확산되는 생활임금제, 우려보단 기대를

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최근 생활임금제에 대한 관심이 높아지고 있다. 생활임금제는 현재 서울의 노원구와 성북구, 부천시, 광주 광산구 등에서 시행되고 있으며, 내년에는 광역단체인 서울시와 경기도에서도 시행될 예정이다. 생활임금제는 근로빈곤층의 소득향상과 구매력 상승, 생산성 향상 등 긍정적인 측면이 존재한다. 하지만 최저임금제와의 위상 문제, 적용범위의 문제 등 부정적인 시각도 여전히 존재한다. 생활임금제를 둘러싸고 여러 쟁점이 존재하지만 가장 뜨거운 쟁점은 생활임금과 최저임금의 관계 문제와 생활임금의 적용범위 문제라고 할 수 있다. 이 글에서는 생활임금제를 둘러싼 쟁점과 향후 전망에 대해 논의하려 한다.  
 
사례로 본 생활임금과 최저임금의 관계 
생활임금(living wage)이란 ‘가족의 삶을 유지하기 위해 필요한 수준의 임금’으로 정의하는데, 일반적으로 최저임금 이상의 임금을 말하며 노동자들이 가족을 부양할 수 있는 능력과 인간의 존엄성을 유지할 수 있는 수준의 임금을 말한다.
생활임금제 도입의 주된 배경은 장기간의 경기침체와 부유층 중심의 경제정책으로 인한 근로빈곤층의 확대와 궁핍한 생활을 타개하기 위해서였다. 이러한 배경의 밑바탕에는 최저임금제가 실질적인 역할을 못했다는 점이 크게 자리하고 있었다. 이는 생활임금제가 처음 도입된 미국이나 영국, 호주 그리고 우리나라에서 볼 수 있는 공통점이기도 하다. 즉 생활임금은 최저임금이 본연의 역할을 못함에 따라 그것을 보완하고 최소한의 생존권을 보장받기 위해 탄생한 것이라 할 수 있다. 
생활임금제가 가장 먼저 도입된 미국의 경우를 보면, 미국의 최저임금은 인플레이션에 연동되지 않았기에 생계비용을 유지하기 위해서는 의회가 정기적으로 최저임금을 인상해야만 했다. 1960년대 이후 최저임금이 정체되거나 물가상승 추세를 따라잡지 못함으로써 최저임금의 실질 가치는 지속적으로 하락하였고, 최저임금에 의한 근로소득이 연방빈곤선(federal poverty line) 미만으로 크게 하락하였다. 1970년대와 1980년대에도 대부분의 미국인들은 실질 임금과 이익 감소, 실업, 경제 불안정성 증가를 경험하였다. 이와 같이 경제가 악화되고 연방으로부터의 지원이 감소하자 각 지역의 노동조합(AFL-CIO) 활동가와 지역단체 등이 최소한의 빈곤을 극복할 수 있는 생활임금운동을 전개하였다. 시와 주정부 역시 공공정책을 통해 저임금노동자들의 임금 등 근로조건을 향상시키기 위한 움직임을 보였는데 대표적 사례가 생활임금제였다. 연방최저임금으로 더 이상 가족을 부양할 수 없기 때문에 생활임금 지지자들은 생활임금운동을 임금하한을 높이는 추가적 전략으로 사용했다. 
영국의 생활임금운동은 2001년 4월 동부 런던에서 동부런던지역공동체조직(the East London Community Orgnization: TELCO)이 주도하면서 시작되었다. 생활임금운동은 공공부문 저임금노동자의 생활임금 쟁취가 목표였고, 이는 미국의 사례와 유사했다. 영국에서의 생활임금운동은 저임금에 맞서 싸우는 전략으로 중요한 역할을 수행하였다. 생활임금운동은 저임금을 받는 노동문제를 강조하는데 상당한 중요성을 띠고 있으며, 고용조직들이 직접적인 방식으로 또는 공급업자들과의 계약에 조항들을 포함시킴으로써 임금수준을 개선하도록 압력을 가했고 상당한 성공을 거두기도 했다. 영국의 사례에서 특히 주목할 점은 생활임금운동이 신노동당 정부에 의해 재도입된 법정국가최저임금제도 개선 투쟁으로 확대·병행되었다는 점이다. 이러한 영국의 생활임금운동은 단순히 최저임금제를 보완하는 역할에서 벗어나 국가최저임금제를 개선(공공조달 계약에 공정임금 조항 삽입 등)하는 활동으로 발전하였고, 다른 정책들을 서로 연계해주는 역할을 했다.
호주에서의 생활임금운동은 1996년 호주노총(ACTU)에서 시작되었다. 호주노총은 생활임금에 대한 주장을 3단계의 생활임금 주장으로 정식화하였다. 이 주장에서 각 단계는 가장 낮은 임금을 받는 노동자들에 대한 최저임금의 인상과 기업 수준의 교섭으로부터 임금인상에 대한 접근권이 배제된 노동자들에 대한 임금인상을 허용하고 있었다. 호주노총은 임금 결정의 분권화로부터 야기된 소득의 양극화 확대에 대응하기 위해 이러한 수단들을 의도적으로 마련했던 것이다. 저임금노동자들에 대한 임금인상 외에도 생활임금 주장의 각 단계는 연방 계약 하에서 숙련 수준에 따른 임금들 사이의 상대성을 유지하는 조항을 포함하고 있었다. 그 결과 연방계약 내에서 최저한의 임금률의 증가는 고숙련 일자리의 노동자들에 대한 분류 구조를 연쇄적으로 연동하여 임금이 인상되는(flow-on up) 구조로 만들었다. 2단계 주장은 입찰계약 체계에서 효과적으로 보호받은 적이 없었고 증가하는 임시직과 파트타임 노동자들에 대한 보호 수단을 증진시키는 것을 목적으로 한다. 3단계 주장은 표준적인 노동시간에 대한 고려를 하고 있다. 호주의 3단계 생활임금 주장은 만성적인 실업과 불완전 고용의 시대에 시간당 임금률이 붕괴하는 것을 방어하는 역할을 수행하고 있다.
우리나라의 생활임금제 역시 비록 초기단계이긴 하지만, 제도 도입 배경은 해외 사례와 거의 유사하다. 최초로 생활임금조례 제정을 추진한 부천시의 경우 2010년 부천지역노사민정협의회에서 고용이 불안정하고 저임금에 시달리는 저소득노동자의 최소한의 생활안정 방안을 모색하였다. 최저임금과 최저생계비가 저임금·빈곤 및 소득불평등 해소를 위한 본연의 역할을 하지 못하는 상황에서 저임금계층의 임금하한을 높이는 보완적 전략으로 우선 공공부문 저소득노동자에게 최저임금 이상을 지급함으로써 최소한의 생활안정을 도모하고자 했다. 나아가 지역의 저소득노동자의 생활안정 도모를 목적으로 생활임금조례 제정을 추진하게 되었다. 서울의 노원구와 성북구 역시 최저임금이 소득불평등 해소라는 본연의 역할을 못하는 상황에서 최저임금의 한계를 극복하고 인간다운 삶을 누릴 수 있는 헌법상 권리를 보장하자는 취지로 생활임금을 도입하게 되었다고 명시하였다. 이러한 취지는 다른 지자체 역시 유사하다. 
이상의 사례를 종합하면 생활임금제는 빈곤을 탈피하고, 최저임금제의 한계를 보완하기 위한 것임을 알 수 있다. 일부에서 염려하는 것처럼 생활임금제가 최저임금제를 대체하거나, 둘 중 어느 하나를 포기하는 것이 아니라 두 임금제의 취지와 역할에 맞는 운동을 병행하고 양자 간의 동반 상승을 유도하고자 하는 것이다. 그런 관점에서 중요한 사실은 기존에 지속적으로 제기된 최저임금제의 문제를 해결하기 위한 노력을 병행해야 한다는 점이다. 최저임금제는 전체노동자의 임금수준 확보에 기여해 왔다는 점과 전국 범위에서의 영향력에도 불구하고 실제로 빈곤을 탈피하는데 있어 최저임금액 수준이 턱없이 낮았다. 또한 제도의 특성상 급격한 인상이 어렵다는 점에서 한계가 있으며, 그동안 노사 간의 의견보다는 정부의견이 반영되었고 바람직한 수준의 임금액 결정이 아닌 협상에 의한 임금결정이라는 점에서 문제라고 지적되었다. 현실적으로 이러한 문제가 하루아침에 해결되기 어렵기 때문에 다른 대안을 통해 서로를 유인한다면 오히려 효과가 있다는 것이다.
이러한 관점에서 앞에서 살펴본 영국의 사례는 우리에게 시사하는 바가 크다. 우리나라에도 비슷한 사례가 있다. 대구의 성서공단노동조합은 최저임금 인상투쟁을 해마다 진행하면서도 저임금을 고착화시키는 최저임금제도 거부와 함께 생활임금제를 쟁취하기 위한 활동을 지속적으로 벌여오고 있다. 2009년부터 이어온 천막농성을 통해 성서공단노동조합은 최저임금 인상과 최저임금 위반사업장에 대한 투쟁을 해 왔으며, 2012년부터는 생활임금 쟁취투쟁으로 활동범위를 확대했다. 올해 6월에도 노조는 최저임금 인상과 함께 안전하고 건강하게 일할 수 있는 수준의 생활임금 적용을 주장하는 등 적극적인 투쟁을 벌이고 있다. 
 
생활임금제, 긍정적 효과에도 적용범위 너무 협소해
생활임금제를 둘러싼 또 하나의 쟁점은 적용범위가 너무 협소하다는 것이다. 생활임금제가 처음 생길 때부터 그 적용범위는 지방정부가 고용한 노동자나 산하기관 노동자, 위탁기관 소속노동자로 범위가 제한되어 있었다. 상당한 시간이 지난 현재까지도 이는 대부분 유지되는 실정이다. 제도 도입 초기단계인 우리나라의 경우에도 현재 서울시 노원구와 성북구가 조례를 통해 구청 소속 노동자와 출자·출연기관 소속 노동자, 구청으로부터 사무를 위탁받거나 구에 공사, 용역 등을 제공하는 기관 및 업체 등에 소속된 노동자와 그 하수급인이 직접 고용한 노동자까지 적용하고 있을 뿐이다. 부천시는 시 소속 노동자 및 출자·출연기관의 소속 노동자로, 광주시 광산구는 구가 직접 고용한 기간제노동자로 범위가 제한되어 있다. 내년에 생활임금제를 시행하는 경기도 역시 적용범위는 경기도 소속 무기계약노동자와 기간제노동자이며, 서울시는 단계적으로 시행할 예정이다.  
우리나라의 전체적인 적용범위를 보면 아직까지는 극히 제한적이다. 실제 적용되는 인원 역시 상당히 낮은 수준이다. 그래서 생활임금을 비판적으로 보고, 그 효과성에 의문을 품는 경우가 많다. 하지만 우리가 주목해야 할 점은 첫째, 우리나라는 제도 시행 초기라는 점이다. 미국 볼티모어시를 비롯해 제도를 시행 중인 대부분의 지역은 생활임금조례제정을 위해 20년 이상 캠페인을 벌였으며, 수십 년 동안 지속적으로 제도를 보완해 왔다. 우리나라 역시 꾸준한 노력과 보완이 필요하다. 
두 번째는 상당수 사례에서 발견되는 사항으로 생활임금제의 1차 목표는 지방자치단체 등 공공부문에 직접 고용되었거나 이들과 계약을 맺고 있는 민간 용역업체, 지방정부로부터 재정지원을 받는 민간업체에 고용된 노동자와 같은 특정 그룹의 노동자를 대상으로 생활임금을 관철시키는 것이다. 그러나 이것은 절대적인 기준이 아니라 제도를 어떻게 활용하는가에 따라 그 적용범위는 상당 부분 확대될 수 있다. 
실제 2003년 뉴멕시코의 산타페 시정부는 25인 이상을 고용하고 있는 전 업체의 노동자들에게 생활임금을 지급해야 한다고 규정함으로써 생활임금운동의 새로운 이정표를 세웠다. 샌프란시스코 역시 시위원회 투표를 통해 시내의 노동자 대부분에게 적용되는 생활임금조례를 확정하여 시행했다. 생활임금운동은 여기에 그치지 않고 대학교까지 확산되어, 버지니아대학 및 스왓스모어(Swarthmore)의 학생단체들은 수년에 걸쳐 대학에 고용된 노동자들을 위한 생활임금조례 제정 캠페인을 벌였으며, 2002년 하버드대학의 생활임금 캠페인은 학생그룹의 3주에 걸친 연좌농성에 의해 결국 대학본부가 하도급 노동자들에게도 생활임금을 지급하게 만들었다. 그밖에도 생활임금운동은 임금수준을 높이는 것은 물론 의료보험, 유급휴가 등의 복리후생, 노동평화(labor peace)나 기타 노사관계 관련 조건, 지역사회 고용 등의 조항을 추가함으로써 내용을 심화시키기 위해 노력해왔다. 또한 임금하한을 설정함으로써 입찰업자 간의 저임금 경쟁을 막는 것과 더불어 일부 생활임금법은 시가 조달 계약 시 예상되는 계약자가 노사관계를 고려하도록 노동평화 조항을 포함하기도 하였다. 
이러한 양상은 영국의 경우에도 활발하게 진행되었다. 처음에 영국 지자체에서 시행된 생활임금은 병원과 대학, 호텔 등 다른 분야로 확산되었으며, 2012년 기준으로 런던시를 비롯하여 정부기관, 학교, 병원, 금융권 등 140여 개 기관이 생활임금을 채택하고 있다. 여기에는 11개 지방정부, NHS 병원 4곳, 중앙부처 1곳, 대학 14곳, 런던시 등 공공기관과 대학은 물론 바클레이, HSBC, 모건 스탠리, 맥쿼리, KPMG 등 금융권과 소매회사 러시(Lush), 몇몇 법률회사들이 포함된다. 이와 더불어 주목할 사실은 2012년 런던 올림픽조직위원회가 후원업체 등 계약을 맺은 1천개 이상 기업에게 런던시의 생활임금을 적용하도록 했다는 점이다. 따라서 조직위원회와 계약을 맺은 민간업체 사용자는 ‘사회적 책임계약 헌장(Charter for Socially Responsible Contracting)’에 서명하고, 모든 직접고용 또는 계약직원에게 생활임금 지급, 20일의 유급휴가와 법정휴일 부여, 노조에 대한 자유로운 접근을 보장하였다. 생활임금제의 적용범위와 관련하여 또 한 가지 주목할 만한 사례는 일본의 경우다. 최근 일본의 일부 지자체에서는 공공계약의 낙찰자 결정요건으로 금액 외에도 노동 관련 조항을 연계하여 종합평가를 실시하고 있으며, 이것은 자치노조 등을 중심으로 ‘공계약(公契約, 정부나 지자체가 사업을 민간기업 등에 위탁할 때 맺는 계약) 조례 체결운동’의 형태로 확대되고 있다. 실제로 오사카부(大阪府)를 중심으로 노다시, 가와사키시, 코쿠분지시 등 여러 자치단체에서 도급노동자들에게 일정 수준 이상의 임금을 보장해야 한다는 내용의 조례를 제정하여 시행하고 있으며, 점차 확대 양상을 보이고 있다. 이러한 사실은 생활임금조례 제정 뿐만 아니라 지자체가 공계약을 체결하는 경우 위탁기관 노동자들에 대한 최소한의 근로조건을 보장할 수 있다는 점과 함께 국가 차원에서 입법을 통한 방식만이 임금확보를 위한 유일한 해결책이 아니라는 점에서 우리에게 시사하는 바가 크다. 현재 일본에서는 여러 지자체에서 공계약조례가 제정되고 있으며, 국가에 대해 공계약법의 제정을 요구하는 움직임도 나타나고 있다. 
이상의 사례들로 볼 때 생활임금운동은 단순히 좁은 영역에서의 적용에 그치지 않고 폭넓은 영역에서 다양한 방식으로 전개되고 있으며, 충분히 확대․발전할 수 있는 가능성을 가졌다. 또한 단순히 임금인상 요구에 그치지 않고, 지방 혹은 전국적으로 경제민주주의를 향한 기반을 넓히려는 운동, 노조조직화, 풀뿌리 조직들의 형성, 경제정의와 지속적 발전에 초점을 둔 연합을 형성한다는 목표를 포함하여 다양한 방식으로 전개할 수 있는 강점이 있다. 이는 주요 사례에서도 공통적으로 확인한 사실이다. 
 
생활임금제의 효과를 극대화할 전략은?
생활임금제의 효과는 여러 곳에서 발견되고 있다. 제도 시행 역사가 오래된 해외의 결과를 보면 생활임금제 시행으로 저임금노동자의 임금을 상승시켜 도시빈곤이 완만하게 감소했다는 사실, 최근 법적 분쟁에 있어서도 생활임금제에 대한 합법성을 인정하는 사례가 많다는 사실, 생활임금은 노동자들에게 중장기적으로도 실용적‧전략적 이익을 가져다준다는 사실, 경제위기 극복과 노동자들에 대한 정의를 확보하기 위해 생활임금운동이 필요하다는 사실 등 다양한 효과를 제시하고 있다. 제도 시행의 역사가 짧은 우리나라의 경우 그 효과성에 대한 연구는 드물다. 그렇지만 현재 생활임금을 적용받고 있는 당사자들을 인터뷰한 결과, 생활임금제 시행으로 인한 고용안정과 생활수준 향상으로 직무만족도와 조직몰입 및 직무몰입도가 상승하였으며, 이는 생산성 향상으로 연결되었다는 의견이 많았다. 간접적인 예로 성북구의 경우 생활임금제 시행 이후 전체 25개 구청 중 외부고객만족도 2위, 내부고객만족도 역시 상위를 유지하는 것으로 볼 때 생활임금제의 효과를 확인할 수 있었다. 
영국의 한 연구결과를 보면 생활임금은 채용이나 고용유지, 결근 방지에도 긍정적 효과가 있으며, 이는 곧 생산성 향상으로 이어진다. 런던시의 보고서에 따르면 생활임금 지급 기업의 사용자 80% 이상이 노동의 질을 높이는 한편, 결근율을 약 25%가량 낮추는 효과가 있었다고 답했다. 사용자 3분의 2는 채용과 고용유지에 엄청난 효과가 있었다고 답했으며, 70%는 생활임금이 기업에 대한 소비자들의 인식, 즉 윤리적인 사용자라는 인식을 증가시켰다고 한다.
한편 생활임금제 시행으로 지역의 저임금노동자의 임금수준 상승과 구매력의 증가로 지역경제 활성화를 기대할 수도 있다. 이는 미국 등지에서 이미 확인되는 사실이다. 그리고 빈곤인구가 점차 감소함에 따라 해당 예산을 다른 예산으로 활용할 수 있고, 지방정부의 재정 역시 증가하는 것으로 나타났다. 이에 따라 지방재정 역시 탄력적 운용이 가능하게 되었다고 보고된다.
생활임금제의 여러 가지 효과나 성공 사례들로 볼 때 제도의 전망은 긍정적이다. 하지만 우리나라는 상황이 다른 만큼 낙관하기에는 너무 이르다. 생활임금제 시행에 있어서 법적인 문제, 지자체의 재정문제, 제도에 대한 인식변화와 확산문제 등 여러 가지 난관이 존재한다. 일부 지자체에서는 고용이 보다 안정된 무기계약직이나 정규직으로의 전환을 유보하는 수단으로 생활임금제를 악용한다는 우려도 있다. 중요한 사실은 중장기 전망 속에서 생활임금제의 긍정적인 면을 최대한 활용하여 지속적으로 확대해 나가는 것이다. 생활임금운동 하나만으로 노동자의 근로조건을 충족시킬 수는 없다. 하지만 생활임금제를 여타 임금확보 노력과 더불어 추가 전략으로 활용할 때 제도를 보다 확대할 수 있으며, 그 전망 또한 긍정적일 것이라 판단된다.
 
 

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