전력 자유화의 신화 벗기기

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이 글은 초국적연구소(Transnational Institute, 
http://www.tni.org)가 2002년 간행한 「Debunking the Myths of Power Liberalisation」을 번역한 것이다. - 편집자
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전력 부문의 자유화는 전지구적 수준에서 증가되고 있다. 국제금융기구들과 다국적 개발은행들이 말하는 기업 주도의 개혁은 국민 경제 성장을 목표로 효율성을 높이고 외국인 투자를 유치하는 수단이다. 대부분의 국가들이 자유화로 나아가는 중인데, 이러한 자유화는 종종 해외 투자자들(donors)이 내건 조건들을 충족시키거나 지역 또는 지구적인 무역 협정들을 따르기 위해 추진되곤 한다. '권력과 사회'의 첫 번째 쟁점은 자유화 추세가 약속하고 있는 혜택을 넘어서 더 많은 것을 생각해보는 것, 그리고 전력 부문 자유화 및 규제완화에 대한 몇 가지 신화를 벗기는 것이다.

전력 시장 자유화의 목표가 비용을 낮추고 필수품의 질을 높임으로써 보통 사람들의 생활 조건을 향상하는 것이라면, 그러한 시도는 분명하게 실패했다. 지난 5년 동안 뉴질랜드에서 캘리포니아까지, 인도에서 브라질까지 참담한 정전 사태가 빈발했고, 전기료는 천정부지로 올랐으며, 부패는 늘어났다. 그리고 미국의 에너지 기업인 엔론의 붕괴를 통해, 우리는 전력 자유화가 숭배하는 우상(icon)의 실체를 확인할 수 있었다. 

세계은행, 국제통화기금, 그리고 여러 지역 은행들은 각국 정부에 대한 영향력 있는 조언자로서, 프로젝트의 발주자로서, 개발 차관의 제공자로서 오랜 기간 자유화 및 규제완화 계획들에 적극 관여해왔다. 차관 조건에는 어떤 곳이든 적용될 수 있는 전력 개혁에 대한 단일 모델(one-size-fits-all)이 포함되기 십상이다. 남반구 국가들에서 이러한 계획은 빈곤 감소를 목표로 하는 정책으로 제시되고 있다. 반면 북반구 국가들에서 자유화는 북미자유무역협정과 유럽연합과 같은 지역 수준의 협정들에 의해 확립된 조건들에 대한 반응인 셈이다. 에너지 서비스의 자유화는 현재 세계무역기구의 틀 내에서 교섭되고 있는 서비스 무역 협정 확산을 위협하는 주요 요인이 되고 있다. 세계 모든 곳에서 자유화 및 규제완화의 긍정적인 사회 영향을 찾아보기란 참으로 어려운 일이다. 

이러한 자유화 과정은 가능한 대안을 진지하고 객관적으로 평가하는 것에 기초한다기보다 이데올로기적 확신과 민간의 강력한 이해관계에 의해 추동되고 있다. 성과 면에서 볼 때 민간 부문이 국가보다 경쟁력 있고 신뢰할만한 생산자이자 경영자라는 것을 증명할 수 있는 과학적 증거란 없다. 경험적 연구들은 공적으로 소유된 전력 회사와 사적으로 소유된 그것간에 유의미한 차이가 없음을 보여준다. 

일반적으로 전력 자유화는 경제의 전략적 부문에 대한 공공의 권위와 통치권의 상실을 의미한다. 공적 자산들은 소수의 강력하고 무책임한 다국적기업들의 손에 넘어가게 된다. 공적 독점의 부정적인 효과들을 종종 거론하지만, 이것들은 발전·송전·배전의 전체 사슬을 통제하려는 외국의 민간 기업들에서도 나타나는 현상인데, 이들이 경쟁을 도입하고 가격, 공급, 환경 기준들에 대한 일정한 영향력을 유지하고자 하는 정부의 노력을 무시하기 때문이다.

자유화가 국민 경제의 특정 맥락에서 어느 정도의 경제적, 사회적 향상들을 가져올 수 있음을 인정한다 하더라도, 근거 없이 주장되고 있는 자유화 및 규제완화의 전반적이고 장기적인 이익들은 사실 설득력이 없다. 실제로 일어날 가능성이 높은 것은 비효율적인 국가 소유 시설들이 무책임한 - 게다가 민주적 통제에 구속받지 않고 사회경제적으로 핵심 부문을 파괴할 수 있는 잠재성을 가진 - 다국적 기업들로 대체되는 것이다. 정책 입안자들은 자유화 처방을 맹목적으로 받아들일 것이 아니라 전력 개혁을 위한 대안을 찾아야 한다.

환경적·사회적으로 지속 가능한 방식을 통해 생산되는 전력이야말로 기본적인 권리다. 이 글이 요약하고 있는 실패한 개혁들에서 알 수 있듯이, 전력이 교환 가능한 상품으로 취급될 때 비용과 공급은 불확실성 아래 놓일 수밖에 없다. 신자유주의 전력 개혁의 주창자들이 선동하고 있는 신화들을 독립적·진보적·비판적 관점에서 분석하는 것은 반드시 필요하다. 세계 도처에서 인위적으로 만들어진 전력 위기와 사회·경제·환경 혼란에 대해 자유시장주의자들 스스로 책임지게 만들어야 하는 시기가 바로 지금인 것이다.

전력 자유화의 이데올로기

20세기에 전력은 수직통합된 회사들이 생산했다. 전력회사들은 전력 생산의 세 단계, 즉 발전·송전·배전을 포괄하는 설비들을 소유, 운영해왔다. 이 회사들은 국가 소유 독점 형태였다. 그러한 체계는 규모의 경제에 기초한 대규모의 개발과 집중화된 기술 네트워크를 촉진시켰다. 새로운 세기가 다가오면서 이 시나리오는 신자유주의 패러다임의 등장과 함께 급격한 변화를 경험하게 되었다.

1990년대 중반이래 30개국 이상에서, 주 또는 지방정부들이 전력 개혁을 추진했다. 일부 선진국에서 전력 시장과 규칙을 자유화했고, 유사한 개혁들이 남반구에서도 착수되었다. 미국에서는 1978년 공공시설 규제 정책에 관한 법률(Public Utilities Regulatory Policies Act) 통과와 함께 전력 부문에 대한 규제완화가 진행되었다. 뒤를 이어 칠레(1982년), 뉴질랜드(1987년), 노르웨이(1991년), 그리고 아르헨티나(1992년)에서 유사한 조치들이 취해졌다. 규제완화를 향한 지구적 물결은 1989년 영국에서 민영화 및 규제완화와 관련된 급진적인 조치가 착수된 이후 본격화되었다.

라틴 아메리카와 아시아는 다국적기업들의 주요 대상으로 부각되고 있다. 1990년대 라틴 아메리카 전력 부문의 민간 외국인 투자는 총 780억 달러였다. 라틴 아메리카 정부들은 민영화의 세계적 개척자라 할 수 있는데, 연금 시스템, 통신수단, 수도 및 다른 기본 서비스들에 대한 급진적인 시장주도 개혁을 추진해왔기 때문이다. 칠레의 독재체제(1973년∼1990년)는 이 부분에서 가히 선구적이었다. 외국 자본에 대한 개방뿐만 아니라 발전·송전·배전을 최초로 민영화하고 분할했다. 최근 수십 년 간 자유화가 빠른 속도로 퍼져나가면서, 라틴 아메리카에서 지방, 주, 국영기업들을 포함한 공공 시설들이 민영화되었다. 

아시아 각국 정부는 라틴 아메리카에서 추진된 것처럼 급진적인 형태로 전력 개혁에 관여하지 않았다. 그들은 공공 송전망(public grids)에 외주를 주는 독립 전력 공급자들(IPPs)에 더 많이 의존했다. 1990년대 동안 아시아지역 전력 부문 민영화는 930억 달러의 민간 투자를 유도했다. 전력 부문에 대한 다국적기업의 참가는 대부분 발전 부문으로 제한되었고, 송전·배전의 경우 여전히 정부의 관리와 책임이 유지되고 있었다.

국제 에너지 기구에서 2001년 발간된 보고서에 따르면, 선진국 중에서 경제협력개발기구(OECD) 회원국들은 이미 전력 개혁에 깊게 관여해왔다. 2006년까지 OECD 지역에서 500백만 명 이상이 자유화된 시장에 포괄될 것이라고 한다. 

전력 부문에서의 제도와 틀 변화는 여러 주장들에 의해 정당화되고 있다. 지구화 맥락에서 국가독점기업들이 전력을 생산하는 것의 이점은 사라지고 있으며, 그러한 독점적인 틀은 신기술과 정책 혁신의 도입을 가로막는다는 것이다. 뿐만 아니라 정부는 더 이상 전력 인프라의 확장과 향상에 요구되는 필수 투자를 제공해서는 안 된다고 주장한다. 요금 결정과 장기 계획에 대한 국가 개입은 전력 시장의 개발을 '왜곡시키는' 것으로 비난받고 있다. 

국제에너지기구는 자유 시장 경쟁에 초점을 맞춘 전력 개혁, 저렴한 가격, 그리고 소비자들에게 다양한 선택 기회를 제공함으로써 의미 있는 혜택을 제공할 것이라 주장한다. 이러한 견해를 공유하면서 워싱턴 컨센서스를 따르는 국제금융기구들은 금융 지원과 개발 원조의 기본 조건으로 전력 부문 개혁을 요구하고 있다. 

요약하자면, 세계적으로 추진되는 전력 개혁의 배후에는 민간의 강력한 이해관계와 이데올로기적 가정들이 결합되어 있다. 민영화와 규제완화의 주창자들은 다음과 같이 주장한다. ① 자원 배분과 전력 부문 개발에서 민간 부문은 공공 부문보다 효율적이다. ② 경쟁이 심할수록, 또 국가 개입이 줄어들수록 경제적 효율성은 높아지며, 그 결과 소비자를 위한 전기 요금은 내려간다 ③ 시장 친화 정책은 소비자의 선택을 통한 민주적 전력 시스템 통제를 가능하게 한다. ④ 에너지 부문의 자유화는 낡고 더러운 기술을 추방함으로써 환경의 질을 높인다. 아래에서 살펴보겠지만, 이 주장들은 벗겨내야 할 신자유주의 신화에 다름 아니다. 

전력 자유화의 신화 벗기기

신화 1 : 자유화가 되면 전력 부문의 효율성은 향상된다

자유시장주의자들의 관점에서 볼 때, 효율성은 수익성과 연동될 수밖에 없다. 자유화된 전력 시장의 상황에서는 전기요금을 올리는 것만으로도 이윤이 쉽게 증가한다. 그러나 높은 효율성이라는 것은 사적 소유와 경영만으로 보장되지 않는다. 14개국 에너지 회사들의 생산비용 비교를 통해 전력 시설들의 성과를 분석한 경험적 연구는, 국가 부문과 민간 부문이 효율성에서 별 차이가 없음을 보여준다. 발전의 측면에서, 조사연구는 - 이용되는 기술이 상수로 주어지는 한 - 민간기업과 공공기업이 같은 효율성으로 작동된다는 사실을 경험적으로 뒷받침한다. 송전·배전에서도 소유 형태에 따른 기술적 효율성의 차이는 없다. 연구보고서는 다음과 같은 결론을 내리고 있다. "전력 공급 산업의 구조를 전반적으로 개편하고, 국가 소유 전력 자산에 대한 정부의 관리를 개선함으로써 가장 큰 이익을 얻을 수 있는 것으로 보인다." 

자유화 및 규제완화 이후 에너지 회사들이 제공하는 서비스 질이 향상되었다고 주장되지만, 오클랜드, 캘리포니아, 브라질에서의 사례에서 드러났듯이, 자유화를 추진했던 도시/주/국가들에서 발생한 일련의 정전사태와 전력 부족을 계기로 이 같은 주장은 의문시되고 있다. (사례 1, 2, 3을 볼 것) 

 사례1

 뉴질랜드

    ◆ 민영화의 어두운 측면

세계적으로 시장 주도 전력 개혁의 가장 급진적인 실험 중 하나였던 뉴질랜드의 민영화는 주민들에게 적절한 서비스를 제공하는데 실패했다. 1998년 2월부터 5월까지 오클랜드의 중심 지구는 전력 공급의 실패로 인해 완전한 암흑 상태에 빠졌다. 기업가들은 휴대용 발전기를 갖고 다니거나 사무실을 옮겨야 했으며, 수천명의 노동자들은 할 일 없이 놀아야만 했다. 민영화 지역의 민간 전력회사인 머큐리(Mercury)는 화가난 소비자들을 달래고 시설을 고치는데 1억2천8백만 뉴질랜드 달러를 써야 했다. 

1997년 8천2백1십만 달러의 이윤을 냈던 것이 1998년 3월에는 2천5백3십만 달러 적자로 돌아섰기 때문에 1998년 7월 머큐리는 배당을 제공할 수 없다고 밝혔다. 공식 조사에 따르면, 머큐리의 경영진과 기술자들은 수년간 전력 공급의 취약성에 대해 알고 있었으나, 회사는 기업 인수에 열을 올린 나머지 공급 계획 개선안을 마련하지 못했던 것이다. 

정전 사태는, 1984년부터 시작되어 상업·공공 서비스를 포괄하여 진행되고 있는, 구조조정이라는 뉴질랜드 모델이 야기한 여러 효과들 중 하나일 뿐이다. 뉴질랜드의 구조조정이 남반구의 다른 국가들과 다른 점은, 세계은행이나 국제통화기금 또는 지역개발은행에서 차관을 받는 조건으로 진행되는 게 아니라는 점이다. 정확히 말해, 민영화 과정은 집권 노동당의 이데올로기적 돌연변이의 결과라고 할 수 있다. 노동당은 이미 1980년대에 전통적인 사회민주주의 이념을 대처식(式) 자유주의와 맞바꾼 바 있다. 이 과정은 전통적으로 개입주의적이고 보수적인 국민정부에 의해 계속되었고, 1990년 이후에는 자유 기업이라는 분위기 속에서 지속되는 상황이다. 

전력 민영화는 1986년에 시작되었는데, 당시 전력부(Electricity Department)는 전력공사(Electricorp)로 전환되었으며, 국유 기업은 발전·송전·소비자 소매를 담당하는 3개의 개별 운영단위로 분할되었다. 시장에서의 경쟁은 모든 수준에서 이뤄졌다. 1993년에 정부는 전력 소비자들에게 주식을 제공하는 한편, 여러 지역에 전력 회사들을 설립했다. 이상의 과정은 소수의 외국 기업들이 전력 공급을 완전히 인수하기까지 일어났던 짧은 단계에 불과했다.

지자체는 에너지 민영화에 완강하게 저항했다. 시민단체들은 지자체 의원들에게 공공 소유를 유지하라고 요구했으며, 지방의회는 격렬한 논쟁에 휩싸였다. 뉴질랜드 법률의 시장 친화성으로 지자체가 목표를 달성하기는 어려웠지만, 지방의 전력 인프라에 대한 지자체 소유는 지켜낼 수 있었다.

이윤 추구 앞에서 소비자의 권리는 부차적인 게 되고 만다. 아르헨티나에서 민영화를 추진한 지 7년이 지난 1999년 2월, 부에노스아이레스의 배전회사인 에데수르(Edesur-이것은 컨소시엄의 형태였는데, 이에 참가한 기업들은 미국의 Energy Cooperation, 스페인의 Endesa, 칠레의 Enersis 및 Chilectra, local Perez Companc group이다)는 열흘 동안의 단전 사태를 야기했는데, 이로 인해 5십만 명이 한여름에 에어컨과 물 없이 어둠 속에서 지내야 했다. 그런데 1천 페이지에 달하는 민영화 계약서에서 소비자에 대해 언급하고 있는 부분은 단 두 페이지에 불과하다. 당시 정전은 변전소에서 일어난 작은 화재로 시작되었지만, 회사는 민영화 이후 전문 기술 인력을 너무 많이 자르고 노동유지 비용을 과감하게 삭감했기 때문에, 결국 적기에 전력을 복구할 수 있는 기술력이나 경영 기술을 갖고 있지 못했다.

시장주의 담론에도 불구하고 민간 기업은 언제 어디서든 보충비용(back up costs)을 충당하기 위해 공공 부문에 손 내미는 것을 주저하지 않았다. 1999년 11월 태풍이 인도 동부의 오리사(Orissa)주를 휩쓸고 난 후, AES라는 미국 회사는 돌풍으로 보험에 들지 않은 시설들이 파괴되었다고 주장하면서 정부가 6천만 달러의 보상을 해주거나 전기요금을 3배 인상 해줘야 한다고 요구했다. 

 사례2

 브라질

 ◆ 에너지 기업보다 하느님을 욕하는 게 더 쉽다

브라질 수력 발전의 잠재력은 사우디아라비아에서 석유가 창출해낸 부에 비견될 만하다. 브라질의 강들은 세계에서 가장 싼 에너지를 만들어내고 있다. 최근에 건설된 수력 발전소의 평균 비용은 시간당 메가와트 대비 16달러 수준이며, 이미 지불된 건설비까지 포함했을 때 절반에 불과하다. 1950년대이래 브라질 정부는 수력 발전에 상당한 투자를 해왔으며, 1990년 중반까지 국가 전력 소비의 91%를 수력 부문에서 생산하고 있다. 브라질이 수력 발전 산업에서 선두에 서 있다는 것은 그리 놀라운 일이 아니며, 그 범위는 댐의 설계와 건설에서부터 세계 도처에서 수행하고 있는 에너지 프로젝트에 대한 경영 서비스에까지 걸쳐 있다(남반구의 대부분의 국가에서 그렇듯이, 수력 발전이라는 대안은 브라질 도처에 사회·환경적 영향을 끼쳤다. 댐 건설은 아무런 경제적 보상 없이 1백만 명의 이동을 야기한 바 있다. 인공 저수지는 건강 상태를 악화시켰고 주변의 생태학적 균형을 변화시켰다). 그럼에도 불구하고 2001년 5월부터 8월 사이 브라질은 엄청난 경제적 손실과 3개월 동안 지속된 정전, 그리고 전력의 강제배급 조치를 수반한 최악의 에너지 위기를 경험해야 했다. 

지난 4년 동안 브라질은 1970년대 이후 가장 낮은 강수량을 기록했는데, 이 때문에 카르도소 대통령은 2001년의 에너지 위기를 하느님의 기분 탓으로 돌렸다. 그러나 위기의 근원은 1990년대 초반에 진행되었던 브라질 에너지 시스템의 통제된 분할로 거슬러 올라간다. 전국전력공사(ANEEL)의 출범으로 분명해진 이 과정은 1993년에 배전 회사들을 민영화함으로써 시작되었다. 전국전력공사는 민영화 과정에서 새 모델의 조정기구가 되었다. 결과적으로 통합 시스템은 영국 식으로 분할되었으며 발전·송전의 규제완화도 이뤄졌다. 

개혁의 중요 내용은 브라질의 에너지 구조를 수입 천연가스 중심으로 바꾸는 것이었다. 새로운 자유화 계획 아래 천연 가스는 발전 용량의 25%를 공급하게 되며, 이 정도의 양은 최근 에너지 위기에서 나타났듯이 전체 시스템을 통제하기에 충분한 수준이었다.

전력 위기를 통해 부각된 것은 연방 정부에 대한 엔론 천연가스 카르텔과 서구의 다국적 기업의 영향력이었다. 가스 카르텔은 미국의 자유무역지역협정(FTAA)에서 에너지 헌장(chapter)을 확산시키는데 중요한 역할을 해왔으며, 이는 미국 정부와 기업들의 로비를 통해 추진되고 있다. 브라질의 천연가스는 볼리비아의 가스 개발에 많은 부분을 의존하고 있는데, 셀, 엔론, 브리티시가스, 기타 에너지 기업들이 통제하고 있다. 이들 회사는 최근 페루에서 발견된 천연가스도 통제하고 있는 데, 이 곳의 생산은 향후 남반구를 포괄하는 거대한 네트워크의 첫 부분으로 브라질 시스템에 연결된다. 

위기 발생 전에 전문가들이 만든 보고서에는, 저장소에 저장된 공급량의 고갈이 임박했다는 등의 여러 경고들이 적혀 있었다. 민간이 통제하는 천연가스 발전소를 대량으로 건설하는 계획이 수립되었지만, 정부는 과잉공급이 절대 오지 않는다고 확신했다. 만약 브라질이 상당히 효율적인 전력 절약 프로그램을 가지고 있지 않았더라면 위기는 더 심각했을지도 모른다. 왜냐하면, 이 프로그램은 1985년 그것이 수립된 이래 시간당 5 기가와트 이상의 전기를 절약하는 효과를 가져왔기 때문이다. 

기금을 즉시 사용할 수 있음에도 불구하고, 위기 이전에 정부가 새 발전소와 송전 라인에 투자하는 것은 금지되어 있었다. 1999년에 체결된 국제통화기금과의 협정 하에서는 발전과 송전을 통제하는 국가 소유 전력 회사들이 새로운 투자를 하는 것도 허락되지 않았다. 이러한 투자는 공공 적자의 일부분으로 계산되며, 국제통화기금이 처방한 공공 예산 흑자를 달성할 수 있는 정부 능력을 위협하는 것으로 간주되었다.

요컨대 브라질의 전력 위기는 에너지 자유화가 기술적으로나 금융적으로나 정당화될 수 없음을 보여주었다. 민영화는 순전히 이데올로기에 기초하고 있으며, 외국 기업들의 사업상 이익에 부합될 뿐이다. 브라질은 전력 부문에서의 비교 우위를 포기하게 되었고, 값싼 내부 자원에 의존했던 수력 발전에서 비싼 외부 자원에 의존하는 열전기(thermoelectricity)로 산업구조가 이동한 것이다. 게다가 1950년대이래 국가의 책임이었던 에너지 개발 전략은 외국 기업의 수중으로 넘어갔다. 이를 위해서라면 전력 부족은 참을만한 것이었으며, 심지어 바람직한 것이기도 했다. 인위적으로 야기된 위기에 대한 가능성만이 그러한 비합리성을 정당화해주었을 뿐이다. 

신화 2 : 자유화가 되면 전기료가 내려갈 것이다

자유화 담론이 흔히 팔아먹는 주장 가운데 하나가 소비자를 위한 가격 인하다. 그러나 해외 사례들은 정반대 상황이 일어나고 있음을 보여준다. 결국 규제완화·민영화를 계기로 전력 생산자와 배급자는 전기요금 제한에서 자유로워지는 경우가 흔히 있으며, 반면 규제자는 전력 부족을 대비하기 위한 최소한의 예비 에너지를 항상 준비해둘 수 없는 상황이 발생한다. 시장주의자들은 가격과 비축량이 항상 시장 자체에 의해 적정 수준으로 정해진다고 주장하지만, 더 높은 이윤을 추구하기 위해 민간 발전회사들은 생산된 전기의 양을 줄여 공급을 제한함으로써 결국 전력 부족 및 가격 인상을 낳는다.

1996년 캘리포니아에서 규제완화가 시작되었을 때, 자유화 주창자들은 가격이 적어도 20% 떨어질 것이라고 주장했는데, 2000년 위기 이후 도매 가격이 치솟게 되자 그들은 더 많은 경쟁력을 이끌어내기 위해서는 소비자 가격 인상이 불가피하다고 주장했다. 그러는 동안 공공 소유 전력 회사들에서는 정반대의 상황이 전개되었다. 민간 회사들이 더 높은 가격을 요구하고 있을 당시, 캘리포니아의 30개 지자체들이 소유, 운영하고 있는 전력회사들은 똑같은 전기를 이전보다 더 낮은 가격으로 공급할 수 있었다.

엔론과 다른 전력회사들은 캘리포니아 전력 사태 동안 의심스러운 방법들을 통해 전기요금 인상을 시도했다. 미국 연방 정부가 2002년 5월 발표한 이들 회사의 서류에 따르면, 이와 같은 의심스러운 방법 때문에 심각한 전력 부족 사태가 "야기된 것 같다"고 회사 변호사들은 말하고 있다. 캘리포니아 공공 시설 위원회(California Public Utilities Commission) 의장의 말에 따르면, "이 서류들은 기업들이 시장을 조작할 수 있음을 증명해주었다." 메모 안에는, 엔론이 국영 전기회사로부터 메가와트(megawatt-hour)당 250달러에 전력을 사서, 그것을 거의 다섯 배의 가격으로 다른 주에 내다 팔 것이라고 서술되어 있다. 

유럽에서 에너지 시장의 자유화는 가격 인하로 이어졌지만, 비즈니스 부문에만 해당되는 이야기일 뿐이다. "자유화의 효과는 모든 전기 요금의 하락에 해당되는 것이 아니며, 단지 '영합(Zero-Sum)' 게임이라고 할 수 있는데, 국내 소비자들은 상대적으로 높은 가격을 감수해야 하는 반면, 기업 고객의 경우 그만큼의 낮은 가격으로 전력을 이용할 수 있기 때문"이다. 한편 2002년 3월 바르셀로나 회담에서 유럽의 지도자들은 소속 국가의 시민들과 어떠한 상의도 없이 2004년까지 가스와 전력 시장의 60%를 자유화하기 위해 현행 EU 법률을 개정하는데 합의했다. 

사례3

 미국

 ◆ 캘리포니아 규제완화 실패의 교훈

전력 규제완화가 공급을 늘리고 전력 비용을 낮춤으로써 사람들의 생활을 향상시킬 수 있다는 주장은, 경제적 자유화라는 지구적 과정을 주도한 국가에서도 지지 받을 수 없음이 드러났다. 미국 곳곳에서 경험적 증거들을 충분히 발견할 수 있기 때문이다. 소비자들은 더 높은 가격과 더 낮은 품질에 시달렸으며, 규제가 풀린 시장에서 에너지 기업들은 기록적인 이윤 증가를 달성할 수 있었다. 캘리포니아에서 예정에 없었던 갑작스런 전력 공급 중단률은 2000년과 2001년 대재앙에 비유될만한 일련의 정전사태를 포함하여 규제완화 이래 461%나 증가했다. 

캘리포니아 위기는 에너지 회사들의 카르텔이 어떤 방법을 통해 소비자, 사업가, 납세자로부터 수십억 달러에 해당하는 돈을 뜯어낼 수 있는지를 보여주었고, 미국 현대사에서 가장 심각한 공공 정책의 재앙으로 자리잡았다. 1996년 이후 전기 요금에 대한 국가 통제가 없어짐으로써, 에너지 기업들은 공급량을 조작하고 인위적인 부족 사태를 만들거나 주식값을 올리기도 하는 등의 방법을 통해 막대한 이윤을 거두어 들였다. 1996년 시행된 전력 규제완화는 캘리포니아 주민들에게 710억 달러를, 미국인 1인당 2천1백 달러의 비용을 요구한 셈인데, 이 비용에는 부도난 회사를 구제하거나 장기간 전력 계약을 체결할 때 사용되는 돈과 그 밖의 관련 비용들이 포함되었다. 

캘리포니아의 전력 발전소 소유주들은 공급을 최대한 줄이고 도매가격을 올리기 위해서 고의적으로 공장폐쇄를 계획했다. 게다가 전력 흐름에서 일종의 교통경찰 역할을 담당하는 캘리포니아 시스템 운영국(California Independent System Operator)은 전력 생산자들이 국가 시설의 가격을 2000년 12월 2억4천7백만 달러에서 2001년 1월에는 3억1천5백만 달러로 올려 부르는 등 전기 요금을 의도적으로 과다 책정하고 있음을 알아냈다. 

전력 발전소들과 송전 라인들을 보유하고 있는 자본 집약적 독점체로 부터 소비자들을 보호하기 위한 공기업 규제는 미국에서 20세기 초반부터 시작되었다. 미국 대부분의 주에서 여전히 효력을 발휘하고 있는 기존 시스템에서 규제라는 것은 시설 유지를 위한 이윤 보장과 소비자들을 위한 안정적인 가격, 그리고 전력의 적절한 공급을 의미하는 것이었다. 이러한 계획은 1990년대 초반부터 변화하기 시작했는데, 대산업의 전력 이용자들이 자기 공장이 있는 지역 밖에서 더 싼값으로 전기를 구입할 수 있도록 규제완화를 요구했던 것이 시발점이었다. 

규제완화와 함께 수요공급의 법칙이 적용되었고, 소비자들은 난폭한 가격 변동과 공급 부족을 겪기 시작했다. 공기업들은 발전소를 제3자에게 팔아야 했고, 도매 시장에서 전기를 구입해 고객들에게 파는 소매상으로 돌변했다. 국회의원들은 새 전력 소매상들이 기존에 구축되어 있던 공기업들과 경쟁하기 위해 분발할 것이며, 개방된 시장에서의 경쟁이 가격을 낮추리라 가정했다. 발전소의 새 주인들은 규제 받지 않음으로써, 결국 캘리포니아 주는 도매가격 및 생산된 전기량 모두에 대한 통제력을 상실하게 되었다. 새로 규제가 풀린 시장에서 소수의 기업만이 발전소를 구입할 수 있었고, 이들은 공급을 통제하고 인위적으로 높은 가격을 책정할 수 있었다.

발전소 소유주와 그 관련자들은 새 전력 시장에서 막대한 이윤을 챙겼다. 연방에너지규제위원회(Federal Energy Regulatory Commission)만이 캘리포니아의 도매 가격을 조절할 수 있는 권한을 갖고 있었지만, 위원회는 위기 확산에 소극적으로 대응했다. 거대 에너지 기업인 엔론은 캘리포니아 시장에서 큰손이자, 부시 대통령의 정치자금줄이었다. 

캘리포니아의 혼란에 겁먹은 미국의 많은 주들이 규제완화에 제동을 걸기 시작했다. 아칸사스 주는 내년으로 집행을 연기했고, 네바다 주는 무기한 보류를 결정했다. 몬타나 주는 천정부지로 오르는 요금을 경험한 후에 규제완화 법률을 크게 변경하는 방향으로 나아갈 걸로 보인다. 뉴멕시코 주의 경우, 향후 5년 간 일정을 연기하기로 했으며, 오클라호마 주의 경우 재차 2년 연기를 고려하고 있다. 물론 어떤 주들은 새 발전소를 빨리 짓는 게 캘리포니아와 같은 위기를 막는 길이라 믿고 있다. 미국 곳곳에서 정책 입안자들이 더 강력한 규제를 행사하고 보호 조치들을 취하며, 재생 가능한 에너지원을 검토할 것을 요구하는 목소리가 커지고 있다. 

캘리포니아 전력 위기 상황에서도 지자체 소유의 발전소를 갖고 있던 로스앤젤레스와 30개 도시들은 혼란에서 자유로울 수 있었다. 캘리포니아 위기는 미국 전역에 전력의 지방화(municipalization) 유행을 일으켰다. 샌프란시스코, 뉴올리언즈, 포틀랜드 등 주요 도시들에서 지역 차원에서 발전·배전을 통제할 것을 요구하는 주민투표 요구가 거세지고 있다. 캘리포니아에서는 관심 있는 개인, 환경운동가, 소비자단체, 노동조합, 지역운동조직, 중소기업가로 구성된 연합이 만들어져, 깨끗하고 올바른 공공소유의 전력을 요구하는 "민중에게 전력"(Power to the People)이라는 캠페인을 조직하고 있다. 

신화 3 : 전력 자유화는 친환경적이다

길게 보아, 자유화는 전력 공급자들이 보다 많은 전기를 팔 수 있는 경제적 인센티브를 창출한다. 민간 기업의 주요 관심사는 이윤 극대화이며, 그 와중에 환경적·사회적 영향을 고려하기는 어렵다. 민영화 및 규제완화는 더 싼 전기를 생산하기 위해 화석 연료를 사용하는 것과 같이 환경을 오염시키는 행위가 지속되는 것에 인센티브를 제공한다. 자유 시장 규칙의 틀 아래서 새로운 소유주들은 낡은 공장을 폐쇄하고 보다 깨끗한 공장으로 대체하는 것에 매력을 느끼지 못한다. 그 대신 낡은 설비들이 계속 작동될 것이다. 새 공장들이 물론 세워질 것이지만, 그것은 자유화로 인해 산업 소비자들(industrial consumers)의 수요가 올라갈 수 있기 때문이다. 실제 일어날 가능성이 높은 자유화의 장기 효과는 가스 배출을 높이고 대기 오염 기준치들을 떨어뜨리는 것이다. 게다가 규제가 풀린 전력 시장은 본질적으로 유동적이고 불균등하기 때문에, 몇몇 전력 공급자들이 담합하여 시장 통제력을 유지할수록 더 많은 전력 비축분이 필요하게 된다. 생산자들은 환경 규제와 당국의 권위를 완화하기 위해 더 많은 압력을 넣을 것이며, 더 많은 발전소를 짓고 송전선을 깔아댈 것이다. 

수많은 국제 사례는, 정부의 적절한 개입이 없는 에너지 부문의 자유화가 생태학적으로 중요한 지역을 파괴하고 보건 기준을 낮추며(사례 7을 보라), 온실효과를 야기하는 가스 배출로 지구 기후가 위협받게 되었다는 사실을 보여준 바 있다. 

 사례4

 콜럼비아

 ◆ 제2의 스페인 정복

콜롬비아의 민영화는 부패와 다국적기업의 이익으로 더럽혀졌다. 공적 자산은 스페인 기업들의 수중으로 넘어가고 있다. 스페인 기업들은 민영화된 금융·전기 부문의 상당 부문을 통제하고 있다. '제2의 스페인 식민화'라 부를만 하다. 

1970년대와 1980년대의 위기 동안 거대한 석유 부존량을 가진 콜롬비아는 배럴당 35달러의 비용으로 석유를 수입해야만 했다. 이는 -그 지역의 무한한 수력 자원들에 의해 선호되는 - 수력전기 메가프로젝트에 차관(easy loans)을 제공하려는 개발은행들의 정책과 일치했다. 그 결과 콜롬비아는 거대한 댐과 저수지를 안데스산맥 지역에 건설하기 위해 부채를 늘려나갔다. 1980년대 중반 콜롬비아가 석유 수출 국가가 되었을 때 석유의 국제 가격은 하락하고 부채를 통한 자금 조달은 지속되었다.

1991년 새 헌법(new political constitution)이 통과된 이후 에너지 자산의 민영화 과정이 시작되었다. 시장 경쟁의 근거를 마련하기 위해 법률 개정이 요구되었는데, 이를 통해 보다 높은 효율성을 달성하리라 보았다. 실제 법개정은 가장 중요한 전략 부문을 대규모로 팔아버리는 걸 의미했다. 1994년의 전기관련법(Electric Act)은 민영화 과정을 촉진시켰다. 이 때문에 국가 에너지 인프라의 비효율성이 증가하고 취약해졌으며, 정실주의와 부패한 관료주의가 운영비를 300%까지 증가시켰다고 한다. 물론 이것은 공기업 전력회사들 가운데 일부만 해당되었다.

민영화 과정에서 대규모 스캔들이 생겼다. 콜롬비아에서 '세기의 도산(debacle)'이라 알려진 엘구아비오(El Guavio) 수력 사태가 대표적이다. 엘구아비오는 세계은행으로부터 3억5천9백만 달러를 빌려 1980년대에 설립되었다. 십 년 후 부패, 부당 요금, 부실 운영과 관련된 많은 이야기들이 거론되었는데, 프로젝트의 첫 단계는 1993년에 24억 달러의 비용을 들여 완결되었고, 두 번째 단계에서는 1억4천만 달러가 추가 투입되었다. 세 달이 지난 다음 국영회사였던 ISA는 IADB 차관으로 제공된 2억4천만 달러만 받고, 엘구아비오에 투자한 주식의 40%를 보고타 중앙정부에게 팔아야만 했다. 달리 말하자면 24억 달러 이상에 달하는 금액을 투자한 후에 ISA에는 최초 투자의 30%만 남게 되었다. 세 달이 지나고 회사는 어떤 혜택도 보장받지 못한 채 7억 2천만 달러를 다시 내주어야 했다.

엘구아비오 사태의 첫 단계가 막을 여는 동안 대통령 케사르 가비리아는 더 이상의 부실 경영을 피하기 위해 에너지 부문을 민간에 이양해야 한다고 선포한 바 있다. 이는 1997년에 스페인 엔데사(Endesa)와 이와 연합한 칠레의 에네르시스(Enersis)가 수력발전소 엘구아비오(1150MV), 구아차(311MV), 꼴레지오(300MV), 파라이소(270MV), 라구네타(72MV), 살토Ⅱ(70MW), 카노아스(45MV) 및 열전기 발전소 지파Ⅱ(38MV), 지파Ⅲ, Ⅳ, Ⅴ (각각 66MV)를 포함하는 패키지를 사들인 바로 그 방법이다. 간단히 말해, 엔데사와 에네르시스는 9억5천1백만 달러를 지불하고, 전체 국가 전력용량의 60% 이상에 해당하는 2,454메가와트(MW)를 얻게 된 것인데, 이 금액은 엘구아비오에 들어간 비용의 절반에 못 미치는 것이었다. 이러한 과격한 민영화는 콜롬비아인의 돈으로 만든 값비싼 전력 시설을 외국 기업 집단에 넘겨주는 것을 의미하는 바, 여기에는 전력 인프라의 확장, 생활의 질 향상, 더 좋은 에너지의 공급 모두에서 어떠한 이익도 보장되지 않는다. 반대로 정전은 일상적인 이야기가 되었으며, 전기요금은 계속 올라가고 있다.

이야기는 여기에서 끝나지 않는다. 정부는 ISA가 운영하는 국가 송배전망을 따라 14개 지역 시설의 민영화를 준비하는 중인데, 이것들은 어느 면에서 보나 콜롬비아에서 가장 수익성 있는 회사들 중 하나이다.

신화 4 : 정부는 선택할 수 있다 : 자유화·규제완화를 강요하는 이는 없다 

정부에 부과되는 민영화 및 규제완화 논리는, 지역 상황이나 혜택에 대한 엄밀한 분석이 아니라 이데올로기와 국제투자자들의 압력에서 비롯된다. 전력 자유화는 각국 정부가 세계은행, 국제통화기금, 지역개발은행에 제출하는 의향서(letters of intent)의 필수 조건이 되었다. 

'워싱턴 콘센서스'는 보다 간단한 방식으로 자유화의 정치(politics of liberalization)를 승인했다. 1997년 세계개발보고서인 {변화하는 세계 속의 국가}는 강력하고 적극적인 국가가 필요하다고 말하면서 민영화에 대한 세계은행의 지지를 폐기한 것처럼 보였다. 이에 대한 면밀한 분석 및 다른 공식 서류를 보면, 실제로 변한 것은 거의 아무 것도 없다고 한다. 위에서 언급한 보고서에 따르면, 민영화 및 규제완화는 논쟁할 주제가 아니며, 사람들은 워싱턴 콘센서스를 승인함으로써 개혁이 가져올 혜택을 인정하기만 하면 된다. 1999년 9월에 국제통화기금과 세계은행은 이른바 빈곤 감소 및 성장 기구(Poverty Reduction and Growth Facility)를 도입했는데, 그것은 도처에서 비판받은 바 있는 구조조정 기구의 강화(Enhanced Structural Adjustment Facility)를 차관 승인의 '새로운' 틀로 대체한 것을 의미한다. 공공 부문에 대한 완강한 이데올로기적 편견은 2001년 브라질 전력 위기로 확고해졌는데(사례 2를 보라), 이를 계기로 국제통화기금과 세계은행은 위기를 막을 수도 있었던 공공 투자에 대해 제한을 가하게 되었다.

지구적 자유화의 새로운 행위자는 세계무역기구다. 이들은 에너지가 더 이상 정부가 공급하는 서비스가 아니라면서, 외국 기업들이 국가 규제를 신경 쓰지 않고 운영할 수 있도록 세계무역기구의 규정에 전력 부문을 포함해야 한다고 말한다. 서비스 부문의 교역 자유화와 관련하여 현재 진행되고 있는 협상을 둘러싸고 유럽 위원회에서 작성한 비밀 서류(GATS 2000)가 유출되었고, 여기서 유럽연합이 세계무역기구 가입 국가들(미국, 일본, 캐나다, 멕시코, 브라질, 콜롬비아, 우루과이, 남한, 인도 등)에 요구한 내용이 밝혀졌다. 발전·송전·배전에 대한 완전 규제완화를 포함하여 에너지 부문을 국제 경쟁에 노출시키기 위한 압력이 서류에 잘 드러나 있다. 

또한 민영화는 남반구의 최빈국들을 대량부채국(Heavily Indebted Poor Countries) 블록에 포함하기 위해 부과되는 조건이기도 하다. 부채경감 자격을 부여받기 위해 피원조 국가들은 세계은행과 국제통화기금이 만든 구조 개혁안 수용에 적극적이어야 하며, 민영화 지지와 그 관련 내용이 곳곳에 담겨 있는 '빈곤 감소 전략 페이퍼'를 작성해야 한다. 

신화 5 : 전력 자유화는 민주주의에 이바지한다

자유화는 기업이 국민 경제와 정치를 더 쉽게 통제하게 만든다. 민간 기업은 공공부문이 누리던 독점을 재창조할 수 있다. 장기적으로 다국적기업의 힘은 더 강력해지고, 에너지 공급은 세계적 기업들의 변덕스러운 이해 관계에 따라 정해진다. [그림1]에서 보듯이, 국제전력시장은 미국과 유럽의 소수 다국적기업들이 통제하고 있다. 상위 2개 사가 일종의 세계 분할에 관여해왔다. Endesa는 라틴아메리카에서 주요한 투자자이며(사례 4를 보라), AES는 동유럽, 아프리카, 아시아의 시장에서 상당 부분을 점유하고 있다. 

이것은 남반구의 가난한 국가들에 국한되는 과정이 아니다. 유럽에서 현재 진행되고 있는 기업 권력의 독점이 의미하는 바는, 2005년까지 유럽연합이 6개 내지 7개 전력 회사의 의해 지배를 받을 것이라는 사실이다. 이들 기업들은 이미 합동작전을 펴거나 카르텔을 형성해서 각국 정부에 압박을 가하거나 가격을 통제하고 경쟁을 제한하고 있다. 예를 들어 벨기에의 경우 민간 독점인 Electrabel은 그의 독일 경쟁업체인 RWE와 50대 50으로 독일이 소유하고 있는 BASF의 공동 운영에 합의했다. 이윤을 위해서라면 기업들은 경쟁을 회피하기 위한 어떠한 수단도 배제하지 않는다. 기본적인 전략 중 하나는, 시장에 대한 독점적 통제를 막는 방편으로 전력 부문을 분할하려는 정부의 시도를 무시하면서 경쟁자들을 인수하는 것이다. 회사들은 넓은 범위의 인수, 합병, 투기적 거래, 다른 의심스러운 시장 전략을 통해 각종 규제들을 이겨내기 위한 그들의 능력을 보여주었다. 놀라울 것도 없이, 엔론의 붕괴는 한편에서는 민영화 및 규제완화와 다른 한편에서는 부패 및 정실주의(cronyism)간의 강력한 결합을 증명하는 사례였다. (사례 5를 보라)

2000년 필리핀의 민영화 역사에서 가장 충격적인 부패 스캔들이 있었다. 두명의 좌파 국회의원이 국영전기공사(National Power Corporation)의 민영화 법안이 통과된 후에 1인당 12,500 달러에 달하는 기부금이 제공된 사실을 폭로했다. 그들이 민영화를 반대했음을 감안하면 민영화에 찬성표를 던진 사람들은 더 많은 돈을 받았으리라 짐작된다. 이 뇌물 스캔들은 남반구 부패 정치의 한 단면에 지나지 않는다. 그것은 국유 기업을 민영화하려는 해외투자자들의 거대한 압력을 보여준다. 뇌물 스캔들에서 아시아개발은행(ADB)이 뇌물 사건에 직접 연루됐다는 주장은 허황한 게 아니다. 아시아개발은행은 자체적으로 아시아-태평양 지역에서 활동하는 직원과 집행기관이 연루된 55개 부패 사례를 조사중이라고 인정했다. 

정부는 민주적 의사결정이라는 측면에서 자유화의 영향을 평가할 적절한 정보를 가지고 있지 않다. 엔데사(Endesa)의 네덜란드 투자에 관한 최근 연구에 따르면, 엔데사와의 계약 여부를 결정하는데 아인트호반 시의회에게 단 1주일이 허용되었으며, 시의회는 해당 회사와 민영화 과정에 대한 정보를 거의 접할 수 없었다고 한다. 회사 개요도 보지 못한 채, 계약을 책임진 지방정부는 전기 요금이 내려가고, 어떤 일자리도 없어지지 않는다는 말만 듣고 심의에 임했다. 그러나 엔데사는 2001∼2003년에 전체 종업원의 13.6%을 감축하는 계획을 갖고 있었고, 2000년 9월∼2001년 9월 사이에 라틴 아메리카에서는 6.8%의 고용감축을 단행하였다. 

각국 정부는 종종 투자자들을 유인하거나 해외 투자자들의 요구를 충족시키기 위해 더 많은 양보를 제공해야 하는 상황으로 내몰린다. 이러한 양보는 '특별한' 세제 혜택을 포함하는데, 이를테면 AES가 온두라스 정부에 관철시킨 발전소 건설 지역에 대한 자유무역지대 승인 등이 그것이다. 다른 예로, AES는 우간다 정부에 전력 시설 추가 건설 기간 동안 지불된 부가가치세의 즉각 환불을 요구해 관철시켰다. 그래야만 발전소 건설에 나서겠다고 위협했던 것이다.

그러나 남반구 정부들에 대한 다국적기업들의 압박이 항상 성공하는 것은 아니다. 2002년 4월에 에콰도르는 전력 배전 회사 7개의 매각을 취소한다고 발표했다. AES, Fenosa, Pecom사가 에콰도르에서 철수했는데, 이는 지자체의 강력한 저항과 헌법재판소의 판결에 따른 것이었다. 이와 마찬가지로 2002년 3월 멕시코 대법원은 국가 전력 시장을 추가로 규제완화 하는데 반대하는 판결을 내림으로써, 프랑스전력(EF)과 스페인 회사 에베르드롤라(Iberdrola) 및 유니온페노사(Union Fenosa)의 확장 계획에 제동을 걸었다.

신화 6 : 자유화와 규제완화는 가난한 사람들에게 도움을 준다

지속 가능한 개발을 위한 세계 정상회의(WSSD)와 관련된 세 번째의 준비 모임에서, 국제 전문가들은 농촌 지역을 포함해 20억 명이 현대적 에너지 서비스에서 배제되어 있다고 보고한 바 있다. 모임은 "이것이야말로 오늘날 세계가 직면한 가장 급박한 개발 이슈 중 하나"며, 그 해결을 위해서는 "지역과 국가 수준의 정책이 결합"되어야 한다고 결론짓고 있다. 그러나 불행하게도 이 과정에 참여하는 주류 개발기구들은 이미 실패한 자유주의 정책에 크게 의존하고 있다. 

수익성이 없는 사회 집단에게 전력 공급을 유지하고 확대하는 것은, 대량의 상업 수익을 올리려는 민간 기업의 임무가 아니다. 상업적 회사들은 농촌 지역에 투자하려 하지 않으며, 만약 전력 요금이 이윤을 올리기에 너무 낮다면 - 설사 요금을 올리는 것이 정부의 사회적 또는 경제적 목표와 충돌하더라도 - 요금을 올리려 할 것이다. 따라서 민영화 및 규제완화 이후에도 정부는 모든 사회 부문에 적절한 전력을 공급하기 위해 책임져야 하는 상황이 발생한다. 이용할 수 있는 선택은 제한되어 있다. 정부는 민간 전력 회사들에 보조금을 제공할 수 있거나 - 일어날 가능성은 적지만 - 이들 기업이 상한선을 결정하는 것이다. 가격수준은 결국 본질적으로는 정치적인 이슈인 셈이다. 자유주의 이후의 시나리오가 경쟁 없이 작동하는 것을 의미하는 한, '시장 가격'이란 존재하지 않기 때문이다. 

전력 부문의 자유화는 특히 이행기에 있는 동유럽의 사회에서 특별한 효과를 가진다. 한편으로는 보조금의 갑작스런 철폐는 에너지 효율이 높은 기술 개발을 촉진하는 긍정적인 환경 영향을 가능하게 만든다. 그러나 다른 측면에서는 보조금의 제거가 심각한 사회적 충격을 야기한다. 빈곤이 증가하고 공공 수입(public revenues)이 떨어지는 상황에서 전력 요금이 올라가면, 사회를 구성하는 각계각층의 전력망 접근이 어렵게 된다. 새 전력 공급자들이 추진하는 상업적 관행은 세계은행의 격찬을 받았다. AES가 행한 조지아 주에서의 활동을 극찬한 한 문서에서 세계은행의 관료들은 "이 기업이 소비자들로부터 체납금을 받기 위해 구사하는 기발한 방법은 주목할 만 하다"고 이야기한다. AES가 고안한 방법은 아파트의 어느 한 가구가 전기료를 연체할 경우 아파트 전체에 단전 조치를 취하는 것이다. 세계은행에 따르면, "그러한 관행을 철저히 고집함으로써 그 회사는 체납을 못하게 만들고 수금 성과를 높일 수 있었다." 이로 인해 가난한 사람들은 추운 겨울을 보내기 위해서 매월 가족 소득의 40%까지 전기 요금 지불에 할당해야 했다. 

이와 유사한 이단적이고, 가차없는 방법이 몰도바에서도 적용되고 있다. 전력망의 60%를 인수한 유니온페노사(Union Penosa)는 2000년에 주민들의 공동주택에 대해 강제적인 전기기구 재고 조사를 시행했다. 전기기구를 더 많이 소유할수록 더 높은 청구서가 작성되는 것이다. 노동운동의 관점에서 볼 때 이러한 조치는 인권을 유린하는 것이지만, 회사 대변인은 "사람들은 우리가 박애주의자가 아니라 상업적 회사라는 것을 깨달아야만 한다"라고 말했을 뿐이다. 소비에트 붕괴 후 몰도바의 전기 요금은 대다수 인구가 감당하기 어려울 정도로 급등했다. 전기 값을 줄이려면 전기를 덜 쓰고, 계량기를 조작해 속이거나 아니면, 몰래 전력망에 연결하는 방법을 개발해야 했다. 

전기요금의 불안정성과 폭등으로 부유한 북반구 국가들에서조차 저소득 소비자들은 부담을 느껴야 했다. 미국의 저소득 소비자들은 가계 수입의 19%를 에너지 요금에 할당해야만 했다. 이들 가족 중에서 가장 가난한 층은 노인 단독가구이거나 편부모 가족이었는데, 이들에게는 에너지 관련 요금이 수입의 1/4이 넘을 정도로 심각한 부담이 되었다. 전기요금의 증가에 대처하기 위해 식료품 예산을 줄이고, 집세를 연체하거나, 의약품 없이 살아가기도 했다." 

수익성 있는 공기업을 민영화하는 것은 국가가 운영하는 사회 프로그램에 대한 보조금으로 사용되는 공공 수입의 상실로 이어지기 마련이다. 1996년까지 사하라 사막 이남 아프리카에서 이루어진 2천 7백 개의 민영화 사례에 대한 1998년 세계은행의 연구는 민영화된 많은 기업들이 공기업 시절에도 이윤을 많이 내던 기업이었음을 보여준다. 

국가 수입의 중요 원천이 없어진 사례는 캐나다와 콜롬비아에 해당된다(사례 4와 6을 보라). 우루과이 노동조합은 민영화 및 규제완화에 관한 국민투표를 포함해 전력회사의 공적 소유를 유지하기 위한 대규모 투쟁을 성공적으로 진행했다. 

국제화학에너지광산일반노련(ICEM)과 국제공공노련(PSI)은 전력 자유화가 일자리에 미치는 부정적인 영향에 관한 폭넓은 증거들을 보여주었다. 국제노동기구에서 발간한 연구는 다음과 같이 결론을 내리고 있다. "민영화 및 구조조정 계획 하에서, 고용 손실은 항상 공공 시설의 조정을 동반한다." 또한 동 보고서는 민영화 이전에도 일자리 삭감은 나타날 수 있지만, 정부가 잠재적 구매자들에게 공공 시설을 보다 매력적인 것으로 보이기 위해서 노동력의 30∼50%을 한번에 줄이는 것은 드문 일이 아니라고 주장한 바 있다. 

 사례5

 엔론의 저당물

 ◆ 어떻게 공적 자금이 민영화 자금이 되었는가

지속가능한 에너지경제네트워크(SEEN)가 발간한 최근 보고서에 따르면, "현재 추락하고 있는 거인은 해외를 겨냥한 위험한 프로젝트로 나아가고 있는데, 이를 지탱하는 것은 정부의 두둑한 자금 주머니와 미국 관료들과 국제기구들의 강력한 지원이다." 엔론은 미국과 외국의 정부 기관들로부터 지난 수십 년에 걸쳐 70억 달러 이상의 공적 자금을 제공받아 세계적인 거인이 될 수 있었다.

미국 정부와 세계은행과 같은 국제기구들은 엔론의 입찰을 이롭게 하는 민영화 및 규제완화 과정에 남반구 국가들이 참여하도록 강요했다. 그들은 장래의 개발 원조를 조건으로 내걸고 미국 기업에 협조할 것을 종용하기까지 했다. 미국 안에서 엔론은 부정한(crooked) 정치적 관계를 통해 에너지 정책의 규제완화를 확고하게 밀고 나아갈 수 있었다. 해외에서 엔론은 파이프 라인, 송전 라인, 발전소를 획득했다. 그 전략은 간단한 것이다. "세계은행은 에너지 또는 개발도상국의 전력 민영화를 위해, 아니면 추후 차관에 대한 조건으로서 공채를 발행할 것이며, 엔론은 새로 민영화되거나 규제가 풀린 해당 국가의 에너지 시장에 진입하려는 최초의, 때로는 가장 성공적인 입찰자들 중 하나가 될 것이다." 

해외민간투자기구(Overseas Private Investment Corp.)와 같은 미국 관료 기구들과 수출입 은행은 25개의 엔론 전력 프로젝트에 차관과 보증 형식으로 37억 달러를 지원한 바 있다. 세계은행은 추가로 7억6천만 달러를, 미국간개발은행(Inter-American Development Bank)은 7억5천1백만 달러를, 아시아개발은행은 2천6백만 달러를 제공했다. 다른 국제개발은행들과 정부들도 엔론의 세계 경영을 위해 19억 달러를 갖다 바쳤다. 총괄하면, 엔론은 29개 국가에서 38개 프로젝트를 위해 72억 달러에 달하는 공적자금을 받았던 것이다. 엔론은 미국과 해외에서 민영화와 규제완화의 주창자였지만, 공적 자금을 사용하는데는 문제가 전혀 없었다. 

 사례6

 캐나다

 ◆ 온타리오의 풍부한 수력 자원을 낭비하기 위한 높은 가격

캐나다정책대안센터가 최근 수행한 연구에 따르면, 온타리오 전력 부문의 민영화로 이미 수십 억 캐나다 달러에 달하는 공적 자산을 남에게 준 셈이 되었다. 곧이어 전기 요금이 엄청나게 오르고, 사회적 서비스를 위해 이용 할 예산이 감소할 가능성이 매우 높다.

하이드로원(Hydro One)이라는 온타리오의 전력사는 2000년과 2001년에 9억5천만 캐나다 달러에 달하는 위험 부담이 전혀 없는 자유로운 현금 흐름을 창출하였고, 2002년에 예상되는 이윤은 이보다 훨씬 크다. 하이드로원은 현재 시세에서 100억 캐나다 달러의 가치를 갖고 있으며, 이윤 마진이 증가한다면 그 이상이 될 것이다. 현재 시장 가격에서 나이아가라 폭포와 그 밖의 다른 수력 자산들에 대한 잠재성을 평가하자면, 적게 잡아도 167억 캐나다 달러에 이른다. 그러나 하이드로원은 올해 55억 캐나다 달러에 팔려 민영화될 예정이다.

엄청난 손해를 유발할 이 거래는 단순 손실로 그치지 않을 전망이다. 주의 공공시설을 대량으로 내다 파는 것은 온타리오의 전력 비용을 미국 수준까지 올리게 될 것이다. 북미자유무역협정은 현재 미국 기업들이 국경 남쪽 멕시코 쪽에서 캐나다 전력과 경쟁하는 것을 용인하고 있으며, 남쪽으로 전기를 보내는 송전 라인들의 용량이 경쟁의 유일한 제한 요인이 될 것이다. 이에 따라 하이드로원은 수용 능력을 증가시킬 것이며, 온타리오 주민들이 지불하는 전기 요금은 이에 상응하여 올라가게 될 것이다.

전기 요금의 인상이 없다면 수력 자원에서 만들 수 있는 이윤은 사라지게 될 것이다. 퀘벡이나 매니토바, 브리티시 콜롬비아에서 공공 전력 시설이 만들어낸 이윤이 그렇듯이. 온타리오에서도 그 이윤은 의료나 교육, 기타 필수 서비스를 지원하는데 사용되어야 했다. 그러나 앞으로 온타리오에서는 전기를 팔아서 얻은 이윤들이 외국 투자자에게 흘러들어 갈 것이다. 수익성 있는 공공 시설의 민영화는 "이데올로기적 맹종과 무능력, 그리고 국민의 이익에 대한 완전한 무시를 보여준다." 

 사례7

 인도

 ◆ 엔론의 댑홀 전력 프로젝트에 대한 논쟁

인도의 마하라슈트라 주정부에서 엔론의 댑홀(Dabhol) 전력 프로젝트에 대한 논쟁은 이제 십 년째 접어들고 있는데, 겪을 수 있는 모든 일을 다 거쳐왔다. 엔론과 별도로 미국의 다국적 기업인 벡텔(Bechtel)과 제너럴 일렉트릭(General Electric)이 프로젝트에 관여하고 있다.

댑홀은 인도 최초의 민간 외국 에너지 프로젝트였는데, 규모가 가장 큰 전력 프로젝트는 천연 액화 천연 가스를 기반으로 운영되는 것으로 예정되어 있다. 주정부와 공기업이 전력 구매 협정에 참여했으며 엔론과의 다른 협정들은 오랜 기간 비밀로 되어 있었다. 지방 단체가 비싼 전기 요금에 대해 알게 되고, 주정부가 프로젝트를 위해 땅을 강제 매입하자, 사람들이 조직되기 시작하고 곧이어 프로젝트 부지를 비롯한 여러 곳에서 항의시위가 일어났다. 여러 사람들이 프로젝트에 반대하는 다양한 행동들에 참가했다.

이에 대응해 엔론은 국가 기구를 활용했다. 경찰은 회사 헬기를 포함해 엔론의 시설들을 공개적으로 사용하면서 시위대를 잔인하게 공격했다. 엠네스티 인터내셔날의 보고에 따르면, 경찰은 어부들의 보금자리를 습격하고 심지어 어린 아이나 노인, 임산부를 구타하기도 했다.

프로젝트의 첫 단계가 시작되고, 전기가 생산되자 거짓말의 껍데기는 부서지기 시작했다. 2000년 10월 정부는 댑홀이 비용만 많이 드는 처치 곤란한 물건(white elephant)임을 인정해야만 했다. 모두 합쳐 매년 13억 달러에 이르는 돈이 엔론에 쏟아 부어졌음이 드러났지만, 공공시설의 연간 수익은 겨우 24억 루피에 불과했다. 또한 엔론 전력에 대한 수요가 더 이상 없음이 분명해졌다. 정부는 엔론에게 지불 보증을 서주었지만, 정부 자신의 재정 상황이 악화됨에 따라 지불은 불가능해졌다. 요약하자면, 단일한 프로젝트가 공공 시설과 국가 모두를 파산 직전까지 몰고 갔다는 사실이 누구에게나 명확해진 셈이다. 정부가 엔론과의 협상을 시도했을 때 엔론은 법적 조치를 개시했다. 결국 좌파 정당들과 대중 시위와 같은 압력을 받고서야 국가는 프로젝트에 반대하는 조치를 취하고, 전력구입협약(PPA)을 취소해야만 했다. 엔론은 갖은 수단을 총동원하여 마하라슈트라 주로 하여금 굴복하도록 압력을 가했다. 엔론은 봄베이, 델리, 런던에서 법적 조치를 취했으며, 대규모 광고 캠페인도 전개했다. 또한 두 명의 미국 대통령과 영국 수상을 동원해 압력에 나서기도 했다. 

정부의 고위급 위원회는 프로젝트가 비준되기까지의 절차 및 방식, 그리고 엔론의 행동을 가차없이 비판하는 보고서를 작성했다. 위원회는 이를 "광범위하고 일관된 운영 실패"라고 특징 지웠다. 그런데 정치·행정의 영역에서, 그리고 복수정당제도 하에서 어떻게 이러한 운영 실패가 일어날 수 있었는가? 이에 대해 위원회는 단지 우연으로 설명하는데 반대하면서, "부당 압력"을 행사하기 위한 노력이 행해졌을 것이라고 추측한 바 있다. 엔론 본사의 부회장은 미국 하원의 위원회에서 인도 관료의 "교육"을 위해 엔론이 6천만 달러의 돈을 쓰고 있다고 말해, 이러한 관행을 무심코 인정한 바 있다.

미국에서 엔론이 몰락하면서 인도에서의 회사 운영은 더욱 사악해졌다. 엔론이 외국 자본을 가져올 것이라고 알려졌음에도 불구하고, 사실 회사는 주로 인도의 공공 금융기관들로부터 돈을 빌려 썼다. 엔론은 대출업자들을 감쪽같이 속였다. 엔론은 대출업자들에게 알리지 않고 공장을 작동시키는 마이크로 프로세서들을 가져갔다. 또한 벡텔이 세운 나프타 저장 탱크들이 새고 있다는 사실도 나중에 밝혀졌다. 지역에서 수많은 불만이 터져 나온 후에야 엔론은 자문단을 조직해 조사에 나섰다. 오염물질이 공장벽에서 새어나갔는데, 자문단은 이 물질에 노출된 사람의 80%가 앞으로 10년 동안 암에 걸릴지도 모른다고 보고한 바 있다. 엔론의 경영진은 이와 같은 사실이 보고되는 것을 막았고, 법원과 정부, 그리고 지역 사회에 계속 거짓말을 해댔다.

엔론의 전설은 아직 끝나지 않았다. 공식 임명된 조사 위원회는 여전히 소송절차를 시작하려 하고 있다. 남에게 들켜서는 안 되는 집안의 비밀들이 남아 있다. 마하라슈트라 주로서는 민영화가 진정 무엇을 의미하는지에 대해 중요한 교훈을 얻게 되었다. 민영화가 효율성 증가와 공공의 이익이라는 약속을 충족하지 못한다는 것은 이제 분명한 사실이다. 대기업은 부패 정치인, 관료와 더러운 유착 관계를 맺고, 이윤 극대화를 위해 비인간적이고 잔인한 수단에 호소하고 있다. 

 사례8

 남아프리카

 ◆ 힘있는 자들에게 전력을, 그러나 민중도 권력이 있다 

아프리카민족회의(ANC) 정부의 공기업부 장관인 제프 라데베는 12월 열린 기자회견에서 "그것은 강도의 범죄에 다름 아니다"(It's a criminal gang)라고 말했다. 그는 "전력 재접속" 캠페인을 위한 소웨토 전력위기 위원회(Soweto Electricity Crisis Committee)에서 정력적으로 활동하는 사람이었다. 막대한 월 전기료를 감당할 수 없어서 6개월 넘게 암흑 속에 살던 3천 세대가 전기를 공급받았다. 소웨토 전력 위기 위원회 지원자들은 작업 시 발생할 수 있는 감전의 위험을 감수했으며, 이웃들에게 서비스에 대한 대가로 아무 것도 청구하지 않았다. 

에스콤(Eskim)은 남아프리카에서 가장 중요한 국영기업이자 네 번째로 큰 전력 기업이다. 민영화 과정에서 에스콤은 매년 3십만 이상의 가구에 전기를 공급한다고 말하면서, 에스콤이야말로 새 남아프리카의 성공 사례 가운데 하나라고 자랑스럽게 주장했다. 그러나 1998년 채택된 비용전액회수정책(full-cost-recovery policy)의 혜택은 수만 명 이상에게 돌아가지 않고 있다. 아파르트헤이트 때문에 1980년대 초반까지 실질적으로 흑인들이 에스콤의 서비스에서 소외되었기 때문에, 전기요금을 지불하지 못하는 사람들을 전력공급에서 제외하는 신자유주의 정책은 더욱 가혹한 것이다. 에스콤의 전선망을 확대하기 위해 1951년부터 1966년까지 세계은행으로부터 1억 달러의 차관이 제공되었지만, 흑인 주민들은 혜택에서 제외되었다. 이것은 지역의 활동가들이 세계은행의 보상을 요구하는 근거가 되기도 했다. 그 결과 흑인 거주 도시는 석탄과 나무 검댕 때문에 항상 더러웠다.
 
에스콤은 불만의 대상이 되었다. 에스콤은 1990년대 초반 직원 8만5천 중 4만 이상을 해고하는 한편, 아웃소싱을 시도하고 최근에는 핵심 운영단위를 개별 법인화함으로써 노동자들의 분노를 사고 있다. 게다가 환경주의자들은 에스콤의 석탄 발전소들이 충분한 탈황시설을 갖추지 않았다고 비판하고 있다. 에스콤이 핵발전 시설을 개발하기 위해 쓰고 있는 수천만 달러의 돈과 비교할 때, 특히 남아공의 풍부한 태양열과 풍력을 고려할 때, 대안 재생 에너지에 대한 에스콤의 투자는 미미하며, 그 수준은 파산의 끝자락에서 허둥대는 영국 파트너에 비견될 수 있을 정도다.

그러나, 많은 남아프리카 소비자들이 반대한 것은 전력 부문에 남아 있는 아파르트헤이트 시대의 유산이다. 저명한 비판자인 트레보 응웨인은 집권여당 소속이었으나, 1999년에 요하네스버그의 민영화 전략에 반대한다는 이유로 당에서 쫓겨났다. 그는 다음과 같이 말한다. "민영화를 향한 움직임은 - 가난한 사람들로부터 그 이상을 착취함으로써 - 에스콤에게 반사회적이고 반환경적인 전략을 주입하는 것이라고 생각한다. 우리는 또한 그 움직임이 국제적으로 민영화를 반대하는 물결로 바뀌리라 믿는다. 이제 재국유화는 대중의 정서가 되고 있다."

그는 "전력 재접속" 캠페인이 움직이기 시작했다고 말한다. 2001년 10월 에스콤은 그 운동의 위력에 못 이겨 지불능력이 없는 사람들을 더 이상 소외시키지 않겠다는 내용의 성명을 발표했다. "에스콤의 U턴은 민중의 힘으로 달성되었다. 우리는 지난 시기 수만의 소웨토 사람들을 항의 시위에 동원해냈다. 우리는 에스콤 비판에서 전문성과 신뢰성을 확립했으며, 위츠 대학에서 협력 연구를 하고 있다."

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(including links to partners in Cameroon, Colombia, India, Indonesia, Uruguay and Eastern Europe).

 

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