제50차 노동포럼 06-08

K L S I

Korea Labour & Society Institute

공무원연금의 문제점과 개혁방향

△ 사 회  ː  노 광 표(한국노동사회연구소 연구위원)

△ 발 표  ː  오 건 호(민주노동당 정책 전문위원)

△ 토 론  ː  김 연 명(중앙대학교 사회복지학과 교수)

박 정 윤(전국공무원노조 정책연구소 연구원)

ː

▣ 일 시 ː  2006년 11월 23일(목), 오후 4시

▣ 장 소 ː  한국노동사회연구소

▣ 주 최 ː  한국노동사회연구소(KLSI)

공무원연금 개혁을 위한 제언

오 건 호 (민주노동당 정책전문위원)

국민연금 논란이 불거질 때마다 거론되는 것이 특수직역연금이다. 공무원, 사립학교 교직원, 군인을 대상으로 하는 특수직역연금이 국민연금에 비해 급여가 후하다는 평가 때문이다. 군인연금과 공무원연금의 적자를 정부가 보전해주고 있으니 국민들이 불만을 느끼는 것은 당연하다. 이에 정부도 2006년에는 공무원연금법 개정안을 제출할 예정이다. 이렇게 될 경우 어떠한 방식이든 국민연금 개혁과정에서 특수직역연금도 함께 다뤄지게 될 것이다. 여기서는 특수직역연금의 특징을 공무원연금을 기준으로 국민연금과 비교해보고 개혁방향을 모색해본다. 현재 공무원노조, 전교조, 보건의료노조 등 관련 노동조합들도 특수직역연금 개혁을 둘러싸고 진지한 논의를 진행하고 있다고 한다. 아무쪼록 이 제언이 특수직역연금 개혁방안을 마련하는데 조금이나마 도움이 되기를 희망한다.

1. 특수직역연금, 어떻게 다른가

특수직역연금은 일반 국민과 구별되는 ‘특별한 직종’에 종사하는 사람들을 위한 연금이다. 전통적으로 이 직종은 노동조합 결성과정에서도 ‘노동자성’을 둘러싸고 사회적 찬반이 일어났듯이 일반노동자와는 달리 공적인 역할을 담당하는 공익수행자로 인식되어 왔다. 이들을 대상으로 연금제도가 일찍 시작된 것도 이러한 역할을 보상하기 위해서였다.

“본래 공무원제도는 고용주인 정부가 고령의 은퇴한 공무원에게 주는 ‘은급gratification pay’으로 인식되어 오기도 했다. 늙고 쇠약해져서 자신의 업무를 감당하지 못하는 장기재직한 공무원들에게 연금을 지급하는 전통은 왕정시대로 거슬러 올라가며, 이러한 전통이 지금까지 유지되는 것이 공무원에 대한 부양연금제도이다.” 김중양․․최재식, 《공무원 연금제도》(법우사, 2004), 16~17쪽.

<표 1> 공적연금 재정현황(2005) 국민연금관리공단, 공무원연금관리공단, 사학연금관리공단의 홈페이지 및 국회예산정책처, 《2005년도 기금결산분석》(국회예산정책처, 2006) 참조.
	공무원연금	군인연금	사학연금	국민연금
도입년도	1960	1963	1975	1988
가입자수(a)	986,339	164,568	236,726	17,124,449
수급자수(b)	218,006	64,577	22,206	1,757,674
부양율(b/a)	22.1%	39.2%	9.4%	10.3%
급여지출규모(억 원)	4조 7,570	1조 6,608	9,550	3조 5,849
수지차(억 원)*	△6,096	△7,982	2,677	14조 7,015
기금고갈년도	2000	1977	2026	2047
* 수지차는 기여금과 급여의 차액으로 기금 수익은 포함되지 않은 금액이다.

공무원연금은 1960년, 군인연금은 1963년, 사학연금은 1975년에 각각 시작되었다. 가장 많은 가입자와 수급자를 가진 연금은 공무원연금으로 현재 약 100만 명이 가입하고 22만 명이 연금을 받고 있다. 가입자 대비 수급자 비율인 부양율도 22.1%로 높은 편이다.

부양율이 가장 높은 연금은 군인연금으로 39.2%다. 부양율이 높다는 것은 그만큼 연금재정 부담이 크다는 것을 의미한다. 군인연금기금은 1977년에 이미 소진되었고 2005년 한해 동안의 적자를 보전하기 위해 지원된 금액만 7,982억 원이다. 공무원연금과 같은 시기에 출발한 군인연금이 이처럼 부양율이 높은 것은 엄격한 계급제로 승진과정에서 중간퇴직자가 많이 발생하고, 군인연금에 특수한 급여프리미엄이 주어지기 때문이다.

군인연금은 1960년 이전 복무자에게 기여금 부담 없이 연금기간을 소급 적용해주었고, 가입기간을 산출할 때 전투기간은 2배로 계산한다. 이 때문에 군인연금은 일찍부터 수급자가 발생했다. 연금수급개시연령도 공무원연금은 2000년, 2003년 법 개정으로 장차 60세로 상향될 예정이나, 군인연금은 기존대로 20년 최소 가입기간만 경과하면 나이와 관계없이 수급권이 발생한다. 계급정년제에 의해 강제퇴직되는 군인직역의 특수성을 감안한 것이다.

사학연금은 다른 특수직역연금에 비해 출발이 늦은 탓에 아직 수급자가 많지는 않다. 부양율이 9.4%로 특례연금제도를 가지고 있는 국민연금과 엇비슷한 수준이다. 사학연금도 시간 차이만 있을 뿐 장래에 기금이 고갈될 것으로 예상된다.

이 세 가지 특수직연연금은 공무원연금에 뿌리로 두고 있어 사실상 동일한 연금으로 이해될 수 있다. 따라서 공무원연금을 국민연금과 비교하면서 특수직역연금의 특징을 알아보자. 우선 두 연금의 공통점이 무엇인지 살펴보자.

첫째, 두 연금은 가입자에게 높은 수익비를 제공한다. 양자 모두 연금재정의 일부를 후세대에 의지한다. 역사가 오래된 공무원연금은 2000년에 기금이 고갈되어 정부 지원금으로 적자가 보전되고 있고, 국민연금도 지금은 흑자구조지만 2047년에는 후세대가 누적적자를 메워야 한다. 종종 국민의 세금으로 공무원연금 적자를 보전하는 것에 대하여 비판이 제기되는데, 공무원연금의 입장에서 보면 다소 억울할 수 있다. 이는 공무원연금 제도 설계 시 이미 예상되었던 필연적인 결과로, 공무원연금을 비판하는 국민연금 역시 시간 차이만 있을 뿐 후세대에 부담을 지우기는 마찬가지다.

둘째, 두 연금은 모두 법에 의거한 강제가입 공적연금으로서 국가가 연금지급을 책임진다. 이미 기금이 소진된 군인연금, 공무원연금은 국가의 적자보전이 법에 명시되어 재정지원이 행해지고 있고, 사학연금, 국민연금 역시 미래에 연금 지급 금액이 부족할 경우 국가가 나설 수밖에 없다. 최근 정부가 국민연금법 개정 때 국가의 지급보장을 명시하겠다고 밝혔지만, 국가의 지급보장은 공적연금 원리 상 이미 전제되어 있다고 보아야 한다.

사실 두 연금을 이야기할 때 공통점보다는 차이점이 훨씬 부각된다. 각각 운영되는 호주머니가 달라서 ‘남의 떡이 크게 보이듯’ 필요 이상의 갈등이 발생하기도 한다. 공무원연금은 많이 내고 많이 받는 ‘고기여 고급여’ 방식으로 알려져 있다. 단순하게만 보면 공무원연금의 보험료율은 보수월액의 17%, 급여율은 33년 기준 76%이므로, 국민연금의 과세소득의 9%, 40년 기준 60%에 비해 높아 보인다. 그렇다면 이제부터는 공무원연금과 국민연금의 차이점을 비교해보자.

첫째, 공무원연금 보험료율 17%는 사용자인 국가와 공무원이 각각 절반인 8.5%씩 납부한다(사학연금의 경우 교육의 공익적 성격을 반영하여 국가가 3.5%, 사학법인이 5.0%를 부담한다). 이때 보수월액이란 보험료와 급여를 산정하는 기준소득인데, 공무원연금에서 보수월액은 기본급, 기말수당, 정근수당, 장기근속수당을 포함한 금액으로 총보수의 약 65~70% 수준이다. 총보수가 연금보험료 산정기준인 국민연금 사업장 가입자에 비해서는 기준소득이 낮다. 만약 공무원연금의 보험료율 17%를 국민연금 방식대로 과세소득을 기준으로 계산하면 11~12%대로 낮아진다.

공무원연금의 적자 원인에 관한 공방에서 자주 제기되는 것 중 하나가 보험료 부담 비율이다. 우리나라는 국가와 공무원이 절반씩 부담하지만, 서구의 경우 공무원 가입자의 부담비율은 우리나라와 비슷하지만 국가부담이 훨씬 높다는 것이다. 예를 들어 미국은 공무원 7%, 정부 32.8%, 일본은 공무원 9.2%, 정부 25.6%, 독일은 정부가 전액 부담하고 있다. 공무원연금관리공단, <공무원연금의 진실>(공무원연금관리공단, 2005), 9쪽.

둘째, 공무원 퇴직자의 연금 산정 기준금액은 퇴직 전 3년 보수월액 평균금액이다. 이는 가입자 생애 평균소득을 기준으로 급여액이 정해지는 국민연금과 크게 대비된다. 예를 들어 30년 가입자의 급여율을 비교하면, 국민연금은 45%이고 공무원연금은 70%다. 이때 공무원연금의 보수월액이 총보수의 65~70%이므로, 공무원연금 급여율 70%는 민간부문 과세소득으로 재계산하면 46~49%에 불과하다. 보통 급여율이 높다는 점을 공무원연금의 특혜라고 말하는데, 보험료율의 차이를 감안하면 급여율은 오히려 낮은 수준이다. 두 연금 간에 금액차이가 발생하는 결정적 이유는 급여율 수준이 아니라 급여산정 기준금액이다.

특수직역연금은 연금액을 물가상승률에 따라 자동조정하는 방식Indexation에서도 국민연금보다 유리하다. 공무원연금은 2000년 법 개정에서 연금액이 현직공무원의 보수변동률에 연동되던 방식을 국민연금과 동일하게 물가연동방식으로 바꾸었다. 하지만 보수인상이 물가상승에 비해 월등히 높을 경우 기존 수급자가 이후 수급자에 비해 불리해지는 경우가 발생할 수 있다는 지적에 따라 2003년 보수인상율과 물가상승률의 차이가 2%pt 이상 발생할 경우 초과부분을 연금액에 반영하도록 공무원연금법이 개정되었다. 국민연금에 없는 이 조항에 대해 많은 비판이 제기되고 있다. 대표적으로 다음의 논문을 참고하라. 김태일, <국민연금과의 비교를 통한 공무원연금의 형평성 분석>, 《한국행정학보》 제38권 제6호(한국행정학회, 2004) 참조.

셋째, 공무원연금의 수급연령이 국민연금에 비해 이르다. 원래 공무원연금은 퇴직 시 가입기간이 20년만 지나면 수급권이 발생한다. 하지만 지나치게 수급개시연령이 이르다는 지적이 있자, 1995년 공무원연금법을 개정, 1996년 이후 임용 공무원부터 60세(단 정년이 60세 미만인 경우는 해당 정년)에 연금을 받도록 수정했다. 이후 2000년에 다시 법이 개정되어 1995년 이전 임용자의 수급개시연령도 2001년 50세부터 2년에 1세씩 늘여 2021년에 60세로 상향된다. 반면 국민연금 수급개시연령은 현재 60세이고 2033년까지 65세로 높아질 예정이어서, 여전히 공무원연금의 수급개시연령이 국민연금에 비해 빠르다.

넷째, 공무원연금에서 퇴직 이후 연금을 받기 위한 최소기한은 20년이다. 그 이전에 퇴직한 공무원은 연금수급권을 갖지 못하고 퇴직연금에 비해 총액이 상당히 적은 금액을 일시에 받아야 한다. 이는 국민연금에서 수급권이 발생하는 최소기한이 10년인 것에 비하면 불리한 조항이다.

다섯째, 공무원연금은 가입자소득에 비례하여 연금액이 정해지므로 내부에 소득재분배 기능이 없다. 국민연금이 연금액을 산정할 때 가입자전체 평균소득(A)과 가입자개인 평균소득(B)을 절반씩 반영하여, 소득재분배가 발생하는 것과 다르다. 이 때문에 저소득 가입자일수록 국민연금이, 고소득 가입자일수록 공무원연금이 유리하다. 공적연금의 중요한 특징이 소득재분배이어야 함을 감안하면 이 점은 공무원연금에서 개선되어야 할 부분이다.

여섯째, 국민연금이 순수 노령연금에 한정된 것에 비하여 공무원연금은 노령연금, 퇴직금, 산재보상 등 종합보상적 성격을 지닌다. 이 때문에 국민연금의 노령연금과 공무원연금의 퇴직연금만 단순 비교하면 공무원연금의 수익비가 지나치게 높게 나오게 된다. 이로 인해 불필요한 오해가 발생하는 것이다. 객관적인 비교를 위해서는 민간부문 퇴직금을 포함하여 공무원연금과 국민연금을 비교해야 한다.

<표 2> 국민연금과 공무원연금 비교
구 분	국민연금	공무원연금
용어	노령연금	퇴직연금
보장 범위	노령․장애․사망 등에 대한 보편적 연금보장	기타 급여 제한(유족연금 : 20년 이상 재직자, 장애연금 : 공무상 재해로 퇴직, 급여 제한 : 파면 금고 시 50% 삭감)
제도 역할	퇴직금, 산재보험 별도	종합적인 소득보장 (연금+산재+퇴직금 등)
재정 방식	수정적립방식	수정적립방식 → 부과방식
세대 내 재분배	있음	없음
급여수준	생애소득의 60% (40년 가입기준)	최근 3년간 평균소득월액의 76% (최고 33년 가입제한)
급여연동	물가상승률	물가상승률 (보수상승률 2% 초과 차이 보전)
최소가입기간	10년	20년
수급개시연령 (2006년)	60세	52세
일시금	불가능	가능
보험료율	9%	17%
부과기준	과세소득	보수월액(과세소득의 65~70%)

2. 공무원연금, 얼마나 더 유리한가

일반적으로 공무원연금이 국민연금에 비해 유리하다는 평가를 받고 있다. 하지만 두 연금을 비교하기란 그리 만만치 않다. 두 연금제도의 기본골격이 워낙 다르기 때문이다. 과연 공무원연금은 국민연금에 비해 얼마나 더 유리한가? 우선 공무원연금이 국민연금에 비해 불리한 조항을 먼저 알아보자.

첫째, 공무원연금에서 연금수급권을 가지기 위해서는 20년 이상 가입해야 한다. 국민연금의 경우 10년만 채우면 수급권이 발생하는 것에 비하면 불리하다. 수급기간을 채우지 못한 가입자들은 자신이 낸 보험료를 반환일시금으로 받는데, 이는 연금으로 받는 것에 비해 총금액이 매우 적다.

공무원연금수급권자가 얻는 수익비가 4~5인 데 비해, 반환일시금을 받아야 하는 미수급권자의 수익비는 1에 불과하다.

둘째, 국민연금 가입자는 노후에 국민연금 외에 연 평균임금의 1/12(월급여의 8.3%)에 해당하는 퇴직금을 받는다. 퇴직금은 현재 5인 이상 사업장 노동자에게만 적용되고 있지만 이후 전 사업장으로 확대될 예정이다. 공무원들도 퇴직금과 유사한 퇴직수당을 지급받지만 금액이 민간부문 퇴직금에 크게 못 미친다.

공무원연금 퇴직수당은 재직기간에 보수월액의 일정비율을 곱하여 산정된다. 재직기간이 5년 미만은 재직년수×보수월액의 10/100, 재직기간이 5~10년은 재직년수×보수월액의 35/100, 재직기간이 10~15년은 재직년수×보수월액의 45/100, 재직기간 15~20년은 재직년수×보수월액의 50/100, 재직기간 20년 이상은 재직년수×보수월액의 60%다. 예를 들어 재직기간 20년을 기준으로 비교하면, 국민연금 가입자는 월평균 임금의 20배를 퇴직금으로 받게 되지만, 공무원은 보수월액 60%의 20배를 받는다. 공무원연금 보수월액을 과세소득의 70%로 가정하면, 공무원은 민간 부문 퇴직금의 42%(0.7×0.6)의 퇴직수당을 받는 셈이다. 만약 10년 재직 공무원의 퇴직수당을 살펴보면 민간부문 퇴직금의 32%에 머문다.

셋째, 장애연금, 유족연금도 공무원연금이 불리하다. 국민연금에서는 장애를 당한 가입자의 경우 장애등급만 정해지면 조건 없이 장애연금이 지급되는 데 반해 공무원연금은 그 원인이 공무상 질병이거나 부상이어야 하며 퇴직한 경우에만 지급된다. 유족연금도 국민연금에서는 한 달만 가입해도 발생하지만, 공무원연금은 20년 이상 가입해야 적용된다. 공무원연금이 20년 이상 장기근속자를 대상으로 설계된 까닭에 20년 미만 재직자는 여러 가지로 불리하다.

2003년 철도구조개혁법안이 제정되어 철도청 공무원체제가 공기업인 한국철도공사체제로 전환되자 철도노동자들이 저항했다. 철도노동자들이 저항한 주요 이유 중 하나가 연금수급권 문제였다. 당시 20년 미만 재직자의 경우 한국철도공사 노동자로 신분이 바뀔 경우 공무원연금수급권을 얻지 못하고 공무원직을 마감해야 하는 불이익이 발생하기 때문이다. 우여곡절 끝에 이들은 20년까지 계속 공무원연금에 가입할 수 있도록 특례조항이 마련되는 것으로 일단락되었다.

넷째, 공무원연금은 고용보험 미적용, 징계연계 연금 삭감 등의 불이익을 받는다. 국민연금 가입자는 실업을 당할 경우 고용보험에 가입해 있어 제도혜택을 받을 수 있으나, 공무원에게는 고용보험이 없다. 또한 공무원은 재직 중 파면이나 금고형을 받을 경우 연금액이 50% 삭감된다. 하지만 국민연금에서 급여는 징계에 영향을 받지 않는다.

<표 3> 국민연금과 공무원연금 장단점 비교
우호연금	항목	국민연금	공무원연금
국민연금	보험료율	9%	17%
	퇴직금	연 평균임금의 1/12	근속년수별 퇴직수당
	유족연금	가입기간 고려 안함	20년 이상 가입시 발생
	장애연금	발생원인 고려 안함	공무상 퇴직에 한정
	실업급여	고용보험에서 지급	실업급여 없음
	징계 영향	영향받지 않음	파면, 금고 시 50% 삭감
공무원연금	연금급여	40년 가입기준 60%	33년 가입기준 76%
	급여기준	생애 평균소득	퇴직 전 3년 보수월액 평균
	수급개시연령	2033년 65세(현재 60세)	2021년 60세(현재 52세)
	중복급여	불인정	인정(장애급여 100%, 유족급여 50%)

그럼 이제부터는 공무원연금의 유리한 조항을 살펴보자. 첫째, 공무원연금은 급여결정에 최종소득이 반영된다. 연금산정기준이 퇴직 전 3년 보수월액으로 연금액 수준에 결정적 영향을 미친다. 둘째, 수급개시연령도 현재 52세로 국민연금 60세에 비해 이르며, 향후에도 각각 60세, 65세로 5년 차이가 유지된다. 셋째, 공무원연금에서는 중복급여가 허용된다. 국민연금은 노령연금이 발생하면 유족연금이나 장애연금을 동시에 지급하지 않지만, 공무원연금은 퇴직연금이 발생하더라도 장애연금 100%, 유족연금 50%가 동시에 인정된다.

이처럼 두 연금이 각각 유리한 조항과 불리한 조항을 지니고 있어 어느 한쪽이 절대적으로 유리하다고 평가하기가 쉽지 않다. <표 3>은 각 연금을 비교, 이해하는 데 참고자료가 될 것이다.

두 연금의 차이를 가장 손쉽게 느끼게 되는 경우는 수령연금액을 비교할 때다. 2005년 공무원연금 전체 수급자의 월평균 연금액이 170만 원이고, 2005년에 퇴직해 연금을 수령하는 일반직 공무원의 경우는 월 188만 원이다. 이는 국민연금 수급자 평균수령액 18만원의 10배에 이르는 금액이다. 이 금액만 보면 공무원연금이 월등히 우월한 것으로 보이지만, 이 경우 매우 주의해야 한다.

<표 4> 일반직 공무원 직급별 퇴직자 연금 현황(2005년 신규 퇴직자) 공무원연금관리공단, <직급별 퇴직연금 수급자 현황>(국회 제출 자료, 2006년 6월).
	1급	2급	3급	4급	5급	6급	7급	8급	합계
인원(명)	45	76	137	574	943	1,801	296	3	3,875
평균재직기간	30년 10월	30년 10월	31년 8월	31년 8월	31년 8월	30년 10월	26년 8월	23년 4월	30년 10월
월평균연금액 (만 원)	301	276	262	228	200	167	131	118	188

무엇보다도 두 연금의 역사 차이로 인해 가입자의 평균가입기간이 많이 다르다. 현재 국민연금 수급자의 평균가입기간이 7년인 반면, 공무원연금 수급자는 대부분 가입기간이 30년이 넘는다. 연금수령액의 기준이 되는 소득금액에서도 차이가 난다. 2005년에 국민연금 가입자의 평균소득이 159만 원인데 반하여, 공무원연금 가입자의 보수월액은 204만 원이다. 이렇게 가입기간과 소득수준이 많이 다른 조건에서 연금액을 절대적으로 비교하는 것은 객관적이지 못하다.

연금제도를 객관적으로 비교하기 위해서는 표준적인 가입자를 선정하고 이들의 수익비를 비교하는 것이 최선이다. 두 연금 수익비 비교 결과는 연구방법에 따라 조금씩 상이하다. 비교대상 가입자를 누구로 선정하느냐, 비교대상연금을 무엇으로 하느냐에 따라 결과에 다소 차이가 있다.

<표 5> 국민연금 수익비 대비 공무원연금 수익비(공무원연금/국민연금) <표 37>을 작성할 때 각각의 분석가정은 다음과 같다. 공무원연금관리공단(2005년 입사, 20년 가입, 보수율 95.5%), 최재식(2001년 입사, 30년 재직, 보수율 100%), 이용하(5급 입직 후 2급 퇴직, 30년 재직), 김태일(2003년 재직자 기준, 보수율 95.5%). 이용하의 분석은 고위공무원을 모델로 하여 공무원수익비가 실제보다 높게, 김태일의 분석은 수급기간을 동일하게 16년으로 설정함으로써 공무원수익비가 실제보다 낮게 추정되었을 개연성이 크다. 다음은 표 작성에 참고한 자료다. 공무원연금관리공단, <공무원연금 및 국민연금 수익비 비교>(국회 제출 자료, 2006년 6월) ; 최재식, <공무원연금의 현황과 쟁점>(공무원노조 워크샵 자료, 2006년 5월 24일) ; 이용하, 《국민연금과 공무원연금간 연계문제》(한국 사회법학회 발표자료집, 2003) ; 김태일, <국민연금과의 비교를 통한 공무원연금의 형평성 분석>.
	공무원연금관리공단 (2006)	최재식(2006)		이용하 (2004)	김태일 (2004)
		1988년 입사	2001년 입사
순수연금	1.89	2.03	1.51	2.29	-
총퇴직급여*	1.28	1.18	1.15	1.29	-
생애소득**	1.09	0.76	1.06	-	1.01~1,05
* 총퇴직급여=순수연금+퇴직금(퇴직수당), ** 생애소득=총퇴직급여+임금총액

<표 5>는 국민연금 대비 공무원연금의 수익비를 분석한 연구결과를 모은 것이다. 가장 단순한 수익비 비교는 공무원연금에서 지급되는 퇴직연금과 국민연금의 노령연금를 대비하는 것이다. 공무원연금의 수익비가 국민연금에 비해 대략 1.5~2.3배 높다. 보통 언론에서 공무원연금이 국민연금에 비해 2배 더 받는다고 할 때는 이 비교치를 준거로 한 것이다.

두 번째 비교는 총퇴직급여를 비교하는 방법이다. 국민연금 가입자는 공무원연금의 퇴직수당에 비해 많은 퇴직금을 받기 때문에, 민간부문의 퇴직금과 공무원연금의 퇴직수당을 각각 합하여 비교하는 것이 합리적이다. 퇴직금을 포함하면 공무원연금의 수익비는 국민연금에 비해 1.15~1.29로 다소 높다. 노후보장제도만 비교하면 공무원연금이 국민연금에 비해 대략 20% 유리하다고 말할 수 있다.

세 번째 비교는 재직기간에 받은 임금총액과 퇴직급여 총액을 합친 생애임금을 비교하는 방법이다. 과거 민간부문에 비해 낮은 공무원연금의 저임금을 반영한 분석이다. 생애임금의 기준에서 보면, 과거 공무원 재직자의 상대적 수익비가 0.76으로서 민간부문에 비해 불리하다. 하지만 근래 공무원 보수의 현실화 작업이 추진되어 2004년에 보수현실화율이 95.9%까지 도달했다. 비록 2005년에 다시 93.1%로 낮아져 정부의 정책이 불신을 받고 있지만, 애초 방침대로 보수현실화가 제자리를 잡게된다면 공무원은 생애임금에서도 민간부문 노동자 수준에 뒤지지 않을 것이다.

정부는 “공무원 보수현실화 5개년계획”을 마련하여 2000~2004년 기간에 공무원보수를 100인 이상 민간사업장 수준으로 인상하는 정책을 추진했다. 이에 따라 공무원 보수 수준이 2000년 88.4%에서 2004년 95.9%까지 상당히 현실화되었다. 그러나 2005년 공무원 임금동결로 보수현실화율이 93.1%로 낮아졌고, 2006년에도 공무원 임금인상이 2%로 제한된 까닭에 더욱 낮아질 것으로 예상된다. 공무원 보수현실화 정책은 지난 노태우, 김영삼정부에서도 각각 시도되었으나 무산된 전례가 있어 최근 공무원임금 동향이 심상치 않은 우려를 주는 게 사실이다.

이러한 수익비 분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 과거 공무원의 경우 연금수익비는 국민연금에 비해 높았으나 보수가 상대적으로 낮았기 때문에 생애임금 비교에서는 오히려 불리했다. 따라서 이들의 공무원연금 급여가 민간부문에 비해 높다고 말할 수 없다. 둘째, 공무원 신규임용자의 경우 퇴직수당을 포함한 총퇴직급여의 수익비가 민간부문에 비해 약 20% 정도 유리하며, 보수현실화가 마무리되면 생애임금에서도 민간부문과 유사해지거나 우위에 설 수 있다. 따라서 공무원연금을 국민연금과 수렴시키는 조정작업이 필요하다.

3. 공무원연금, 어떻게 고쳐나가야 하는가

공무원연금에 대한 국민의 시선이 따갑다. 공무원연금이 다소 유리한 수익비를 지닌 것은 사실이지만, 국민연금과 단순 비교한 수치들이 여과 없이 국민에게 전달되어 불필요한 불신을 증폭시킨 것이다. 당사자인 공무원들도 할 말이 많을 것이다. 과거 재직자의 경우 낮은 보수를 감당하며 일해 왔는데 비판의 표적이 되니 난감할 것이다. 게다가 공무원연금의 기금고갈이 제도의 특성상 예상된 일이었는데도 이제 와서 도덕적 해이를 들먹이니 당황스러울 수 있다.

IMF 금융위기 이후 민간부문에서 노동자의 절반이 비정규직으로 전락하고 있다. 공무원들이 의도한 것은 아니지만, 민간 부문에 비해 고용안정성이 월등하고 보수마저 현실화되고 있으니 국민들에게 공무원연금이 상대적인 특권으로 보일 수 있다. 최근 공무원시험 열풍을 생각하면 공무원에 대한 국민들의 정서가 어느 정도 파악된다. 이제 공무원연금에 대한 개혁은 피할 수 없는 과제도 등장해 있다.

공무원연금에 제기되는 개혁과제는 두 가지로 요약된다. 하나는 같은 공무원이면서도 연금수급권을 가지지 못하는 20년 미만 퇴직자를 지원하는 일이고, 다른 하나는 공무원연금의 기본체계를 가능한 국민연금방식으로 조정하는 일이다. 이제 그 방향을 찾아보자.

<표 6> 공무원연금 개혁 방안
	연금연계	제도조정	특징
기존 공무원	연결통산방식	공무원연금제도 유지. 단 급여율 조정 및 균등지수 도입	과거 낮은 생애임금 인정 급여율 조정으로 연금개혁에 동참
신규 공무원	연결통산방식	국민연금방식 도입	연금재정은 공무원연금과 통합관리
미래 공무원	국민연금 단일화	국민연금과 통합	공적연금 완전통합

공무원연금은 20년 미만 재직 공무원들을 연금 사각지대로 방치하는 결정적인 약점을 지닌다. 이들은 퇴직연금을 받지 못해 막대한 기회비용 손실을 입어야 하고, 유족연금 적용에서도 제외된다. 2005년 퇴직한 공무원 34,762명 중 20년 재직 미만자는 10,931명으로 31.4%를 차지한다. 공무원연금에서 지급하는 퇴직연금에는 31%에 달하는 조기퇴직자의 상대적 희생이 포함되어 있는 것이다.

20년 미만 퇴직자 문제를 해결하기 위해서는 공적연금 간 연계제도가 조속히 마련되어야 한다. 지금까지의 논의 결과에 따르면 연계 방안은 크게 연결통산방식과 소급적용방식 두 가지가 있다.

연결통산방식은 어느 한 제도의 가입기간만으로 수급권을 획득하지 못할 경우 타 제도 가입기간을 합산하여 연금을 지급하는 방식이다. 예를 들어 국민연금 5년, 특수직역연금 15년 가입한 경우, 국민연금에서 5년치의 연금을, 공무원연금에서 15년치의 연금을 지급한다. 소급적용방식은 공무원연금에서 수급권을 획득하지 못한 채 중도 탈락했을 때, 공무원 재직기간을 국민연금에 소급적용하여 나중에 국민연금에 해당보험료를 납부하면 국민연금에서 연금을 지급하는 방식이다. 예를 들어 공무원연금에 10년 가입한 사람이 퇴직일시금으로 받은 돈으로 국민연금에 10년치 보험료를 소급납부하고, 추가로 국민연금에 5년 가입한 후 정년퇴직할 경우, 15년 가입에 해당하는 국민연금을 수령하게 된다.

필자는 가입자가 속했던 연금제도를 반영한다는 의미에서 연결통산방식이 보다 형평성을 지닌다고 판단한다. 지금까지 정부는 연금재정 부담이 커진다는 이유로 문제를 해결하는 데 소극적이었다. 연금이 연계되면 이전 반환일시금에 비해 금액이 많은 노후연금을 지급해야 하니 재정부담이 커지기 때문이다. 하지만 연금 연계는 공적연금의 형평성 문제를 해결하고 중장기적 개혁을 추진하는 데 필수불가결한 과제로서 이제는 실행되어야 할 때다.

공무원연금 개혁의 두 번째 과제는 공무원연금의 기본체계를 국민연금과 유사한 방식으로 근접시키는 일이다. 일반적으로 알려진 만큼의 차이는 아니지만 국민의 따가운 시선을 고려할 때, 공무원연금의 급여수준을 조정하여 공적연금으로서 가능한 한 두 제도를 수렴시킬 필요가 있다. 이를 위해서는 과거 낮은 보수를 받았던 기존 가입기간의 기득권은 보호하지만, 보수가 상당히 현실화된 지금부터는 새로운 규정이 적용될 수 있을 것이다. 이 규정은 기존 가입자와 신규 임용자로 나누어 적용된다.

첫째, 기존 가입자의 경우 공무원연금제도를 유지하되, 급여산식에 균등지수를 도입한다. 공무원연금에 균등지수를 도입하면 가입자 간의 연금액이 재분배되므로 하위 퇴직자들에게 불이익이 발생하지 않는 수준에서 평균급여율이 다소 낮아질 수 있다. 이를 위해서는 중상위 공무원들의 양보가 필요하다. 당연히 급여율 조정은 법 개정 이후 가입기간에만 적용되고 이전 기간은 현행 급여율이 그대로 적용된다. 더불어 물가상승율보다 보수상승율 인상폭이 2%pt를 넘을 경우 이를 연금액 조정에 반영하는 조항은 삭제되어야 한다. 이는 2003년 만들어진 조항인데 국민연금 간의 형평성 문제를 야기하고 있다. 이후 공무원 보수인상율이 그리 높지 않을 것으로 예상되므로 이 조항으로 불신의 씨앗을 키울 필요는 없다.

둘째, 공무원의 보수가 조만간 민간부문과 동일해 진다는 전제 하에서, 신규 공무원 임용자부터 국민연금과 동일한 방식을 적용한다. 신규 공무원들은 국민연금 보험료율과 급여율에 따르고, 민간부문 방식의 퇴직금을 지급받는다. 이 경우 공무원은 유족연금, 장애연금, 고용보험 등에서도 국민연금 가입자와 같은 수혜를 얻고, 파면․금고형을 받을 때 연금이 삭감되던 불이익 조항에서 벗어날 수 있다. 이 방안은 공무원들이 국민연금과 다른 연금제도에 속했다는 이유로 발생하는 특혜 시비 자체를 없앨 수 있다. 공무원연금 기금이 소진되어 일반회계 지원을 받아야 하는 공무원의 입장에서 국민연금과 제도체계를 수렴해 직역간 반목을 근절하는 일은 매우 중요하다. 단 재정은 국민연금이 아니라 공무원연금에서 관리되어야 한다. 공무원의 보수월액이 2005년 204만 원으로 국민연금 가입자 평균소득 159만 원보다 높기 때문에 국민연금과 재정을 통합할 경우, 공무원연금의 급여 하락이 예상되기 때문이다.

궁극적으로 공적연금은 가능한 한 하나의 호주머니로 통합되는 것이 바람직하다. 완전통합방안은 국민연금 가입자의 평균소득이 높지 않은 현재 상황에서 공무원들에게 불이익을 줄 수 있어 바로 실시하기는 어렵다. 국민연금 가입자의 소득파악이 강화되어 두 직역간 신고소득이 객관적인 형평성을 제고하는 시점에 국민연금으로 완전통합되는 것이 적절할 것이다. 아무쪼록 이러한 공무원연금 개혁이 직역 간 갈등을 증폭하기보다는 열린 시각에서 중장기적으로 사회연대를 실현하는 방향으로 나아가기를 바란다. <끝>