지자체 노동정책 현황과 과제

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Ⅰ. 머리말
IMF 외환위기 이후 비정규직이 증가하자, 최근 몇 년 동안 공공부문에서 정부(중앙, 지방)의 모범사용자(model employer)로서의 역할과 필요성이 강조되었다. 이에 따라 주요 지자체들은 노동상담 및 홍보, 노동교육, 비정규직 정책(정규직화, 지원센터), 생활임금제, 감정노동 등 다양한 노동정책을 시행하고 있다. 2016년 8월 현재 서울특별시, 광주광역시, 충청남도 등의 광역지자체를 비롯하여, 경기도 안산시, 성남시, 고양시, 충남 아산시 등 기초지자체에서도 다양한 노동정책을 실행 혹은 준비 중이다.
특히 2011년 10월 박원순 시장 취임 이후 시작된 서울시의 노동정책 모델은 일정한 기준이 되었고, 여타 지자체에도 비슷한 제도들이 수립되고 있다. 서울시 노동정책이 지자체 노동정책의 전형이 되는 이유는 조례(근로자권익, 생활임금, 감정노동, 일자리 등), 행정조직(일자리노동정책단: 노동정책과, 일자리정책과, 사회적경제과, 인력: 공무원 및 노동협력관 및 자문관), 정책사업(노동정책 기본계획, 종합계획, 노동혁신 수립), 지원노동센터(서울노동권익센터, 기초 4곳)라는 시스템을 모두 구축했기 때문이다.
서울시는 올해 2월 전국 지자체 최초로 일자리노동국(2016년 8월 일자리노동정책단으로 전환)을 신설하고, 4월29일 다양한 노동정책을 하나로 모은 「노동정책 기본계획」을 발표했다. 물론 서울시 사례가 지방정부의 노동정책을 대표하는 것은 아니나, 지자체 차원의 ‘좋은 모델’을 만들어 가기 위한 시작이었다는 것은 의미가 있다. 따라서 서울시를 비롯해 주요 지자체의 노동행정 기초 현황과 정책 그리고 지원 조직을 살펴보는 것은 지방정부 노동정책의 확산과 맞물려 필요하다고 할 수 있다. 
 
 
Ⅱ. 외국 지방정부의 노동정책 형성과 제도화
외국 주요 지자체의 노동정책은 주로 20세기 이후 진보정당이 집권하면서 형성되었다. 프랑스, 영국, 독일, 스웨덴이 모두 비슷한 경로를 밟았다. 우리에게는 잘 알려지지 않았지만 오스트리아 빈의 경우 사회주의 정당이 선거에서 승리(1918년)하면서 진보적인 내용의 정책들이 수립됐다. 현재 빈의 대표적인 사회정책은 시영주택, 공공교통, 직접적인 고용 창출, 시 자체 고용 등인데, 시 정부는 1914년부터 1945년 사이에 실업구제, 보건, 교육, 주거 사회보장 등의 공공정책을 시행했다. 이러한 빈의 개입주의 정책은 ‘붉은 빈’(Red Vienna)으로 불린다.
그러나 21세기에 들어 외국의 주요 지자체들은 도시의 취약근로계층을 범주화하고, 이들에 대한 맞춤형 지원 사업을 시행하는 등 주로 일자리 고용정책에 초점을 두고 있다. 이는 우리나라에 미국 위스콘신이나 아일랜드 등의 노사정 일자리 모델들이 잘 알려져 있는 것처럼, 국가와 노동에 초점을 둔 노동체제(labor regime)보다는 노동시장의 상호작용에 초점을 둔 고용체제(employment regime)를 중시하는 현실을 보여주는 것 같다. 특히 고용과 실업 문제가 이들 국가의 거시정책의 핵심 의제로 자리 잡으면서 지방정부에서도 지역 내 고용과 일자리 사업들이 지자체 사업의 주된 영역을 차지하고 있다. 
외국의 대표적인 지역고용정책은 주로 연방정부 지역고용정책의 직간접적인 지원(법령, 예산, 조직 등)을 통한 지역 일자리 창출과 직업훈련 등이다. 영국, 미국과 같은 영미식 자유경제시장 국가들과 유럽식 조정된 시장경제 국가 간의 차이는, 지역 고용정책에 이해당사자 특히 노동단체가 개입하고 있는지 정도다. 그럼에도 독일 브레멘, 스웨덴 예테보리, 영국 런던, 프랑스 파리 등 몇몇 지역에서는 현재 우리나라 노동정책과 유사한 정책과 사업들을 진행하고 있다.
 
 
한편, 외국 주요 국가 지자체들은 노동권 보호를 위해 다양한 형태의 노동자 지원 조직을 갖추고 있다. 유럽의 경우 노동조합과 노동자 정당이 오랜 기간 동안 집권을 한 경험이 있는 곳에서는 활동 공간으로서 노동자 자치 기구인 협동조합이나 민중의 집 그리고 노동자회의소와 같은 조직이 있다. 스웨덴의 ‘팔메의 집(Olof Palme place)’도 이와 유사한 형태이다. 이들 모두 19세기 산업화 이후 형성된 영국의 펍(pup), 이탈리아 협동조합 부설 바(bar)인 ‘치르콜로(circolo)’ 등과 함께 노동자들이 일상적으로 노동문화를 형성하는 지역조직의 기반이 되었다. 
반면 미국의 경우에는 유럽과 달리 노동자 조직화에 근간을 둔 거점들이 노동조직의 자원을 통해 만들어지고 있다. 대표적으로 미조직 비정규 노동자들을 위한 공간인 노동자센터(worker center)를 들 수 있다. 노동자센터는 주로 이주노동자들이나 저임금 노동자들을 위한 공간으로, 대부분 민간재단의 기부 또는 회원들의 후원금을 통해서 운영된다. 또한 안정적으로 인력을 운영할 수 있는 자원이 부족한 탓에 활동가 한 명이 다양한 역할을 맡는 경우가 많다. 
우리나라도 최근 지자체와 민간차원의 협동조합, 민중의 집, 지역비정규센터와 같은 지역사회에 뿌리를 둔 대안적 노동자 공간이 확산되고 있다.
 
 
Ⅲ. 국내 주요 지방정부의 노동정책 현황
우리나라의 노동정책은 5년 전까지만 하더라도 사실상 중앙정부의 노동정책 즉, 국가의 노동정책이었다. 그러나 상대적으로 진보적이면서 노동자 친화적인 단체장들이 당선되면서 지자체 차원의 노동정책이 형성되고 있다. 
우리나라의 노동정책은 국가사무 영역이기에 지방사무를 맡고 있는 지방정부로서는 복지정책과 달리 근로기준이나 근로감독 등 제반 권한이 없다. 따라서 지방정부의 노동정책 대부분은 개별적 근로관계 차원의 영역에 한정된 편이다. 물론 지자체 및 산하기관의 노동조합으로 인해 집단적 노사관계 영역의 노동정책도 꽤 많다.
지방정부의 노동정책은 행정조직과 면밀하게 연동될 수밖에 없다. 그런데 2016년 현재 국내 약 240여개 지자체 행정조직에 산업정책 혹은 경제정책 관련 부서와 기업지원과는 있어도, 노동정책 관련 부서는 노동조합 설립 신고나 노사민정협의회를 지원하는 ‘노사협력’ 관련 팀(계) 정도가 전부다.
 
 
지자체가 노동정책을 수립‧실행하기 위해서는 노동정책 제도화가 필요하다. 일반적으로 지방정부의 노동정책 제도화 정도는 △규범 설정자(rule setting), △사용자(model employer), △모니터링(monitoring)의 3가지 측면에서 평가될 수 있다. 첫째, 각 지자체에 포괄적, 총체적 노동정책 수립을 위한 ‘노동’ 조례가 제정되었는지 판단해야 한다. 현재 서울시, 광주시, 안산시의 경우 지속 가능하고 중장기적인 정책을 위해 노동정책 관련 조례가 제정된 상태다. 둘째, 각 지자체 공공부문이 모범 사용자로서의 역할과 관련된 노동정책과 사업계획을 갖추고 있는지를 판단해야 한다. 셋째, 노동정책에 따라 구체적인 사업들이 잘 진행되고 있는지를 점검할 수 있는 시스템의 구축 여부를 판단해야 한다. 
 
 
‘노동존중특별시 서울’의 노동정책
서울시는 지방정부 최초로 ‘국’과 ‘과’ 차원의 노동정책 전담 행정조직을 만들었다. 또한 지속가능한 노동정책으로 유지‧발전시키기 위한 다양한 조례와 위원회(근로자권익보호위원회, 생활임금위원회, 감정노동 종사자 권리보호위원회, 일자리위원회, 아르바이트 청년 권익보호협의회 등)도 마련했다. 
2015년 서울시는 「노동정책 기본계획」을 통해 2대 정책 목표, 4개의 정책과제, 16개 분야별 61개 단위과제를 제시했고, 올해 4월27일 발표한 노동정책 종합계획을 통해 노동정책을 연착륙시키고 있다. 또한 올해 ‘노동존중특별시 서울’을 위한 7대 약속으로 △노동권익 침해 제로, △사각지대 해소, △생활임금 확대 적용, △비정규직의 정규직화 등을 발표했다. 서울시는 향후 7대 약속 위주로 노동정책 시행상황을 집중 관리하되, 기존 노동정책의 모니터링도 진행할 예정이다. 
한편, 서울시는 구의역 사고 이후인 8월11일에는 5대 분야 18개 노동혁신 과제를 발표했다. 주요 내용은 상시지속 업무는 물론 생명·안전과 직결되는 모든 업무는 정규직화하고, 인력 채용 시 ‘비정규직 채용 3대 원칙(단기+예외+최소)’을 철저하게 적용하며 불가피한 경우에만 비정규직을 뽑도록 했다. 특히 서울시는 현재 5%인 본청과 투자출연기관의 비정규직 비율을 2018년까지 최대 3% 이하로 줄이겠다고 발표했다. 또 정규직으로 전환된 노동자들이 임금, 승진, 인사 등에서 기존 정규직과 같은 대우를 받을 수 있도록 제도를 개선하고, 열악했던 근로환경을 획기적으로 바꿔 ‘인간다운 노동조건’을 누리게 한다는 계획이다.
 
 
광주와 충남의 노동정책 목표와 과제
광주광역시와 충청남도도 서울시와 유사한 형태의 노동정책 기본계획을 준비 중이다. 광주시는 사회 양극화 해소와 좋은 일자리 만들기, 상생적 노사관계로의 변화 및 발전, 사회통합형 광주형 일자리 창출 등 광주의 특성을 반영한 종합적인 노동정책의 필요성이 대두됨에 따라, 2015년 10월 ‘노동정책 수립을 위한 TF팀(4개 분야 20명)’을 구성했다. 그리고 올해  ‘노동을 생각하는 광주시’를 정책 비전(6월17일)으로 삼고, 노동권리 보호 기반체계 구축과 모범적인 사회적 대화모델 정립 등 2대 정책 목표를 제시했다. 
광주시의 주요 노동정책은 ①노동환경과 산업실태 조사 및 분석, ②사회통합형 일자리창출과 연계한 노동정책 발굴, ③취약계층 노동자의 근로조건 개선, ④노동권리 보호 기반체계 구축 등 5개 과제에 54개 단위과제로 구성되어 있다. 광주시는 민선6기 들어 공공부문 비정규직의 정규직화, 생활임금제 시행, 노사민정협의회 활성화, 알바지킴이 모바일 앱 구축 및 운영, 사회공공협약 체결, 공공갈등 해결 등 노동자의 처우개선 및 노동존중 인식 확산 등을 위한 다양한 정책 추진을 목표로 설정하고, 이를 위해 지난 7월 ‘광주광역시 근로자 권익보호 조례’를 제정했다. 
충청남도는 4월25일 노동정책 비전으로 ‘노동과 함께하는 행복한 충남: 한 방울의 땀, 가정을 지켜주는 희망’을 제시했다. 충남 노동정책의 3대 목표는 △노동권익 보호, △노동 존중의 사용자 역할, △사회적 인프라 조성이며, 6대 정책과제는 ①취약 근로자 권익보호, ②노동 기본권 보장, ③노동 존중의 사용자, ④삶의 질 개선, ⑤고용환경 개선, ⑥사회적 협력이다. 또한 분야별 단위과제는 여성 분야의 경우 △가족친화인증기업 인센티브 확대, △직장맘 지원 서비스 확대 등이고, 청소년 분야는 △노동인권 보호, 고령자 분야는 △고용촉진 및 노동권익 보호 등이며, 이주노동자 분야는 △인권보호, △지원센터 설치 확대, △복지 지원 강화 등이고, 장애인은 △자립기반 조성, △복지시설 종사자 처우 개선 등이다. 아울러 노동교육 분야와 노동상담 분야(명예노동옴부즈만 운영, 노동상담소 운영 활성화, 노동권익센터 설치 등)의 과제도 내놨다.
이 밖에도 안전한 노동환경과 노사관계, 노동행정, 고용 및 생활안정, 균등대우, 노동시장 개선, 노사갈등 해결, 공공부문 감정노동 가이드라인 마련, 비정규직 정규직 전환, 사회복지시설 종사자 처우 개선, 생활임금제 실시, 노동시간 단축 모델 구축, 동일노동 동일임금 제도 기반 구축 등의 과제를 설정했다. 
 
 
Ⅳ. 노동정책 중간지원 조직 현황
우리나라 각 지역에는 공공과 민간영역에 비정규직 노동자 지원 단체나 센터들이 설립돼 있다. 초기에는 민간단체의 자생적 노동센터가 주를 이루었으나, 최근에는 지자체 위탁센터들이 더 많이 생기고 있다. 
2016년 8월 현재 비정규노동자 지원 단체 및 센터는 전국에 약 37개 정도가 있다. 센터마다 지역적 분포와 설립연도 등 차이가 있는데, 우선 지역별로 서울에 가장 많은 9개 센터가 있고, 경기지역에도 8개가 있다. 수도권 이외 지역은 경남지역에 6개, 충청지역에 4개 정도가 있다. 지자체 위탁센터들은 해당 지역을 근거지로 사업을 한다. 따라서 지역별 사업영역과 활동 또한 지역 내 비정규·영세사업장 밀집 정도 및 규모, 지역의 활동준비 정도, 그리고 정치적 상황 등이 영향을 미치는 것으로 보인다. 각 비정규노동자 지원센터들의 설립 시기별 특성을 보면 울산 북구 비정규직노동자지원센터는 기초자치단체(울산 북구청)가 민주노총과 위탁운영계약을 체결하여 운영하는 첫 사례다. 울산북구 의회는 2003년 ‘울산광역시 북구 비정규노동자지원센터 설립 및 운영에 관한 조례’를 제정했다. 이후 2010년 지방선거를 계기로 진보정당이 지방의회에 진출하거나, 혹은 야당과 정책연대를 하면서 여타 권역에도 비정규센터가 생겼다. 대표적으로 전주시비정규노동자지원센터나 아산시비정규직지원센터가 있다.  
2010년 이후에도 비정규센터의 설립은 계속되었는데, 이 시기의 상황은 이전과는 약간 다르다. 2010~12년에 설립된 센터들은 지방선거를 계기로 설립된 반면, 2013~15년에 설립된 센터들은 지자체 단체장의 의지와 해당 지역 시민사회단체의 요구가 일치하면서 생겨났다. 최근 설립된 대전광역시 비정규직근로자지원센터가 대표 사례다. 서울시의 경우에는 시장 선거 전후 과정에서 노동단체와의 협약이나 요구들이 반영되어 설립됐다. 
 
 
지자체에서 직영 혹은 위탁 형태로 운영하는 노동자 지원센터는 약 16개이며, 광역보다는 기초지역의 센터들이 상대적으로 일찍 만들어졌다. 광역지자체 센터의 설립 시기는 2014년부터이고, 기초지자체 센터의 설립 시기는 2012년부터다. 지자체의 위탁 센터는 조례에 근거하여 평균 3년 동안 위탁‧운영되며, 평가 등을 통해 위탁 혹은 재위탁 과정을 거친다. 센터 내 부서는 광역지자체(4.3개)가 기초지자체(2.3개)보다 많고, 인원 또한 광역지자체(8명)가 기초지자체(3.4명)에 비해 2.5배 이상 많다([표4]).
한편 지원센터들은 주로 노동과 관련한 실태조사와 교육 및 상담, 캠페인 등을 진행하고 있다. 2015년 주요 센터 담당자를 대상으로 설문조사한 결과, 센터의 주된 사업영역은 정책(4.67점), 시민홍보(4.56점), 노동자 교육(4.33점), 노동상담(4점), 연대협력사업(4점), 노조 조직화(3.75점), 비정규 회원 확대(3.33점), 이주노동자 지원(2.57점) 순이었다([그림1]). 
 
또한 주요 사업성과는 △체불임금 등 노동상담(4.25점), △실태조사, 정책연구(4점), △노동자 교육(3.92점), △시민 대상 비정규 문제의 중요성 홍보(3.75점), △지역 비정규 노동자의 어려움 대변(3.67점), △활동가 재생산(3.18점), △지역 비정규 현안 문제 해결(3.17점), △센터 회원확대(2.6점) 순이었다([그림2]).지자체 위탁 센터들은 민간위탁이라는 한계(정책영역, 수단, 자원)에도 불구하고 짧은 시기에 많은 성과를 거두었다. 대표적으로 지역 내 비정규직 실태조사를 통해 노동정책의 밑바탕이 되는 자료들을 축적했고, 해당 내용이 지자체 사업에 반영된 곳들도 있다. 물론 성과만 있는 것은 아니다. 2015년 주요 센터 담당자를 대상으로 설문조사한 결과, 센터 운영의 주요 애로사항으로 △지자체와 갈등(3.56점), △정책 역량 한계(3.33점), △지역 무관심(2.89점), △재정 한계(2.78점), △회원 확대 한계(2.44점), △불협화음(1.78점), △내부 갈등(1.57점) 등이 꼽혔다. 
 
 
Ⅴ. 맺음말
우리나라 지방정부의 노동정책은 이제 막 시작됐다고 봐야 한다. 대부분의 지자체에 기업지원과는 있으나 노동 전담 행정조직은 없으며, 노동정책을 뒷받침할 조례를 제정한 곳은 3곳(서울시, 광주시, 안산시)에 불과하다. 또한 서울시를 제외한 여타 지자체의 노동정책 기본계획과 중간지원조직(센터) 등의 제도화 수준은 미흡하다. 광역지자체 중 광주시와 충남 정도만이 현재 노동정책을 준비 중이고, 기초 지자체 중에는 안산시(2016년 6월 노동인권 조례 제정), 성남시(2016년 8월 노동과 신설 재편), 아산시(2016년 9월 노동정책 기본계획 발표)가 이제 막 노동행정의 첫발을 내딛은 상태다.
그동안 학계나 노동조합에서 ‘지역사회의 노동조합으로서의 역할’을 모색한지 오래되었다. 양대노총 산하조직이나 가맹조직의 지역본부들은 지역에서의 노동조합 활동에 대해 꾸준히 모색해 왔다. 그럼에도 불구하고 그간 지자체 노동정책에 대한 노조의 참여와 개입은 크게 진전되지 못했다. 겨우 지방노동위원회 근로자위원 참여 혹은 노사민정협의회가 구성된 정도였다. 이제는 노동조합 차원에서 지방정부의 노동정책에 대한 참여와 개입 그리고 공동운영이라는 관점이 필요한 시점이다. 공공부문은 민간영역에 직간접적인 영향을 미칠 뿐만 아니라, 해당 정책이 노동자들에게 큰 도움이 되기 때문이다. 
지방정부 노동정책의 기본방향은 ①세계인권선언과 ILO 및 헌법의 노동기본권(32조, 33조, 34조), ②ILO, OECD, EU 등에서 사용되는 ‘좋은 일자리’ 기준, ③보편적 노동인권의 관점에서 보는 취약계층 노동자 기준, ④지자체 노동정책의 수준별 방향을 준거로 삼으면 된다. 물론 정책을 수립할 때는 지역별 특성을 감안하면서 △노동정책 지원 조례 제정, △노동정책 비전 및 영역‧의제별 과제 수립, △노동행정 전담조직의 설치와 운영이라는 3가지 기본 틀을 구체화해야 한다. 또한 노동정책 기본 목표 수립 시 노동기본권의 실현은 물론, 노동인지적 행정 및 거버넌스가 이루어 질 수 있도록 노동조합의 참여를 보장해야 한다. 
 
 

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