성과연봉제 둘러싼 노조의 투쟁 '중간 점검'

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기획재정부는 지난 6월10일 “정부의 공공기관 성과연봉제 권고안 발표 후 약 4개월 반 만에 원자력안전기술원을 끝으로 120개 공공기관이 모두 성과연봉제 확대 도입을 완료했다”고 발표하였다. 정부는 공공기관 노동조합들의 거센 반대에도 계획보다 반년을 앞당겨 성과연봉제 도입을 마무리한 것이다. 이렇게 짧은 기간에 임금체계를 변경한 사례는 전 세계적으로 유일무이하다. 박근혜 정부의 최대 업적 중 하나로 기록해도 부족함이 없을 것이다. 
하지만 군사작전 하듯 6개월 만에 임금체계를 바꾸다보니 도입 과정에서 정부와 공공기관 경영진의 불법 행위 등이 다반사로 발생하였다. 성과연봉제 전면 확대에 반대하는 노조와의 협상 및 합의는 고사하고, 공공기관 직원인 조합원들에 대한 부당노동행위 등이 확인되었다. 공공기관의 효율성, 경쟁력을 높이겠다는 제도 도입의 효과는 보이지 않고, 공공기관 노사관계의 갈등만 심화시켰다. 우여곡절 끝에 도입된 성과연봉제 전면 확대에 대해 2년짜리 한시적 제도 개편이라는 비난이 있는 반면, 한편에서는 「공공기관 운영에 관한 법률」(이하 공운법)을 개정하여 공공기관 임금체계 개편을 노사협상이 아닌 법으로 강제해야 한다는 주장도 제기되고 있다. 
이 글은 2016년 상반기 노사관계의 핵심 갈등 요인이었던 성과연봉제 전면 확대 도입을 둘러싼 공공기관 노사관계를 공공기관 노조의 시각에서 평가하고자 한다. 공공기관 성과연봉제 전면 확대에 대한 양측의 입장, 제도 확대 도입에 따른 갈등 요인 및 노사갈등 양상 그리고 노조의 대응 등을 살펴본다. 마지막으로 향후 노조의 과제를 검토한다. 
 
 
성과연봉제 도입을 둘러싼 진실 공방  
정부는 올해 1월28일 ‘공공기관 성과연봉제 권고안’ 발표를 통해 성과연봉제 전면 확대 방침을 밝혔다. 권고안에 의하면 성과연봉제 전면 확대는 경쟁 부재로 인한 비효율을 타파하고, 근무연수와 자동승급에 따른 인건비 부담을 완화하기 위한 것이다. 또한 대상을 간부 사원에서 4급 이상 전 직원으로 확대한 것은 공공기관의 일하는 분위기를 강화하기 위해서다. 
반면 공공기관 노조들은 성과연봉제 전면 확대 방침에 반대하고 있다. 이들은 성과연봉제가 공공부문에 적합한 제도가 아니며, 영국과 미국 등 대다수 국가에서 실패한 정책으로 그 폐해와 오류가 심각하다고 주장한다. OECD도 보고서(2007)에서 “OECD 회원국들이 성과연봉제와 관련된 경험으로부터 얻은 한 가지 결론은 공공서비스에 이 방식이 잘 작동하는 나라가 하나도 없다”고 밝힌 바 있다. 노조들은 공공기관의 효율성과 경쟁력을 높이기 위해서는 정부의 공공기관에 대한 획일적 통제, 불투명한 지배구조, 비전문가들의 낙하산 인사, 이윤 중심의 경영평가부터 바로 잡아야 한다고 주장하고 있다. 하지만 이러한 요구는 수용되지 않았고, 노조는 임금체계 개편 논의에서 철저하게 배제되었다. 공공기관 노조들의 선택지는 양자택일 중 하나였다. 정부의 부당한 요구에 무릎을 꿇어 떡고물이라도 챙기든지 아니면 온갖 불이익을 감수하며 정부 정책에 끝까지 맞서는 것이었다. 공공기관 노조들은 정부와 대화를 통한 문제 해결을 꾀하였다. 그러나 노정갈등은 심화됐고, 공공기관 노조들의 연대체인 ‘양대노총 공공부문 노조 공동대책위원회’는 문제 해결을 위해 국회 내 사회적 대화기구 설치를 요구했으나 이 역시 수용되지 않았다. 공공기관 노조들은 길거리 투쟁과 농성으로 내몰릴 수밖에 없었다. 
 
 
불법과 탈법으로 강제한 성과연봉제 도입   
정부는 공공기관 노조들의 완강한 반대에 직면하자 우회 전략을 활용하였다. 임금체계의  변경을 위해서는 노조의 동의가 필수인데, 정부는 노조와의 협상은 포기한 채 이사회 의결로 임금체계를 변경하였다. 그런데 현행 근로기준법 제94조 1항은 “사용자는 취업규칙의 작성 또는 변경에 관하여 해당 사업 또는 사업장에 근로자의 과반수로 조직된 노조가 있는 경우에는 그 노조, 근로자의 과반수로 조직된 노조가 없는 경우에는 근로자 과반수의 의견을 들어야 한다. 다만, 취업규칙을 근로자에게 불리하게 변경하는 경우에는 그 동의를 받아야 한다” 고 규정하고 있다. 따라서 노조의 동의를 얻지 못한 정부의 성과연봉제 도입은 불법 행위였다.
 
 
기획재정부는 6월 10일 보도자료를 통해 “지난 1월 공공기관 성과연봉제 권고안(1.28) 발표 후, 도입 대상 전(全) 공공기관이 성과연봉제 확대 도입을 완료하였다” 발표하였다. 정부도 스스로의 잘못을  감추기 위함인지 120개 기관이 성과연봉제를 도입했지만, 그 중 몇 개 기관이 노조와의 합의를 통해 성과연봉제를 도입했는지는 밝히지 않고 있다. 양대노총 공공부문노동조합 공공대책위원회의 조사에 따르면 정부가 성과연봉제 확대 도입을 마무리했다고 밝힌 120곳 중 미파악된 9개 기관을 제외한 111개 기관 중 무려 60개 기관이 과반수 동의 없는 취업규칙 개정, 노사합의 과정에서의 불법 강요와 절차 미비 등으로 불법성이 문제가 되고 있다([표1] 참조). 노사합의 없이 성과연봉제를 도입한 경우, 해당 기관 경영진은 근로기준법 제94조를 위반했다는 비난을 받을 수밖에 없다. 이런 공공기관 경영진들의 불법 행위는 노조만의 일방 주장이 아니라 더불어민주당의「공공·금융부문 성과연봉제 관련 불법·인권유린 실태에 대한 진상조사단 조사결과」 보고서에서도 확인된다. 대표적인 불법 사례는 다음과 같다. 한국중부발전은 관리자들이 성과연봉제 확대 동의서를 받는 과정에서 협박과 폭언을 한 것은 물론, 군 입대한 직원들까지 찾아가 동의서 징구를 시도한 사실이 밝혀지면서 인권유린 논란이 거셌다. 또한 A기관의 경우 직원 동의서 징구 과정에서 부서별 할당을 부여하거나, 찬·반 여부를 인사평가에 반영하겠다는 부당한 지시를 내렸다. 그럼에도 직원들의 동의가 저조하자 상급자에 의한 면담이 적게는 3번에서 많게는 11번이나 강제되는 등 강압적인 동의서 징구가 있었다. 한국보훈복지의료공단의 경우 관리이사와 행정지원실장이 휴일에 노조 지부장 자택을 찾아가 5시간에 걸쳐 초인종을 누르며 성과연봉제 합의를 요구했다. 지부장이 합의해 주지 않자 공단은 서면으로 이사회를 열어 보수규정 개정안을 강행처리했다. 
공공기관 노조들은 경영진의 부당노동행위 및 근로기준법 위반에 대해 검찰 및 노동부에 고소·고발하거나 ‘이사회 결의 무효소송’을 추진 중이다. 이와 함께 한국노동조합총연맹은 정부의 2대 지침과 성과연봉제 권고안이 헌법이 규정한 노동권(특히 단체교섭권)의 본질적 내용을 훼손하고, 법률로 정해야할 근로조건을 지침을 통해 일방 시행함으로써 ‘근로조건 법정주의’를 위반하였다는 판단 하에 헌법소원심판을 청구하였다. 
 
 
성과연봉제를 둘러싼 노동법적 쟁점
한편 국회입법조사처는 ‘입법조사회답’(이하 회답)을 통해 성과연봉제를 둘러싼 노동법적 쟁점을 다음과 같이 정리하고 있다. 먼저 (성과)연봉제의 도입은 근로기준법 제17조가 규정하고 있는 근로조건에 해당하며, 연봉제에 관한 근로계약상 규정은 상위규범인 취업규칙이나 단체협약에 반할 수 없음을 명확히 했다. 따라서 성과연봉제 도입은 “임금의 결정·계산·지급방법에 대한 취업규칙의 작성 또는 변경 시 의견청취 의무를 부여한 근로기준법 제94조에 의거해 진행되어야 한다”고 보았다. 나아가 성과연봉제 도입을 위한 취업규칙 변경이 유효하려면 ①근로자에게 불리한 변경이 아닌 경우, ②근로자 측의 집단적 동의가 있는 경우, ③‘사회통념상 합리성’이 인정되는 경우 중 어느 하나에 해당되어야 한다고 보았다. 
또한 ‘불이익 변경’ 인지에 대한 검토에서 회답은 성과연봉제 도입 및 실시를 위한 취업규칙의 변경은 근로자들(일부)의 기존 이익을 침해할 가능성이 있다고 보았다. 정부 주장과 달리 제로섬 방식의 연봉제 도입은 근로자들에게 유·불리의 충돌이 존재하는 것으로 보아 일반적으로 불이익 변경에 해당하며, ‘추가재원방식 연봉제’라 하더라도 불특정 일부 근로자들이 기존 임금보다 적은 임금을 받게 되어 기존 이익을 침해받을 수 있는 때는 근로자의 유·불리가 상충하는 경우로서 불이익 변경에 해당된다고 보았다. 취업규칙 변경과 연관하여 근로기준법이 요구하는 집단적 동의의 주체 및 방법과 관련해, 근로자 과반수로 조직된 노조나 근로자 과반수의 집단적 동의가 필요하며, 사용자의 지배·간섭이 배제된 상태에서 근로자 측의 자율적·집단적 의사결정에 따른 동의가 이뤄져야 할 것이라고 명시했다. 이는 개별적 회람·서명을 통해 근로자 과반수의 찬성을 받았다 해도 근로자 집단의 동의를 받은 것으로 볼 수 없다는 점을 분명히 한 것이다. 아울러 일방적 추진의 근거로 제시된 ‘사회통념상 합리성’ 법리에 대해서는 근로기준법의 규정을 사실상 배제한 것이기에 제한적으로 해석해야 한다는 것이 최근 판례이며, 사용자의 일방적인 취업규칙 불이익 변경에 대해 사회통념상의 합리성을 이유로 이를 인정한 사례는 드물다는 점을 명확히 했다. 
마지막으로 성과연봉제 도입을 결의한 이사회는 공공기관 경영진, 사용자 측의 의사결정기구이기에, 근로기준법상 적법한 절차를 거치지 않은 상태에서 이사회가 결의를 통해 성과연봉제를 도입하더라도, 이는 노동관계법상 무효일 가능성이 높다고 판단했다. 노조의 동의를 받지 않아도 성과연봉제 도입은 정당하다는 정부의 해석에도 불구하고, 이사회 의결만으로 성과연봉제 도입을 강행해 온 조치는 원천무효임을 밝힌 것이다. 이상에서 보듯 정부의 묵인 아래 공공기관 경영진들이 주도한 성과연봉제 도입은 향후 법원 판결을 통해 그 적법성이 따져 질 것이다.  
 
 
장기전 돌입한 성과연봉제 저지 투쟁 
모범사용자가 되어야 할 정부와 공공기관 경영진은 탈법과 불법을 통해 성과연봉제 도입을 완료하였다. 결과만 보면 성과연봉제 반대 투쟁에 나선 공공기관 노조의 완패라 할 수 있다. 하지만 정부도 승리한 것은 아니다. 냉정하게 말하면 명분도 실리도 없는 상처뿐인 승리이다. 공공기관 노조의 성과연봉제 저지 투쟁은 이제 제2라운드에 접어들었으며, 하반기에 예상되는 상황은 다음과 같다.  
첫째, 법적 소송 및 다툼이다. 120개 공공기관 중 약 60개 기관에서 노조와의 합의 없이 또는 개별 직원에 대한 강압적인 동의를 통해 임금체계를 변경하였다. 공공기관 노조들은 노조와 합의 없는 성과연봉제 도입은 근로기준법 제94조 위반이라며 법적 소송을 제기하였다. 국회입법조사처의 회답을 다시 재론할 필요도 없이 노조와의 합의 없이 이사회를 통한 임금체계 변경은 불법 행위이다. 공공기관 경영진들은 스스로의 불법 행위를 수습하기 위해 사후적이지만 노조와의 합의를 이끌어 내기 위한 활동에 주력할 것이다. 이는 노조와 합의 없는 이사회 결의는 불법이지만, 노조와 사후 합의가 있었다면 처벌할 수 없다는 법원 판결을 이끌어 내기 위함일 것이다. 이렇듯 성과연봉제 저지 투쟁은 끝난 싸움이 아니라 하반기 내내 지속될 싸움이다.  
둘째, 퇴출제 명문화이다. 성과연봉제는 평가를 통한 임금차등화뿐만 아니라 저(低)성과자 퇴출을 목적으로 한다. 현재 공공기관에 조직 부적응자 또는 업무 부진자에 대한 퇴출 조항이 있지만 대부분은 사문화된 조항이었다. 기획재정부는 120개 공공기관에 올 연말까지 저성과자 퇴출에 대한 명문화된 조항(취업규칙, 단체협약 등)을 도입할 것을 강요하고 있다. 잘 알려져 있듯이 기획재정부는 지난 3월18일 공공기관운영위원회를 통해 ‘공기업·준정부기관 직원 역량 및 성과향상 지원 권고안’을 심의·의결하였다. 권고안에 따르면 “공공기관별로 평가를 통해 업무능력 결여, 근무성적 부진자로 선정된 직원을 대상으로 교육훈련 또는 배치전환 등의 역량 및 성과향상 기회를 제공하고 개선 여부를 평가”한다. 어찌 보면 당연한 것처럼 보이는 이 내용은 “기타 업무능력 결여, 근무성적 부진자의 직권면직 등 관련 기준과 절차, 판례 해석은 정부의 공정인사 지침(1월22일)을 따른다”고 하여 업무 부진자에 대한 퇴출을 본격 추진할 것을 분명히 하고 있다. 하반기는 노정 간에 퇴출제, 취업규칙(인사규정 등) 개정, 단체협약 명문화를 둘러싸고 제2의 노정갈등이 예상된다. 
셋째, 민영화 공세이다. 정부는 성과연봉제 전면 확대 도입이 마무리되자마자, 6월13일 공운위를 개최하여 전력소매·가스도매시장의 민간개방과 대한석탄공사 폐쇄 및 공공기관 통폐합 방안을 확정하였다. 정부 방안은 에너지 분야 공공기관에 대한 효율화 및 기능조정이라고 하는데, 그 안에는 전력 판매, 가스도매, 발전 정비, 원자력 설계 등의 민간 개방, 에너지 공공기관에 대한 주식 상장과 유상 증자를 통한 민간 개방 등 에너지 공공기관을 대거 민영화하는 내용이 포함되어 있다. 이 방안이 그대로 실행된다면 에너지 분야는 민간 재벌대기업의 돈벌이 수단으로 전락하고, 이에 따른 요금폭등, 에너지 상품화로 국민의 기본권은 크게 침해받게 될 것이다. 또한 안전을 중시해야 하는 업무가 민영화, 외주화되면 국민들의 안전은 위협받을 수밖에 없다. 따라서 하반기 싸움은 성과연봉제 전면 확대 및 저성과자 퇴출제 저지에 더하여 민영화 반대 투쟁과 연계될 수밖에 없다.
 
 
고용유연화 저지에서 민영화 반대로   
효율화 담론을 모토로 한 정부의 공공기관 정상화 정책에 대해 노조가 대응하기란 만만치 않다. 경제 불황과 대규모 실업 사태, 열악한 언론환경, 정부의 공공부문 개혁 의제 선점, 실리적 노조주의의 관성, 공공부문 노조에 대한 일반 국민들의 비판적 시각 등 공공기관 노조를 둘러싼 대내외적 환경은 어둡다. 
하지만 상황이 조금씩 바뀌고 있다. 지난 8년 동안 국민들의 숨소리까지 억압했던 보수정권의 철권통치는 4.13 총선 결과, 이제 내리막에 접어들었다. 여소야대 정치 환경은 공공부문에 대한 효율성 담론이 최소한 공공성 담론과 공존할 수밖에 없도록 만들었다. 국민들도 공공기관 비효율성의 원인이 노동자들의 장기고용 및 고임금 탓이 아니라, 공공기관에 대한 정부의 관료적 통제, 낙하산 인사, 불투명한 지배구조 등에서 비롯되고 있음을 알고 있다. 민영화가 국민들의 부담을 줄이는 정책이 아니라 요금 폭탄으로 소수 재벌들의 배만 채우는 행위임을 자각하고 있는 것이다. 규제 완화와 공공부문 축소가 한 나라의 경제를 살리는 묘약인 것처럼 강변했던 IMF도 이제는 입장을 바꿨다. IMF 리서치센터 부소장인 조너선 오스트리 등 3인이 펴낸 ‘신자유주의는 과대평가 됐나?(Neoliberalism Oversold?)’라는 보고서에서 IMF는 신자유주의에 따른 일부 정책은 기대만큼 제 효과를 내지 못했다고 밝혔다. 
정부는 늦었지만 지금이라도 실패한 정책을 더 이상 강요해서는 안 된다. 공공부문의 변화된 위상과 역할 강화를 위한 혁신은 필요하다. 하지만 그 변화를 정부 혼자 계획하고 집행하며 평가해서는 안 된다. 노사민정 등 이해관계자들이 함께하는 사회적 대화의 틀을 마련하고, 변화는 그 속에서 개방적이며 투명하게 이루어져야 한다. 정부가 나서지 않는다면 공공기관 노조들이 이를 주도해야 한다. 
상반기의 성과연봉제 저지 투쟁은 공공기관 노조 내부에 존재했던 반목과 질시를 깨뜨리는 작지만 의미 있는 승리를 거뒀다. 패배주의에 빠져 있었던 조합원들도 이제 더 이상 밀려서는 안 된다고 목소리를 높이고 있다. 향후 공공기관 노조의 활동 및 투쟁에 있어 다음 두 가지 사안을 검토할 필요가 있다. 
첫째, 이번 싸움은 한판 승부가 아니라 장기전이다. 박근혜 정부의 임기는 이제 1년 반 남았다. 30% 초반의 낮은 지지율과 집권 후반기에 터져 나오고 있는 각종 비리 사건 등은 현 정권의 아킬레스건이다. 성과연봉제도 민영화도 그 최종 결정은 국민이 선택하는 19대 대선 결과에 달려 있다. 공공기관 노조는 공공기관의 혁신을 도모할 방안이 무엇인가에 대한 뜨거운 사회적 논쟁을 주도해야 한다. 이를 위한 공공기관 노조의 정치 역량과 정책 역량을 한층 강화해야 한다.  
둘째, 금융·공공 노동자들은 오는 9월 말 총파업을 예비하고 있다. 저항의 강도가 높아지면서 투쟁의 규모 및 파급력도 커질 전망이다. 하반기 투쟁의 핵심은 공공기관 노조들이 연대의 폭을 얼마나 확장하는가에 승부가 판가름 난다고 해도 과언이 아니다. 졸(Zoll)이 잘 지적하고 있듯이 연대는 동질적 이해구조에 기반을 두는 ‘기계적 연대’(mechanistic solidarity)에서 벗어나 노동자들의 다양한 이해관계를 포괄하고 조화할 수 있는 ‘유기적 연대’(organic solidarity)로 나아가야 한다. 공공기관 노조들이 속한 조건과 상황을 감안한 유연하고도 단호한 투쟁 방안이 마련되어야 한다. 그 연대는 신영복 선생의 말처럼 하방연대(下方連帶)로 나아가야 한다.   
 
 

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