제49차 노동포럼 06-07

K L S I

Korea Labour & Society Institute

브라질 1기 룰라 정부의 평가와 과제

△ 사 회  ː  김 현 우(한국노동사회연구소 연구위원)

△ 발 표  ː  오 삼 교(위덕대학교 국제관계학과 교수)

ː

▣ 일 시 ː  2006년 11월 8일(수), 오후 4시

▣ 장 소 ː  한국노동사회연구소

▣ 주 최 ː  한국노동사회연구소(KLSI)

브라질 1기 룰라 정부의 평가와 과제

오삼교 (위덕대학교 국제관계학과)

I. 들어가는 말

- 1989년 첫 도전 이후 4번째인 2002년 대선에서 집권에 성공한 브라질 노동자당 (PT)의 룰라 대통령은 2006년 10월29일 실시된 결선투표에서 경쟁자인 사회민주당(PSDB)의 알크민 후보를 2천만표 이상의 차이로 누르고 재선에 성공.

○ 경제

- 룰라정부의 경제 정책은 엄격한 재정운용과 통화안정을 최우선시. 그 결과 2005년 현재 인플레는 5.8% 수준으로 2002년의 12.5%보다 크게 낮아졌으며, 공공부문 적자폭도 GDP의 3.6%로 2002년 10.3%보다 크게 개선. 외환보유고도 2002년 378억 달러에서 2005년 610억 달러로 증가.

- 룰라 정부는 이러한 안정 기조를 바탕으로 경제 성장을 추진하고 있으나 2005년 GDP 성장률이 2.2%에 불과하여 아직 본격적인 성장단계에 진입하지 못하고 있음. 또한 2005년 말 현재 실업률은 9.5%로 2002년의 10.5%보다 약간 개선되었으나 여전히 심각한 상황.

- 인플레 억제를 위한 19%대에 이르는 세계 최고의 이자율은 산업성장을 저해하고 있을 뿐만 아니라 정부의 예산의 23%를 부채 상환과 이자로 지불. 또한 공공부채의 35% 정도는 은행 소유인 까닭에 은행의 높은 수익률을 정부가 보장하는 결과가 초래되고 있음. 룰라 정부는 금융자본에 일방적으로 유리한 이러한 경제구조를 바꾸지 못했을 뿐 아니라 바꿀 의지가 있는지조차 의심받고 있음.

○ 사회

- 룰라정부가 내세운 대표적인 사회정책, 기아제로(Fome Zero)와 가족기금(Bolsa Familia) 제도 등 역시 브라질 빈곤 문제를 해결하기에는 역부족임. 기아제로 제도는 각계의 지원과 참여로 시작되었으나 그 효과는 미지수임, 가족기금제도는 9백만의 빈곤 가구에 아동 취학과 예방 주사 접종을 조건으로 한달에 65헤알(약 30달러)씩 지원하고 있음. 이 제도는 주로 빈곤층이 많은 북부와 북동부에서 시행되어 이 지역에서 PT의 지지기반 확대에 상당한 도움을 주고 있는 것으로 알려져 있음.

- 그러나 농지개혁은 약속과 달리 지지부진하며 환경문제나 인디언 보호구역 설정에 있어서도 별다른 성과를 내지 못하고 있는 것은 룰라 정부에 계속 부담으로 남아있음.

○ 정치: 후견정치의 한계

- 다당제 하에서 의석의 20%밖에 가지고 있지 못한 PT는 브라질의 전통적인 후견 정치를 통해 대의회 관계를 유지해왔음.

- 2005년 7월 PT의 제휴 정당인 브라질노동당(PTB) 대표인 제퍼슨 하원의원이 PT가 제휴정당 의원들에게 매월 고액의 용돈을 주어 관리해왔다는 사실을 폭로하면서 위기에 빠짐. 그 결과 룰라의 최측근으로 비서실장격인 디르세우를 비롯하여 당 대표와 사무국장, 재정국장이 모두 사임.

- 깨끗한 정치를 표방해 온 PT가 브라질의 전형적인 후견정치에 깊숙이 개입하고 있었다는 것은 충격으로 받아들여지고 있으며 대부분의 브라질 국민들은 의원 관리에 필요한 비자금의 조성과 배분과정에서 비리가 있을 것이라고 믿고 있음.

○ 총평

- PT의 정책은 전반적으로 거시경제의 안정을 기조로 사회보장개혁, 조세개혁, 노조개혁 등을 통해 비용을 절감하고 이를 통해 성장과 일자리 창출에 필요한 재원을 마련하겠다는 것이었으나 높은 이자율을 지속시킴으로서 오히려 금융엘리트의 배만 불리는 결과를 초래.

- 그러나 브라질 국민들은 아직도 룰라에 기대를 걸고 있으며 사회정의와 빈곤 추방, 분배의 형평을 추구하는 새로운 통치모델을 창출할 수 있을지 기대를 모으고 있음.

II. 브라질 총선 결과

[표1] 대통령 선거 결과

후보(정당)	룰라(PT)	알크민(PSDB)
1차 선거(10월1일)	48.6% (4,660만표)	41.6% (4천만표)
2차 선거(10월29일)	60.8% (5,830만표)	39.2% (3,750만표)

* 1차 선거 후보자 및 선거연합의 득표 순위

①Luiz Inácio Lula da Silva (PT, PC do B, PRB, PL, PSB, PP)

②Geraldo Alckmin (PSDB, PFL, PPS)

③Heloísa Helena (Frente de Esquerda: P-SOL, PSTU, PCB) 6.85% (657만표) 획득.

④Cristovam Buarque (PDT) 2.6% (254만표) 획득.

[표2] 지역별 지지도(%)

	룰라	알크민
북부/중서부	69	39
북동부	76	24
남동부	57	43
남부	48	52

*룰라 지지표는 주로 북부, 북동부, 중서부의 빈곤지역 및 남동부에 집중, 반면 알크민은 비교적 부유한 남동부의 핵심인 상파울루와 남부의 지지를 받음.

[표3] 주지사 선거 결과

여당 연합		야당 연합
PMDB	7	PSDB	6
PT	5	PFL	1
PP	1	PDT	2
PSB	3	PPS	2
합계	16	합계	11

*PT 당선주는 Acre, Bahia, Para, Piaui, Sergipe 등 빈곤지역에 몰려 있음.

*반면 경쟁자인 PSDB는 상파울루, 미나스제라이스 등 중심지에서 승리.

[표4] 연방 상원 분포(2006에는 27명만 선거)

여당 연합		야당 연합
PMDB	15 (4)	PFL	18 (6)
PT	11 (2)	PSDB	16 (5)
PTB	4 (3)	PDT	5 (1)
PSB	3 (1)	PPS	2 (1)
PL	3 (1)	PRTB	2 (1)
PCdoB	2 (1)
PRB	2 (0)
PP	0 (1)
합계	40	합계	41

출처: Isto E(2006년 10월11일자).

*상원의원 총수는 81명이며, 괄호 안은 2006년 선거 당선자.

[표5] 연방 하원 당선자 분포

여당 연합(-5.6%)		야당 연합(+9%)
PMDB	89	PFL	65
PT	83	PSDB	65
PP	42	PDT	24
PSB	27	PPS	21
PL	23	PSOL	3
PTB	22	Prona	2
PCdoB	13	PHS	2
PV	13	PTC	4
PSC	9	PMN	3
PRB	1
합계	322(62.7%) 341에서 19명 감소	합계	189(36.8%) 167에서 15명 증가

출처: Isto E(2006년 10월11일자).

*기타 PAN과 PTdoB은 각 1석으로 연방하원 의원 총수는 513명.

- 2002년 선거에서 PT는 91석으로 제1당이 되었으나 이번에는 PMDB에 6석 뒤진 2당으로 자리 매김.

- 그간의 정치 부패 문제에 대한 따가운 시선을 고려하면 선전한 셈.

III. 경제 부문

1. 룰라 정부의 경제 정책

- 룰라정부의 경제 정책 기조는 전임 까르도주 정부와 대동소이. 이는 2002년 선거공약에서 룰라가 까르도주의 신자유주의 정책을 비난하고 일자리 창출을 최우선시하면서 분배의 형평을 강화하는 사회정책을 펴겠다고 한 것과 크게 다른 것. PT는 까르도주 정부의 기술관료들이 국가 개혁이나 엄격한 재정정책, 통화 보호에만 골똘하다고 비판하면서 집권하면 우선순위의 역전, 즉 교육, 의료, 농지개혁에 국가의 역할을 확대할 것이라고 주장.

- 선거기간 중 레토릭과는 별도로 룰라 진영도 통화 안정을 해치고 경제위기를 불러올 수 있는 급진적 정책을 고려하고 있지는 않았음. PT의 전략은 경제의 안정을 통해 국제자본과 국제기구의 신뢰를 획득하면서 노동자 일자리 마련을 위해 경제성장을 최우선시 한다는 것. 이를 위해 재정흑자 목표를 IMF가 요구한 GDP 대비 3.75%를 넘는 4.25%로 책정하였으며 외국 자본 유치와 인플레 억제를 위해 고금리 정책을 유지. 에밀 사데르에 의하면 전임 까르도주 정부의 경제정책은 유지 정도가 아니라 오히려 강화되었음.

○ 경제 각료의 특성

- 룰라정부의 경제정책 결정의 핵심은 민주화나 노동운동, 혹은 사회운동에서 잔뼈가 굵은 전형적인 PT인사들이 아니라 기존의 경제 엘리트출신들이 장악. 급진적 트로츠키주의자였던 재무부장관 빨로씨는 히베라웅 쁘레뚜의 시장 역임 당시 민영화를 도입한 전력이 있었으며, 중앙은행인 브라질은행 총재로 임명된 앙히끼 메렐레스(Henrique Meirelles)는 미국의 FleetBoston Financial Group의 회장을 지낸 인물. 농산부 장관인 호베르또 호드리게스(Roberto Rodrigues)는 대규모 플랜트를 소유한 농기업가이며, 산업개발장관 풀란(Luis Fernando Furlan)은 식품재벌.

○ PT 정부의 경제정책 기조

- 기존의 보수적 재정 정책을 엄격히 시행하여 IMF가 요구한 GDP의 3.75% 재정흑자 요구를 스스로 4.25%로 올려 달성(부채상환 이전 기준). 이처럼 높은 재정흑자기준을 충족시키기 위해 사회정책 관련 비용은 삭감.

- 두 번째 정책 기조는 높은 이자율을 유지하는 것. 높은 이자율은 시중 통화를 흡수하여 인플레를 통제하고 이자 차익을 노리는 외국 자본 유치에 필요. 고금리 정책과 재정흑자 정책은 시장의 신뢰와 경제적 안정을 확보하는 데는 성공하였으나 은행이 민간부문에 대한 투자보다 수익률이 더 좋은 정부에 고이자 대출을 선호하여 민간투자는 더욱 위축.

- 현재 이자율은 세계에서 가장 높은 19%대에 달하며 이 때문에 성장세가 낮은데도 은행은 사상 최대의 흑자를 누리고 있음. 브라질 최대은행인 Bradesco의 2005년 수익은 2004년보다 80% 증가하였으며 두 번째 큰 은행인 Itau는 2004년보다 수익이 39%나 증가. 2005년 정부는 1,390억 헤알(632억 달라)을 국내외 부채 상환에 사용하였는데(국내부채 85%. 대외부채 15%), 이는 브라질 전체 예산의 23%에 해당함. 정부 예산의 거의 1/4을 원금 및 이자 지불에 사용. GDP의 절반이 넘는 수준인 공공부채의 35% 정도가 은행에 진 빚이고, 정부가 높은 이자를 지불하기 때문에 투자자는 공장보다 은행에 더 투자.

- 상파울루 주 캄피나스 대학의 경제학 교수 Marcio Pochman은 국가가 약 2만 가구의 채권소유자에 지불하는 1,200억 달러는 GDP의 7~8%에 이를 것으로 추산.

2. 거시 경제 지표로 본 룰라 정부의 경제적 성과

○ 각론

- 경제성장은 2003년 0.5%, 2004년 4.9%, 2005년 2.3%를 기록. 특히 2005년의 경제성장률 2.3%는 남미에서 아이티(Haiti)를 제외하면 가장 낮은 수준. 룰라 정권 첫 3년간의 성장률 평균은 2.6%로 까르도주 정권 첫 3년 평균 성장률 3.4%에도 못 미치는 성적. 중국이나 아르헨티나가 8~9%대의 성장률을 보인데 비교하면 매우 실망스러운 수치로서, 인플레 억제를 위한 높은 이자율 때문에 투자 수준이 낮고 산업 성장률이 낮은 것임.

- 일인당 GDP는 2003년 4,142달러, 2004년 4,284달러, 2005년 4,320달러로 약간 개선되었으나 지난 수년간 헤알화의 환률 인하를 감안하면 큰 변화로 보기 어려움.

- 실업률은 2003년 10.9%에서 2005년 9.5%로 약간 개선되었으나 불완전실업자와 취업인구의 절반에 가까운 자영업자와 비정규직을 고려하면 실업문제는 아직 심각.

- 소비자 물가 상승률은 2003년 9.3%, 2004년 7.6%, 2005년 5.8%로 점차 낮아지고 있어 통화 안정에는 일단 성공.

- GDP 대비 공공부문 적자는 까르도주 정부의 마지막인 2002년의 10.3%에서 2005년 3.1%로 감소. 공공부채는 GDP의 2002년 55%에서 51%대로 떨어져 상당한 개선.

[표6] 브라질 주요 경제 지표

	2001	2002	2003	2004	2005
GDP(US$:10억, 평균환율 기준)	510	459	507	606	802
GDP 실질 성장률(%, 헤알화)	1.3	1.9	0.5	4.9	2.2
일인당 GDP (US$, 2005년 평균환율 기준)	4,162	4,180	4,142	4,284	4,320
실업률	10.6	10.5	10.9	9.6	9.5
소비자물가 상승률(IPCA)	7.7	12.5	9.3	7.6	5.8
환율(연말기준)	2.32	3.53	2.95	2.72	2.30
이자율(연말기준)	18.07	23.03	17.78	19.32	19.19
공공부문 적자(%, GDP 대비 )	5.2	10.3	3.6	2.5	3.1
공공부문 부채(%, GDP 대비 )	52.6	55.5	57.2	51.7	51.6
수출 (이하 US$: 10억)	58.2	60.4	73.1	96.5	117.5
수입	55.6	47.2	48.2	62.8	73.0
무역수지	2.6	13.2	24.9	33.7	44.5
외환보유고	35.9	37.8	49.3	52.9	61.0
외국인직접투자 (FDI)	24.7	14.1	9.9	8.7	13.0
외채총액	226.1	227.7	235.4	220.1	187.4

출처: www.ipeadata.gov.br Institute of Applied Economic Research(IPEA) 데이타베이스, Highlights of Brazil, 2005-2006 Edition, Pricewaterhouse Coopers, 2006.

- 세계시장의 호황으로 2005년 수출액은 2002년의 거의 두 배. 이로 인해 무역수지가 크게 개선되고 외환보유액도 2002년 378억 달러에서 2005년 610억 달러까지 꾸준히 증가.

- 외채총액은 2005년 말 IMF에 155억 달러를 조기상환하면서 크게 감소.

○ 전반적 평가

- 룰라 정부의 경제정책은 물가안정과 실업률 감소, 공공부문 적자 축소, 무역수지 개선과 외환보유고 증대 경향을 보여, 경제관리에는 성공했고 국제금융시장의 애초의 우려와 회의적 시각은 불식. 그러나 브라질 경제는 아직 충분한 성장세를 보여주지 못하고 있으며 고금리가 발목을 잡고 있어 민간투자가 활발하지 못하고 장기적 성장구조를 구축하였다고 보기 어려움.

III. 사회 부문

1. 불평등도

- 브라질은 세계적으로 불평등도가 높은 나라로서 2004년의 경우 최상위 1%의 소득은 전체소득의 13%를 차지하였으며 최상위 10%가 전체소득의 45%를 차지. 반면 인구 전체의 하위 50%가 차지하는 소득분배율은 13.9%에 불과.

- 2002년도까지만 해도 최상위 1%가 차지하는 소득은 하위 50%의 소득보다 많았으나 2003년 이후 이 경향이 역전. 하위 50%의 소득분배율은 2001년 12.6%에서 2004년에는 13.9%로 증가. 룰라 정부의 사회정책이 우선순위에 밀려나기는 했으나 가족기금 등의 프로그램이 나름대로 성과가 있었음을 보여주는 증거.

[표7] 브라질의 소득 불평등 추이

	소득분배율(%)			소득 지니 계수
	최상위 1%	최상위 10%	하위 50%
1996	13.5	47.5	12.1	0.602
1997	13.8	47.7	12.1	0.602
1998	13.9	47.8	12.3	0.600
1999	13.2	47.3	12.7	0.594
2000	-	-	-	-
2001	13.9	47.4	12.6	0.596
2002	13.4	47.0	13.0	0.589
2003	12.7	46.1	13.4	0.581
2004	13.0	45.3	13.9	0.572

출처: www.ipeadata.gov.br Institute of Applied Economic Research (IPEA) 데이터베이스.

- 한편 소득 지니계수는 2003년 0.581, 2004년 0.572를 기록하여 브라질 사회의 불평등도는 매우 심각. 그러나 지니계수는 1998년 0.6에서 2004년 0.572로 개선되는 모습을 보여주고 있으며 특히 2001년 이후는 지속적으로 개선.

2. 빈곤과 최저임금

- 2006년 4월 최저임금을 300헤알에서 350헤알로 17% 인상하였으나 2003년 취임당시의 200헤알의 두 배 약속을 지키지는 못함. 지난 3년간 룰라 정부는 사회복지예산의 적자를 막기 위해 최저임금 인상을 억제해왔음. 2004년의 경우에도 룰라 정부는 정치권이 요구한 최저임금 275헤알 인상요구를 거부하고 260헤알 안을 관철시킴.

[표8] 브라질 최저임금 및 빈곤층 비율 추이

	최저 임금 (헤알, 매년 5월 기준)	빈곤층 수* (만명)	빈곤층 비율 (%)	극빈층 수** (만명)	극빈층 비율 (%)
1996	112	5,179	34.7	2,331	15.6
1997	120	5,345	35.2	2,368	15.6
1998	130	5,207	34.0	2,226	14.5
1999	136	5,618	35.3	2,395	15.0
2000	151	-	-	-	-
2001	180	5,834	35.1	2,532	15.2
2002	200	5,748	34.3	2,335	14.0
2003	240	-	39.2	-	16.7
2004	260	5,943	33.6	2,324	13.1
2005	300
2006	350

출처: www.ipeadata.gov.br Institute of Applied Economic Research (IPEA) 데이터베이스,

*빈곤층: 기본 식비 및 기초 생활비(주거, 의복, 교통비 등)에 필요한 소득을 올리지 못하는 사람들.

**극빈층: 기본 식품을 구입할 소득도 올리지 못하는 사람들.

- 인구의 1/3이 넘는 6천만명이 빈곤선 이하에서, 인구의 13%에 해당하는 2,300만명이 극빈층으로 기아선상에서 생활. 이들 빈곤층은 최저임금의 절반도 안 되는 돈으로 살아가고 있는 것으로 평가되고 있음(『Economist』, Aug. 14th, 2003). 1996년 이후의 통계를 보면 아직 확실한 변화로 단정하기는 어려우나 적어도 2004년에는 극빈층과 최극빈층이 상당히 큰 폭으로 감소하고 있음.

3. 일자리 창출

- 룰라는 선거운동 기간 중 1천만개의 일자리를 만들겠다고 약속했으나 실제로는 3년 동안 370만개의 일자리를 만들어내는 데 그침. 인구의 10%가 실업이고 25%는 불완전고용이거나 비공식부문에서 일하고 있으며, 실업의 절반은 25세 미만의 청년실업.

- 늘어나는 일자리도 저임금이거나 나쁜 조건의 일자리인 경우가 대부분임. 2005년 66%의 새로운 일자리 임금은 한달에 200달러 미만.

4. 빈곤층 지원 프로그램

○ 기아제로 운동

- 룰라 정부 초기에 의욕적으로 출범시킨 기아제로 운동은 그간 870만 가구에 혜택을 주었다고 하나 최근에는 프로그램의 존재 여부가 의문시될 정도로 주목을 받지 못하고 있음. 기아제로에 참여한 외부 기업이나 기관들의 막대한 지원금이 국가 부채 상환을 위해 전용되는가 하면, 프로그램 시작 5개월 만에 약 5억 달러의 예산이 1/3로 축소면서 룰라 정부의 정책 우선순위에서 밀려남.

○ 가족기금 프로그램

- 가족기금은 거의 9백만의 빈곤가정과 약 3천만명의 빈곤 인구가 수혜대상에 포함되는 대규모 프로그램으로, 이를 통해 일주 45달러 미만의 소득을 올리는 빈곤가정(약 1,100만명으로 추산됨)의 77%에 매달 65헤알 정도의 지원금을 제공. 연방정부 차원에서 GDP의 16% 정도가 사회프로그램으로 쓰이고 있으나 이 중 대부분은 연금과 의료, 교육 부문으로 가며, 실제 빈곤층을 지원에 들어가는 비용은 GDP의 0.4%에 불과(『Economist』, Aug. 14, 2003).

- 빈곤층의 49%가 집중 거주하고 있는 북동부 지역이 최근 룰라 지지로 돌아서고 있다는 사실은 이 프로그램이 빈곤층에게 어느 정도 어필하고 있다는 간접적 증거. 룰라 지지층의 지역적 분포를 보면 과거 보수세력의 아성이었던 북동부에서 55%로 과반수를 넘으나, 중산층이 몰려있는 남동부에서는 29%에 불과. 2000년 선거에서는 PT시장 당선자의 70%가 남부와 남동부에서 배출되었으나 2004년 선거에서는 62%의 당선자가 북부, 북동부, 중서부에서 배출됨.

5. 농지 개혁

- 37명의 대지주가 250만 농가보다 많은 토지를 소유하고 있으며, 인구의 3%가 경작 가능 토지의 2/3를 자지하고 있는 토지 소유권의 과도한 집중, 그리고 경작 가능 토지의 60%가 생산에 이용되지 않고 방치되고 있는 상황이 무토지농민운동(MST: Movimento Sem Terra)이 주도하는 토지 점거운동의 배경.

- 룰라 정부는 농지개혁의 성과 목표로 △임기 4년간 토지 수용을 통해 40만 가구 정착 △토지은행(Banco da Terra: 현재는 Credito Fundiario)이 농지를 구입, 저리 분양을 통해 20만 가구 정착 △아무 지원을 받지 못한 40만 가구에게는 신용, 생산, 소유권 등의 지원 등을 약속. 그러나 룰라 정부는 엄격한 재정정책으로 이 약속을 실천하지 못하고 있어 MST의 반발을 사고 있음.

IV. 정치 부문

1. 정치 개혁

- 브라질 정치 제도 중 가장 큰 문제는 다당제하에서 의회에 수많은 정당이 난립하여 법안을 통과시키기 위해서는 성향이나 정책기조가 다른 정당과도 손을 잡을 수밖에 없다는 점. 의회에서의 지지확보를 위해 대통령과 집권당이 내각의 각료직을 타당에 분배하거나 연방 예산을 특정 지역이나 후보에 유리하게 배정하는 행태를 지칭하는 후견주의(clientelism) 정치는 전통적 정치스타일로 브라질 정치에 깊이 뿌리 내리고 있음.

- 그러나 2005년 6월에 터져 나온 우체국 부패사건(멘살라웅)이 빌미가 되어 PT가 매달 제휴 정당 소속 의원들에게 3만 헤알이 넘는 용돈을 지불하여 의회에서 표를 관리해 온 사실이 폭로됨. 이로 인해  룰라의 최측근인 디르세우 비서실장과 PT 대표와 사무국장, 재정국장이 물러났으며 중앙단일노조(CUT) 및 MST 기타 사회운동조직들은 PT에게 의회의 보수적 연합세력과 관계단절을 요구함.

- 이 부패스캔들은 PT 이미지에 큰 타격을 주어 룰라의 지지율이 잠시 떨어졌으나  2005년 말에는 다시 스캔들 이전 수준으로 회복. 그러나 투명하고 깨끗한 정치를 지향해 온 PT는 브라질의 구태 정치를 극복하지 못했을 뿐만 아니라 오히려 개혁 대상에 의해 오염되는 결과 초래.

2. 시민사회의 참여

- PT는 1980년 창설 이후로 좌파정당으로서 사회주의 이념뿐만 아니라 다양성과 아래로부터의 참여를 중시하는 민주주의의 요소를 중시해 왔음. PT는 지방선거에서 시장과 주지사를 배출하면서 스스로의 정치스타일을 구축하려 노력하였으며 사회운동세력 및 일반주민들의 적극적인 참여를 조직하고자 하였음. 뽀르뚜 알레그레에서 처음 시행된 참여예산제와 브라질리아 주지사를 지낸 크리스토방 부아르케가 개발한 취학장려금(Bolsa-Escola)제도 등은 높은 평가를 받았음.

- 그러나 참여와 창조적 정책개발의 정신은 의회에서의 다수파 구성을 위한 기존 보수정당과의 제휴 필요성 때문에 집권 이후의 전국정치에서는 크게 퇴색되었음.

- 룰라 정부는 집권 이전에는 사회운동세력과 연합하여 국가와 보수엘리트 집단에 도전하는 모습을 보였으나 집권 이후에는 의석의 20%밖에 차지하지 못한 소수정당으로서 타당과의 제휴를 통해 집권당으로서의 역할을 수행하는 데 충실.

- 그러나 룰라정부가 시민사회와 관계를 등한시 한 것은 아님. 룰라는 취임 첫날인 2003년 1월1일 임시조치 103호를 발하여 경제사회발전위원회(CDES: Conselho de Desenvolvimento Economico e Social)를 구성하여 정부와 시민사회가 대화를 통해 브라질 경제․사회발전의 방향과 정책을 제시하고 절차상의 합의를 시도함.

- CDES는 대통령 직속기구로서 대통령궁의 주요 정책결정자와 주요 부처장관 등 정부에서 12인, 시민사회대표 90인으로 구성되었음. 시민사회 대표는 약 절반이 기업가들이며 나머지 절반은 노조 지도자, 시민운동가, 종교인, 지식인등으로 구성됨.

- 2003년 7월에는 전국노동포럼(FNT: National Labor Forum)을 설치하여 정부와 사용자, 노동자, 시민 등의 참여를 통해 노동법과 제도의 현대화, 사회적 대화 및 노사정합의, 고용창출과 소득증가에 유리한 제도적 환경 조성을 논의.

- 기본적으로 룰라 정부의 통치 전략은 의회와 정당을 중심으로 한 타협전략이었으며 룰라는 당내 좌파나 사회운동권이 주장하는 대중 참여와 조직에 기초한 동원전략은 시도하지 않음. 그러나 룰라가 노동운동이나 MST 등 사회운동에 냉정하기만 한 것은 아니었으며, 때로 이들과의 협의하는 모습도 보여줌.

V. 맺는 말

- 룰라 정부의 첫 두해의 가장 놀라운 점은 룰라정부가 가져온 변화가 아니라 전임 정부와의 지속성이며, 정부는 기존의 관행과 패턴을 그대로 유지하였다는 관찰이 널리 받아들여지고 있음.

- PT 내부에서는 이미 1990년대 중반부터 사회주의보다 민주주의를 강조하기 시작하였으며 룰라는 1998년 대선 실패 이후 ‘시민연구소’(Instituto Cidadania)를 통해 당내 좌파로부터 비교적 자유로운 입장에서 브라질 사회의 여러 문제 해결 방안을 모색. PT와 룰라의 외채나 국제자본에 대한 태도 변화는 이미 2002년 선거과정에서 분명하게 드러났으며 룰라는 당선되면 국제자본과 모든 거래관계와 약속을 준수할 것이라고 선언. 선거운동 역시 이전의 투쟁적 이미지와 달리 마케팅 관점에서 부드러운 이미지를 강조하였으며 부통령 후보로 브라질의 대표적 섬유재벌을 지명. PT 정부가 집권하자마자 급진적 정책을 펴지는 않을 것이라는 점은 이미 선거운동 중에 상당부분 드러난 사실임.

- 이러한 정책의 지속성이 구조적 제약으로 인한 어쩔 수 없는 선택이었는지, 아니면 질직 변화를 가져올 수 있는 구체적 대안의 결여나 전략적 사고의 부족 때문이었는지는 아직은 판단하기 이르며 두 요인 모두 작용하였을 가능성이 큼.

○ 룰라 정부의 성과

- 룰라 정부는 2005년 말 IMF에 진 155억 달러를 완전히 상환하여 IMF의 통제를 받던 10년간의 고리를 끊어내는 데 성공. 외채의 GDP 비율은 지난 50년 동안 가장 우량한 상태에 있음. 전임 까르도주 정부에서 지속적으로 추진된 민영화가 중단되었으며 노자관계나 국가-시민관계에서도 약자인 노동과 시민의 입장이 강화되었음. PT와 같은 뿌리에서 나온 CUT(브라질 최대의 노동조직) 위원장이 현 노동부장관.

- 빈곤층이 상당히 줄었으며 지니계수도 상당한 개선이 있었음. 지난 3년간 PT의 지역적 지지기반이 남부와 남동부의 산업지대에서 빈곤층이 많은 북부와 북동부로 이동하고 있는데, 이는 2003년 10월 시작된 가족기금 프로그램의 덕분으로 분석됨. 2006년 2월 조사에 의하면 가족기금 수혜층에서 룰라의 지지는 58%에 달하였으나 지원을 받지 않거나 주위에 지원받는 사람을 모르는 경우에는 지지율이 41%에 불과. 가족지원금 수혜자의 49%가 거주하는 북동부 지역이 보수파의 근거지에서 룰라 지지 기반으로 돌아선 것도 이와 무관하지 않은 것으로 분석됨.

○ 통치전략 전망

- 현실적으로 룰라가 경제엘리트를 배제하고 기존 경제구조에 도전할 가능성은 거의 없어 보임. 실용주의자 룰라의 관심은 시장 확대와 브라질의 영향력 강화를 통한 경쟁력 강화이고 이를 통해 일자리를 창출함으로써 노동계급과 빈민에 대한 그의 일생의 사명감과 의무감을 실현시키려 할 것으로 예상됨.

- 룰라의 정치노선도 일부 좌파가 기대 혹은 요구하듯 사회운동과 주민동원을 기초로 할 가능성은 그다지 커 보이지 않음. 이는 룰라가 이념적 지도자라기보다는 실용주의적 지도자이며 대화와 타협의 명수로서 현실의 요구에 끊임없이 적응해온 지도자라는 점에서, 나아가 PT의 지지기반이 중산층에서 빈곤층으로 이전하고 있고 그간의 신자유주의 정책으로 전통적 지지기반인 노동계급의 조직역량이 약화되었다는 점에서, 사회적 동원을 기초로 한 정치를 펼칠 조건이 열악하기 때문임.