제8차 공공포럼

공무원 노조운동 현황과 과제

때: 2002. 6. 20 (목)

곳: 한국노동사회연구소

공무원 노조운동 현황과 과제

사회 : 김현준 (참교육연구소 노사관계 연구실장)

발표 : 김정수 (공무원노조 정책기획단장)

이철수 (이화여대 법대 교수)

공무원노조의 현실 그리고 과제

김정수

(공무원노조 정책기획단장 겸 대변인/han37410@dreamwiz.com)

1. 공무원노조가 출범했다.

2002. 5월 현재 공무원노조는 어디까지 왔는가. 지난해 2월까지만 해도  공무원 사회 내부에서는 노동조합의 필요성에 대하여 공론화 된 적이 없었다. 단지 있었다면, 전교조 10 여년의 투쟁의 산물로 □98년의 노사정위 2.6 사회협약에 의해 거론이 되었을 뿐이지만 공무원들의 주체적인 요구에 의한 것은 아니었다.

아무튼 2.6 사회협약에 의해 □99년부터 직장협의회를 설립할 수 있었고, 직장협의회 활동을 하면서 공무원노조의 필요성에 대해 인식하게 되어 2년의 방황을 접고 2001. 2월 공무원노조의 건설을 목적으로 삼는 전국공무원직장협의회총연합(전공련)이 탄생하게 된 것이다. 이 때부터 공무원노동기본권 회복에 대한 본격적인 논의가 내부로부터 전개되면서 6월 9일 최초의 대중 집회인 전국공무원대회를 개최하게 되어 사회적인 관심사안으로 대두하게 되었다. 이러한 대중집회의 효과는 매우 만족스러웠으며, 이 때 처음으로 공중파 TV 방송을 통하여 공무원노조를 주제로 한 토론회가 열리는 등 국민적 관심을 이끌었다.

김대중대통령은 □97년 대선 정국에서 공무원노조를 공약사항으로 내걸었음에도 임기 1년 반을 남겨 놓은 시점까지 아무런 움직임도 없었지만 국민적 관심사안으로 부상하자 더 이상 방치할 수만은 없게되었다. 마침내 7월 노사정위에 노동분과위를 구성하고 공무원노동기본권에 대한 논의를 시작했다. 그러나, 노사정위는 이미 최초의 설립 목적에서 많이 빗나가 있었다. 노정간 또는 노사간의 민감하고 긴박한 현안은 모두 노사정위로 넘겨 노사합의를 요구하므로써 당사자 해결주의를 배제하고 합의를 빙자하여 시간만 지체하고 가까스로 합의를 만들어내더라도 합의사항의 강제력이 없어 원점으로 되돌려지는 문제점만 나타내는 한계가 드러나 있었으며, 노동의 한 축인 민주노총이 불참하고 있는 상태였다.

더군다나, 공무원노조의 주체로서 당사자인 전공련을 인정하지 않고 기형적인 노사정위 구성의 모순을 유지한 채 일방적으로 공무원노조의 입법내용을 다루고 있었다. 전공련은 이러한 노사정위의 논의구조에 대하여 전공련을 공무원노조의 당사자로 인정하고 논의에 참여할 수 있는 구조를 요구하였으나 불법단체라는 이유로 참여를 거부하였다. 대화 요구에 대한 노사정위와 정부측의 거부는 순박한 공무원들을 계속 거리로 내모는 결과를 초래하여 전공련은 7.28 부산에서 두 번째 전국대회를 개최하였으며, 11.4 서울 보라매공원에서의 세 번째 전국대회를 개최하였다.

공무원의 단체행동금지라는 공무원 법을 위반하도록 정부는 일체의 대화상대자로 인정하지 않았던 것이다. 당사자가 빠진 노사정위 논의는 답보를 거듭하며 논의는 항상 제자리를 맴돌았다. 결국 2001년도 한해를 또 이렇다할 성과 없이 넘겨버리고 말았다. 전공련은 이미 이 같은 상황을 예측하고 6.9 창원대회에서 연내 입법화가 성사되지 않을 경우 내년(2002년도) 상반기중 자주적으로 공무원노조를 출범하겠다는 이른바 법외노조 출범을 천명하였다. 노사정위는 2월초 그들끼리 얼기설기 만들어낸 안을 정부측에 통보하자 정부측은 행정자치부, 노동부, 중앙인사위원회 3자가 각기 다른 입장을 서둘러 조율하고 2월27일 정부안을 발표하였다.

이러한 과정에 전공련은 3.24 공무원노조 출범 일정에 맞추어 규약과 강령을 만들고 2월24일 대의원대회를 통하여 다시 한번 3.24 노조출범을 확인하고 규약과 강령을 확정하고 있었다. 예정된 3.24 노조출범은 다가오고 정부는 초조함을 드러냈다. 2.27 발표된 정부안은 노사정위로 넘겨지고 노사정은 정부의 요구대로 3.24전에 공청회를 마치고자 전국 6개 광역시를 순회하고자 하였지만, 전공련은 이를 그냥 내버려 둘 리가 없었다. 전공련의 공청회 저지로 겨우 3개 지역에서만 실시되었다. 정부안은 공청회를 통하여 당사자인 공무원의 의견을 수렴한 안이라고 선전하는 요식행위에 불과하다는 것을 간파했기 때문이었다. 공청회 마저 무산되자 3월13일 정부측은 사회관계장관회의를 열고 3.24노조 출범을 적극적으로 저지해야한다는데 의견을 모으고 행자부를 압박했다. 이에 행자부 공무원노조 관련 실무책임자중 소위 2인자인 기획관리실장으로부터 최초로 전공련측에 면담 요청을 하기에 이른다. 3월13일 노조대표들과 만난 기획관리실장은 3.24노조출범을 월드컵대회 이후로 미루어달라는 부탁(?)을 하지만 전공련을 설득하기에는 그간에 불신은 너무도 깊을 때로 깊어져 있었다. 이러한 가운데 전공련은 3.24 노조 출범의 준비를 모두 마치고 초대 임원선출을 위한 후보자 등록과 선거유세가 진행되고 마침내 폭압적인 방해 공작에도 아랑곳하지 않고 3.24를 하루 앞당긴 3.23 노조출범을 성공적으로 마치게되었다.

2. 공무원노조에 대한 탄압

국무총리는 노조 출범을 앞두고 전 행정기관과 경찰에 □참가자 전원에 대해 사법조치와 징계조치를 취하겠다□는 공문을 시달했었다. 그러나 이러한 상황에도 불구하고 3월 23일 노조가 출범하자 출범식이 거행된 고려대 강당을 침탈하여 참석 대의원 268명중 107명의 대의원을 현장에서 경찰서로 강제연행하고 48시간 동안 억류하였으며, 그중 2명을 구속 처리하였다. 이어서 27일 행정자치부 장관은 각급 기관에 노조 출범에 참여한 모든 공무원에 대하여 의법조치 하도록 □3·23 불법집회 관련자 처리방침□을 내려보냈다. 행자부는 이 처리방침 공문에 대상자 명단을 일일이 명시, □불법집회 및 노조결성 주도자인 차봉천 위원장 등 6인에 대해 공직배제 중징계, 적극 가담자 12인에 대해서는 중징계, 단순 가담 대의원에 대해서는 경고조치 하라□고 지시했다. 이에 따라 현재 수배중인 차봉천위원장과 이용한사무총장은 명동성당과 부평 산곡성당에서 각각 농성중이며, 정용천비대위원장은 구속 수감되었고, 노명우 수석부위원장과 김병진 서울본부장 및 설남술 부위원장 그리고 김영길 경남본부장, 고광식 전 사무총장은 구속중 보석으로 출소한 채 공판이 진행중이다. 또한, 중징계대상인 적극가담자로 분류된 12명의 간부와 참석대의원에 대해서는 징계절차가 계속 이어지고 있으며, 경찰의 출두요구가 진행중이다.

4월 27일 열린 전국동시다발 결의대회에 대한 정부의 대응도 어이없을 정도로 신경질적이었다. 강원도 원주에서 열린 강원지역 결의대회 참여를 막기 위해 동해시 경찰은 동해시청지부 참여자가 탑승한 버스 3대를 출발지인 동해시청에서부터 2시간 동안이나 강제로 저지, 원주대회가 끝날 무렵에야 도착하게 했다. 공무원노조와 강원지역 공대위 소속 1천5백여 명은 이에 대한 항의시위를 벌여 경찰서장의 사과를 받아내기도 했다. 부산에서는 당초 부산역에서 결의대회를 열려고 했으나 집회신고가 반려되더니 경찰이 원천봉쇄에 나서, 대회 장소를 남포동 부산극장으로 변경하기도 했다. 이밖에 모든 지역에서 집회장을 경찰이 에워싸고 집회 참석을 방해하였다.

이에 그치지 않고 경찰은 이날 전국동시다발 결의대회와 관련, 지금까지 인천본부 및 강원본부 간부들에 대해 출두요구서를 보내고 있다. 행정자치부는 각급 기관에 대해 관련 공무원에 대한 징계처리를 강요하는 등 부당한 징계압력을 계속하고 있다. 행자부는 지난 4월 12일 종합청사에서 연 징계위원회가 공무원노조 항의단의 거센 항의로 속개가 어려워지자 별도의 장소에서 비공개 징계위를 열고 정용천 전 비대위장(공정거래위원회 재직)을 파면 조치했다. 그러나 5월 3일에 열린 차봉천 위원장(국회사무처)에 대한 징계위원회는 공무원노조 항의단에 의해 무산되었다. 행자부는 노명우 수석부위원장(서울 송파구청)과 설남술 부위원장(광주 북구청)에 대해서도 징계의결을 요구하고 있으나 자체 조합원들의 조직적 반발에 따라 시한을 넘기면서 징계를 하지 못하고 있다.

3. 노조출범후 상황과 과제

출범이후 공무원노조는 지도부의 구속, 수배, 징계로 인한 불안정한 조직을 재빨리 추스르고 산하 21개 본부구성을 완료하고 4월27일에는 조직력을 점검하면서 동력을 불어넣고 정부에 대해서는 조직의 건재함을 과시하는 전국지역별동시다발 노조탄압규탄 집회를 개최하였고, 이러한 동력을 기반으로 5월26일 서울 대학로에서 전국공무원결의대회를 대규모로 치뤄내어 또 한번 정부를 압박했다. 지난 2월27일 정부는 언론을 통해 공무원노조는 올해 안에 입법을 하겠다는 약속을 공포하였다. 결국 공무원노조의 끊임없는 투쟁과 자주적인 공무원노조의 출범이 부담이 되어 이 같은 약속을 할 수밖에 없었음은 두말할 나위가 없다. 다만, 이제 공무원노조를 둘러싼 논의의 핵심은 어떠한 내용으로 공무원노조를 인정할 것인가라는 문제로 귀결되었다. 정부는 공무원노조를 인정할 수밖에 없되 권력과 자본에 최대의 위협이 될 수밖에 없는 공무원노조를 □이빨 없는 호랑이□로 만들고자 한다.

정부측이 내놓은 공무원노조 입법안은 이를 여실히 드러내고 있다. 우선 허용시기는 □법제정후 3년유예□, 단결체명칭은 □공무원단체, 공무원조합□, 조직대상은 □관리운영업무를 제외한 일반직 6급이하□, 노동권인정범위는 □단결권, 협약체결권없는 단체교섭권□, 조직형태는 □국가공무원과 지방공무원을 구분하고 지방공무원은 광역시도단위□, 교섭당사자는 □전국단위는 중앙인사위원회 위원장, 지방단위는 광역단체장□, 입법형식은 □특별법□ 등이다. 이와 함께 노동계를 대표하여 한국노총이 내어놓은 안은 한마디로 오십보 백보다. 정부안과 차이가 있다면 시행시기를 □2003.7월부터□라는 것과 노동조합명칭을 사용해야 한다는 것, 교원노조법에 준용하는 협약체결권까지 보장한다는 것 뿐 이다. 나머지는 정부안과 대동소이하다.

노사정위는 정부안과 한국노총안을 토대로 상무위원회에서 정부측과 한국노총이 야합하여 어물쩍 본회의로 넘기고 노사정위안으로 정부로 제출하는 일정을 일사천리로 진행시킬 것이다. 이러한 개연성은 충분하다고 본다.

일단 정부나, 노사정위나, 한국노총 3자 모두 이해관계가 일치하고 있다. 즉 제각각 공무원노조에 대해서 『입법내용이야 어찌됐든, 오로지 올 연내 입법화를 해냈다』라는 실적으로 삼기에만 급급할 것이기 때문이다.

공무원노조의 현실적 고민은 솔직히 여기에 있다.

99년부터 직장협의회 활동을 시작한 이래 3년여 동안 투쟁과 탄압의 과정을 통해 공무원노조에 대한 당위성과 필요성에 대하여 공론화해 온 성과를 이용하여 오로지 자기 단체의 실적으로만 삼으려는 의도가 뻔히 보이기 때문이다. 9월 정기국회는 역사적으로 매우 중요한 국회가 될 것이다.

정부와 공무원 당사자간의 한판 승부를 거는, 아니 보수 기득권세력과 민주화운동 세력으로 거듭나고자 하는 공무원을 비롯한 민주세력과의 한판 승부처가 될 것이다.

공무원노조는 이러한 어려운 난관을 뚫을 해법으로 노사정위의 논의결과를 폐기처분하고 정부를 공무원노조와의 협상테이블로 끌어내려 당사자간에 머리를 맞대고 정면대결을 통하여 타결을 지어야한다는 안을 관철시킬 수밖에 없다. 전교조 합법화를 이루어낼 때 정부와 전교조가 한자리에서 입법내용을 가지고 밀고당기는 투쟁을 했듯이 말이다.

이를 위하여 먼저 감히 노동계 즉 공무원을 대표한다는 한국노총을 더 이상 노사정위에서 공무원노조 입법과정에 참여치 못하도록 해야하며, 노사정위의 허구성을 국민과 조합원에게 폭로함으로써 노사정위의 논의를 무위로 만들어야 하고, 정부로 하여금 공무원노조에 대한 입법논의는 당사자를 대표하는 공무원노조와 직접 상대하여 해결할 수밖에 없다는 것을 보여주어야 한다. 이를 견인하기 위해서는 공무원노조는 6,7월중에 반드시 사활을 건 투쟁을 통해 관철해야 하는 것이다.

4. 공무원노조의 현실

그러나, 현실적인 어려움이 있는 것이 사실이다. 조합원들은 □99년부터 2001년도까지 직장협의회 활동을 하면서 직장협의회 법률에 정하여진 협의범위 즉 □직장내 근무환경 개선□, □직장내 업무능률 향상□, □직장내 일반적 고충처리□ 등에 대하여 억제되어왔던 욕구들을 끌어내 기관을 상대로 많은 부분에서 개선을 이루어낸 성과가 있었고, 오히려 기관 측에서 정한 범위를 넘어 금기시 되어왔던 인사문제에 까지 협의를 통해 많은 개선을 끌어내기도 하였다.

하지만, 직장의 범위를 넘어서는 근본적인 문제 즉 인사, 구조조정, 정원, 보수, 수당, 공무원제도 등에 대해서는 직장협의회의 활동만으로는 한계가 있음을 알게 되었고, 중앙정부와의 협의가 필요하다는 인식이 발생하였으며, 이러한 필요성에 의해 전국연합체가 결성되었으나, 이 전국연합체 또한 협의를 견인해내고 합의사항에 대해서는 이행을 강제할 수 있는 법률적 근거가 없기 때문에 노동조합을 요구하고 결성한 것이다. 공무원의 노동조건과 관련된 수많은 제도의 개선을 요구하는 조합원들의 욕구는 가히 폭발적이다.

50여년간 공무원의 처우와 관련된 보수, 인사 등 많은 제도와 법령이 상부로부터 일방적으로 결정되어 하향식으로 내려보낸 결과 공무원들의 불만의 목소리는 하늘을 찌르고도 남을 정도이다.

조합원들은 □전공련□이라는 연합체일 때부터도 지도부에 대해 정책부재니, 대중은 무시하고 투쟁만을 일삼고 있다느니 하는 비판이 끊이지 않고 있었고, 3.23 노조 출범 후에는 비판이 정도를 지나쳐 비난으로 흐르고 있기도 하다. 이러한 일부의 비판세력이 사용하는 정책부재의 의미는 조합원들의 처우와 관련된 일련의 제도개선에 대해 공무원노조 지도부의 노력이 없고 따라서 실익도 없다는 뜻이며, 그러한 가려운 곳은 긁어줄 생각은 않고  대중집회, 항의방문 등 나서기 어려운 투쟁만 강제한다는 것이다.

사실, 1년여 동안 본격적인 연합체 활동을 하는 동안 조합원들의 욕구충족을 위해 많은 제도개선안을 도출하였지만, 이중 무엇하나 속 시원하게 해결해내지 못했다. 중앙정부는 아예 협의는커녕 대화 상대로도 인정치 않았다. 문서를 보낸들 반영될 리는 거의 없었다. 불법적인 연합체는 대표성을 인정할 수 없다는 이유에서다. 하물며, 저들이 규정짓는 불법적인 공무원노조임에랴. 이러한 현실에서 공무원노조가 할 수 있는 일이 어느 선까지 가능하겠는가.

결국 조합원들의 욕구충족을 위해서는 정부와의 대등한 위치에서 법으로 보장된 교섭과 교섭결과에 대한 협약체결권이 있어야한다는 것이 결론일 수밖에 없다.

노동조건을 개선해내기 위해서는 공무원노조가 인정되지 않고는 공염불에 불과하다는 인식과 대통령의 공약사항이며, 국제사회의 끊임없는 권고사항이며, 국내 시민사회노동단체들의 지지와 국민적 여론에 따라 결성된 공무원노조는 노조합법화 쟁취를 최우선과제로 사업의 순위를 배치함에 있어 올 연내 합법화와 입법내용의 충실화를 최우선으로 삼을 수밖에 없는 것이다.

5. 공무원노조의 딜레마

어찌되었건 공무원노조의 투쟁 성과로 정부는 연내 입법화를 인정할 수밖에 없었으며, 실제로 구체적인 입법화를 위해 일방적으로 입법과정을 밟고 있다. 정부안과 한국노총안을 가지고 노사정위라는 틀을 이용하여 입법절차를 진행하고 있는 것이다.

그러나, 막상 입법논의가 구체화하자 공무원노조는 당황하고 있다. 투쟁을 통하여 이뤄낸 성과를 정부, 노사정, 한국노총이 그들의 성과로 가로채려 하고 있기 때문이다. 게다가, 입법내용과 형식이 정부에서 길들이기 좋은 형태로 굳혀가고 있다. 당초 공무원노조는 지자체선거국면과 월드컵국면을 이용하여 5월중 정부를 최대한 압박하여 노사정위 논의를 포기토록 강제하고 정부를 공무원노조와의 협상테이블로 끌어내어 당사자간 협상을 통하여 일괄 타결코자 하였다.

이러한 계획에 따라 4.27 전국동시다발공무원대회로 시동을 걸고 5.26 전국대회로 승부를 건다는 계획이었다. 그러나, 준파업적 극한적인 지방선거 거부투쟁은 내부동력의 부족으로 선거제도 개선투쟁으로 하향 조정되었고, 월드컵 투쟁 또한 홍보 선전전 정도의 수준으로 귀착될 수밖에 없었다.

하지만, 수배 상태의 위원장과 비대위장이 기습적으로 대회에 참여하여 집회를 주도함으로써 조합원들에게는 투쟁의지를 고취시켰으며, 정부측에게는 경찰망의 허점을 드러낸 것에 대한 자체 책임을 묻지 않을 수 없게  하였다. 또한, 공무원노조 위원장은 월드컵 기간 중에도 여전히 지도력을 유지하며, 투쟁을 지도하고 있다는 부담을 정부에게 안겨주면서 긴장국면을 지속할 수 있는 긍정적 측면도 있었다.

대체적으로 보면 승부수는 하반기로 넘겨지게 되었고, 당분간 소강상태에 빠지게 되면서 조합원들의 대중적 동력은 다시 하강곡선을 그리게 될 것이다. 이와 같은 내부 동력 침체의 원인은 외적으로 정부의 전략이 먹혀들고 있다는 것이다.

정부는 탄압을 지속적으로 하면서도 조합원들로 하여금 한꺼번에 들고일어날 정도로 무리한 조치는 회피하고 있다. 경찰조사와 징계는 계속 진행하고 있으면서도 구속자에 대해서는 보석 등으로 풀어주고 있기도 하며, 벌금 등으로 처리하기도 하여 긴장감을 유지하되 폭발적인 분노는 피해나가는 고도의 전술을 구사함에 따라 집단적이며 폭발적인 단결을 방해하고 있다. 한편으론, 야금야금 자신들이 세워놓은 일련의 프로그램을 꾸준히 진행하고 있다.

앞서 언급한바와 같이 노사정위를 이용하여 한국노총을 들러리로 정부가 의도하는 대로 올 연내 입법화를 현정권의 실적으로 하면서도 내용에서는 노조라는 껍데기뿐 실제 알맹이는 없는 형태로 결론을 지을 것이다.

공무원노조의 딜레마는 여기에 있다.

공무원노조 조합원들은 1년여 동안 계속되는 대규모 집회와 소규모 항의집회, 면회투쟁 및 본부와 지부단위의 일상적인 투쟁사업 등으로 피로도가 누적되어 있으며, 중앙단위의 정세 판단에 대한 공감대가 기층조합원에게까지 광범위하게 확산되지 못하였고, 지루하고 피곤하게 하면서도 집중적인 분노를 야기하지 않는 정부의 탄압 등으로 공무원노조 임원들과 조합원대중이 하나되지 못하고 있다. 또한 공무원노조 저변에는 조합원들의 권익향상 및 처우개선을 위한 강한 요구가 있으며 이에 대한 일정정도의 가시적인 성과물도 요구하고 있어 이의 해결을 위해 대정부 교섭도 간과할 수 없는 실정이다.

6. 아직 늦지 않았다. 하반기 총력투쟁을 준비하자

이와 같은 열악한 환경에서 정부측의 일방적 일정을 저지하고 정부와 협상테이블을 만들어 공무원노조가 힘의 우위를 점한 가운데 타결을 지어야 할 시기에 와있는 절박한 현실에서 이러한 논의구조를 강제하기 위해서는 하반기에는 반드시 초강수의 승부수를 던질 준비를 해야만 하며 조합원들로 하여금 이러한 대정부 투쟁의 대열에 기꺼이 주체로서 참여할 수 있는 동기부여를 하여야할 당위성이 있다.

이를 담보하기 위해서는 일상적인 투쟁사업에 대하여 조직적으로 집중하여 작은 승리들을 축적함으로써 투쟁 없이 성취할 수 없다는 원칙을 경험적 철학으로 체화해야 할 것이다. 그러나, 모든 일상적인 사업에 모두다 매진할 수는 없으며, 조직역량을 감안하여 중요한 사업들을 선정하고 이에 적극적으로 결합해야한다.

첫째, 대정부 교섭투쟁을 적극 전개하자. 기층조합원들의 노동조건 개선을 위한 광범위한 복지수요조사를 실시하고 중앙정부를 교섭대상으로 하는 교섭안을 만들어 교섭투쟁을 적극적으로 전개함으로써 조합원들의 관심도를 높이고 교섭투쟁과정에서 일정정도 투쟁의 성과물도 쟁취함과 동시에 보다 근본적인 해결을 위해서는 교섭력을 강화하는 방향으로 투쟁의 기조와 정책을 통일시켜가야 한다. 즉 조합원들의 욕구수요에 대한 분석을 통하여 단기적 또는 중장기적 과제를 선정하고 교섭단위를 지부, 본부, 본조단위로 세분하여 각각의 과제를 해결하기 위해 조합원들의 의지를 결집해 내면서 실천력을 동시에 담보하여 교섭투쟁을 적극적으로 추진하는 과정에서 궁극적으로 □공무원노조 인정과 노동3권 쟁취투쟁□으로 총화해 나가야할 것이다.

둘째, 정부측의 일방적인 공무원노조 법제화 일정에 대하여 철저히 대응해야한다. 우선 한국노총의 무책임하고 무성의한 자세를 강력하게 규탄하고 부담과 책임을 확인시킴으로써 쉽게 정부안에 합의하지 못하도록 압박을 가해야하며, 노사정위 구성의 책임 있는 단위들에게 공무원노조의 입법안을 주지시키고 공대위 차원의 간담회 또는 개별 면담을 통하여 공무원노조의 입장을 홍보하고, 정부측의 일방적인 추진일정을 무산시키거나 지연토록 하는 강력한 압박수단을 강구한다. 다행히 5.26 대회시 위원장은 6.30까지 정부측에서 공무원노조를 인정하고 당사자로서 협상에 응하지 않는다면 적절한 절차와 시기를 고려하여 총파업도 불사하겠다는 선언을 하여 일단 6월말까지는 다시 한번 정부와 팽팽한 긴장국면을 유지할 수 있게되었다. 공무원노조는 이러한 위원장의 선언을 서서히 구체화해 가면서 정부를 압박해 가는 치밀한 전략을 구사해야할 것이다.

셋째, 현 정세와 공무원노조 입법안에 대하여 조합원 교육을 강화한다.

대체로 조합원 대중은 의사전달체계의 원활하지 않았던 이유로 공무원노조를 둘러싼 정세와 상황에 대하여 긴박함과 긴장감을 느끼지 못하는 경향이 있어왔다. 따라서, 본조 및 본부에서는 산하 조합원대중에게 직접 현 정세에 대한 상황정보 공유를 유도하고 정부에서 일방적으로 밀어붙이고 있는 공무원노조 정부입법안의 허구성을 알려내고 공무원노조의 노조입법화 방향과 공무원노조의 건설이 갖고 있는 역사적 사회적 당위성을 전파함으로써 최악의 경우 공무원노조법 개정투쟁의 명분이라도 조성하여야 할 것이다.

넷째, 민주노조운동세력과의 보다 구체적인 공동투쟁전선을 구축하자.

공무원의 신분을 이용한 초헌법적인 공무원 법에 의해 자칫 고립적이며 분산적일 수밖에 없었던 한계를 지난해 5월 7일 53개 시민사회노동단체로 구성된 □공직사회개혁과 공무원노동기본권 쟁취를 위한 공동대책위□의 엄호를 받으면서 대중성을 획득하였다. 하지만 지금의 정세는 권위적인 정부와 보수세력이 연합하여 공무원노조의 민주성과 자주성을 침탈하고자 하는  보수연합의 총체적인 공세가 진행되고 있다. 따라서 공무원노조는 이에 대응하기 위해서는 민주노조 진영과 보다 투쟁적인 조직들로 공동투쟁 전선을 구축할 필요성이 대두되고 있다. 한편으론 김대중정부에 있어서 공기업의 민영화로 대표되는 신자유주주의적 경제정책을 강행하는 것이 최대과제라 본다면 결국 공공부문의 단결과 공동투쟁·연대투쟁의 당위성이 부각되는 현실이며 또한 공공부문에서 임단협투쟁의 문제점을 해결하여야 할 과제를 공무원노조의 인정(3.23 출범한 자주적인 노조)과 노동3권 확보여부를 둘러싼 공무원노조의 대정부투쟁에 관심이 모아져야 한다고 보여진다.

이러한 현실 과제에 보다 가까이 있는 공공부문 즉 전교조, 교수노조, 철도노조, 사회보험노조 등과 공무원노조가 □공동투쟁위원회□라도 구성하여 공동투쟁을 보다 전투적으로 전개해야 하지 않을까 생각한다.

다섯째, 이상과 같은 주요사업을 성실히 수행하면서 하반기 대 정부 정면승부를 준비하고, 초강수의 승부수를 9월 정기국회 전에 던져야하며, 만일 그때까지도 상황과 전술에 대한 지도부의 의견통일이 이루어지지 않거나, 대중적 동력이 부족하다고 하여 통일적 전선 형성이 불가하다면, 지도부만이라도 선도적 투쟁을 각오해야할 것이다.

공무원 노동기본권 회복에 대한

논의과정 및 당면과제

1. 공무원노조 현황

□ 노조출범 : 2002. 3. 23

□ 조직형태 : 전국단일조직

□ 본부 : 21개본부

- 국가공무원(교육공무원 포함) 5개본부 : 중앙부처, 입법부, 사법부, 교육기관, 헌법기관

- 지방공무원 16개본부 : 광역시·도 단위

□ 지부 : 인사, 예산 권한이 있는 기관단위

□ 조직현황

□ 조직률 : 6급이하 50만(교원 제외)중 7만여명 - 14%

□ 조 직 : 14개본부(서울/경기/인천/강원/충북/광주/전남/울산/부산/경남/제주/교육기관/중앙행정기관), 200여개 단위지부

2. 공무원노동기본권 보장 논의 연혁

□ 1948. 7. 17 제헌헌법

□ 1953년 노동조합법

□ 1961년 5. 16 군사정권

□ 1989년 3월 임시국회 여야만장일치 노동법 개정안 및 대통령 거부권 행사

□ 1997년 대통령선거 김대중 후보 공약

□ 1998년 노사정 2. 6 사회협약

□ 2001년 7. 5 노사정위 「공무원노동기본권분과위원회」구성

□ 2002년 2. 5 상무위원회의 결과 실무협의회 구성

□ 2002년 2. 27 정부측(행자부, 중앙인사위원회, 노동부) 단일안 발표

□ 2002년 3월 7일부터 3월 22일까지 계획으로 6대도시 공청회 시작

□ 2002년 3월 중순 공청회 중단

□ 2002년 4. 3 실무협의회 개최

□ 2002년 4. 12 실무협의회 개최

□ 2002년 4. 13 노조입법안 상무위원회 제출

□ 2002년 5. 8 실무협의회 개최

□ 2002년 5. 16 상무위원회 개최

□ 2002년 5. 31 노사정위 차관급회의 개최

3. 공무원노동기본권 보장에 대한 역사적 배경

가. 1948. 7. 17 제헌헌법 - 공무원에 대하여 특례규정이 없음.

□ 현행 33조 2항 □ 공무원인 근로자는 법률에 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 가진다□라는 특례 규정이 없음.

나. 1953년 노동조합법

□ 노동조합법이 제정되면서 제6조에 □ 근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만 현역군인, 군속, 경찰관리, 형무관리와 소방관리는 예외로 한다.□로 규정하고, 노동쟁의조정법 제5조에 □근로자 또는 사용자는 노동쟁의가 발생하였을 때 그 주장을 관철하기 위하여 쟁의행위를 할 수 있다. 단 단순한 노무에 종사하는 이외의 공무원은 예외로 한다.□라고 규정하여 공안직을 제외한 일반공무원에게 노동조합의 설립과 단결권, 단체교섭권을 인정하였다.

다. 1961년 5. 16 군사정권에 의한 공무원노동기본권 제한

- 현행법과 동일

□ 1962년 헌법개정

□공무원인 근로자는 법률로 인정된 자를 제외하고는 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가질 수 없다.□

□ 1963년 공무원법 및 노동조합법 개정

□공무원은 노동운동 기타 공무이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.□로 개정하여 일반공무원에게 일률적으로 노동기본권을 제한하였음.

라. 1989년 3월 여야합의에 의한 노동법 개정안 통과와 대통령의 거부권 발동

□ 당시 여소야대 국회에서 야당이었던 평화민주당의 발의에 의해 □6급 이하의 공무원을 포함한 모든 근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있고 단체교섭을 할 수 있다. 다만, 현역군인, 경찰공무원, 교정공무원, 소방공무원은 그러하지 아니하다□라는 개정안이 만장일치로 국회를 통과하였으나, 노태우 대통령의 거부권 행사로 공무원의 노동기본권 회복은 좌절되었다.

마. 1997년 제15대 대통령선거 김대중후보 공약

□ 1997년 8월 28일 TV토론회에서 1988년 자신의 주도로 법을 이미 통과시킨적이 있음을 상기시키면서 공무원노조 결성을 허용하겠다고 약속

□ 1997년 10월 21일 한겨레신문과의 인터뷰에서 공무원노조 결성을 허용하겠다고 약속

□ 1997년 11월 20일 한국노총과 동아일보가 공동주최한 강연회에서 공무원노조 결성 허용약속

4. 노사정위를 중심으로 한 공무원노조 논의과정

가. 1989년 노사정위 2. 6 사회협약

□ 노사정위원회에서 공무원노동기본권 보장에 대해 합의 □공무원의 노동기본권 보장을 위해 제1단계로 공무원직장협의회를 허용하고 제2단계로 공무원노조를 허용한다.□

□ 정부는 □99년 1월부터 공무원직장협의회를 설치하고 공무원노동조합 결성권은 국민적 여론수렴과 관련 법규의 정비들을 고려하여 추진한다.

나. 2001년 노사정위 「공무원노동기본권분과위원회」구성

□ 2001. 7. 5 노사정위 노사관계소위에서는 「공무원노동기본권분과위원회」구성하기로 합의하고 7월 19일부터 12월 24일까지 22차례 회의개최

- 문제점 : 당사자인 전공련(전국공무원직장협의회총연합)을 연합체 설립금지 시행령을 들어 불법단체로 규정하여 공무원노동분과위에 참여를 배제하고 일개 단위 직장협의회 회장을 참고인자격으로 참관토록 하였음.

- 전공련 참여배제 : 전공련은 노동계를 대표하는 한국노총이 전공련의 입장을 충분히 반영하지 못하는 한계를 지적하고 당사자인 전공련에서 추천하는 공익위원이 참여할 수 있도록 요구하였고 또한, 전공련을 공무원들의 실질적 대표기관으로 인정해 줄 것을 요구하였으나 거부된 채 노사정위는 일방적으로 논의 진행

다. 2002년 2. 5 상무위원회

□ 분과위원회 논의 결과 공무원노동기본권 보장방향 12가지 쟁점(명칭, 허용시기, 조직대상, 보장범위, 조직형태, 교섭당사자, 교섭사항, 노조전임, 복수노조, 분쟁조정기구, 입법형식, 직장협의회 존치여부)에 대해 의견접근이 이루어지지 않자, 2002. 2. 5 상무위원회에서는 각계 국장급으로 하는「실무협의회」를 구성하여 의견조율을 하도록 결정

- 「공무원노동기본권실무협의회」구성

· 의장 : 신철영 노사관계소위위원장

· 정부측 : 3명(행자부 인사국장, 중앙인사위원회 인사정책심의관, 노동부 노정국장)

· 노동계 : 한국노총 정책본부장

· 경영계 : 한국경총 정책본부장

· 공익위원 : 이철수 노사관계소위 공익위원

- 문제점 : 여전히 공무원노조의 당사자인 전공련을 논의의 당사자로 인정치 아니하고 배제한 채 추진

라. 2002년 2. 27 정부측 단일안 노사정위 제출

□ 노사정위에서 뒤늦게나마 논의를 하는 시기까지도 정부측에서는 이렇다할 입법안 마저 준비가 되어있지 않는 무성의로 일관하다가 노사정위의 요구에 의해 졸속으로 정부측 단일안을 제출하였음.

- 입법의지 : 올 연내까지 입법화 추진의사 표명

- 입법내용 : 우선 허용시기는 □법제정후 3년유예□, 단결체명칭은 □공무원단체, 공무원조합□, 조직대상은 □관리운영업무를 제외한 일반직 6급이하□, 노동권인정범위는 □단결권, 협약체결권없는 단체교섭권□, 조직형태는 □국가공무원과 지방공무원을 구분하고 지방공무원은 광역시도단위□, 교섭당사자는 □전국단위는 중앙인사위원회 위원장, 지방단위는 광역단체장□, 입법형식은 □특별법□ 등.

- 문제점 : 1989년 당시 여야합의에 의한 노동법개정안 보다 후퇴

마. 2002. 3월 정부안에 대한 6대도시 순회 공청회 무산

□ 2.27 발표된 정부안은 노사정위로 넘겨지고 노사정은 정부의 요구대로 3.22까지 공청회를 마치고자 전국 6개 광역시를 순회하고자 하였지만, 전공련의 공청회 저지로 겨우 3개 지역에서 중단하고 말았다. 정부안은 공청회를 통하여 당사자인 공무원의 의견을 수렴한 안이라고 선전하고자 하는 요식행위에 불과하였기 때문이었다.

바. 2002. 4. 3일부터 5. 8까지의 실무협의회 논의

□ 논의내용 : 정부측안과 노동계안(한국노총안)을 기준으로 절충 및 합의안 도출

- 정부측안 : 허용시기는 □법제정후 3년유예□, 단결체명칭은 □공무원단체, 공무원조합□, 조직대상은 □관리운영업무를 제외한 일반직 6급이하□, 노동권인정범위는 □단결권, 협약체결권없는 단체교섭권□, 조직형태는 □국가공무원과 지방공무원을 구분하고 지방공무원은 광역시도단위□, 교섭당사자는 □전국단위는 중앙인사위원회 위원장, 지방단위는 광역단체장□, 입법형식은 □특별법□ 등.

- 노동계안(한국노총안) : 정부안과 차이가 있다면 시행시기를 □2003. 7월부터□라는 것과 노동조합명칭을 사용해야 한다는 것, 교원노조법에 준용하는 협약체결권까지 보장한다는 것 뿐 이다. 나머지는 정부안과 대동소이.

□ 문제점 : 실무협의회 최초 구성을 확대하여 공무원 당사자측을 참여시켰으나, 논의 구조의 편파성으로 인하여 당사자인 공무원노조의 입장이 전혀 반영될 수 없는 한계로 노사정위의 구조적 문제점을 극복하지 못함.

- 공무원노조의 입장

· 공무원노조의 입법화를 추진하는 논의를 하면서 한편으로는 노조간부에 대한 구속, 수배, 징계처리가 강력하게 추진되고 있는 모순 상황의 제거를 전제조건

· 실무협의회 논의 구조의 편파성 개선 : 당사자인 공무원노조와 정부측이 동수로 참여하는 논의구조로 개선하여 실질적인 논의와 협상이 되도록 요구

□ 논의결과 : 공무원노조 측의 요구를 거부하고 실무협의회 강행하여 공무원노조측의 입법안을 무시하고 한국노총안과 정부측안 두 가지만을 검토하고 합의를 추진하면서 상무위원회로 노조입법안을 일방적으로 상정시킴.

사. 2002. 5. 16 상무위원회 개최

□ 2002. 5. 16 개최된 상무위원회에서는 대체로 합의된 정부측안과 한국노총측안의 나머지 이견부분은 차관급회의를 갖고 최대한 합의안을 만들어 상무위원회로 제출해줄 것을 의결

□ 차관급 회의 구성 : 노사정위원회 상임위원, 행자부 차관, 노동부 차관, 한국노총 사무총장, 한국경총 부회장, 노사정위 노사관계소위 위원장

□ 전망

· 공무원노조의 입법방향과 입법내용이 철저히 배제

· 정부측과 노사정위 및 한국노총은 제각각 공무원노조에 대해서 『입법내용이야 어찌됐든, 오로지 올 연내 입법화를 해냈다』라는 실적으로 입장이 일치

· 정부안과 한국노총안을 토대로 상무위원회에서 정부측과 한국노총이 야합하여 어물쩍 본회의로 넘기고 노사정위안으로 정부로 제출하는 일정을 일사천리로 진행

5. 공무원노조의 합법화를 위한 입장과 방향

가. 공무원노조에 대한 구체적 논의 성과는 공무원노조의 투쟁의 결실

□ 99년부터 직장협의회 활동을 시작한 이래 3년여 동안 온갖 탄압에도 불구하고 국민적 여론과 국제적 여론을 조성한 투쟁의 결과로 공무원노조에 대하여 구체적인 논의가 시작되었고, 이제 올 연내 입법화가 가시화 되고 있다. 그러나, 공무원노조의 이러한 성과를 이용하여 입법형식과 내용에 대한 당사자의 입장은 배제한 채 정부와 노사정위, 한국노총은 오로지 자기 단체들의 실적으로만 삼으려는 의도가 뻔히 보인다.

나. 노사정위에서 노동계를 대표한다는 한국노총은 공무원노동자들을 대표할 수 없다.

□ 현재 공무원노동기본권 보장과 관련한 노사정위의 논의는 정부가 주도하고 노사정위는 그 들러리로 논의중이며, 이러한 노사정위원회의 논의는 공무원노동자의 노동기본권을 보장해주는 것이 아니라 말 그대로 □공무원노동기본권 관련 정부 실무안□을 중심으로 검토함으로써 공무원노동자의 권리를 부정하고 향후 어용노조를 만들기 위한 의도이다.

□ 이러한 정부, 정확히 말해 행정자치부의 입장에 편승하고자 하는 한국노총의 현재 모습은 90만 공무원들의 자주적이고 민주적인 노동조합에 대한 열망을 무참히 무너뜨리는 것이며 공무원□교수노동자들을 대변할 어떠한 권한도, 명분도 없다.

□ 따라서 공무원노동기본권 관련 논의가 당사자인 공무원노조와 교수노조의 입장을 외면한 채 정부와 한국노총의 밀실야합으로 이뤄져서는 안되며 또한 한국노총은 그 합의의 권한도 자격도 없다.

다. 공무원노조는 공무원이 주체가 되어 정부측과의 협상을 통해 입법이 추진되어야 한다.

□ 공무원노동기본권 회복을 위한 입법은 3. 23 자주적으로 출범한 공무원노조가 주체가 되어야 하며, 정부는 이를 인정하고 공무원노조와 협상테이블을 마련하여 당사자자간에 머리를 맞대고 당사자간 합의를 통하여 공무원노조 입법이 추진되어야 한다. 전교조 합법화를 이루어낼 때 정부와 전교조가 한자리에서 입법내용을 가지고 밀고당기는 투쟁을 했듯이 말이다.

< 별첨 1>  공무원 노동기본권 관련 정부안과 노동계 입장

구분	정부안	노동계(한국노총) 입장	공무원노조
① 허용시기	□ 행정자치부가 입법주체가 되어 노사정위원회 합의를 토대로 연내 입법화하되 시행은 법제정후 3년 정도 유예 □ 유예기간 중 직장협의회 활성화 방안(직장협의회가 연합체 설립허용 등) 마련을 통해 노조허용에 대비한 사전준비 작업	□ 연내 입법화, 2003.7월부터 시행 - 단, 유예기간동안 법에 저촉되지 않는 범위내에서 노조결성을 위한 사전준비활동 허용	□ 연내 입법화, 2003.1월부터 시행
② 단결체 명칭	□ 공무원의 특수성과 국민정서를 고려해 노동조합 명칭을 사용하는 것을 배제하고 □공무원단체□ 또는 □공무원조합□ 명칭 사용	□ □98.2.6 사회협약에서 □노동조합□ 명칭을 사용하도록 했으므로 반드시 사용해야 함	□노동조합
③ 조직대상	□ 직종은 □공공의 안녕·질서유지 업무□ 및 □행정기관의 관리·운영업무□ 수행자 등 제외 □ 직급은 관리직을 제외한 6급 이하	□ 정부안에 공감	□공무원인 근로자는 직종 및 직급에 관계없이 모든 공무원 □ 직무의 성질에 따라 구분(일반노동법 적용)
④노동권 인정범위	□ 단결권과 단체교섭권을 허용(단체협약체결권 및 단체행동권 불인정)	□ 단결권, 단체교섭권 외에 협약체결권까지 인정 - 단, 교원노조법을 준용하여 예산·법령에 관한 사항은 단체협약의 효력을 제한할 수 있음	□ 단결권, 단체교섭권(협약체결권), 단체행동권. 다만 공안직군에 대해서는 단체행동권 제한 가능

구분	정부안	노동계 입장	공무원노조
⑤ 조직형태	□ 국가공무원은 전국단위 □ 지방공무원은 광역시·도 단위	□ 정부안에 공감	□ 전국단일조직
⑥ 정부교섭 당사자	□ 전국단위는 중앙인사위원회 위원장 □ 지역단위는 광역단체장	□ 정부안에 공감	□ 국무총리를 수반으로 하는 주무부처장 및 자치단체장으로 구성하는 교섭단
⑦ 교섭대상	□ 보수, 기타 근무조건에 관한 사항	□ 정부안에 공감	□ 보수, 기타근무조건에 관한 사항으로 하되, 정책결정이나, 관리권한사항이라도 근무조건에 영향을 미치는 경우는 교섭대상
⑧ 전임자	□ 노조전임자 불인정, 다만 노동조합활동에 지장을 주지 않는 수준의 time-off제 활용	□ 유급 time-off제를 받아들일 수 있음	□ 일반노동계와 동일 (노조전임자인정)
⑨ 복수노조	□ 교섭창구 단일화를 전제로 허용	□ 정부안에 공감	□ 일반노동계와 동일(복수노조 허용)
⑩ 입법형식	□ 특별법 제정	□ 정부안에 공감	□ 일반법 (노동조합법 제5조개정 및 공무원법등 개정)
⑪ 분쟁조정 기구	□ 교섭권까지만 인정하므로 별도의 분쟁조정기구 불필요	□ 중앙노동위원회 내에 특별위원회 형식으로 별도의 분쟁조정기구 설치	□ 중앙노동위원회
⑫ 직장협의회와의 관계	□ 선택의 폭을 높이기 위해 계속 존치해야 하나 법 제정후 추후 경과를 보아가면 검토할수 있음	□ 정부안에 공감	□ 노조입법과 동시 직협법 폐지

공무원노동기본권 실무협의회 활동 결과보고

이 글은 2002.05.14 노사정위원회 노사관계소위에 보고된 자료임

김성훈

(노사정위원회 전문위원/tricommz@chollian.net)

1. 실무협의회 구성 및 논의 경과

1) 실무협의회 구성

□ 제25차 상무위원회(□02. 1. 29)에서 공무원노동기본권 관련 활동사항을 보고 받은 후 정부는 국장급, 노동계와 경영계는 본부장급이 참여하는 실무협의회를 구성하여 소위원회 차원에서 재 논의하도록 결정

□ 실무협의회에 부여한 주요 과제는 정부단일안 제시와 의견조율, 공청회 및 여론조사 실시 등임

□ 이에 제63차 노사관계소위원회(□02. 2. 5)에서 상무위원회의 결정에 따라 국장급(정부)과 본부장급(노동계, 경영계)이 참여하는 공무원노동기본권실무협의회를 구성하고, 제1차 실무협의회(2. 27)까지 정부가 정부측 통일된 안을 제시하기로 함.

□ 실무협의회 위원으로는 노사관계소위원회 위원장(신철영), 행정자치부 인사국장, 중앙인사위원회 인사정책심의관, 노동부 노정국장, 한국노총 정책본부장, 한국경총 정책본부장, 공익위원(이철수 이화여대 교수)이 참여

2) 논의 경과

□ 실무협의회 구성 후 6차례의 회의와 1차례의 워크숍, 공청회를 개최하고 이해당사자 의견청취 및 쟁점별 의견조율 시도

□ 제1차 실무협의회(2. 27)에서는 정부가 단일안을 제시하고 연내 입법화의사를 표명.

□ 제2차 회의(3. 5)에서 정부안을 중심으로 의견을 조율한 뒤 조율된 의견을 가지고 3월 7일부터 전국 6개지역(대구, 광주, 부산, 춘천, 대전, 서울)을 대상으로 공청회 실시

□ 제3차 회의(3. 11)에서는 공무원 법외노조 출범계획(공노준 3. 16), 전공련 3. 24)에 따른 노정간 갈등을 우려, 노조추진측에는 과도한 활동을 자제토록 하고 정부측에는 유연한 대처를 요구하는 권고문 채택

□ 법외노조 출범시한이 임박함에 따라 노사정위원회 위원장은 실무협의회 권고(안)을 정부 및 이해당사자에게 공문으로 알림(3. 14)

□ 제4회의(3. 27)에서는 실무협의회에 직장협의회 대표(공노준, 전공련 양 공무원단체 소속 직협 대표)를 참여시켜 의견을 청취할 필요성에 공감하고 참여할 수 있도록 조치하기로 함(단, 노조직함을 가진자와 구속 및 수배자는 제외)

□ 제5차회의(4. 3)에서는 공노준 소속 직장협의회 대표(광주시청 김재현 대표)만 참석하여 의견 표명. 워크숍을 통한 집중논의의 필요성에 공감하고 4.12∼13 양일간 워크숍을 개최하여 쟁점을 조율하고 결과를 상무위원회에 보고하기로 함

-제 26차 상무위원회에서 4.13일까지 실무협의회 논의시한을 설정한 결정을 추인

□ 워크숍(4.12)에는 양 공무원단체 소속 대표들이 참석, 쟁점별로 의견을 표명하고 조율. 12개 쟁점사항 중 교섭대상과 복수노조문제에 대해서는 의견 접근, 나머지 쟁점에 대해서는 견해차를 보임.

□ 교섭대상: 보수 기타 근무조건에 관한 사항

복수노조: 교섭창구 단일화를 전제로 허용

- 상무위원회에서 실무협의회의 논의시한을 4. 13일까지로 설정한 것을 존중하여 논의 결과를 상무위원회에 보고하기로 하였으나, 전공련 소속 대표(김정수, 송파구청)가 실무협의회를 몇 번 더 실시해 의견조율이 필요함을 제안(단, 실무협의회 참여의 전제조건으로, 전문가 대동, 노사동수로 협의체 재구성, 구속자 및 수배자에 대한 석방 및 해제조치 등을 요구)

□ 전공련 대표의 제안을 부분적으로 받아들여 제6차회의(5. 8)를 개최하였으나, 쟁점별로 의견 조율이 이루어지지는 못함. 논의 결과를 상무위원회에 보고하고 공청회와 여론조사 실시 문제도 건의하기로 함

-전공련 소속 직협대표가 자신들의 요구조건이 받아들여지지 않았다하여 회의 도중 퇴장. 공노준 대표는 그 동안 자신들의 의견을 충분히 표명했기 때문에 한국노총에 이후 활동은 위임하겠다는 의사 표명.

-이에 정부안과 노동계(한국노총)안을 중심으로 정리하고 공노준과 전공련의 의견을 첨부하여 상무위원회에 보고하기로 함

2. 주요 활동

1) 정부단일안 제출 및 연내 입법화 의사 표명

□ 정부측(행정자치부, 중앙인사위원회, 노동부) 위원들이 2∼3차례의 별도의 회의를 통해 정부단일안을 마련, 2. 27일 제1차 실무협의회에 제출하고 연내 입법화 의사를 표명.

□ 제출된 정부단일안을 토대로 노동계와 의견을 조율한 결과 12개 쟁점사항 중 단결체 명칭, 허용시기, 협약체결권문제, 분쟁조정기구 설치문제 등에서만 이견을 보임

<조율 결과 견해를 달리한 내용>

쟁점사항	정부	노동계
단결체 명칭	단체 또는 조합	노동조합
협약체결권 인정문제	협약체결권 불인정	협약체결권 인정
허용시기	법제정 후 3년유예	즉시시행이 원칙이나 1년 반 정도의 유예
분쟁조정기구	불필요	노동위원회내 설치

2) 공청회 개최

□ 실무협의회에서 논의한 결과를 가지고 대구 등 전국 6개도시를 대상으로 공청회 실시

- 대구지역 공청회(3. 7)는 예정대로 실시되었으나, 광주(3. 12)지역은 전공련 소속 공무원들의 실력저지로 무산되었고, 부산(3. 15)지역은 사전 설득작업에도 계속 저지해 취소함

- 광주에 이어 부산지역 공청회도 무산됨에 따라 서울 등 기타지역 공청회는 연기하기로 하고, 활동사항을 국민들에게 알린다는 차원에서 KBS토론회(3. 23)를 주선

3) 워크숍 개최

□ 집중적인 논의 및 의견조율의 필요성을 공감하고 서울 올림픽파크텔에서 4.12∼13. 워크숍을 개최

□ 양 공무원단체 소속 직장협의회 대표가 쟁점별로 의견을 개진하고 의견을 조율하는 형식으로 진행

□ 공무원 대표로는 광주시청직장협의회대표(김재현, 공노준 소속)와 송파구청직장협의회 협의위원(김정수, 전공련 소속)이 참여하여, 자신들이 소속된 단체의 의견을 개진

□ 논의결과, 12가지 쟁점사항 중 복수노조(창구단일화를 전제로 인정)와 교섭대상(보수 기타 근무조건에 관한 사항)의 2가지 사항에 대해서만 의견일치, 나머지 쟁점에 대해서는 의견 불일치

□ 4월 13일까지 논의시한을 정한 실무협의회 및 상무위원회의 결정을 존중하여 일단 결과를 상무위원회에 보고하기로 함

3. 논의 결과

□ 그 동안 실무협의회 활동결과를 정리하여 상무위원회에 보고하고 여론조사 및 공청회 실시 문제에 대해서는 상무위원회에 건의하기로 함

□ 상무위원회 보고 문건은 정부안과 노동계안을 중심으로 하여 정리하고, 양 공무원단체의 의견은 참고의견으로 부가하기로 함

쟁점 주체	정부(안)	한국노총	공노준	전공련
허용시기	-행정자치부가 입법주체가 되어 노사정위원회 합의를 토대로 연내 입법화하되 시행은 법제정후 3년정도 유예 -유예기간 중 직장협의회 활성화방안(협의회간 연합체 설립허용 등) 마련을 통해 노조허용에 대비한 사전준비작업	-연내입법화하고 2003년 7월 1일부터 시행	-연내입법화하되 상반기에 입법화할 경우에는 내년 1월 시행, 한반기에 입법화할 경우는 행정적 준비절차를 위해 2003년 7월 1일부터 시행	-연내입법화하고 2003년 1월 1일부터 즉시 시행
단결체 명칭	-공무원의 특수성과 국민정서를 고려해 노동조합 명칭을 사용하는 것을 배제하고 '공무원단체', 또는 '공무원조합' 명칭 사용	-'98.2.6 사회협약에서 '노동조합'명칭을 사용하도록 했으므로 반드시 사용해야 함 -노조추진측에서 '노동조합'명칭을 원하고 있음	-노동조합을 인정하려면 명칭도 당사자가 원하는 □노동조합명칭 사용하도록 해야	-반드시 '노동조합'명칭을 사용해야
조직대상	-직종은 '공공의 안녕·질서유지 업무' 및 '행정기관이 관리·운영업무' 수행자 제외 -직급은 관리직을 제외한 6급이하	-직종은 '공공의 안녕·질서유지 업무' 및 '행정기관이 관리·운영업무' 수행자 제외 -직급은 관리직을 제외한 6급이하	-5급이하 전직원 단, 사용자(기관장)측에서 근무하는자는 제외 -공안직군 제외: 대신 직장협의회인정	-사용자의 이익을 대변하는자를 제외하고 직급 및 직렬에 관계없이 모두 가입가능 -경찰, 소방, 군인도 가입할 수 있되 단체행동권 제한
노동권 인정범위	-단결권과 단체교섭권 허용(단체협약체결권과 단체행동권은 불인정)	-단결권, 단체교섭권외에 협약체결권까지 인정 -단, 교원노조법을 준용하여 예산·법령에 관한 사항은 단체협약의 효력을 제한할 수 있음	-노동 3권 모두 인정	-노동 3권 인정 -단, 군인, 경찰, 소방, 공안(교정직, 출입국 관리직 등)직 등의 단체행동권에 대해서는 □노동조합및노동관계조정법□ 제41조제2항을 수정하여 제한가능

쟁점 주체	정부	한국노총	공노준	전공련
조직형태	-국가공무원은 전국단위, 지방공무원은 광역시·도단위	-국가공무원은 전국단위, 지방공무원은 광역시·도단위	-국가공무원은 헌법기관별 -지방공무원은 광역시·도별	-국가공무원, 지방공무원 구분없이 전국단일조직의 노조형태로 조직 -기관별로 지부·분회설치를 통해 교섭권 위임
정부측 교섭당사자	-전국단위 교섭은 중앙인사위원회 위원장, 지역단위는 광역단체장	-전국단위 교섭은 중앙인사위원회 위원장, 지역단위는 광역단체장	-전국단위 교섭은 중앙인사위원회 위원장 및 관계장관, 지역단위는 광역단체장	-국가·지방공무원 구분없이 국무총리를 교섭당사자로 하고 사안별로 해당부처 장관 및 기관장을 교섭단에 포함
교섭대상	-보수 기타 근무조건에 관한 사항	-보수 기타 근무조건에 관한 사항	-보수 기타 근무조건에 관한 사항	-보수 기타 근무조건에 관한 사항
노조전임자	-노조전임자 불인정 -단, 단체활동에 지장을 주지 않는 수준의 time-off제 허용 및 활용	-유급 time-off제를 받아들일 수 있음	-유급 time-off제를 받아들일 수 있음	-노조전임자 문제는 일반노조법 준용
복수노조	-교섭창구 단일화를 전제로 허용	-교섭창구 단일화를 전제로 허용	-교섭창구 단일화를 전제로 허용	-교섭창구 단일화를 전제로 허용
입법형식	-특별법형식	-특별법형식	-노동조합 조기시행을 위해 특별법도 무방	-일반노조법 형식
분쟁조정 기구	-교섭권(협약체결 불인정)까지만 인정하므로 별도의 분쟁조정기구 불필요	-중앙노동위원회 내에 특별위원회 형식으로 별도의 분쟁조정기구 설치	-특별위원회 형식의 분쟁조정기구 설치 필요	-검토한 바 없음. 차후에 입장정리
직장협의회와 관계	-선택의 폭을 넓히기 위해 존치시키는 것이 원칙이나 법 시행 후 경과를 보아가며 검토가능	-노조설립 후 폐지하는 것이 원칙이나 법 시행 후 경과를 보아가며 검토 가능	-공안직군(군인, 경찰, 소방, 교정 등 노동조합설치 불가직군)에 적용할 수 있도록 하기 위해 존치 필요	-노조가 합법화되면 전면 폐지

공무원 단체교섭 구조의 설계

이 글은 □동향과 전망□ 2002년 여름호에 실린 글이다.

-□집중되고 조정된 모델□을 향하여-

박태주

(산업연구원/tjpark@kiet.re.kr)

1. 들어가는 말

공무원 노동조합에 관한 논의의 역사는 가깝게만도 여야합의로 국회를 통과한 공무원 노조입법이 대통령의 거부권행사로 무산된 1989년으로 거슬러 올라갈만큼 길다. 최근에는 관련법안조차 없는 상태에서 공무원 노조가 결성됨으로써 공무원 노조를 둘러싼 사회적 긴장과 갈등마저 나타나고 있다. 학계 역시 공무원 노조를 둘러싸고 다양한 논의가 이루어져왔다. 그러나 이러한 논의는 대부분이 공무원 노조 도입의 당위성이나 법적인 형태에 집중됨으로써 공무원 노조의 도입이후 핵심적인 활동의 하나가 될 단체교섭구조에 대해서는 충분한 관심을 기울이지 못하고 있는 실정이다(김인재, 2001; 이광택, 2002 참고).

물론 부분적이고 단편적이기는 하나 주장들이 없었던 것은 아니다. 그러나 이에 관해 학계의 의견이 모아지는 것도 아니며 정부와 공무원노동조합 사이에도 커다란 견해의 차이를 드러내고 있기도 하다(<표1>참조). 그런데 이러한 단체교섭 구조에 대한 논의는 몇 가지 문제를 안고 있다. 첫째, 단체교섭구조는 노동조합의 조직구도를 결정짓는 핵심적인 요소임에도 불구하고 교섭구조에 대한 논의가 노동조합의 조직구도와의 관련속에서 이루어지지 못하고 있다. 예를 들어 대한민국공무원노동조합총연맹의 요구에 따르면 중앙공무원의 경우 전국단위의 교섭구조와 헌법기관별 조직구도가 병존하고 있다. 이는 교섭에서 내부의 일관성(cohesion)과 역량의 결집, 그리고 노동조합 권위(power)의 소재와 관련하여 조직내부의 갈등을 빚을 수 있다. 두 번째는 전국단위의 교섭과 기관 및 지역 단위 교섭간의 관계가 불분명하다. 이는 □조정된 분권화□(co-ordinated decentralization)라는 관점에서 검토가 가능할 것이다. 세 번째는 정부측 교섭당사자가 중앙인사위원장이나 국무총리로 되어야 한다고 주장하고 있으나 합리적 근거가 불명확하다. 이에 대해 경영계는 각 기관의 장이 교섭의 당사자가 되어야한다고 주장하고 있기도 하다. 마지막으로는 교섭시기나 협약의 효력에 대한 논의가 일관되지 못하다. 예를 들어 전국공무원 노동조합은 예산편성이전의 단체교섭과 법령·예산에 대한 단체협약의 우선적용을 요구하고 있으나 이는 자칫 예산법정주의를 위반할 수 있다.

	한국노총	공노련*	전공노**	경영계	정부안
명칭	노조	노조	노조		단체 또는 조합
허용직급	5급이하	5급이하	5급이하	6급이하	6급이하
허용직종	비서직,국정원,군인, 경찰 제외	비서직,국정원,군인, 경찰 제외	군인 제외	군인,경찰,공안 소방,교정,기밀직 제외	군인,경찰,소방,공안직원,인사,예산,비서,운전, 방호원 등 제외
노동기본권 보장법위	노동3권	협약체결권을 포함한 완전한 노동2권	노동3권		단결권,단체교섭권 인정(협약체결권 불인정)
교섭범위	보수 및 기타 근무조건(공무원관련 정책 포함)	보수 및 기타 근무조건(공무원관련 정책 포함)	근로조건 및 공무원제도관련 정책에 관한 사항	보수 기타 근로조건개선등에 관한 사항	예산·법령관련 제외한 근무조건
교섭당사자	전국단위:국무총리 지방단위:광역단체장	전국단위:국무총리 지방단위:광역단체장	국무총리	기관의 장	전국단위:중앙인사위원장 광역시도단위:광역단체장
조직단위	국가공무원:전국단위1개 지방공무원:광역시도 단위17개	국가공무원:입법·사 법·행정부별 각1개 지방공무원:광역시도 단위	단일노조	광역단위	국가공무원:전국단위 지방공무원:광역시도단위
복수노조	민간노조 동일	교섭창구 단일화 전제로 인정	단일노조 원칙	전국단위에서만 허용	교섭창구 단일화 전제로 인정
노조 전임자	인정	인정	인정	불인정	불인정하되 노조활동에 필요시간 인정(Time-off 제)
직장협의회와의 관계	노조합법화시 즉시 폐지		직장협의회는 폐지		직장협의회 존치
입법형식	노조법 개정	노조법 개정	노조법 개정	특별법 제정	특별법 제정
입법시기	입법은2002년상반기 시행은2004년1월1일	입법은2002년상반기 시행은2003년상반기	입법은2002년 내 시행은 2003년		입법은 2002년 내 시행은 3-5년 유예

<표1>각계의 공무원노조 입법안 비교

자료: 이시균·진숙경(2002)

*공노련: 대한민국공무원노동조합총연맹 **전공노: 전국공무원노동조합

이러한 인식을 바탕으로 이 글은 공무원의 단체교섭 구조를 어떻게 설계하는 것이 사용자측인 정부와 노동조합 양측에 바람직한 지를 살펴보는 것을 목적으로 한다. 정부의 관점에서는 거시경제의 안정과 산업평화의 달성을, 그리고 노동조합측으로서는 조합원에 대한 보호적 기능과 표현적 기능, 그리고 분배적 기능을 효과적으로 담당할 수 있는 교섭구조를 목표로 한다(Traxler, 1998: 207). 구체적인 논의에 들어가기에 앞서 이 글은 공무원 노조의 결성 및 협약체결권의 보장을 전제로 공무원의 단체교섭구조를 논의할 예정이라는 점을 밝혀둔다. 조직의 명칭이나 조직대상, 단체행동권의 허용여부, 입법형태 및 시기 등은 본고의 범위를 넘는 것으로 보인다. 단체교섭 구조에는 일반적으로 교섭의 수준, 적용대상, 교섭의 대상 뿐 아니라 통제의 정도, 교섭의 깊이 및 노동조합의 안정성을 포함한다(Clegg, 1976). 그런데 공공부문에 이르면 단체교섭의 구조에서는 정부측 교섭의 당사자 및 교섭시기- 예산편성 전후- 역시 중요한 변수로 등장한다. 민간부문과는 달리 공공부문에서는 정부측 교섭의 당사자가 불분명할 뿐 아니라 교섭시기가 단체협약의 효력과 관련하여 핵심적인 변수로 등장하기 때문이다.

이는 단체협약의 운영에서 지역 노조간부의 참여정도를 가리킨다.

이 글에서는 먼저 공무원 단체교섭 구조의 결정요인을 살펴본 다음 공무원 단체교섭 구조의 발전방향으로서 □집중되고 조정된 단체교섭 모델□을 제안한다. 그리고 이를 실현하기 위한 정부 및 노동조합의 준비를 살펴본 다음 공무원의 교섭구조를 구체적으로 검토한다. 마지막으로는 결론 및 맺음말이 따를 것이다.

2. 공공부문 단체교섭 구조의 결정요인

우리나라에서 공공부문을 포함한 단체교섭은 일반적으로 기업별로 이루어짐으로써 고도로 분권화된 모습을 보이고 있다. 이러한 교섭구조는 □거래비용의 증대, □분배적 기능의 중시(경제주의) 및 그 수단으로서 파업이나 내부 담합(□이면계약□)에의 의존, □ 임금 및 근로조건의 격차 확대, 그리고 □노동조합의 교섭력 약화 등의 한계를 드러낸다. 특히 기존 공공부문에서 분권화된 교섭구조는 실질적인 사용자인 정부가 빠짐으로써 □사용자없는 교섭□이 되고 있다면 그것의 변화방향으로서는 우선 □집중화를 통한 사용자 찾기□를 고려할 수 있을 것이다. Traxler (1998)는 복수사용자 교섭(multi-employer bargaining)이 일어나기 위해서는 세 가지 전제조건이 갖추어져야 한다고 말하고 있다. 첫째는 한편으로는 종업원들 사이에 강한 연대를 유지하고 다른 한편으로는 사용자에게 복수사용자 교섭을 강제할 수 있는 강력한 노동조합의 존재이다. 두 번째는 개별 사용자에게 결정을 강제할 수 있는 강력한 사용자 조직의 존재이다. 세 번째는 복수사용자 교섭을 노사 양측의 무임승차자로부터 보호하는 국가의 역할이다. Traxler에 따르면 이 경우 국가의 역할로서 핵심적인 것은 일반적인 구속력 조항이다. 이는 계약 당사자의 영역내에 있는 비가맹 사용자 및 종업원들에게 단체협약을 강제하는 것을 말한다. 일반적 구속력이 적용되지 않는 경우 사용자들은 사용자단체에 대한 결합을 기피할 뿐 아니라 한 걸음 나아가 사용자들로 하여금 반노동조합적인 정책을 쓰게 하는 유인을 제공하기도 한다. 임금 및 근로조건이 기업별 격차를 드러냄으로써 기업의 관점에서는 이들이 경쟁의 요소로 나타나기 때문이다. 이처럼 구속력 조항은 노동시장의 이중성 -조직된 부분과 미조직된 부분 -을 극복하여 복수사용자 교섭을 강제하는 역할을 한다(Visser, 1999).

구체적인 것은 박태주 외(2002) 참조.

이러한 전제조건 가운데 특히 공무원의 경우 교섭구조를 변화시키기 위한 핵심적인 열쇠는 사용자로서 정부가 쥐고 있는 듯이 보인다. 정부는 노동조합이나 사용자(단체)와 마찬가지로 변화되는 환경에서 노사관계 문제에 어떻게 접근할 지에 관해 일정정도 전략적 선택권(strategic choice)을 갖는다(Beaumont, 1992: 14-5). 이러한 진술이 교섭구조를 정부가 일방적으로 변화시킬 수 있다는 사실을 의미하지 않음은 두 말할 나위도 없다. 최영기(2000)가 지적하듯 □산별차원의 교섭 및 협의채널이 형성되기 위해서는 무엇보다도 노사정의 명시적 또는 묵시적 합의와 공조가 필요하다고 하겠다. 기실 산별노조운동의 성패를 가늠하는 최대의 고비는 아마도 이러한 제도변화에 대한 노사정간의 사회적 합의가 가능할 것이냐에 달려있다고 할 수 있다□.

먼저 노동조합은 해당산업의 대부분을 조직하고 동시에 단체협약을 가맹 조합원에게 강제할 수 있는 힘을 가져야 한다. □노동조합이 생산물 시장의 다수를 조직할 경우 노동조합의 교섭력은 증대된다. 즉 노동조합이 임금을 경쟁으로부터 제외시키는 핵심적인 전략의 하나는 교섭구조를 시장의 범위와 일치시키는 것이다. 교섭구조에서 사용자의 집중성을 달성시키기 위해서도 노동조합은 먼저 생산물 시장의 대부분을 조직하는 것이 필수이다□(Katz et al., 2000). 다시 말해 이는 노동조합이 대표성을 확보할 수 있는 조직률과 내부통제력을 갖추어야함을 의미한다. 먼저 노동조합의 낮은 조직률로 인해 협약의 적용범위가 제한적일 경우 이는 무임승차자의 문제를 낳을 뿐 아니라 □눈치보기식□의 교섭지연의 문제를 낳는다. 뿐만 아니라 노동조합의 강도는 사용자 단체의 결속도를 결정짓는 중요한 근거가 된다. 노동조합이 협약을 적용범위내에 실현시킬 통제력을 지니지 못할 경우 사용자가 집중화된 교섭에 응할 이유는 없어지고 만다. 예를 들어 사용자가 주장하듯이 □□현장에서의 뒤집기□ 등이 있을 경우 산업별 교섭은 곤란해지는 것이다□(김영배, 2000; cf. Baccaro, 2000; 윤진호, 2001).

역사적으로 사용자 단체는 노동조합이 확산되고 그들이 노동시장에서 집단적인 행동을 통해 힘을 과시하는 데 대한 대안으로 출현하였다(Tralxer, 1999). 사용자 조직에서 가장 중요한 것은 노동조합의 경우와 마찬가지로 회원을 충원하고(조직률) 나아가 조직의 집단적인 결정을 회원조직에 강제할 수 있는 능력에 의존한다. 그런데 사용자 단체의 지배능력(employer governability)과 관련하여 공공부문은 민간부문과 그 성격을 달리한다. 민간부문의 경우 자유기업의 원리가 적용되기 때문에 회원조직과 사용자 단체사이에는 명백하게 힘의 불균형이 존재한다. 즉 민간부문에서 단체교섭이 집중화될 경우 그것은 개별기업의 교섭권을 상위단체로 위임하는 이른바 상향집중화가 일어난다는 것을 의미한다. 민간부문과 달리 공공부문에서는 교섭의 집중화에 대한 정부의 의지가 더욱 강하게 작용한다고 볼 수 있다. 권위와 책임의 원천이 개별기관에 있는 것이 아니라 국가에 있기 때문이다(Dell'Aringa, 1999).

결론적으로 단체교섭구조를 집중화시키기 위해서는 노동조합의 대표성 확립과 합의 순응(compliance)문제의 해결, 단체교섭을 주요 기능으로 하는 사용자 단체의 구성과 지배능력, 그리고 정부의 의지를 요구한다. 그런데 공공부문, 특히 공무원의 경우에는 정부가 실질적인 사용자로 나타나고 사용자 단체를 구성하더라도 정부의 권한이 하향 위임된 데 지나지 않는다. 그러면 구체적으로 어떠한 조건속에서 이러한 합의가 가능할까? 다음 장에서는 특히 정부와 노동조합의 선택을 중심으로 살펴보기로 한다. 공무원의 노사관계에서 가장 중요한 두 행위자는 바로 이들이기 때문이다.

3. 공무원 단체교섭구조의 발전방향

(1) 교섭구조의 집중화를 향하여: 정부의 선택

우리나라의 단체교섭제도는 공공·민간을 불문하고 기업별 노동조합체계를 반영하여 고도로 분산된 구조를 갖고 있다. 그럼에도 불구하고 공공부문의 경우 정부의 실질적인 통제는 산업횡단적으로 관철되고 있다. 즉 노동조합의 조직체계를 반영하는 분산성과 노동조건에 대한 정부의 일률적인 통제를 반영하는 집중성이 공존하고 있는 것이 우리나라의 공공부문이 갖는 단체교섭 구조의 특징인 것이다. 이렇게 분권화된 기업별 교섭체계는 노사관계나 거시경제적 차원에서 어떠한 효과를 가져오는 것일까?

기업단위에서 노사가 임금협상에서 전권을 행사하는 이러한 □분권화되고 조율되지 않은 임금결정제도□는 □개별노조의 합리성□ 추구와 □전체적인 비합리성□이라는 모순적인 결과를 초래한다. 개별노조로서는 사회적인 비용을 고려하기보다는 자신들이 갖고 있는 최대의 □시장력□을 발휘하여 임금인상을 추구하는 것이 합리적이다(박동, 2000). 그러나 거시경제적으로 이러한 파편화된 교섭체제는 연쇄적 임금인상으로 인한 임금의 폭증과 기업규모별 임금격차의 확대, 실질임금과 고용의 상쇄, 그리고 산발적 노사분규에 의한 경제적 손실의 확대 등의 부정적 효과를 낳는다. 그리하여 박동(2000)은 □한국의 기업별 임금결정제도는 노사간의 상호작용에 있어 긍정적인 측면보다는 부정적 측면을 강화시켜 거시경제 성과에 불리한 결과를 초래하는 것으로 나타났다□고 결론짓고 있다.

기업별 노조가 갖는 이러한 문제는 무엇보다도 노동조합의 시각이 제도의 편협성으로 인해 기업별 의식에 갇혀있기 때문이라고 할 수 있다. 기업별 노조는 대부분 정규직으로 구성된 조합원의 경제주의적인 측면에서의 보호, 특히 고용보호와 연례적인 임금인상에 매달린다. 법률제정이나 정부정책에 대한 참여통로가 막혀있는 상황에서 기업별 노동조합으로서는 □기업내 정치□에 매달릴 수 밖에 없으며 구체적으로는 이른바 □최후의 수단□인 파업에 의존하거나 □이면계약□에서 보이듯 기업내 담합에 의존하는 이외의 선택을 갖지 못한다. 스스로의 요구를 정치적 이슈나 사회적 의제로 만들 수 있는 조건을 갖추지 못했기 때문이다. 이러한 점을 고려한다면 정부도 공무원의 교섭구조 설계에서 분권화된 교섭체계를 지속적으로 고집할 수 있을 것으로 보이지 않는다. 분권화된 교섭구조를 유지하는데 드는 정치경제적·사회적 비용이 갈수록 증대하고있기 때문이다.

정부의 관점에서 바라보았을 때 중요한 것은 단체교섭의 집중화가 공공부문 전반의  임금인상의 억제에 도움을 줄 수 있을 것인가와 더불어 그것이 상대적인 산업평화를 가져다줄 것인가라고 할 수 있다. 정부로서는 공공부문의 임금제도가 통합되고 집중화될수록 거시경제적 조정의 폭은 그만큼 늘어난다. 분산된 교섭구조에서 정부의 통제력은 □정보의 비대칭성□으로 인해 제한될 수 밖에 없다. 예를 들어 공무원의 교섭구조가 분권화될 경우 기관별·자치단체별 임금 및 근로조건에 대한 실태는 물론이거니와 교섭 의제에 대해서도 정부가 갖고 있는 정보가 제한적인 상황에서 개별기업의 교섭결과를 통제한다는 것은 사실상 불가능하거나 엄청난 비용을 초래할 수 밖에 없는 것이다. 특히 국가는 교섭의 집중화를 통해 공공부문의 임금을 통제함으로써 공공부문 지출에서 목표수준을 이행할 수 있다(Grimshow, 1998). 이는 노동조합의 관점에서 교섭의 목표가 바뀔 뿐 아니라 정부 역시 다양한 수단을 통해 임금인상을 보상할 수 있는 제도적 장치를 추구할 수 있기 때문이다. 즉 임금인상 외에도 조세의 문제나 근로시간의 단축, 기타 제도개선 사항들이 교섭의 의제로 등장할 수 있는 것이다.

교섭의 집중화가 임금인상에 미치는 효과에 대해서는 Olson(1982: Calmfors et al., 1988; Soskice, 1990 참조)이 유용한 시사를 주고 있다. 그에 따르면 □포괄적인 조직□(encompassing organization)은 사회적 책임이라는 방향으로 교섭의 전략을 잡는 반면 소규모 교섭단위는 공격적인 임금인상 전략을 추구한다고 주장하고 있다. 왜냐하면 대규모노조와 대규모 사용자 연합은 예를 들어 임금인상률과 같은 공통된 정책에 대해 합의에 도달할 때 외부효과를 쉽게 무시할 수 없고 무임승차자의 행동을 쉽게 제어할 수 있기 때문이다. 즉 교섭구조가 집중화될수록 노동조합은 임금협약이 거시경제에 미치는 효과에 주의를 기울이게 된다. 따라서 임금상승으로 인한 국민경제적 효과를 상당부분 내부화하려고 들기 때문에 낮은 실질임금인상률에 합의하게 된다는 것이다.

교섭의 집중화는 한편으로는 정부의 직접적인 통제를 가능케하나 다른 한편으로는 노동조합의 집단적인 저항을 가능케하는 기능도 동시에 갖는다. 단체교섭의 집중화가 쟁의의 집중화를 의미한다고 하면 이는 무엇보다도 노동조합의 전투성에 영향을 받을 것이다. 즉 현재 노동조합의 조직노선이 전투적 노동조합주의로 편제되어 있는 상황에서 정부가 노조의 투쟁에 □멍석을 깔아주는□ 시도를 하기란 어려울 것이라고 예상할 수 있다.

교섭의 집중화는 교섭자체를 곧바로 사회적 이슈로 만듦으로써 사업장내의 갈등을 파업을 통해 외부화시키려는 필요를 줄이고 동시에 사회적으로 형성되는 여론에 민감하게 반응하게 만든다. 즉 파업과 관련하여서도 포괄적인 조직에서는 □책임있는 주체□의식이 나타나는 것이다. 현장갈등의 외부화는 작업장에 대한 중립화 효과를 가져오기도 한다. 뿐만 아니라 교섭의 집중화는 눈치보기식 교섭을 방지하며 특히 죄수의 딜레마를 해결하여 파업횟수를 줄여 산업평화를 가져오기도 하는 것이다(김정한, 1999). 또한 분규의 대형화는 노동조합에 대해 엄청난 비용을 요구하며 이는 노동조합으로 하여금 선뜻 파업에 나서지 못하게 하는 요인으로 작용한다. 마지막으로 교섭의 집중화 특히 공공부문에서 교섭의 집중화는 교섭수단의 다양화를 의미한다. 즉 파업과 교섭의 양자택일에서 벗어나 의회 로비나 사회적 여론의 동원, 정치적 쟁점화 등 다양한 정치적 수단의 동원이 가능하여 지는 것이다. 즉 □다면적인 교섭전술□(multilateral bargaining: Kochan, 1974)에 입각한 정치적 노동조합주의가 노동조합의 주요한 전술로 등장하는 것이다.

이는 공공부문이 갖는 사회적 책임성과 공공부문 노동자가 갖는 윤리의식(ethos) 등과 결합하여 공공서비스 노동운동론(public service  trade unionism)으로 발전하였다. 구체적인 것은 Johnston(1994) 및 박태주(2002) 참고.

치열해져가는 국제경쟁환경에서 공공부문이라고 해서 예외가 되지않는 것이 오늘의 경제환경이다. 안정적인 공공 서비스 공급의 필요성과 이를 위한 노사관계의 안정성에 대한 요구가 증대되고 있는 것이다. 특히 공공부문은 민간부문에 대해 선도부문의 기능마저 띤다고 한다면 오늘날 증대되어 가는 공공부문 노동조합의 전투적인 성향은 정부로서도 커다란 부담이라고 할 수 밖에 없다. 그런데 노사관계에서 파트너쉽(partnership)은 무엇보다도 상대방에 대한 인정과 신뢰, 그리고 이를 위한 법률·제도적 환경이 조성되었을 때 비로소 가능하여진다(Guest et al., 2001). 이 중 단체교섭은 법률·제도적 환경의 조성이란 측면에서 대표적인 형태이다. 이러한 점에서 공공부문에서 단체교섭의 집중화는 거시경제적인 측면에서 노사관계의 안정과 노동자들의 참여를 통한 파트너쉽 형성의 출발점으로 나타난다. 그것은 기업별 교섭구조가 갖는 분산성과 이로 인한 제반 사회적·정치경제적 비용을 줄이려는 정부의 선택이기도 하다. 그러나 정부의 의지가 또다른 노사관계의 행위자인 노동조합의 동의와 준비정도를 결정짓는 것은 아니다. 이하에서는 노동조합의 선택에 대해 살펴보기로 한다.

(2) □조정된 교섭모델□을 향하여: 노동조합의 선택

노동조합 조직에서 조정(coordination)이란 □노동조합의 중앙과 지역활동이 통합되는 정도□를 말한다(Soskice, 1999). 즉 집단적인 과제를 성취하기 위해 작업장, 지역, 전국수준의 조직단위들을 상호 통합시키고 연계시키는 것을 의미한다. 노조 조직에서 조정이란 개념은 최근 단체교섭제도의 분권화 과정을 둘러싼 논쟁이 가열되면서 단체교섭의 구조변화를 집중화 및 분권화라는 영합(zero-sum)적인 개념으로만 파악하기는 곤란하다는 인식에서 비롯되었다. 이는 특히 탈조직화(disorganization) 명제에 대한 비판에서 비롯되었다고 할 수 있다. Lash and Urry(1987; 또한 Offe, 1985. 참조)는 조합원수의 감소와 전국노조의 쇠퇴, 개별계약의 증가 등과 더불어 탈조직화의 대표적인 징후로서 단체교섭의 분권화를 들고 있다. 이에 대해 Traxler(1995; 또한 Due et al., 1995 참조)는 단체교섭의 분권화가 두 가지 경로를 통해 일어난다는 사실에 주목한다. 즉 하부조직의 단체교섭에 대해 상부조직이 아무런 조정기능을 담당하지 못하는 □탈조직된 분권화□(disorganized decentralization)와 상부조직이 하부조직의 다양성과 유연성을 유기적으로 조정하고 전조직적으로 결합시키는 □조직된 분권화□(organized decentralization)가 그것이다. 그리하여 조직된 분권화가 나타날 경우 이는 조직의 파편화가 제한됨으로써 탈조직화나 노조 힘의 약화로 연결되지는 않는다고 주장한다(Western, 1994 참조). 오히려 이러한 형태의 분권화는 하부조직에 대해 증대된 자율성을 보장하며 동시에 전반적으로 노동조합에 대한 적대적인 환경이 조성되는 가운데 조직의 일관성과 통합성을 증대시키는 기능을 갖는다는 것이다. 또한 하부조직의 자율성과 중앙의 통제사이에는 긴장관계가 유지됨으로써 전체적으로 노조민주주의를 신장시키는 효과를 갖기도 한다.

이러한 조정은 달리 □상호결합□(articulation)으로 표현되기도 한다(박태주, 2001b; Crouch, 1993).

이러한 조직된 분권화는 다른 말로 □조정된 분권화□(coordinated decentralization: Traxler, 1998), 또는 □집중화된 분권화□(centralized decentralization: Due et al., 1995)라고도 불린다.

단체교섭의 구조에서 최근 조정모델이 나타나게 된 배경에는 사용자측의 주도로 인한 단체교섭의 분권화 경향과 더불어 노동조합측에서도 중앙집중적인 교섭이 낳는 관료주의와 더불어 현장차원에서의 교섭이 갖는 중요성이 증가하였기 때문이라고 할 수 있다. 이러한 상황에서 기업별로 나타나는 교섭을 어떻게 전국교섭과 결합시키면서 조직전체의 일관성과 통합성을 추구할 것인가와 관련하여 조정모델의 중요성이 다시 인식되게 된 것이다(박태주, 2001a. 참고).

노동조합 조직구조에서의 통합성을 바탕으로 사용자단체와 전국중앙교섭이 이루어진다고 하면 이는 다른 한편 하부단위의 교섭에 의해 보완되거나 지지되지 않으면 안된다. 전국중앙교섭이 이루어진다고 해서 모든 문제가 중앙교섭에서 풀릴 것으로 보이지는 않기 때문이다. 전국교섭과 부처별·지역별 교섭이라는 이원적인 구조(two-tier structure)를 제시하는 이유는 바로 여기에 있다. 즉 중앙에서 합의된 전국협약의 이행, 위임된 사항의 처리 또는 경영참가를 포함하여 전국협약이 포괄하지 못한 부처별 또는 지역별 특수한 문제를 다루는 하위수준의 교섭단위가 공존하는 것이다.

부처 또는 지역 특수적인 이해와 관련하여 단체교섭이 분권화될 경우 노동조합의 조직적인 관점에서 주요하게 고려할 사항은 이러한 분권화가 자율적인, 그리하여 고립된, 형태의 교섭으로 진행될 것이 아니라 □조직된 형태의 분권화□로 나타나야 한다는 점이다. 조직된 형태의 분권화는 무엇보다도 서로 다른 조직수준간의 결합도를 높이는 일이며 이를 통해 조정을 실현시켜내는 일이다. 구체적으로는 이는 교섭의 과정에서 나타나는 두 수준사이의 상호통제를 의미한다. 즉 단체교섭 요구안의 결정, 교섭대표의 구성, 협약 비준권 및 단체행동 재가권의 소재 등에서 내부의 상하통제체제를 구축함으로써 전조직이 하나의 유기체를 형성하여 조직의 단결과 통합, 그리고 노동조합의 민주주의를 진작시킬 필요가 따르는 것이다(박태주, 2001b. 참고).

결론적으로 공공부문에서의 단체교섭은 정부 및 사용자에 대해서는 교섭구조의 집중화를 추구하면서 조직내부적으로는 조정모델의 추구를 기본방향으로 한다. 이를 위해서는 노동조합  조직률의 제고와 고립분산성의 극복을 통해 교섭의 당사자로서 필요한 대표성을 높이려는 노력이 요구된다. 이와 더불어 산업별 노동조합으로의 이행이나 조직 내부의 민주주의를 제고시켜 합의 순응의 문제를 해결하는 것도 교섭을 집중화시키기 위한 전제의 하나라고 할 것이다. 이를 바탕으로 이하에서는 교섭단위, 교섭의 대상 및 교섭수준간의 조정, 사용자측 교섭당사자, 그리고 교섭의 시기 및 협약의 효력 문제에 대해 구체적으로 살펴보기로 한다. 공무원 단체교섭 구조의 설계에서 가장 예민하게 나타나는 부분이 바로 여기이기 때문이다.

4. 공무원 단체교섭구조의 설계

먼저 공무원은 국가공무원, 지방공무원 및 교육공무원으로 구성된다. 공무원을 대상으로 한 단체교섭 구조의 설계에서 교섭단위의 집중화를 기본원칙으로 한다고 하더라도 구체적인 설계에서는 다양한 변수가 도사리고 있다. 이하에서는 이를 사안별로 살펴보기로 한다.

이외에도 공안공무원(법무, 경찰 및 소방)이 있으나 노동조합의 조직대상과 관련하여 논란이 있는 만큼 본고에서는 제외한다. 이들이 조직대상에 포함되더라도 후술하는 교섭구조의 틀내에 포괄할 수 있을 것이다.

(1) 교섭단위

먼저 공무원 교섭단위의 설계는 국가공무원과 지방공무원 그리고 교육공무원을 통합하여 하나의 교섭단위로 설계하는 경우와 국가공무원, 지방공무원, 그리고 교육공무원을 각각의 교섭단위로 삼는 경우로 나눌 수 있다. 국가공무원의 경우 기관별 교섭이나 지방공무원의 경우 기초자치단체별 교섭은 그것이 상급차원의 교섭과 결합되지 않을 경우 현행 기업별 교섭의 변형에 불과하다는 점에서 논외로 한다.

공무원의 경우 사용자는 형식적으로나 실질적으로 정부이다. 이론적으로 국가공무원은 중앙정부가 사용자이고 지방공무원은 지방정부가 사용자이다. 이 경우 국가 및 지방공무원을 별개의 교섭단위로 설정할 것인가 하는 문제는 중앙집권화의 정도와 관련된다. 예를 들어 국가공무원의 경우 노사관계의 통제범위가 단일기관에 의해 행사되는가 아니면 여러 기관으로 분산되어 있는가, 또는 지방정부는 노사관계에 있어서 중앙정부로부터 자율성을 가지는가, 또한 지방정부가 자율성을 가질 경우 그것에 대한 책임이 독자적으로 행사되는가 아니면 조정받는 형식인가, 그리고 의사결정과정에서 입법의 역할이 어떠한가 등의 문제에 의해 결정된다(예민, 1994).

이는 국가공무원중 행정부 공무원의 경우이다. 구체적으로는 삼권분립의 원칙에 따라 행정부는 대통령이, 입법부는 국회의장이, 사법부는 대법원장, 헙법재판소는 헌법재판소장, 선거관리위원회는 선거관리위원회 위원장이 임용권을 행사한다(국가공무원법 제 323조). 그러나 이러한 임용권자의 차이가 보수 결정과정에서의 차이로 나타나지는 않는다.

공무원의 보수체계는 법에 따르도록 되어있다. 국가공무원법과 지방공무원법에 의한 원칙의 천명과 이를 바탕으로 한 공무원 보수규정과 공무원 수당규정이 그것이다. 이에 따르면 임금은 중앙인사위원회가, 그리고 복무규정은 행정자치부에서 관할하고 있다. 그러나 국가공무원과 지방공무원 사이에 임금이나 근로조건에서 차이란 사실상 없는 실정이다. 소속기관과 관계없이 정부가 정치적인 과정의 일환으로 획일적으로 정하여왔기 때문이다. 또한 예산의 측면에서 지방자치단체의 자율성은 고도로 제한되어 있다고 할 수 있다. 이는 단체교섭에서 지방자치단체의 자율성을 제한하는 요인이 될 것이다. 이러한 사실은 교섭단위의 설계에서 국가공무원과 지방공무원을 동일한 교섭단위로 배치하는 것이 보다 효율적이라는 사실을 의미한다. 실질적인 의사결정과정에서나 교섭결과에서 사실상 차이가 없다고 하면 별개의 교섭단위로 배치하여 교섭단위간의 불필요한 갈등을 낳거나 중복되는 교섭비용을 지불할  필요는 없겠기 때문이다.

국가공무원 중 국가공무원법을 적용받지 않는 외무, 경찰, 전투경찰, 소방, 교정시설경비, 교육, 군인, 군무원, 및 국가정보원 직원도 보수에 관해서는 공무원 보수규정을 적용받는다. 다만 검사, 법관, 국회의원(수당), 선거관리위원회 공무원은 별도의 법률에 의해 보수가 규정된다(중앙인사위원회, 2000).

다만 시간외 수당이나 연월차휴가의 미사용분에 대한 보상은 예산의 사정에 따라 지급하게끔 되어있어 얼마간 차이가 난다.

중앙정부가 지방정부를 통제하는 방식은 크게 입법, 사법 및 행정통제로 나뉘어진다. 행정통제는 다시 행정전반에 대한 통제, 인사에 관한 통제, 재정에 관한 통제 및 감사에 의한 통제로 나누어진다. 특히 재정에 관한 통제와 관련하여 최봉기(1998)는 □내무부(행정자치부)는 지방정부의 예산 편성과 집행에 대해 전면적인 통제를 가하고 있다. 지방자치법 제 7장에서는 지방정부의 세입과 세출에 관한 모든 사항을 규제하고 있어 지방자치가 아니라 지방법치 내지 내무부(행정자치부)에 의한 지방통제가 현실화되고 있다□고 말하고 있다.

이와 관련하여 독일의 사례는 주목을 요한다. 독일의 공공부문 노조들은 연방정부, 주정부 및 기초자치단체가 상당한 수준의 자율성이 보장됨에도 불구하고 하나의 교섭단위를 형성하고 있다(박장현, 2002 참고).

교섭단위와 관련하여 또 다른 한 단위는 교육공무원이다. 현재 (공립)교원노조는 교육부를 상대로 교섭을 진행한다. 그러나 교섭의 대상이 임금이나 주요 노동조건과 같이 예산과 관련된 사안일 경우 교육부를 적절한 교섭당사자로 보기는 어렵다. 정부내에서 사실상의 의사결정권이 없기 때문이다. 비록 협약이 체결된다 하더라도 교육부가 이행에 대해 책임을 질 수 있는 단위도 아니다. 따라서 교육과 관련된 특수한 사항은 하부단위로서 교육부를 당사자로 하여 교섭이 이루어진다 하더라도 임금 및 근로조건의 경우에는 국가 및 지방공무원과 동일한 교섭단위로 배치할 수 있을 것이다.

교육공무원의 경우 초등·중등·고등학교 교사사이에서 임금의 차이는 일부 수당을 제외하고는 사실상 없다. 공립 및 사립학교 교원의 임금도 교원지위향상을 위한 특별법의 □사립학교 경영자는 그가 설치·경영하는 학교 교원의 보수를 공무원인 교원의 보수수준으로 유지하여야 한다□는 조항에 의거, 사실상 동일하다. 이는 현행 교원노조법으로 공립학교 교원과 사립학교 교원을 별개의 교섭단위로 설치한 것이 적어도 보수에 관한 한 무의미함을 의미한다. 따라서 교섭단위의 또 다른 세분화보다는 집중화를 통해 노동자의 이해대표는 물론 거시경제적 관리기능을 동시에 추구하는 것이 정부측면에서도 효율적일 것이다.

사립학교의 경우 교원의 보수는 사실상 국고보조금에 의해 지불된다.

만일 동일한 국가공무원과 지방공무원, 그리고 교육공무원을 동일한 교섭단위로 배치하는 것이 정치적으로 어렵다고 판단될 경우에는 최소한 광역자치단체는 사용자협의회를 구성하여 노동조합과의 교섭에 임하는 것이 앞서 말한 교섭의 집중화원칙에 부합될 것이다.

(2) 교섭수준간의 조정 및 교섭대상

공무원의 중앙교섭틀을 하나의 단위로 설계하거나 지방공무원을 별도의 단위로 꾸린다하더라도 모든 사항을 중앙교섭에서 다룰 수 있을 것으로 보이지는 않는다. 기본적으로 임금 및 근로조건 등 공무원 보수나 수당, 여비 등 예산과 관련된 부분은 당연히 중앙교섭에서 다루며 그 결과는 최종적인 것으로 적용대상내의 모든 공무원을 구속하는 것이 사안이 될 것이다. 문제는 정책결정사항이나 관리권한 사항이 될 것이다. 이들 사항이 반드시 공무원의 근로조건과 무관한 것이 아니고 또한 전체나 다수공무원에 적용되는 사안이라면 이 역시 교섭대상에 포함시켜야할 것이다(김인재, 2001). 즉 반드시 임금 및 근로조건에 관한 사항이 아니라 하더라도 노동자참여라는 관점에서 유연하게 대처할 필요가 있는 것이다. 이러한 사항은 중앙교섭에서 원칙을 설정하더라도 구체적인 시행방안에서 기관이나 지역특수적인 사항을 고려할 필요가 있는 경우에는 하부단위로 교섭을 위임하는 방안도 있을 것이다.

이와 관련하여 2001년 교원노조와 교육자원부 사이에 진행된 단체협약은 시사하는 바가 크다. 전국교직원 노동조합(2001)에 따르면 노사는 학급당 학생수의 감소, 교원의 법정 정원 확보, 교육환경 개선 등을 단체협약으로 체결하고 교장 선출보직제 등을 논의하기 위해 <교원 승진 제도 개선위원회>를 구성하기로 합의하였다.

보다 구체적으로 국가공무원의 경우에는 전국중앙교섭과 더불어 기관별로 이루어지는 하부교섭을 배치할 필요가 있다. 또한 지방공무원의 경우 하부단위의 교섭으로는 광역자치단체별 교섭이 있을 수 있다. 임금과 근로조건을 제외한 사안의 경우에는 부처별 또는 지역별 교섭을 하부단위로 설정하여 중앙교섭에서 위임된 사항이나 중앙협약의 이행 감시, 그리고 중앙에서 다룰 수 없었던 부처·지역 특수사항을 논의하는 교섭단위로 배치할 수 있을 것이다. 임금 및 근로조건에 관한 사항이라고 하더라도 중앙에서는 기본협약을 맺고 그 구체적인 결정은 하부단위의 교섭에 위임하는 방안도 있을 것이다.

여기에서 관심의 대상은 교섭수준간의 관계 또는 상호작용이다. 즉 중앙교섭은 한편으로는 교섭의 과정에서 지부단위 구성원의 광범위한 참가를 허용함으로써 상향통제구조를 갖추고 다른 한편으로는 지부협약의 자율성을 제한함으로써 조직전체의 일관성을 유지하는 하향통제가 이루어지도록 배치하는 것이 바람직하다. 먼저 전국수준의 교섭과정은 교섭위원의 선출, 교섭안의 작성, 잠정합의안에 대한 비준 및 단체행동의 결정에서 지부조직의 결정권한 내지 참가가 허용되어야 함을 의미한다. 다른 한편 지부교섭은 전국협약이나 전국조직의 가이드라인 내에서 제한된 자율성을 가지며 지부협약에 대한 비준이나 지부의 단체행동에 대한 재가권 역시 중앙이 가지는 것을 적극적으로 고려할 필요가 있음을 의미한다. 여기에는 재정의 중앙집중원칙이 부가될 것이다. 지부교섭에 대한 중앙의 지원 역시 양 수준간의 결합을 높이는 중요한 기제가 될 것이다(박태주, 2001b 참고).

교섭수준간의 상호결합이란 측면에서 전국공무원 노동조합의 규약을 살펴보면 전반적으로 중앙집중성은 높은 반면 지부 등 하부단위의 자율성은 제한되고 있는 것으로 보인다. 먼저 지부교섭의 대상이 규정되어 있지 않으며 지부협약에 대한 중앙의 비준여부가 명확하지 못하다. 협약의 체결에서는 조합원 투표형식의 참여가 보장되어있으나 교섭위원은 중앙에서 임명하도록 규정하고 있다. 이는 전국중앙교섭과정에서 상향통제의 부족을 드러내거나 지부교섭의 자율성을 제한하는 요인이 될 수 있을 것이다. 한편 지부의 조정신청이나 쟁의행위의 결의는 사전적으로 위원장의 승인을 얻도록 하고 있으나 지부 쟁의행위투표까지 본부대의원회의 동의를 얻도록 되어있어 자칫 하부단위의 쟁의행위를 중앙이 지나치게 제한하는 기능을 할 수도 있을 것이다. 한편 지회나 분회차원에서의 단체행동은 규약에 규정되어 있지 않다. 이러한 상대적인 중앙집중성은 비합법 조직이자 초기조직으로서의 성격을 반영한 것이겠지만 이는 다른 한편 관료주의적 경향으로 이어져 하부단위의 역동성을 제한할 수 있는 만큼 상호의존 및 상호통제라는 관점에서 재고할 필요가 있을 것이다.

(3) 사용자측 교섭당사자

공무원의 단체교섭에서는 정부는 형식적이거나 실질적인 측면에서 사용자라는 점에서 정부가 교섭의 주체가 될 수밖에 없다. 그런데 정부 교섭기구의 구성에서 고려할 사항은 □노사관계에 대한 책임 및 이해, □교섭의제, 특히 예산과 관련한 책임 □단체협약의 이행가능성 □부처·지역별 이해갈등의 조정능력, 그리고 마지막으로 □교섭과정에서의 원만성 등이다. 이러한 점을 고려할 때 □예산관련 정책 및 제도개선, 예산편성 및 집행관리 그리고 공공부문의 재정개혁 및 행정개혁에 관한 사무□를 책임지고 있는 기획예산처가 우선적인 포함대상이 될 것이다. □공무원의 인사 및 복지, 행정조직의 관리, 지방자치제도 개선□ 등을 맡고 있는 행정자치부와 공무원의 보수업무를 총괄하고 있는 중앙인사위원회, 그리고 □근로조건의 보호, 노사관계의 조정 및 협조, 산업재해의 예방, 근로자의 복지증진, 고용안정, 직업훈련, 고용보험 및 산업재해보상보험 등의 업무를 수행□하고 있는 노동부 등도 포함되어야 할 것이다. 이외에도 필요에 따라 관련부서에서 결합할 수 있다. 마지막으로 지방자치단체차원에서는 지방자치단체 사용자협의회(가칭)를 구성, 그 대표가 참석할 수 있을 것이다. 사용자측 교섭팀을 이렇게 구성할 경우 교섭의 대표는 부총리인 재경부장관이 맡는 것이 정부내 위계를 고려하거나 재정경제부가 거시경제를 총괄하는 부서라는 점에서 바람직할 것이다. 또한 독일의 경우에서 보듯 □협상책임자□와 □재정책임자□를 분리할 수 있어 교섭의 원활한 진행에도 도움이 될 수 있을 것이다(박장현, 2002).

부처별 교섭이나 광역 단체별 교섭에서는 해당기관의 장이나 광역자치단체장이 교섭 당사자로서의 책임을 지는 것이 바람직하며 이 부분과 관련하여서는 노동조합이나 정부, 그리고 학계에서도 이견이 없는 듯이 보인다. 그러나 지방공무원을 별도의 교섭단위로 배치하였을 경우에는 지방자체단체 사용자협의회를 구성하여 노조측과 교섭에 임하는 것이 앞에서 말한 교섭의 집중화원칙에 부합될 것이다.

(4) 교섭의 시기 및 협약의 실효성

공공부문 교섭구조의 설계에서 교섭의 단위 및 주체와 더불어 특히 중요한 것은 교섭의 시기이다. 교섭의 시기는 교섭대상 뿐 아니라 교섭결과인 협약의 효력에 영향을 미치기 때문이다. 아울러 이는 임금의 결정원리나 교섭주체의 의도, 나아가 민간부문의 교섭에 미치는 효과까지 가늠할 수 있는 중요한 지표가 되기도 한다. 일반적으로 단체교섭의 시기는 예산안이 확정되기 이전과 이후로 나눌 수 있다. 여기에는 두 가지 커다란 변수가 작용한다. 하나는 임금의 결정원리이다. 즉 그것이 생계비 원리에 바탕을 둘 경우 예산편성 이전이 무방할 것이며 민간부문과의 형평성(comparability)을 기준으로 할 경우에는 민간부문의 임금교섭이 마무리된 이후, 즉 예산편성 이후가 바람직할 것이다. 실제로 서구의 많은 국가에서 예산안 확정 이후에 공공부문 교섭이 이루어지는 중요한 이유는 바로 여기에 있다. 두 번째는 교섭주체 특히 정부측의 의지이다. 예산을 통한 임금의 통제와 더불어 민간부문의 임금억제에 대한 선도부문의 형성을 교섭의 목표로 할 경우 정부는 후자를 택할 가능성이 크다할 것이다. 물론 교섭시기의 결정 역시 현실적인 관행과 조건, 그리고 노사간의 힘관계를 반영하는 것임은 두말할 나위도 없다.

공공부문에서 임금의 결정원리와 관련하여 국가공무원법 제46조와 지방공무원법 제44조 제1항은 □공무원의 보수는 일반의 표준생계비·민간의 임금 기타 사정을 고려하여 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 적응하도록 계급별로 정한다□라고 하고 있다. 즉 공무원 보수결정의 기본원칙으로 ① 일반의 생계비를 고려해야 한다는 생계비 보장의 원칙, ② 동일한 자격·능력을 갖춘 민간부문 노동자의 임금을 고려해야 한다는 대외적 균형의 원칙, ③ 공무원내 직종간에 상대적 균형을 도모해야 한다는 대내적 균형의 원칙, ④ 직무급과 자격급의 원칙 ⑤ 보수법정주의 원칙을 제시하고 있다(김유선, 2000). 이러한 공무원의 임금결정원리에 비추어볼 경우 임금의 교섭시기와 관련하여서는 상호모순되는 원칙들이 작용하고 있다. 그러나 공무원의 임금이 사전적으로 결정된 예산의 범위 내에서 이루어지도록 하는 것은 자칫 단체교섭의 자율성 원리를 훼손시킬 우려가 없지 않다. 따라서 공무원 임금의 교섭시기를 예산의 편성이전에 설정함으로써 생계비 원칙을 살리고 나아가 지난 해 민간부문의 임금을 고려대상에 넣음으로써 형평성의 원칙을 실현시켜 갈 수 있을 것이다.

현실적으로 공무원 노조가 허용될 경우 교섭시기는 교원노조의 사례가 준거로 작용할 것으로 보인다. 현행의 교원노조법에는 교섭의 시기와 관련된 아무런 규정도 없다. 그러나 2000년이래 교원노조는 예산편성을 앞두고 교육부와 교섭을 가져오고 있다. 한편 임금교섭이 예산 편성 이전에 이루어진다는 것은 공무원 보수의 법정주의에 의거, 단체협약의 효력에는 일정 부분 제한이 가해진다는 것을 의미한다. 교원노조법(제7조 단체협약의 효력)에 의하면 □체결된 단체협약의 내용중 법령·조례 및 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의하여 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니한다□로 규정하고 있다. 다만 사측의 교섭당사자는 이 경우 □그 내용이 이행될 수 있도록 성실히 노력하여야 한다□라고 규정되어 있을 뿐이다. 일본의 경우에도 현업공무원(국영기업 직원 및 지방공영기업 직원)은 단체교섭권이 보장되나 단체협약의 실효성에 대해서는 제한이 있다. 즉 예산상 또는 자금상 불가능한 자금의 지출을 내용으로 하는 단체협약 또는 중재재정은 정부를 구속하지 않으며 어떠한 자금도 그와 같은 협약에 의거하여 지출되어서는 아니되게 되어있는 것이다. 그와 같은 협약은 국회(또는 지방의회)의 승인을 받아야 그 효력이 발생한다(김정한, 2002). 단체협약의 효력이 제한되는 것은 예산이 확정되기 전에 교섭이 이루어지는 프랑스의 경우에도 마찬가지이다. 즉 프랑스의 경우 협약의 결과가 정부를 법적으로 구속하는 것은 아니며 정부는 협약을 이행하지 않을 수도 있다. 또한 만일 합의에 도달하지 못할 경우 정부는 일방적으로 임금인상률(인상지표의 가치)을 결정할 수 있기도 하다(Guillotin et al., 1999: 74). 그러나 협약은 정치적 타협의 산물이기 때문에 정부를 비롯한 모든 당사자가 서명을 하며 의회 역시 협약의 결과를 거부한 경우는 없다(Mosse et al., 1999: 142). 예산관련사항의 결정권은 국회의 고유권한에 속한다(예산법정주의). 따라서 단체협약이 비록 체결되더라도 그것이 예산과 관련될 경우에는 최종적으로 확정된 결과는 될 수 없을 것이다. 단 정부 및 사용자단체는 협약결과의 이행에 책임을 질 필요는 있을 것이다. 그러나 그것이 예산과 관련되지 않고 정부차원에서 실행이 가능할 경우에는 단체협약의 효력을 사전적으로 제한할 필요는 없을 것이다.

□단체협약에 정한 근로조건 기타 노동자의 대우에 관한 기준이 당해 조합원에 관한 법령·조례 및 예산에 의하여 규정되는 기준과 법령 또는 조례에 의한 위임을 받아 규정되는 기준보다 유리할 경우에는 당해 단체협약에 정한 기준이 우선하여 적용된다.□로 개정할 것을 요구하고 있다(전국공무원직장협의회총연합회 외, 2001).

5. 결론 및 맺음말

공무원의 단체교섭구조와 관련하여 이 글은 공무원 노동조합의 인정을 전제로 한 단체교섭권의 실현과 □조정된 집중화□를 발전방향으로 제시하였다. 이러한 집중화는 무엇보다도 단체교섭체제의 분산화가 갖는 단기적·미시합리적인 이익추구를 벗어나 거시경제적 안정과 산업평화를 위한 파트너쉽의 구축을 위한 것이기도 하다. 보다 구체적으로 이 글은 국가공무원과 지방공무원, 그리고 교육공무원을 포괄하는 단일 교섭단위를 제시하였다. 임금 및 주요 근로조건에 대한 전국중앙교섭뿐 아니라 개별특수적인 사항을 처리하기 위해서는 부처별·지역별 하부교섭단위를 설치하여 이원적인 교섭체제로 가는 방안이 바람직할 것이다. 그리고 정부측의 교섭당사자로서는 재정경제부 장관을 대표로 하는 교섭팀을, 그리고 교섭시기로서는 예산편성 이전에 하되 단체협약을 일정 부분 제한하는 안을 상정하였다. 나아가 이 글은 공무원의 교섭구조의 집중화시키기 위해서는 실질적인 사용자인 정부측의 의지와 더불어 노동조합의 사전적인 준비노력 또한 적지않다는 사실을 지적하였다. 구체적으로는 교섭의 대표성을 확립하기 위한 조직률의 제고와 내부 조정체제의 구축, 그리고 합의 순응의 문제를 해결하기 위한 산업별(전국단일) 노동조합의 건설 등이 그것이다.

교섭구조와 관련된 논의에서 중요한 것은 교섭방식의 장단점이 아니라 교섭구조의 유효성에 관한 것이다(Mosse et al., 1999: 148). 즉 어떠한 교섭이 교섭비용을 줄이고 나아가 노사관계 당사자들의 목적에 부합하느냐 하는 것이다. 교섭방식의 변경에 대한 찬성 또는 반대만으로 창구분쟁만 일으키는 것은 노사 모두에게 도움이 되지 않는다(김정한, 1998: 72). 공공부문의 교섭구조의 변화에서는 정부가 주도권을 쥐고 있다면 정부는 거시경제의 관점에서 진지하게 이 문제를 노동조합 및 사용자와 함께 모색할 필요가 있을 것이다. 교섭체계의 분산성과 교섭대상의 협소성은 정부와 사용자의 노동배제와 맞물려 노사관계를 구조적인 갈등관계로 만들뿐이다. 이러한 악순환의 고리를 누구보다도 정부가 나서서 끊어야 한다면 그 요체는 공무원 노조의 인정을 바탕으로 집중되고 조정된 교섭구조를 공공부문에서부터 실현시키는 일이라고 할 것이다.

공공부문 단체교섭구조의 최근 변화에서 두드러진 현상은 실용성(pragmatism)이 이데올로기를 앞선다는 점이다(Mosse et al., 1999: 148).

<참고표> 주요국의 공공부문 임금결정제도 비교

나라	공공부문 분류	교섭수준	교섭당사자 (정부)	교섭시기	비고
영국	중앙 공무원	부처 및 집행국별1)	인사담당	예산확정 이후	다양한 임금결정 시스템 및 지난 30년에 걸친 중앙공무원의 분권화와 광범위한 전국교섭의 유지로 특징지워 짐.
	지방 공무원	전국교섭+지방정부별 교섭	전국지방정부 협의회	예산확정 이후
	의료(간호사, 약사 등)	PRB2)권고+병원별 교섭
	조원,기사,구급차,원무	전국교섭	의료총연맹3)
	군인·교원·의사·판사·고급공무원	PRB
	경찰·소방수	지수연계제도
독일	공무원	교섭권이 없음			교섭은 고도로 집중화되어 있음
	기타 공무원4)	전국 단일교섭	내무부장관 TdL5) VkA6)	예산확정 이후
이탈 리아	중앙공무원, 지방공무원 의료, 교육, 대학, 연구소, 공공기구	16개 부문별 전국 교섭+지방, 부처 교섭	ARAN7)	예산확정 이후	1983년 법으로 교섭인정,조정된(co-ordinated)교섭모델, 탈정치화
프랑스	중앙공무원, 지방공무원, 병원 등	전국단일교섭	공공부장관	예산확정 이전(협약의 법적 효력은 제한적)	1983년 법으로 교섭인정,집중화된 교섭
스웨덴	중앙공무원	전국교섭(총인상액결정)+부처별 교섭	AgV8)	예산확정 후	1991년 이후 고도로 분권화된 모습을 나타냄
일본	국가공무원 비현업	건의 (교섭)	인사원권고	연중	단체행동권 제약의 대상조치로 인사원권고제도 마련, 인사원권고가 공공부문의 가장 중요한 임금결정기제
	국영기업 및 특정독립행정법인	기업별 교섭 및 중앙통일교섭	국영기업 및 특정독립행정법의 장	연중
	지방공무원
	비현업 지방공영기업	협의, 그러나 시정촌은 기업별교섭 기업별 교섭	도도부현과 정령지정도시는 인사위원회 권고, 시정촌은 시정촌장 공영기업의 장	연중 연중
	교원	협의
	경찰, 소방, 교도관	단결권 없음

자료: Bach et al., (1999); Elliott et al.(1999); 김정한(2001).

주:  1) 집행국: executive agency

2) PRB: Pay Review Body (임금조사기구)

3) 전국의료시스템 총연맹: National Health System (NHS) Confederation

4) 사무직 (Angestellte) 및 생산직 (Arbeiter)

5) TdL: Tarifgemeinschaft Deutcher Laender 독일주정부연합

6) VkA: Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbaende 시정부사용자 연맹

7) ARAN: Agenzia per la rappresetanza sindacale nel publicco impiego

8) AgV: Arbetsgivarverket: 정부사용자 기구

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