자들의 노동조건을 보면, 이러한 조건으로 평균 노동시간은 26.8시간에 불과함. 또한 바우처 참여자들의 월 평균임금은 최저임금 수준에도 못 미치는 59만4천원에 그치고 있음. 게다가 바우처 참여자들은 서비스 대상자들에게 서비스 제공을 위해 이동해야함에도, 현실은 서비스 이동시간 포함되지 않고 있으며, 참여자들에게는 별도 교통비를 지급하는 곳은 10군데 중 3곳 정도(30.2%)에 불과함. 여기서 중요한 점은 바우처 사업 참여자들이 최저임금 수준의 급여를 보장받기 위해서는 일정한 정도의 서비스 이용자(5가구)가 확보되어야 하지만 현실은 그렇지 못한 실정임. 현재 서비스 이용자 적정인원에 대한 문제가 논란의 여지가 있을 수 있으나, 참여자가 약 100만원 내외의 수입을 보장받으려면 최소 5가구에게 서비스를 제공해야 가능한 수치임. 하지만 이는 참여자들의 서비스 노동(식사․세면도움, 외출행동 등 활동보조와 취사, 생활필수품 구매, 청소 및 세탁 등 일상생활지원)과 이용시간의 중복 등으로 쉽지 않을 뿐만 아니라, 현재에도 5가구의 서비스를 제공하는 것 자체도 매우 힘든 상황임. 특히 바우처 사업 참여자들이 현재 하고 있는 서비스는 업무 특성상 일반적인 다른 사회서비스에 비해서도 노동강도가 매우 높은 일이라는 점을 고려한다면, 현재의 바우처 참여자들의 직무분석 및 직무가치 그리고 적정한 업무량 등을 종합적으로 고려하여 사회적으로 적정한 노동대가 따른 임금을 주어야 함.

- 그럼에도 바우처 참여자들은 현재 근로기준법상의 노동자들에게 적용되어야 할 법정복지혜택 적용율(사회보험 적용율 35-47%, 퇴직금 32.4%, 주휴일 24.4%, 연차 13%, 노동절 유급휴가 10.6%)은 매우 낮은 편임. 이는 자활 참여자들의 노동자성을 인정해야 한다는 노동계의 입장에서 보면, 자활 참여자들의 근로기준법은 대부분 지켜지지 못하고 있는 것으로 확인됨. 실제로 바우처 참여자들이 서비스 이용자(대상자)와의 관계에서 사고가 발생할 경우를 대비한 배상책임보험(약 3만5천원 내외) 가입은 89.9%게 가깝지만, 사업체에서 의무적으로 제공해야할 산재보험은 비용이 그리 많지 않음에도 불구하고 가입률은 47.3%에 불과함. 이는 기관과 실무자들이 참여자들의 기본적인 노동권 문제에 대한 인식의 차원이 그리 높지 않다는 측면에서 발생하는 문제로도 해석할 수 있음. 다른 한편으로 현재 고용사업이 아닌 알선 사업으로 지정되어 있는 산모사업의 경우 근기법이 적용되도록 고용 사업으로 전환해야 하며, 노인 및 장애인 사업은 기관에서 근기법을 적용하도록 해야 하며, 해당 부서에서도 근기법이 제대로 지켜지도록 근로감독을 강화해야 함.

한편 현재 자활 참여자들의 노동자성 문제가 논란과 쟁점인데, 지난 2007년 7월 24일 공공노조 자활지부 주최로 개최된 자활 참여자들의 노동자성 문제가 있었음. 하지만 필자가 보기에 노동자성 지표(경제 종속성, 사용 종속성, 전속성 등)를 통해 자활 참여자들의 노동자성 문제를 보면, 현재 노동계의 현안이 되고 있는 비정규직 특수고용 노동자들의 10여개 직군(골프장 경기보조원, 학습지 교사, 레미콘 기사, 보험설계사, 화물기사, 덤프기사, 퀵서비스 기사, 대리운전기사, 에니메이터, 텔레마케터 등)보다도 자활 참여자들의 노동자성이 가장 높은 직군에 속할 것으로 판단 됨. 특수고용 노동자의 노동자성 지표 문제는 이승욱, 김영두, 김종진(2006), 『특수고용직 노동권 침해 실태조사보고서』, 국가인권위원회 자료를 참조 할 것.

<참조> 근로기준법 조항
[근로기준법 예외 조항] - 근로기준법은 상시 5인 이상의 근로자를 사용하는 모든 사업장에 적용됨. 다만, 월 80시간 미만(주당 노동시간이 15시간 미만)인 단시간 근로자는 퇴직금제도, 휴일, 연월차 유급휴가 적용이 배제되며, 상시근로자가 4인 이하 사업 또는 사업장의 경우에는 주휴일, 휴게, 출산휴가, 재해보상, 임금, 해고 예고 등은 적용되나 월차 및 연차 유급휴가, 퇴직금(08년부터 적용), 해고 등이 제한 등은 적용되지 않음. [근로기준법 위반 시 징벌] - 사용자는 근로기준법 해당 사업장의 적용 조항을 위반하였을 경우 해당 사항에 따라 징역 또는 벌금에 처하게 됨. 예를 들어 연차유급휴가를 위반한 사업장이 사용주의 경우 2년 이하의 징역 또는 1,000만원 이하의 벌금에 처하게 됨.

- 이는 제도 설계의 주체인 복지부가 애초부터 자활사업과 바우처 제도 자체를 설계하면서 드러난 문제점임. 실제로 자활사업과 바우처 사업 참여자들은 노동자성을 인정받지 못하고 있음. 그나마 기관에서는 참여자들에게 근로기준법을 적용하지 못할 수 밖에 없는 제도적 문제점(예산-사업비 부족 문제)을 하소연하지만, 상대적으로 근기법을 적용하는 사업장도 있다는 것을 고려하면 이것을 합리화하는 것 자체에도 문제가 있음. 결국 바우처 사업 참여자들은 서비스 시장 자체의 불안정성과 제도적 미비로 인해 고용보장(비정규직화) 받을 수 없는 구조에 놓여 있음. 때문에 자활 현장에서 기존의 자활 사업단에 참여하는 참여자들이 바우처 사업으로 이동하는 것을 꺼리고 있는 상황이 발생하고 있음.

2006년부터 2년째 이어져 오고 있는 가사․간병 방문 도우미 사업의 경우 2008년 예산(1,046억원)이 확보되지 않아, 연간 600-700억원대의 복권기금 지원을 받아 1만여명에게 가사 간병 일자리를 제공하던 사업이 중단될 위기에 놓였음. 이것은 정부가 일반예산 외부 외부기금(복권기금)이나 기업들의 사회공헌 예산에 사업비를 기대면서, 이 재정 지원이 끊기면서 일자리도 사라지는 일이 초래된 것임. 결국 이들은 사회서비스 일자리 창출이라는 정부 의도와는 달리 가장 열악한 비정규직의 한 집단으로 으로 전락하는 것이며, 다른 한편으로 이들은 노동자성 문제로 비정규직 보호 법안의 보호조차 받지 못하는 집단으로 되어 있음. 현재 이들 자활 참여자들은 대개 40-50대 차상위계층 여성들이 4대보험료를 포함해 한달 75만원을 받고 일하는 데 , 서비스 대상자(이용자)는 저소득층 장애인․환자 등 4만5천여명임.

[그림 5] 바우처 전자 단말기와 바우처 서비스 대상자 및 참여자 카드

(2) 바우처 관리문제

- 기존의 종이 바우처 대신 전자 바우처를 사용하여 불합리한 사용에 관한 관리체계(실시간 점검, 중앙 D/B 통한 모니터링)를 구축하였으나, 현장에서는 같은 지역 내에 두 개 이상의 서비스 제공기관을 선정하여 경쟁을 유도한다는 긍정적인 측면보다는 실적을 위한 또 다른 형태의 불법적인 형태(?)도 나타나고 있음. 게다가 바우처 전자 단말기 문제는 현장 실무자들이나 참여자들이 느끼는 주요한 불편 사항으로 꼽히고 있음. 실제로 현장에서는 단말기(사업단별 8개 무료 외에 추가 단말기는 구입, 현재 단말기 1대당 약 1만6천원 소요-SK 통신요금 9천원, 유지관리 5천원-되나 복지부는 해당 단말기 모델 중 구형 모델 지급, 일부 기관에서는 지급받아야할 단말기가 부족한 경우도 있음) 오작동으로 인한 결제 문제라든지 혹은 무수신 지역(산간오지, 농촌, 주택 반지하 등) 등의 문제가 나타나고 있음. 그 밖에도 은행선정(농촌 등의 지역을 배려하지 않은 단일은행 선정)이나 카드 사용료 결재방식 문제(창구마감시간 문제로 자동이체 요구, 국민은행 카드 수수료 1.5% 문제), 통신오류 문제(통신사, 국민은행, 운영관리사, 제조사 4군데에 모두 전화 확인, A/S과정 약 1주일 시간소요 등)등이 지적되고 있음.

(3) 실무자 노동강도 강화 및 비정규직화 문제

- 현재 바우처를 맡고 있는 실무자들은 기존의 자활 사업단을 겸임하고 있으며, 바우처 사업은 기존 업무 외 추가 사업으로 업무가 과중되었다(85.6점)는 의견을 갖고 있었음. 이처럼 바우처 사업으로 인해 자활 현장 실무자들의 노동강도가 강화(94.2%)되었음. 이는 서비스 공급기관으로 지역자활센터가 활용되고 있는 현실에서 자활기관에서는 한정된 인력(T/O)과 인건비 속에 바우처 담당 전담 실무자를 둘 수 없는 현실(전담 실무자 17.3%)임. 그나마 일부 기관에서는 정규직 대신 비정규직(기간제, 전담인력) 노동자로 대체하고 있는 곳도 있으며, 이번 설문조사 결과에서도 바우처 사업 담당자 실무자에서만 보더라도 10명 가운데 2명(21%)이 비정규직인 것으로 나타남. 이는 사회복지부문이 공공부문 중 비정규직 비율(약 60% 내외)이 가장 높은 영역 중 하나을 고려한다면, 바우처 사업으로 인해 실무자들의 업무과중과 비정규직 문제는 더욱 악화되고 있는 것을 확인 할 수 있음.

O 앞에서 살펴본 바와 같이 복지부의 바우처 사업은 시장의 원리에 충실하면서도 일정한 복지서비스의 확충에 도움을 줄 수 있는 프로그램일 수는 있으나, 이것이 사회적인 안전망이 부족한 한국 사회에서 불평등을 해소하고 양질의 일자리를 창출한다거나 혹은 사회서비스의 질을 향상시킬 수 있는 방안이 되지는 못할 것임. 이러한 판단은 바우처 사업의 우려를 제기했던 학계의 문제점들이 실제 현장에서 그대로 나타나고 있다는 것에 근거함. 이는 정부의 복지정책에 대한 이데올로기적인 차원의 논쟁을 떠나, 바우처 사업 제도 설계 자체에도 많은 문제가 있기 때문이. 결국 복지부는 복지정책을 입안할 때에는 이해당사자들과의 폭 넓은 의견수렴과 상시적인 협의 틀 속에서 시행 및 운영해야 할 필요성이 요구됨. 그렇지 않으면 결국 현장에서 드러나는 바우처 사업의 문제점과 같은 시행착오가 반복될 것임.

- 이와 같은 제도적 한계를 지적하면서도 내용적으로 바우처 사업의 문제 해결을 위해 (1)자활 현장의 실무자들은 바우처 사업의 주요 개선 사항(참여자들의 이동시간 미적용 문제, 참여자 근로기준법 적용에 따른 근로조건 저하 문제, 서비스 인력의 인건비 문제, 서비스료 문제, 정부지원시간 문제, 자부담 문제, 2장 <설문조사결과> 및 [별첨자료] 참조)들을 지적하고 있음. (2) 그 밖에도 자활 실무자들은 바우처 사업의 개선 사항으로 △정부 지원 및 협력체제 문제(사회보험 등 보험료 지원 문제, 복지부의 바우처 사업 관련 협조/공문이 제시기에 받지 못하는 문제), △서비스 신청 접근성 문제(거주지 동사무소 접수가 아닌 참여자 방문 접수신청 등), △서비스 수혜기간 변화(신청 기간을 매월 1～10일까지 신청자에 한해 다음달 서비스 대상자로 선정되면 10일 이후 신청자는 2달 후에 가능), △참여자의 교육내용과 교육기관 확충 문제(교육비 부담 25만원 등), △바우처 카드 결재방식 문제(은행창구 이용이 아닌 자동이체 요구, 현장에서 참여자나 자활 실무자가 대신 해주는 경우 발생) 등을 제기하고 있음.

현재 바우처 카드는 국민은행을 통해 △가상 카드, △체크카드, △신용카드의 3가지 형태로 되어 있으나 실질적으로 바우처 서비스 이용자(대상자)자들의 대부분이 신용카드를 개설하는 것은 여건상 불가능하며, 대부분 가상카드와 체크카드를 만들어 결재를 처리하고 있음. 그런데 본인이 바우처 서비스 이용시간 인 27시간(1일 3시간) 사용할 수 있는 바우처 카드(2만원 권 9장, 1만원 건 9장)의 자부담 비용 3만6천원을 입금(전월 28일까지 입금)할 경우 실제 은행거래 통장에 비용을 입금한 이후 다시 가상카드로 이체를 해야 함. 하지만 이와 칸은 문제를 서비스 대상자(노인 등)들에게 이해시키는 문제도 어렵고, 은행측 담당자 직원조차 바우처 사업을 이해하지 못해 운영상에 어려움이 나타나고 있음.

Ⅲ. 결론 및 함의 : 정책적 제언

O 서구의 자본주의 시스템을 두 가지 유형으로 구분하고 있는데, 하나는 기업 활동이 시장 중심의 경쟁논리와 자원배분방식에 지배되는 자유주의 시장경제(liberal market economies, LMEs)이며, 다른 하나는 기업 활동에 대한 이해당사자들(노동조합, 시민단체, 정부 등)의 비시장적인 개입 조정이 제도화되어 있는 조정시장경제(coordinated marker economies, CMEs)임.

Hall & Soskice(2001), Varieties of Capitalism, Oxford: Oxford University Press, p.8.

- 현재 노조나 진보적 정당 그리고 시민사회단체 등의 영향력이 상대적으로 미약하고, 사회적 안정망과 같은 복지제도가 발달되지 못한 미국, 영국, 캐나다 등의 나라들은 자본주의 모델을 자유주의 시장경제(LMEs)로 범주화 할 수 있음. 반면에 노조나 진보적 정당 그리고 시민사회단체 등의 영향력이 상대적으로 강하고, 사회적 안정망과 같은 복지제도가 잘 발달되어 있는 스웨덴, 독일, 덴마크 등의 나라들은  조정시장경제(CMEs)로 범주화 할 수 있음.

O 그런데 현재 우리나라 복지부의 바우처 사업은 EITC제도(근로소득 보전제도)와 마찬가지로 그 효과가 의문시 되는 미국의 복지정책 산물을 충분한 논의나 의견수렴 없이 도입하여 시행하고 있는 것임. 실제로 노동시장은 복지국가 프로그램에 의해 좌우됨. 일반적으로 사회서비스부문은 여성고용 성장의 원동력임에도 불구하고 국가복지를 축소하고 사적복지를 확대하는 나라들의 노동자들은 저임금 노동자로 전락함. 실제로 미국의 경우 서비스 경제영역에서 저임금과 새로운 프롤레타리아(low-level service)를 형성하는 반면, 스칸디나비아 나라들은 비숙련 서비스업무(병원 보조, 돌봄 노동)라도 저임금은 아님. 그런데 이들 나라들에서 복지나 교육 등의 부문에서 바우처를 도입하게 된 취지는 사회적 불평등 문제를 해소하기 위한 방안이었으나, 실제로 사회급여적 성격의 바우처 제도가 성공적이었는지 혹은 실패했는지에 대한 논란은 아직까지도 지속되고 있음. 또한 한국 사회에서 이와 같은 제도를 도입하기에는 그 토대가 미비하여 제도적 이식에 부작용이 더 많을 수 밖에 없음.

- 그럼에도 현재 복지부의 바우처 사업은 사회복지 전달체계를 변화시키는 중요한 복지정책임에도 불구하고 그 도입과정에서 충분한 준비가 되지 못하고 진행된 사업임. 그렇다면 과연 노동조합은 현재 복지부에서 시행하고 있는□바우처 사업을 어떻게 볼 것이며, 어떻게 대응할지□에 대한 논의가 필요하며, 이에 대한 나름의 의견을 갖고 있어야 함. 더불어 현재 자활 현장에서 진행되고 있는 바우처 사업의 문제점과 개선방안에 대한 의견을 제시할 필요가 있음[<표 14, 15> 참조].

O 아직 바우처 사업이 초기라는 점을 고려하더라도 현재의 바우처 사업은 사회서비스부문의 괜찮은 일자리(decent work) 창출이라는 취지에 부합하지도 못함. 현재의 복지부 바우처 사업은 국가복지와 시장복지의 딜레마 속에서 소비자의 선택의 다양성과 경쟁원리를 도입하여, 서비스의 질 향상이라는 긍정적인 효과의 실효성을 취하려는 것임. 이런 이유로 공급자 간의 유효한 경쟁을 통해 적은 비용으로 양질의 서비스를 생산할 수 있게 하는 생산의 효율성과 소비자 선택원의 원활한 작용을 통해 적절한 공급자와이 매칭을 가능하게 하는 분배의 효율성을 추구하는 것임. 게다가 바우처 사업은 기존의 사회복지 기관이나 시설 등의 서비스 제공기관에 대한 불신 속에서 진행된 측면이 큼. 하지만 시행 몇 달 동안의 바우처 사업에 대한 기관 실무자들의 평가는 부정적인 의견과 결과들이 나타나고 있으며, 이런 현실에서 바우처 사업은 전면 재검토(다른 부작용이 없는 대안 모색)되어야 할 것으로 판단됨. 특히 바우처 사업이 일정한 성과를 나타나더라도 이는 전면적인 효과보다는 사회서비스의□걷어내기 효과□(skimming effect, 좀 더 나은 사람이 빠져나가는 효과)에 한정될 것임.

걷어내기 효과(skimming effect, 좀 더 나은 사람이 빠져나가는 효과)란 해당 서비스에 대한 정보나 소식 등의 접근 가능성이 높은 사람들이 우선적인 서비스 대상이 될 수 밖에 없기에, 이들만이 해당 서비스에 대한 성취도가 높을 뿐 그 밖의 사람들은 복합한 서류(지원서, 카드 발급, 전자 바우처 이용 등) 나 상담 등이 복잡하고 귀찮아서 해상 서비스의 선택과 자율성의 혜택의 대상자가 되지 못한다는 것임.

O 결국 현재 복지부가 시행하고 있는 사회서비스부문의 바우처 사업은 긍정적인 측면을 거의 찾아 볼 수 없고 부정적인 측면이 확인되고 있기에 실패한 정책으로 판단됨. 때문에 노동조합은 현재의 자활 현장에서 나타나고 있는 바우처 사업의 문제점을 파악하고, 정부의 사회서비스부문 복지정책의 개선을 요구하는 법제도적인 개선 투쟁이 모색해야 함. 특히 이와 같은 문제는 노조만이 아니라, 학계 및 전문가들과 함께 공론의 장을 통한 비판의 목소리(voice)를 외칠 시기임.

- 다만, 이번 자활 실무자들이 바우처 사업에 대한 의견조사 결과에 따르면 이미 시행되고 있는 바우처 사업의 경우 국가가 사회서비스부문의 정책적 오류를 반복하지 않기 위해서(□다른 부작용이 없는 대안이 마련되기까지□)는 몇 가지 해결해야 할 과제들을 제시할 필요가 있음. 물론 현재의 바우처 사업 추진 주체(복지부와 기획예산처 등)들은 애초부터 바우처 사업의 문제점으로 지적되는 사항(시장원리, 경쟁을 통한 비용절감과 통제)들을 떨쳐버리려 했던 점을 파악해야 함. 그럼에도 바우처 사업을 담당하는 기관 실문자들이 지적하는 문제들과 해결 방법들은 다음의 <표 14, 15>에 정리되어 있음. 자활 실무자들은 바우처 사업의 주요 개선사항으로 기존의 자활협회에서 제시한 사안(판정기준, 정부지원시간, 서비스료, 자부담, 서비스 인력 인건비, 이동시간, 고용계약 체결, 교육시간, 교육비 지원, 교육기과 지정 및 지정단위 문제) 이외에 참여자들의 노동조건 문제를 포함하였음.

<표 14> 복지부 바우처 사업의 주요 주제별 문제점 및 개선의견 Ⅰ

구분	복지부 지침 내용	문제점	자활협회 개선의견	자활노조 개선의견
판정기준	- 노인 : 40점 이상(1~4급), 돌보는 사람 없어야 - 장애인 : 중증도 1등급, 장애 3개 중복	- 판정 기준 너무 엄격하여 서비스 이용 선정이 매우 어려움. - 신체적 사항만 고려되고, 생활상 여건이 고려되지 않음. - 장애인 2~3급 이용 못함. - 이용자 발굴 곤란	- 노인 : 돌보는 사람 없어야 하는 조건 삭제 - 장애 2~3급도 대상자 포함 - 신체적 사항과 더불어 생활적 여건 고려하여 이용 시간 판정되어야 함 - 예산이 아닌 객관적 필요에 맞게 이용 시간 판정해야 함	- □장애인□에 정신 장애 포함 - 사각지대(노인에도, 장애인에도 포함되지 못하는 대상자)를 채워줄 수 있는 사업 필요
정부 지원 시간	- 노인 : 월 27시간 균일 - 장애인 : 최소 20~최대 80시간	- 지원시간이 적어 수급자, 차상위 등 취약계층의 경우 추가구매는 매우 곤란	- 최저생계비 150%이하까지는 정부 지원 가능한 시간을 늘려야 함	- 전체 정부지원 가능시간 늘려야 함
서비스료	- 노인 : 3시간 이용시(8,833원) - 장애인 : 7,000원 - 산모 : 6,477원(57만원, 88시간 기준)	- 서비스 인력의 열악한 근로조건 및 잦은 이직으로 서비스 질 관리 곤란 ․ 장애인은 월 50만원~60만원, 노인은 월 60만~80만원 예상 - 제공기관의 원활한 운영 곤란으로 서비스 질 관리 곤란	- 서비스인력은 월 80만원~100만원 이상의 소득 가능해야함 - 제공기관의 원활한 운영 가능해야 함. - 서비스료는 최소 시간당 10,000원 이상이어야 함(교육비 제외 시).	- 직무분석 및 평가에 따른 서비스료 인상[직무가치 고려] - 참여자 업무기준 명료화 - 참여자의 적정 업무량 규정 필요 [* 노인요양보호법과 같은 기준 필요]
자부담	- 노인 : 36,000원 균일 - 장애인 ․ 수급자 및 차상위 : 월 최대 2만원 ․ 차상위 초과 : 월 최대 4만원 - 산모 : 없음	- 사업에 따라 자부담 원칙이 달라 혼란 및 형평성에 문제 있음 - 장애인 : 수급자 및 차상위에게 다른 정부 지원 사업 이용 을 안내 안함 - 서비스 이용자 발굴 곤란	- 수급자 및 차상위가 바우처 이용 시 자부담 면제	- 최저생계비 150%이하 자부담 면제
서비스 인력 인건비	- 노인과 장애인 : 최저임금(3,840원)이상 - 산모 : 50만원(12일 기준)	- 제공기관의 사정에 따라 서비스인력의 임금 책정이 낮게 될 수 있음 - 동일사업에 참여하는 서비스인력의 근로조건 차등화로 형평성에 문제 있음	- 같은 사업에 일하는 인력의 인건비는 동일해야 함. - 적정한 임금을 지침을 통해 명시해야 함.	- 기관별 노인 및 장애인 사업 임금 통일 [* 동일노동 동일가치 동일임금 원칙 적용]
이동시간	- 언급 없음	- 농촌 지역의 경우 이동시간이 많이 발생하여 서비스인력과 제공기관 간 문제 발생의 소지 있음	- 농촌지역에 한해 정부에서 별도의 교통비 지급해야 함.	- 노동시간에 이동시간 포함[복지부의 이동시간 포함되었다는 원가 기준 은 신뢰할 수 없음] - 이동시간에 대한 수가인상 및 별도 교통비 실비 지급
주 : 본 자료의 <자활노조 의견>은 바우처 사업 설문조사 결과를 토대로 자활 노조 워크샵(2007.8.17, 국가인권위원회 배움터)에서 논의된 내용을 중심으로 정리함 것이며, 이후 노동조합의 내부 의견수렴과 논의를 통해 정리 할 예정 임

<표 15> 복지부 바우처 사업의 주요 주제별 문제점 및 개선의견 Ⅱ

구분			복지부 지침 내용	문제점	자활협회 개선의견	자활노조 개선의견
고용 관계	고용계약		- 노인과 장애인 : 의무 - 산모 : 의무 아님.	- 모든 서비스인력에 대한 4대보험 가입 의무가 명시되어 있지 않아 월 80시간 미만 일하는 서비스인력의 경우 건강보험․국민연금․고용보험 미가입이 예상됨 - 산모 : 4대보험 미가입, 퇴직금미적용, 근로기준법 미적용	- 지침을 명확히 하여 근로시간에 상관없이 4대보험 가입 의무를 명시함. - 산모 : 4대보험 가입, 퇴직금, 근로기준법 적용해야 함	- 노인-장애인 사업 근로기준법 적용 및 근로감독 강화 - 산모 사업 고용사업으로 전환하여 근기법 적용 - 참여자들의 고용관계 재설정[노사 주체의 불분명 문제] 필요
	노동조건		- 노인과 장애인 : 고용사업 - 산모 : 고용사업	- 참여자들의 근로기준법 미적용 및 노동강도에 비해 열악한 노동조건		- 참여자들의 적정한 임금 및 노동조건 보장 - 근로기준법 적용(법정 공휴일 유급 보장 등)
교육 시간			- 노인 : 120시간 - 장애인 : 80시간 - 산모 : 40시간	- 사회적으로 준전문직으로 인정받으려면 최소 120시간이어야 함.	- 장애인과 산모의 교육시간을 120시간으로 하여야 함.	- 참여자 중 기존 과목 이수 과목에 대한 면제 필요 - 참여자 교육훈련 중 연수과정 마련(근로시간 포함)
교육비 지원			- 노인 : 4월 등록자에 한해 전액 지원 - 장애인 : 5만원 지원, 부족분은 제공기관과 서비스인력이 반반씩 부담	- 취약계층의 경우 자부담 능력 없어 교육 기회를 잃어 사업 참여 기회를 가지지 못할 수 있음 - 제공기관이 부담하는 것도 현실적으로 곤란	- 최소한 취약계층의 교육비는 정부에서 전액 지원 ․ 별도 항목으로 지원하거나 서비스료에 원가반영	- 협회에서 정부의 훈련과정의 인정 또는 지정을 받을 수 있는 교육체계를 마련하여, 교육지원비(고용안정・직업능력개발사업의 기금 활용) 지원 방안 검토
교육 기관 지정			- 노인과 장애인 : 교육기관 지정 - 산모 : 교육기관 없음	- 산모 : 교육의 질 표준화와 향상이 곤란하여 서비스 질 관리 곤란	- 산모 : 교육기관 지정에서 교육실시해야 함.	- 협회 교육기관 체계 확립
지정 단위		제공 기관	- 노인․장애인: 시군구 - 산모 : 광역 시도	- 사업에 따라 지정단위가 달라 혼선 ※ 지역사회서비스혁신사업중 표준형의 경우 복지부에서 지정	전국조직은 복지부에서, 광역 조직은 광역시도에서, 기초조직은 시군구에서 지정	- 서비스제공기관과 교육기관에서 영리업체 배제
		교육 기관	- 노인․장애인: 광역시도 - 산모 : 없음
바우처관리		전자 단말기	- 사업시행 기관별로 단말기 8개 보급[그림 5 참조]	- 잦은 오작동 및 통신오류 발생(무수신지역-산간오지/농촌/반지하 주택) - 장시간의 A/S 소요 시간문제		- 신형 단말기 보급 및 사업 참여자 수를 고려한 단말기 무료 보급
		은행 선정	- 국민은행 지정	- 농촌 지역에 국민은행 지점 및 영업점이 없는 지역이 있음		- 농협 등의 보편적인 은행 지정 필요[수익성은 차선 문제]
		카드 이용	- 국민은행(가상카드, 체크 카드, 신용 카드 3가지 사용 가능)	- 서비스 이용자들이 사용에 불편함(가상계좌, 체크카드 발급 및 사용 등) - 자동이체 불가능		- 자동이체 등의 결제방식 해결