김대중 정부의 노동정책 평가와 과제

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이 글은 연구소에서 펴낸 김태현·인수범(2001), 『국민의 정부 노동정책 평가와 과제』(박인상 국회의원 정책자료집)의 내용을 요약한 것이다. 구체적인 내용은 자료집을 참고하기 바란다(
http://www.klsi.org).
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IMF 경제위기와 함께 시작한 김대중 정부가 출범한지도 어느덧 3년이 훨씬 넘었다. 정부는 지난 3년 동안 야당으로서 '평화적 정권교체'를 이루었고, 경제위기를 극복하였으며, 노사정위원회의 설치운영 및 사회안전망 확대 등의 성과를 거두었다고 자평하고 있다(노동부(2001), ['국민의 정부' 출범 이후 3년간: 노동개혁의 성과와 향후과제], 민주당(2001), [국민의 정부 출범 3주년 성과자료] 참고). 하지만 총체적 경제위기 상황 속에서 정부가 추진한 구조조정 정책은 노동자들에게 임금삭감과 정리해고로 인한 생활불안정 상태를 가져다 준 신자유주의 정책이었다. 사회복지체계가 제대로 갖춰져 있지 않은 상황에서 일시에 불어닥친 실업 증가와 생활수준 저하는, 노동자들을 지금까지 겪어보지 못한 생활상의 고통 속으로 몰아 넣었다.

정부는 이러한 노동상황에 대해 노사정위원회 및 신노사문화를 통해 사회적 합의주의 문화를 만들려고 시도하였고, 생산적 복지정책을 통해 사회안전망을 구축하려고 나름대로 노력하였다. 정부의 노동정책은 한마디 말로 표현하기 어려울 정도로 다양한 요인들이 복합적으로 작용하였기 때문에 이에 대한 평가도 다양한 시각에서 이루어지고 있다. 일정한 기간이 지난 현 시점에서 김대중 정부의 노동정책을 전반적으로 분석·평가하고 대안을 고민해 보는 것은 의미를 가질 뿐만 아니라 한국 노동정책의 미래를 열어 나가는 데 매우 중요한 작업이다.

이 글에서는 우선 노동정책의 유형과 한국 노동정책의 역사를 간략히 살펴본 다음, 김대중 정부의 노동정책을 평가한다. 노동정책 평가 부분에서는 일단 김대중 정부가 들어서면서 제시한 공약내용 및 그 성격에 대해 알아본 다음, 지난 3년 간의 정부 노동정책에 대해 부문별로 평가해 볼 것이다. 마지막으로 결론 부분에서는 우리가 나아가야 할 바람직한 노동정책 과제에 대해 생각해보려고 한다. 

1. 노동정책의 유형 및 역사

1) 노동정책의 유형

노동정책이란 '전체 사회의 생산과 분배과정에서 일어날 수 있는 노동문제에 대한 정부의 사전적·사후적 조정 활동'이며 크게 노동조합·단체교섭 및 노동법 규정을 다루는 '노사관계 정책', 고용·임금·노동시간을 다루는 '노동시장 정책', 산재보험·노동복지 등을 다루는 '노동복지정책'의 세 영역으로 나눌 수 있다. 노동정책은 일반적으로 경제구조의 구조적 제약, 국가기구 내부의 전략적 선택, 노사정간의 사회적 역관계 등 다중적(multiple) 요인에 의해 중첩 결정된다. 

각국의 노동정책은 크게 보수주의, 자유주의, 사회민주주의 정책으로 나누어 볼 수 있는데, 한편으로는 노사관계 정책에서 참여와 배제, 노동시장 정책에서 제도적 접근을 위주로 하느냐 시장위주의 접근을 하느냐에 따라서 다양한 유형을 구분할 수 있다. 예를 들어, 서구의 사회적 조합주의(social corporatism) 유형은 노사관계 영역에서는 노동자의 적극 참여를 보장하는 한편으로 노동시장 정책에서는 사회 규제를 위주로 하는 유형이며, 과거의 우리나라 개발독재 체제 하에서의 경우 노사관계에서는 노동자에 대해서 강력한 억압과 배제, 노동시장 측면에서는 국가의 강력한 개입을 위주로 하는 '노동배제적 국가권위주의' 정책을 펴왔다고 할 수 있다. 

이런 맥락에서 보면, 1980년대를 풍미한 영미의 대처와 레이건 시대의 신자유주의는 노사관계에서는 노동자에 대한 적극적 배제, 노동시장 측면에서는 시장주의적 접근을 취하고 있는 유형, 즉 '보수주의 유형'에 속한다고 할 수 있다. '사회민주주의 유형'은 사회 조합주의적 노동정책이 근간이 되면서 노사간의 계급타협과 사회적 조정과정을 거쳐 합리적 방향으로 의사결정이 이루어지고, 노동시장에 대해서도 일정한 사회적 규제력을 갖고 있는 체제를 말한다. 여기에는 스웨덴, 노르웨이, 네덜란드와 같은 북유럽국가들이 해당된다.

한국의 노동정책은 1987년 이후에 안정적인 체계를 갖추지 못하고 다양한 모습을 보였다. 노동계의 노동정책에 대한 소극적 배제와 시장지향적 노동시장정책을 기본적인 정책으로 취하면서, 일정한 포섭과 노동시장의 유연화를 결합하는 정책으로 일관하였다. 노동정책 유형으로 보면, 보수주의 유형을 기본적인 특징으로 가지면서 시기와 사안에 따라 자유주의적 성격을 보여 왔던 것이다. 

2) 한국의 노동정책 역사

1987년 이전의 개발 독재 하에서 노동정책은 기본적으로 경제성장 정책에 종속된 하위 정책으로 취급받았으며, 노사갈등이 치안 대책의 차원에서 다루어지고 노동기본권은 실종된 상황이었다. 국가는 강력하게 저임금 정책을 전개하였으며, 양질의 저임금 노동력을 양성하기 위해 직업훈련과 직업안정화 정책을 추진하였다. 한마디로 노동배제적 국가 권위주의 노동정책을 전개해 왔던 것이다. 

1987년 이후 민주화의 진전과 노동운동의 폭발적 고양은 이러한 노동정책의 변화를 가져온 이행기로 규정할 수 있다. 과거의 물리적 통제의 비중이 상대적으로 감소하고 법적·행정적 수단과 이데올로기 수단을 통한 통제의 비중이 증가하는 특징을 보여왔다. 그럼에도 불구하고 복수노조 금지, 제3자 개입 금지, 공무원·교사의 단결권 금지 등 노동배제적 기조는 그대로 유지됨으로써 성장하는 노동운동과 격돌하고 노사관계는 불안정할 수밖에 없었다. 더구나 기존의 임금억제 정책이 통하지 않게 되자 노-경총 합의 등 자율적 합의의 형식을 띤 임금정책을 전개하였으나 이 역시 국가의 개입을 벗어난 것은 아니었다. 

한편으로 사용자측은 기존의 노무관리 방식이 통하지 않자, '경영 합리화'라는 이름 하에 '노동시장의 유연화'를 추구하게 되었다. 이는 개발독재의 낡은 노사관계를 새롭게 사용자 중심으로 재편하려는 방향이기도 하였다. 김영삼 정부의 노사관계 개혁은 이러한 이중의 모순적 요구, 즉 노사관계에서 노동기본권의 확보와 민주화를 추구하는 노동의 요구와 노동시장에서 유연화를 추구하는 자본의 요구를 사회적 협상의 정치를 통해 절충하고자 하는 시도였다. 그러나 이 시도는 정부가 노동법 날치기 통과라는 과거의 노동배제적 기조를 다시 확인하는 순간 파탄났다. 노동계는 총파업으로 이에 맞섰고 국민적 지지와 함께 정부는 여야 합의 형태로 노동법을 재개정할 수밖에 없었다. 개정된 노동법은 노동시장의 유연화와 노사관계의 전진을 가져옴으로써 일정한 절충이 된 것이었지만, 노동계로서는 총파업까지 돌입했음에도 불구하고 여전히 교사와 공무원의 단결권은 금지되는 등 미흡한 절충이었다. 

2. 김대중 정부의 노동정책 평가

1) 노동정책 공약 내용

'김대중 정부'는 선거 공약을 통해 노사관계에서는 '국제적 수준의 노동기본권 확보'라는 기조로 일정한 친노동적 입장을 표명하였다. 그러나 '전임자 임금지급 금지'와 '정치활동 금지'는 분명한 공약으로 제시된 데 비해 '교사·공무원의 단결권 보장'에 대해서는 명확한 언급이 없었다. 한편으로 과거의 임금억제 정책에서 노사자율에 맡기겠다는 입장을 보이고 산별노조로의 전환을 지원하겠다는 입장을 밝혔다. 노동시장 정책에서는 정리해고 요건의 강화, 실업급여의 상향 조정 등 고용불안의 해소라는 관점에서 지금의 기조와 달리 노동시장에서 사회적 약자인 노동자를 보호하는 입장에 서 있었다. 또한 직업능력개발 체계를 수요자 위주로 정비하겠다는 등 적극적 노동시장 정책으로의 전환을 추구하는 모습을 보였다. 

노동복지 정책에서는 과거의 정부 정책과 그리 큰 차이는 보이지 않았으며 모성보호제도의 확대를 제시하였으며 우리사주제도를 확대하고 한국형 경영참여 제도의 모형을 만들겠다는 정책을 제시한 것이 눈에 띤다. 산업안전보건에서는 예방중심의 산업안전보건 정책으로의 전환을 추진하고, 한편으로는 산재보험 적용범위의 확대와 재활사업의 확대 및 체계화 등을 제시하기도 하였다. 즉 정부가 약속한 노동정책의 전반적 기조는 친노동적 입장에 서 있었다고 할 수 있으나 구체적 정책을 제시하지 못한 점, 재원 확보에 대한 분명한 언급이 없는 점 등이 한계로 느껴진다. 

김대중 정부는 IMF 경제위기의 극복이 최우선 과제로 등장한 상황 하에서 IMF가 요구하는 여러 가지 구제금융의 조건부 정책들을 수용할 수밖에 없는 한계, 보수정당인 자민련과의 연합 소수정권이 가지는 한계, 기존의 권위주의 정책이 파탄나버린 특수한 환경 속에서 정책을 전개할 수밖에 없었다.

2) 노동정책 부문별 평가

① 노사관계정책

우선 노사관계 정책에서, 정부는 노사정위원회를 설치·운영함으로써 노동계를 정부정책에 일정하게 참여시키는 통로로서의 역할을 하였고, 교원노조의 설립이나 민주노총의 합법화 등 노동기본권의 일정한 신장을 이루어 내었다. 하지만 다른 측면에서 보면, 노동시장의 유연화와 일방적·노동배제적 구조조정의 과정에서 노사정위원회는 경제정책의 종속물로 전락하였다. 따라서 노사정위원회는 적극적 참여의 기제로서 역할을 충분히 하지 못하고, 소극적 배제나 소극적 포섭을 나타내는 기제로서의 역할을 했다고 할 수 있다. 

또한 정부가 주요하게 내세운 신노사문화 정책은 참여·협력의 신노사문화를 전개하겠다는 의지와 달리 새마을 운동 방식의 의식개혁에 치중하여 위기 시 발생하는 노사대립을 회피하는 이데올로기 역할을 함으로써 성과 있는 내용이 되지 못하고 있는 상황이다. 

노동기본권 측면에서는 교원노조 설립, 민주노총의 합법화, 노조의 정치활동 보장, 전임자 임금지급 금지 조항의 5년 유예 등 진전이 있었다. 그러나 국제수준에 미달하는 공무원 노조 금지조항, 기업별 복수노조 유예, 직권중재 제도 등의 법적 제약과 더불어 구조조정에 대한 단체행동의 불법화, 노동위원회의 행정지도를 통한 불법파업 지침, 예산 배정권을 통한 기획예산처의 단체교섭 개입 등의 행정적 개입, 경찰력 투입과 노동자 구속 수배의 확대 등으로 인해 여전히 노동기본권에 대한 제약은 상당한 수준에 달하였다. 

② 노동시장정책

노동시장정책에서는 공약과는 달리 '노동시장의 유연화'를 적극 추진하는 방향으로 선회하였다. 정리해고와 근로자 파견제가 입법되었으며, 이로 인해 비정규직 노동자가 김대중 정부 집권기간 동안 무려 10% 이상 늘었으며, 전체 노동자의 58%가 비정규직이 되었다. 특히 비정규노동자는 임금 및 노동시간 등의 노동조건과 사회보험 적용 등에서 정규직에 비해 매우 많은 불이익을 받고 있는 실정이다. 

정부는 비정규직 보호를 주장하고는 있지만 구체적인 정책 추진은 사회보험의 확대 이외에는 지지부진한 실정이다. 임금 정책에서는 과거의 임금가이드라인제도는 없어졌지만 공공부문의 임금가이드라인을 통해 민간부문에 영향을 미치는 방향으로 추진되었고, 연봉제·성과급제 등 임금체계의 유연화가 대대적으로 도입되었다. 노동부 조사에 의하면, 2001년 1월 현재 연봉제는 27.1%, 성과배분제는 21.8%의 기업에서 실시하고 있는 것으로 나타났다. 이 수치는 1996년에 연봉제가 1.6%, 성과배분제가 5.7%의 기업에서만 도입되었던 것과 비교하면 질적으로 커다랗게 확대되었다고 평가할 수 있다(노동부(2001), [연봉제·성과배분제 실태조사 결과] 참고). 

또 OECD 회원국 중 최장의 노동시간을 개선하기 위해 주 40시간(주 5일제) 근무를 도입하기 위해 현재 노사정위원회에서 논의 중이나 아직 합의에 이르지 못하고 있는 상황이다. 최저임금제는 최근 의미 있는 폭으로 증가하였으나 여전히 도입 당시의 최저임금 수준에 묶여 있어서 한계가 존재하며 점진적 인상과 영향률의 확대가 주요한 과제로 남아 있다. 

③ 노동복지정책 

노동복지 정책을 보면, 국민의 기초적인 생활을 보장하고 생산에 기여하는 자립형 복지정책이라는 '생산적 복지정책'이 정책지표로서 1999년부터 제시되었다. 이러한 복지정책에 따라 고용보험과 산재보험의 전사업장 적용, 임금채권보장제도의 도입, 국민기초생활보장법의 제정, 근로자복지기본법의 제정 등이 이뤄져 사회복지제도의 형식적 측면에서만 보면 상당한 수준의 개혁이 추진되었다. 전반적인 경제정책 기조가 개인의 책임을 강조하는 시장주의의 강화로 짜여진 경제 체제 하에서 유독 사회복지제도에서 만큼은 '국가 책임'을 강조하는 방향으로 변화의 노선이 정해졌다는 점에서 그 독특한 의미를 파악할 수 있다.

그러나 복지정책의 이 같은 성과에도 불구하고 '생산적' 복지는, 고도로 발전한 서구 사회복지제도 하에서 1980년대 이후 시장주의적 논리의 하나로 대두하고 있는 '노동연계 복지'(workfare) 개념을 사회복지 수준이 상대적으로 낙후한 우리나라에 무비판적으로 적용하려 하고 있다. 이 점에서 생산적 복지는 정부 경제정책의 주요 원리였던 신자유주의 논리에 오염된 정책이 아니냐는 비판이 제기되고 있다. 아울러 [국민기초생활보장법]이 통과되었지만, 구체적 예산의 뒷받침이 부족하고 2000년 생활보장예산이 1999년보다 축소되는 등 정치적이고 상징적인 미사여구에 불과하다는 비판을 받을 수밖에 없다. 

구체적으로 실업대책을 살펴보면, 정부는 고용보험의 단기간 내의 확대적용, 국민기초생활보장법의 제정 등의 제도개선과 고용인프라의 구축 등에서 진전을 가져왔고, 경제의 안정과 더불어 실업률도 낮아짐으로써 일정한 성과를 거두었다고 할 수 있다. 그러나 생산적 복지는 한국의 복지수준이 복지체계의 경험이 50년 이상 되는 국가들에 비해서 매우 낮은 수준임에도 불구하고, 정부는 실업자의 생활보장을 위한 소극적 정책을 확대하기보다는 시장논리에 기반한 노동연계적인 적극적 정책에 치중함으로써 실업대책의 기본인 '복지' 논리를 저버렸다.

우리나라의 총실업자 대비 실업급여 수급자 비율은 11%에 불과해 프랑스의 98%, 독일의 89%나 미국의 34%와 일본의 39%에 비교해도 1/3 수준 정도에 불과한 실정이다. 아울러 적용대상 870만 명 중 646만 명밖에 가입되어 있지 않아 피보험자 비율이 74.2%로 행정이 제도개선을 뒤따라가지 못하고 있다. 즉 고용보험이 실제로 사회안전망으로서의 역할을 제대로 하지 못하고 있다고 할 수 있다. 

직업훈련은 양적으로 급격히 확대되었으나 질적인 측면에서는 실업자나 노동시장 상황에 맞는 프로그램이 제대로 개발되지 못하는 등의 한계를 보였다. 공공근로는 노동과 연계된 한국형 한시적 실업부조정책으로 실업자에 대해 노동의욕과 생활안정이라는 보완적 사회안전망의 역할을 하였다. 그러나 정보교환의 부족, 사후관리의 미흡, 평가체계의 미흡 등의 한계를 가지고 있었다. 국민기초생활보장제도는 과거의 생활보호제도와 달리 인구학적 기준을 철폐하고 자산조사기준에서도 합리적 기준을 설정하고 모든 국민에게 기초생활을 보장한다는 취지로 제도의 혁신적인 개혁이 있었다고 보여진다. 그러나 보건복지부와 노동부 등 행정적 연계의 미흡, 전 세계에 유례를 볼 수 없는 주거면적 기준 등 급여수준이나 대상자 선정에서의 불합리함, 예산의 미비 등으로 인해 절름발이 제도개선에 머무르고 있는 실정이다. 

산업안전보건은 원래의 공약과 달리 규제개혁이라는 미명 하에 산업안전보건관리자의 축소, 산재예방기금의 폐지 등의 후퇴가 이루어졌으며, 이로 인해 중대 재해율은 더욱 증가하였다. 산재보상보험법이 1인 이상 사업장으로 적용범위가 확대되었으며, 업무상 재해기준의 확대 등이 이루어졌으나 개정내용은 종전의 불합리한 과다급여의 시정에만 초점을 맞추고 있다(최고보상한도 도입, 급여지급기준 조정, 고령자 휴업급여 조정 등). 

노동자의 경영참가에 대해서는, 노사정위원회 논의와 [근로자복지기본법]의 제정을 통해 비상장 법인으로의 제도 확대, 우리사주운영위의 설치 등 운영의 민주화, 종업원 인수제도의 근거 마련, 조세지원 규정의 마련 등의 제도개선이 이루어졌으나 대통령 선거공약에서 제시된 한국형 경영참가제도 모형의 개발·보급의 목표에는 아직 크게 미달되고 있는 상황이다.

4. 노동정책의 과제

위에서 살펴본 김대중 정부 정책에 대한 평가에 기초해서 향후 노동정책의 과제를 제시해 보면 다음과 같다. 

우선 노사관계 정책에서는 과거의 노동배제적이고 권위주의적 노사관계 정책을 민주적·참여적 노사관계정책으로 전환하여야 한다. 민주적·참여적 노사관계의 핵심은 공무원 단결권 보장 등 국제적 노동기준을 준수하고 노사자율을 보장하는 민주적 노사관계를 수립하고, 노동조합의 경영 및 각종 의사결정기구의 참여를 확대하는 것이다. 첫째, 공무원의 노동기본권 보장, 직권중재제도의 개선 등 노동기본권을 보장하여야 한다. 둘째, 노동행정을 민주화시키고 공권력의 부당하고 편파적 개입은 자제하고 노사자율을 존중하여야 한다. 이러한 토대 위에서 셋째로 [경영참가법]의 도입 등 노동조합의 경영 및 각종 의사결정기구의 참여를 확대함으로써 진정한 의미의 민주적·참여적 노사관계를 형성하여야 한다.

노동시장 정책에서는 우선 구조조정의 방향에서 인력감축 위주가 아닌 일자리 나누기 등 사회통합적 방향으로 전개되어야 하며 유연화의 확대가 아니라 유연화에 희생된 비정규직을 정규직화하고 사회적으로 규제하는 등 노동자 보호에 커다란 가치를 부여해야 할 것이다. 이와 함께 임금격차의 해소와 최저임금제의 점진적 확대, 자율적 임금교섭의 확대와 공공부문에서의 공정한 합의구조 마련 등이 시급하다. 노동시간의 단축은 사회통합을 위한 '일자리 나누기'와 '삶의 질 제고'가 중요한 가치(value)로서 고려되어야 한다. 

노동복지정책에서는 '보편적 복지'라는 관점에서 실업급여의 현실화, 수요자 중심의 직업훈련체계, 사회보험의 비정규직 적용 등 사회안전망을 확대하여야 할 것이다. 산업안전과 관련해서 예방 차원에서 산업재해율, 특히 중대재해율을 낮출 수 있도록 관련 법률을 정비하고 산재보상 범위의 확대, 재활사업의 확대와 체계화를 시도하여야 할 것이다.

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