노동법의 이행 확보를 위한 새로운 틀

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1. 서론
전통적인 노동법은 정규직 풀타임 근로자를 전제해서 노동분쟁을 바라보고, 그에 맞춰 노동법의 이행 확보 수단을 마련했다. 그런데 이러한 접근 방식은 1990년대 이후 비정규 근로와 간접고용의 확대 등과 같은 변화된 노동분쟁의 실태를 과소평가하는 착각을 야기했다. 나아가 신자유주의적 구조조정 정책으로 인한 노동분쟁의 사법화(私法化)는 근로감독과 형사제재를 노동법에서 밀어내고 민사법원을 노동분쟁 해결의 주요한 메커니즘으로 만들어버렸다. 이렇게 노동분쟁을 민사소송 절차를 통해 해결하는 것은 민사법이 노동의 법제였던 자본주의 초기로 회귀하는 것과 같은 결과를 초래했다. 그로 인해 자본주의 초기 노동자와 같은 처지에 놓인, 비정규 근로자들은 노동법적 보호에서 배제되었다.
이 상황을 개선하기 위해서는 노동분쟁의 새로운 경향에 맞춰 노동법의 이행 확보 수단을 재정비하는 노력이 필요하다. 이것은 노동법의 현재 과제다. 왜냐하면, 노동법이 법령의 형식으로 존재한다는 사실만으로 그 정당성(legitimacy of labor law)이 확보되는 것은 아니기 때문이다. 만약 노사 현실에서 그 규범력이 발휘되지 못해 종속노동의 보호라는 목적을 달성하지 못한다면, 노동법은 법적 정당성을 확보할 수 없다. 1990년대 이후 추진된 신자유주의적 구조조정 정책에 의해 노동법의 정당성은 위기에 처했다. 노동법은 시장의 필요에 따라 언제든지 수정 가능한 것으로 인식되고 그 준수 여부는 사용자의 의사에 맡겨진 것처럼 이해되었다. 노동법을 지키지 않는 기업은 아무런 부끄럼 없이 시장의 논리로써 자신의 위법․탈법 행위를 정당화하곤 했다. 하지만 기업의 노동법 미준수(위반) 행위는 비공식 고용을 확대하는 원인일 뿐 아니라 상품․용역 시장의 불공정 경쟁의 원인이기도 하다. 이로 인해 발생하는 광범위한 사각지대는 노동법의 규범으로서의 의의를 훼손한다. 2)
흔히 노동법의 이행력을 확보하는 방안은 기업의 자율적 이행을 확대하는 방안(self-enforcement), 근로조건들을 개별 근로자가 소구할 수 있는 사법적 권리로 구성하는 방안(individual enforcement) 및 근로감독관과 행정적 제재를 통해 이행을 강제하는 방안(officer enforcement, enforcement by an agency) 등 세 가지로 구분할 수 있다. 3) 따라서 노동법의 이행력을 제고하기 위해서는 ① 다양한 정책 수단을 통해 노동법 위반 행위에 대해 관대한 사회 분위기를 바꿔 노동법을 준수하는 풍토가 기업에 정착되어야 한다. 더 이상 영세 사업장의 지급 능력을 이유로 노동법 미준수 행위에 면죄부를 줘서는 안 된다. ② 노동법 위반 사용자에 대한 개별 근로자의 소송과 추심 등을 지원할 수 있는 제도를 확충해야 한다. 4) ③ 노동법 위반 행위에 대한 감독 능력을 제고하고 위반 행위가 있을 때 그에 상응하는 제재를 가함으로써 노동법 위반 기업이 부담하는 비용을 높여야 한다. 이 가운데에서 자율적 이행의 확대 방안이 노동법의 이행력 제고에 가장 큰 영향을 미치지만, 나머지 두 방안 역시 기업의 자율 이행을 확대하는데 필수적 수단이다. 노동법적 의무를 이행하지 않을 경우 제재를 당할 가능성이 높으면 높을수록, 기업이 자율적으로 노동법을 지킬 가능성도 커지기 때문이다. 즉, 제재의 예측 가능성이 담보되어야만 자율적 이행을 확대하는 방안이 성공할 수 있다. 법률의 존재만으로는 충분치 않다는 것이다. 5) 6)
1990년대 중반 이후 우리나라의 노동분쟁 해결 제도 또는 노동법 이행 확보 수단은 제 역할을 수행하지 못했다. 법원은 신자유주의적 구조조정 정책에 협력하며 노동법의 보호 범위를 확대하는 데에 소극적이었다. 기업에 우호적인 정부 역시 근로감독 기능을 형해화시켰다. 근로감독 기능은 제대로 작동하지 않았고, 적발된 사건 중 상당수는 검찰에 의해 불기소처분을 받았다. 이로 인해 새롭게 출현한 노무제공자 유형 중 상당수는 노동법적 보호에서 배제되었다. 이렇게 노동법의 이행 확보 메커니즘이 작동하지 않는 상황에서 기업의 자율적 이행은 윤리적 측면에서 권장되는 것에 불과하다고 인식되곤 했다. 
이런 상황을 개선하고 기업이 노동법을 자율적으로 이행하는 풍토가 정착되기 위해서는 노동법의 이행력을 제고하는 것이 요청된다. 이를 위해서는 비정규 근로의 확대 등과 같은 노동분쟁의 새로운 경향에 맞춰 근로감독 기능을 강화하고, 노동․사회보장법원의 설치 및 노동위원회의 독립성 제도 등을 통해 노동법의 이행 확보 제도를 개선함으로써 근로자들이 자신의 권리를 제대로 행사할 수 있도록 하는 것이 필요하다.
 
 
2. 노동법의 이행 확보 제도의 새로운 구성
 
가. 근로감독 제도의 개선
우리나라 노동법에 광범위한 사각지대가 존재하는 이유 중 하나는 근로감독관 제도가 제대로 기능하고 있지 않기 때문이다. 노동법의 규범력을 확보하기 위해서는 우선적으로 근로감독 기능을 활성화해야 한다. 
첫째, 근로감독청(가칭)을 설치해서 근로감독 기능을 일반 고용노동 행정으로부터 독립시켜 근로감독관의 전문성과 독립성을 확보해야 한다. 지금과 같은 순환 보직 형태의 인력 운용 방식은 인적 자원의 다양성과 업무의 전문성을 담보하는 방향으로 개선되어야 한다. 7) 따라서 근로감독관은 별도의 정원을 두어 특정직공무원으로 충원하는 방식이 바람직하다. 8) 그와 함께 근로감독관의 정원 확대도 필요하다. 근로감독관의 업무량은 계속 증가하는데 인원은 정체되어 있고, 이는 근로감독 업무의 지연 처리와 초과근로시간의 증가로 이어지고 있다. 현업 근로감독관들에 대한 설문 조사 결과에 따르면, 정상적인 업무 처리를 위해서는 현 인원 대비 약 45% 정도의 인원 충원이 필요하다고 한다. 9)
둘째, 현재 집단적 노사관계법 영역까지 확대되어 있는 근로감독관의 업무 영역을 일본처럼 개별적 근로관계법 분야(부당노동행위 포함)로 축소함으로써 근로감독관의 업무 범위를 근로자의 근로조건 보호에 집중해야 한다. 10) 지금과 같이 근로감독관이 개별 사업장의 집단적 분쟁에 개입하며, 때로는 이들이 수집한 쟁의행위 관련 증거를 근거로 근로자에 대한 형사처벌이 이뤄지는 것은 근로감독관 제도의 본래 취지에 맞지 않다. 11) 국제노동기구의 「공업 및 상업부문에서 근로감독에 관한 협약」(1947년) 제3조도 근로감독의 대상으로 "근로시간, 임금, 안전, 건강 및 복지, 아동 및 연소자의 고용, 그 밖의 관련 사항에 관한 규정 등 근로조건 및 작업 중인 근로자 보호에 관한 법규정"을 규정하고 있을 따름이다.
셋째, 근로감독청에 노동검사를 두어 노동 범죄에 대한 형사법적 기능을 보완하는 것이 필요하다. 우리나라 근로감독 제도의 결정적 한계는 근로자의 권리를 침해하는 범죄에 대한 수사․기소 권한이 근로감독 기구와 단절된 채 행사된다는 점이다. 이 문제를 해결하기 위해서는 근로감독 결과에 따라 필요한 경우에는 근로감독청이 수사․기소 권한을 행사할 수 있도록 해야 한다. 이미 아일랜드와 프랑스 등의 근로감독 기구가 이런 권한을 행사하고 있다고 한다. 12) 
 
나. 노동․사회보장법원의 설치
실체법이 존재한다는 이유만으로, 즉 실체법을 통해 권리를 부여했다는 것만으로 그 법체계가 정립되었다고 볼 수는 없다. 노동법이 노동시장의 이중화 및 노동분쟁의 복잡화 현상에 대응하기 위해서는 실체법뿐만 아니라 그에 대응한 소송 체계가 마련되어야 한다. 이를 통해 새로운 노동분쟁을 해결할 수 있는 전문성도 갖출 수 있다. 
노동법이 독립된 법체계로 완성되기 위해서는 독자적인 소송 절차와 노동법원 체계가 필요하다. 모든 법이 그렇듯이 노동법 역시 적절한 절차와 결합될 때 더욱 효과적으로 기능한다. 13) 오세혁 교수의 비유처럼 “실체법 없는 소송법(절차법)은 공허하며, 소송법(절차법) 없는 실체법은 맹목이다”. 14) 민사법은 민사소송법에 의해 민사법원에서, 형사법은 형사소송법에 의해 형사법원에서, 가족법은 가사소송법에 의해 가정법원에서 다뤄지는 등 실체법은 그 이념과 인간상에 부합하는 소송 절차를 갖춰야 법체계로서 온전하게 운용될 수 있다. 예컨대 민사소송 절차는 민사법이 상정한 자유롭고 평등한 인간에 맞춰 설계된 논쟁 과정이고 그 이념인 처분권주의와 변론주의는 사적 자치 원칙의 소송법적 변용이다. 따라서 민사법과 다른 이념과 인간상을 전제한 노동법에서도 독자적인 소송 절차와 법원이 마련되어야 한다. 15)
한편, 이 문제는 노동법과 동일한 인간상에 기초한 사회보장법 분야와 함께 고민되어야 한다. 사회보장 관련 분쟁을 일반 행정소송에 맡기는 것은 사회보장수급권자의 생존을 위협하거나 빈곤 상태에 빠지는 것을 방임하는 것에 다름 아니다. 사회보장 분쟁의 해결 절차는 신속하게 진행되고 확정판결 전이더라도 임시적인 보호 조치가 가능하도록 설계되어야 한다. 따라서 이러한 특성을 반영한 소송법(절차법)과 법원 제도가 필요하다. 16)
노동․사회보장법원은 법원이 다루고 있는 기존 노동․사회보장 사건을 통일적으로 관장하는 특수법원 형태로 설치할 수 있을 것이다. 이를 통해 노동․사회보장 분쟁 해결에 관한 법원의 전문 역량을 키우고 관련 분쟁의 성격에 조응하는 절차를 마련함으로써 노동․사회보장 분야에 적절한 분쟁 해결 수단을 제공할 수 있다. 또한 이 방안은 노동위원회의 권한을 그대로 유지함으로써 노동법원 설치와 관련된 노․사의 우려를 불식시키고 불필요한 논쟁이 발생하는 것을 예방할 수 있을 것이다.
 
다. 노동위원회 제도의 독립성 제고
노동․사회보장법원에 관한 논의와 별도로, 가장 대표적인 노동 분쟁 해결 절차인 노동위원회 제도의 개선이 필요하다. 노동위원회 제도는 비용 부담 없이 신속하게 노동분쟁을 해결한다는 장점 때문에 비정규 근로자들이 가장 쉽게 접근할 수 있고, 실제 많이 이용하는 분쟁 해결 제도이다. 따라서 비정규 근로자의 권익 보호를 위해서는 노동위원회가 더욱 활성화될 필요가 있다. 
그런데 현행 노동위원회는 형식적으로는 고용노동부와 분리되어 있지만 인사와 재정 등에서 고용노동부의 실질적 영향력 아래 놓여 있다. 중앙노동위원회의 위원장을 제외한 대부분의 고위직 인사는 정부가 임명하고 그 재정 역시 고용노동부에 종속되어 있는 것이다. 이 때문에 중요 사건을 처리하는 과정에서 노동위원회의 정부로부터의 독립성과 중립성이 의심받곤 한다. 17) 고용노동부가 노사관계에서 가장 전문적인 행정기관인 이상 노동위원회의 전문성 확보를 위해 그 조력을 굳이 배제할 이유가 없다고 생각할 수도 있으나, 심판 기구로서의 신뢰 제고를 위해서는 인력과 재정 운영의 독립성을 갖춰야 할 것이다. 18)
이를 위해서는 먼저, 노동위원회의 공무원 정원을 고용노동부와 별도로 둠으로써 인적 독립성을 갖추는 것이 필요하고, 재정상의 독립성을 확보하는 방안도 마련해야 할 것이다.
그와 함께 노동위원회가 비정규 근로자의 권리 구제 제도로 기능할 수 있는 절차도 보완되어야 한다. 예컨대 판례에 따르면, 근로자가 부당해고구제신청을 하여 해고의 효력을 다투던 중 근로계약기간이 만료되면 그 구제이익이 소멸된다고 보는데, 19) 이는 기간제 근로자에게 새로운 민사소송을 제기하도록 하는 부담만 지울 뿐이고 노동법의 이행 확보에 도움이 되지 않으므로, 이러한 경우에도 구제이익을 유지할 수 있도록 하는 입법을 마련해야 할 것이다.
 
 
3. 결어
노동법은 노사관계의 현실과 결코 분리될 수 없다. 대부분의 사람들이 그 존재를 인정하는 이중적 노동시장은 노동분쟁의 실체를 변화시키고 노동법에 영향을 미치고 있다. 노동분쟁에서 비정규직 근로자는 더 이상 주변부의 지위에 있지 않다. 오히려 소득활동 기간 중 상시적으로 해고 또는 근로관계의 단절을 경험하고, 임금 체불이나 최저임금법 위반 사례도 많이 겪게 된다. 과거 정규직 근로자가 생애에서 많아도 한, 두 번 경험하던 고용 불안정, 소득 불안정은 비정규 근로자에게는 상시적 현상이다.
노동분쟁에서 비정규직이 일으킨 변화는 단순한 숫자의 문제만은 아니다. 분절된 노동시장에서 새로운 노무 제공 형태가 나타남으로써 전통적인 노동법 법리만으로는 노동분쟁의 당부를 판단하는 것이 점점 더 어려워지고 있다. 예컨대 스마트 폰의 앱(App)을 통해 배달을 하거나 대리기사 업무를 수행하는 사람들의 사용자는 누구인지, 이들에게 사회보험을 적용한다면 누구에게 보험료를 징수해야 하는지 등 우리가 아는 노동법 지식만으로는 해결하기 어려운 낯선 노동분쟁이 늘어나고 있는 것이다. 즉, 과거 주변부에 머물던 비정규 근로 관련 노동분쟁의 양과 질 모두 변화하고 있는 것이다. 그리고 이러한 비정규 근로자의 규모 확대, 노무 제공 방식과 기업 조직의 변화는 과거 정규직 근로자들을 전제로 해서 마련된 노동법 이행 수단의 정당성에 대해서 의문을 갖게 한다.
그럼에도 1990년대 이래 우리는 그 새로운 유형의 노동분쟁의 해결을 민사법원에 맡겨 놓은 채, 절반의 노무제공자들이 사실상 노동법의 사각지대에 놓인 상황을 방관하고 있다. 나아가 불완전한 노동법 이행 제도와 정부의 소극적 태도로 인해 기업의 노동법 위반 행위는 묵인되고, 노동범죄로 인한 근로자의 피해는 관심사가 아니었다. 이는 결국 사회적 양극화 또는 소득 양극화라는 결과를 초래했다.
이중적 노동시장의 존재, 절반에 가까운 비정규 근로자의 존재를 인정한다면, 그에 맞춰 노동법의 이행 확보 수단도 새로 마련해야 한다. 앞에서 살펴본 것처럼 노동법의 정당성은 궁극적으로 기업의 자율적 이행을 통해 달성되는 것이지만, 이를 위해서는 이행력 확보를 위한 수단을 재정비하는 것이 필요하기 때문이다. 이와 관련하여 이 글에서는 노동분쟁의 새로운 경향에 맞춰 근로감독 제도의 개선, 노동․사회보장법원의 설치 및 노동위원회의 독립성 제고 등이 필요하다는 점을 지적하였다.
 
 
<각주>
1) 이 글은 2016. 11. 18. (사)노동법연구소 해밀, 한국노동법학회, 사법정책연구원이 공동 주최한 「노동분쟁해결절차의 법적 현실과 미래 제안」 심포지엄에서 필자가 "노동분쟁의 새로운 경향과 미래" 제목으로 발표한 내용에서 글의 주제와 관련되는 부분을 발췌하여 정리한 것이다. 
2) 이 문단은 도재형, 「노동법의 회생」, 이화여자대학교출판문화원, 2016, 399면과 404면에서 인용했다.
3) Paul Skidmore, Thinking about enforcement: The minimum wage in practice, Legal Regulation of the Employment Relation, Kluwer Law International, 2002, 350-351면.
4) 노상헌, "영세사업장에 대한 노동법 적용과 근로감독", 「노동법연구」 제37호, 서울대학교 노동법연구회, 2014, 26면.
5) Skidmore, 앞의 논문, 362면과 367면.
6) 이 문단은 도재형, 앞의 책, 404-405면에서 인용했다.
7) 노상헌, 앞의 논문, 23-24면; 도재형, 앞의 책, 406면.
8) 이와 관련하여 국제노동기구의 「공업 및 상업부문에서 근로감독에 관한 협약」(1947년) 제6조는 "근로감독관은 신분 및 근로조건의 안정이 보장되어야 하고, 정부의 교체 및 외부의 부당한 영향으로부터 독립적인 공무원으로 구성되어야 한다."라고 규정하고 있다.
9) 송민수, "근로감독관의 업무강도 현황", 월간 「노동리뷰」 2016년 11월호, 한국노동연구원, 2016, 112-113면.
10) 노상헌, 앞의 논문, 13면.
11) 도재형, 앞의 책, 405-406면.
12) 김정한․옥우석, 「선진국 근로감독 운영실태조사」 용역보고서, 한국노동연구원, 2008, 84면 및 173-174면.
13) Lord Wedderburn of Charlton, The Social Charter in Britain: Labor Law and Labour Courts?, The Modern Law Review, Vol. 54, No. 1, 1991, 35면; 도재형, 앞의 책, 403면.
14) 오세혁, "법철학의 관점에서 본 민사소송법", 「법철학연구」 제8권 제1호, 한국법철학회, 2005, 92면.
15) 이 문단은 도재형, 앞의 책, 403-404면에서 인용했다.
16) 이 문단은 김남근, "공공부조와 사회보장기본법", 「한국사회보장법학회 학술대회지」, 한국사회보장법학회, 2012. 4, 113-114면; 도재형, 앞의 책, 404면을 인용했다.
17) 강성태, "노동에서의 정상(正常)", 「새로운 사회경제 패러다임, 새로운 사회정책」 학술대회 자료집, 한국노동연구원, 2012. 10. 19, 211면; 도재형, 앞의 책, 404면.
18) 도재형, "노동위원회와 법원, 그 갈등과 조절", 「노동법학」 제29호, 한국노동법학회, 2009, 70면; 도재형, 앞의 책, 404면.
19) 대법원 2009. 12. 10. 선고 2008두22136 판결.

 

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