공무원 노동기본권 보장에 관한 연구

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1. 머리말

2001년 한해는 공무원 조직사회에 커다란 변화를 가져온 한해였다. 1948년 7월17일 대한민국 최초의 헌법인 제헌헌법 제18조에 보장되었던 노동3권을 되찾기 위하여 90만 하위직 공무원들이 조직적으로 정부측에 노동3권 보장을 요구하였으며 급기야 지난 6월9일 경남 창원과 7월28일 부산, 그리고 11월4일 서울 보라매 공원에서 전국대회를 개최하는 등 하위직 공무원들이 목소리가 전국을 메아리쳤다. 

문민정부는 1997년 12월23일 노사관계개혁위원회를 통하여 공무원 노동기본권에 관한 토의를 시작하였으며 현정부는 2001년 12월27일 제한적이나마 공무원들의 노동2권을 보장하겠다고 언론에 발표하였다. 이러한 공무원사회 변혁의 물결은 공무원도 정당하게 노동의 대가를 인정받는 노동자로 자리매김해야 한다는 논리에 따라 1999년에 제정 시행된 공무원직장협의회의설립 운영에관한법률(이하 공무원직장협의법)의 문제점을 부각시켜왔다. 이러한 노력들은 기존의 노동조합법 및 노동관계조정법(이하 노조법)을 개정하여 노조법에 의해 보장되는 공무원노동조합 결성을 위하여 2001년 10월 국회에 입법을 청원하였다. 또한 국제공공노련(PSI)에도 대한민국의 유일한 자주적인 결사체로 전국공무원직장협의회총연합(이하 전공련)이 가입하여 국제적인 연대를 강화해 오고 있다. 모든 변화와 제반 여건을 검토하여 볼 때 이제는 공무원노동기본권 보장에 있어서 어떤 형태로든지 입법화가 필요한 시점이 도래하였다. 

본 연구에서는 공무원 노동기본권의 이론적 기초와 국제노동기준에 있어서 선행연구를 통한 문헌적 조사방법과 공무원직장협의회법의 문제점들을 실증 분석하여 실질적으로 공무원들의 노동기본권이 보장될 수 있는 방안들을 제시하고자 한다.

2. 공무원 노동기본권의 이론적 고찰

1) 공무원의 개념

공무원이란 용어는 국가 또는 지방자치단체의 공무담당자를 그 기관의 지위를 떠나 파악하는 개념이다(김도창, 1990; 216). 넓은 의미의 공무원은 국가 또는 지방자치단체의 일체의 공무담당자를 말하고 있으나 여기서는 노동기본권의 실질적 향유의 주체인 좁은 의미의 공무원의 개념을 사용할 것이며, 이는 국가 또는 지방자치단체와 특별행정법관계 즉 협의의 공법상 근무관계를 맺고 공무를 담당하는 기관 구성자를 말한다. 여기에는 단순한 노무에 종사하는 자나 계약직 등도 포함하며, 정무직 공무원은 포함하지 않는다.

2) 노동기본권의 개념

노동기본권은 근로자의 생존을 확보하기 위하여 헌법에 보장된 기본적인 권리로서 노동3권과 근로권, 생활권을 포괄하는 경우와 노동3권과 근로권만을 포함하는 의미로 또는 노동3권만을 의미하기도 한다(이상윤, 1999; 51∼52). 우리나라 헌법 제34조는 생활권을, 헌법 제32조에서 근로권은 모든 국민을 권리주체로 규정하고, 헌법 제33조①항에서 노동3권은 근로자만을 권리 주체로 인정하고 있다. 헌법에서 천명한 근로권과 이른바 노동3권이라 부르는 단결권 단체교섭권 및 단체행동권을 노동기본권이라 할 수 있다. 좁은 뜻에서는 노동3권을 노동기본권이라고 말하며 일반적으로 노동기본권은 이를 가리킨다. 

자본주의 사회에서 근로자는 사용자가 일방적으로 정한 불리한 조건에서 노동력이라는 상품을 판매하지 않을 수 없으며 노동력의 제공과정에서 노동자는 사용자의 지휘와 감독에 따를 수밖에 없는 종속적인 지위에 있게 된다. 이러한 근로자의 생존권을 실현하기 위하여 보장된 기본적인 권리가 노동기본권이다(이병태, 1999; 65). 노동기본권 즉 단결권 단체교섭권 및 단체행동권은 근로자의 생존권 확보를 위하여 서로 떼어서 생각할 수 없는 상호 밀접한 관계를 갖고 있다. 이 중에서 근로조건의 유지 개선을 추구하는 주체인 근로자의 단결을 결성할 수 있는 단결권과 사용자측과 단체교섭을 유리하게 전개하기 위한 단체교섭권은 서로 분리될 수 없다. 또한 단체교섭에 의한 소기의 목적을 협상과 타협에 의하여 달성할 수 없을 때 단체행동권의 행사라는 물리적 행동을 통하여 근로자의 주장을 관철해야 함으로 노동3권은 서로 유기적인 관련을 맺고 있는 상호 의존적인 권리다(권영성, 1999). 노동기본권의 성격을 보면 ①국가권력의 간섭이나 탄압을 받지 않을 자유권적 성격, ② 권리의 실질적인 보장을 위하여 국가의 적극적인 개입과 뒷받침이 요구되는 생존권적 성격, ③ 국가에 대한 권리임과 동시에 개인들 관계에서도 그 효력이 미치는 사권적인 성격을 함께 갖는다.

3) 공무원의 근로자성

헌법 제33조①항은 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다"고 규정하여 노동기본권의 향유 주체를 근로자로 한정하고 있다. 여기서 근로자의 범위가 문제가 되는데 근로기준법 제14조는 "이 법에서 근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에서 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자"로 규정하고 있다. 노조법 제2조 제1호는 "근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 임금 급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자"로 정의하고 있다. 이상에 의거 헌법 제33조에서 규정하는 근로자는 노조법상의 개념과 일치된다고 하겠다. 그러면 공무원도 노동3권의 주체자로서 근로자인가? 공무원도 노조법 제2조 제1호에 합당한 근로자임을 배제할 수 없으며 또한 국내의 학설이 일치하고 헌법재판소1)나 판례에서도 이를 인정하고 있다. 2)

또한 헌법 제33조②항은 "공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다". 노조법 제5조 단서에서 "공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다"고 규정하고 있어 공무원의 근로자성을 전제로 하고 있다고 하겠다.

3. 공무원 노동기본권의 역사

1) 일제 및 미군정시대

근대 노동운동의 시발점은 19세기 초 영국의 산업혁명 이후로 볼 수 있으며 한국의 경우는 1945년 해방 이후를 그 기원으로 할 수 있으나 사실상 노동운동의 움직임은 일제식민지하에서 한국독립운동으로 나타났다.3)

해방 이후 미군정시대에는 1945년 10월9일 법령 제11호로 일제시대의 법령이 폐지되고 노동쟁의를 강제로 중재할 수 있는 법령이 공포되었으나 이는 미군정의 행정편의에 따른 법령이다. 한국의 노동운동의 역사는 철도노조 등 현업 종사 노무근로자 중심의 노동운동이 일제시대부터 오늘에 이르기까지 노동운동의 큰 줄기를 이루고 있음을 간과해서는 안된다(김백규, 2001; 20).

2) 제헌헌법 시대

1948년 7월17일 제정된 제헌헌법은 "근로자의 단결 단체교섭과 단체행동의 자유는 법률의 범위내에서 인정된다"(제18조 제1항)고 규정하여 헌법 규정만 보면 공무원 노동3권에 대한 제한은 없었으며 이런 기조는 1962년 개정 헌법 전까지 유지되었다. 1953년 제정된 노동조합법 제6조는 "근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만 현역군인, 군속, 경찰관리, 형무관리와 소방관리는 예외로 한다." 노동쟁의조정법 제5조 제1항은 "근로자 또는 사용자는 노동쟁의가 발생하였을 때 그 주장을 관철하기 위하여 쟁의행위를 할 수 있다. 단, 노무에 종사하는 이외의 공무원은 예외로 한다." 국가공무원법 제37조는 "공무원은 정치운동에 참여하지 못하며 공무 이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니된다"고 규정하였다. 헌법과 3개 법률의 차이로 다수학설에서는 일반공무원과 교원들의 노동3권을 인정된다고 보았으나 정부는 정치적 판단에 의거 노동기본권 보장을 금지시켰다.

3) 5·16 군사 쿠데타 시대

5·16 박정희 군사정권의 국가재건최고회의는 1961.9.18 국가공무원법 제37조를 "노동운동 기타 공무 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니된다"로 개정하고" 단, 사실상 노무에 종사하는 공무원의 노동운동은 예외로 한다"는 단서를 신설하였다. 여기서 노동운동의 금지를 명문으로 처리함으로서 공무원 노동3권에 쐐기를 박고 있다. 1962년 12월26일 헌법 전면 개정을 하면서 제29조 2항에 "공무원인 근로자는 법률로 인정된 자를 제외하고는 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가질 수 없다"고 명시하여 헌법의 하위 법률로서 제한하던 공무원 노동3권을 헌법에 규정함으로서 더욱 강하게 금지하고 있다. 1963년 4월17일 국가공무원법과 노동조합법을 전면 개정하여 현재의 국가공무원법 제66조와 같은 내용으로 개정하였다. 

노동조합법에서는 군인 경찰 등에 대한 노조 가입 결성의 제한규정을 삭제하는 대신 "공무원에 대하여는 따로 법률로 정한다"고 단서 조항을 두어 규제하였다. 노동쟁의조정법 개정을 통해 일반공무원에 대한 쟁의행위금지 규정을 삭제하고 국가 공무원 법에서 일률적으로 공무원의 노동3권을 제한하게 되었다. 그 후 유신체제와 전두환 정권을 거치면서 관계 헌법 조항 및 관련 법규를 상대적으로 강화하여 오늘에 이르고 있어 이는 시대의 변화가 요구하는 변혁의 물결을 거부하는 아이러니를 보여주고 있다(신인령, 1999; 106). 예외적으로 노동3권이 허용되는 "사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위는 국회규칙, 대법원규칙 또는 대통령령에 위임하고 있으며(국가공무원법 제66조2항) 이에 의하여 대법원 규칙은 기능직 공무원 및 고용직 공무원(법원공무원규칙 제91조)을, 대통령령에서는 기능직 및 고용직 공무원으로서 정보통신부 및 철도청 소속의 현업기관과 국립의료원의 작업현장에서 노무에 종사하는 자(공무원복무규정 제28조)를 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 규정"하고 있다.

4) 1989년∼현재

1989년 3월7일 여소야대의 임시국회에서 공무원의 노동기본권을 회복하는 노동법 일부개정안이 여당인 민주정의당의 반대로 야3당(평화민주당, 통일민주당, 신민주공화당)만의 합의로 동년 3월16일 본회의를 통과하여 3월19일 정부에 이송되었다. 당시 노태우 대통령의 거부권 행사로 폐기4)되었으며 노조법개정안은 "6급 이하의 공무원을 포함한 모든 근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있고 단체교섭을 할 수 있다. 

주4 노동부가 밝힌 법률상 문제점은 ① 헌법상 공무원의 정치적 중립성을 보장하는 취지에 위배되고, ② 국가공무원법의 공무원 노동운동 기타 집단행위의 금지 규정과 상충되며 사립학교법의 교원복무에 저촉된다는 것이며, 현실적인 문제점은 ① 국민 전체 봉사자로서의 공무원의 책임감을 상실할 우려가 있으며, ② 단체교섭 상대가 궁극적으로 국민이므로 교섭결과는 국민부담으로 귀결되며, ③ 노동조합주의에 본래 목적보다 정치, 인사권 개입 등으로 노조에 의하여 입법, 사법, 행정부가 운용될 가능성이 있으며, ④ 노사관계의 미성숙으로 국가 기능이 마비되어 국민생활권을 위협할 가능성이 있다고 노동부의 자료인 노동조합법 개정에 따른 조항별 문제점 검토(1990)에서 지적하고 있다.

다만 현역군인, 경찰공무원, 교정공무원, 소방공무원은 그러하지 아니하다"(노조법개정안 제8조 제1항)고 규정한 것으로 1953년 노동조합법과 거의 동일한 수준의 공무원 단결권의 회복이었다(전공련, 2001; 36).

문민정부 시절 1996년 5월9일 대통령자문기구인 노사관계개혁위원회가 구성 운영되어 오다가 1997년 12월23일 개최된 노사관계개혁위원회 제22차 마지막 전체회의에서 『공무원 단결권 보장방안』에 대한 공익위원회(안)을 만장일치로 의결하였다. 그 내용을 보면 1999년부터 공무원의 고충처리 등을 위한 직장협의회(가칭)를 설치 운영하고 공무원 노조는 여론 수렴과 관련법규 정비 등 준비기간을 거쳐 조속히 시행키로 하되 가입자격을 6급 이하의 일반직으로 하고 비서직 종사자, 안기부(현 국정원) 등 특수기관 종사자, 군인 경찰 등 특수직종 종사자 등은 가입대상에서 제외한다. 공무원은 근로자로서의 권익과 국민에 대한 봉사자로서의 지위와 조화되도록 하고 국제기준과 관행을 존중하여 공무원의 단결권과 단체교섭권은 인정하되 단체협약체결권과 쟁의권은 인정하지 않도록 하는 (안)을 지리한 토론 끝에 노 사 공익 3자의 합의로 의결하였다(전공련, 2001; 37). 이는 노사 공익위원들이 모여 공무원 노동기본권에 대하여 논의 자체뿐만 아니라 합의에 도달한 것으로 우리나라 공무원노동관계법사에서 매우 뜻깊은 사건이 아닐 수 없다(박길상, 1998; 21∼22).

국민의 정부 출범 직전 1998년 2월6일 노·사·정 3자 합의에 의하여 법률 제5516호로 제정된 공무원직장협의회의설립 운영에관한법률(이하 공무원직장협의회법)에 의해 1999년 1월부터 공무원직장협의회(이하 협의회)가 설치되었다. 현재는 전국에 약 400여 개 공무원직장협의회가 설치 운영되고 있으며 또한 교원에 대하여는 1999년 1월29일 법률 제5727호로 제정된 교원의노동조합설립및운영등에관한법률(이하 교원노조법)에 의해 1999년 7월1일부터 합법적인 교원노조가 출범하게 되었다. 이는 교육관계법의 특별법이 아니라 노동관계법의 특별법으로 10년 동안의 법외노조로 운영되면서 1,200여명의 교직원들이 길거리로 내몰리어 범법자로 취급되는 등 시대적 우를 범하던 정부가 합법적으로 교원노조를 인정하게 되는 역사적인 사건이었다. 

4. 공무원 노동기본권에 대한 국제 노동 기준

1) ILO의 국제노동기준

ILO는 UN산하의 노동문제 전문기구5)로서 1919년 창설된 이후 협약과 권고를 통하여 국제노동기준을 설정하고 각 나라가 이 기준을 채택하고 준수하게 함으로써 각 국의 근로자의 근로조건 개선은 물론 산업평화를 이룩하고 세계평화를 달성하는데 많은 노력을 기울려 왔다. 

주5 ILO는 다른 UN의 전문기구와는 달리 정부대표, 근로자대표, 사용자대표가 함께 참여하는 노·사·정 3자 협의기구이며 ILO의 활동은 근로기준설정, 기술협력, 조사연구의 세 가지 분야로 나누어지며 이중에서 근로기준 설정이 가장 중요한 부분이다.

ILO의 협약 중에서 근로자의 단결권 및 단체교섭권을 보장하고 있는 기본협약은 1948년 제87호 협약(결사의자유및단결권보호에관한협약), 1949년 제98호 협약(단결권및단체교섭권원칙의적용에관한협약)이다. 제87호 협약은 모든 근로자에게 단결권6)을 보장하고 그 보장은 공무원에게도 적용된다. 

다만 군대 및 경찰에 대하여 동 협약이 규정하는 보장을 적용하는 범위는 국내 법령에 따르도록 되어 있어 ILO는 단결권을 보장하기 위하여 만들어진 조직체라고 해도 지나치지 않는다. 제87호 협약 제2조에서는 근로자와 사용자는 사전허가 없이 스스로의 선택에 의해 단체를 결성하고 가입할 권리가 있다는 사전허가 금지의 원칙, 어떠한 차별 없이 단결권을 향유할 수 있는 무차별의 원칙(여기서는 공무원이나 공공부문의 고용인에게도 적용됨을 선언하고 있다), 노동조합 선택 자유의 원칙들이 규정되어 있어 모든 나라에 적용됨을 알리고 있다. 

제98호 협약은 공무원의 범위에 관하여 해석상 논란의 여지가 있었으나 제98호 협약과 유사한 내용이 공공부문에도 적용된다는 1978년 제151호 협약(공공부문의단결권보호및고용조건의결정을위한절차에관한협약)이 성립되었으며 1978년 ILO 제159호 권고(공공부문에서의근로조건결정절차에관한권고)가 성립되어 제151호 협약을 보충하고 있다. ILO는 우리나라와 관련하여 몇 차례의 권고를 하였으며 공무원 노동기본권 보장에 관한 사항을 보면 결사의 자유위원회는 "어떠한 차별도 없이 그리고 국내법상의 특수한 지위와 관계없이 근로자들은 자신들의 이익을 옹호하기 위하여 스스로 선택하는 단체를 설립하고 이에 가입할 수 있어야 한다"는 원칙에 대해 우리 정부에 주의를 환기시키고 공무원과 사립 및 공립학교의 교사들이 단결권을 자유롭게 행사할 수 있도록 필요한 조치를 취하여야 한다고 선언하고 관련법 개정을 요구하였다.

2) 각국의 공무원 노동기본권 인정 현황

다음의 표는 각국의 공무원 노동기본권 인정 현황을 보여주고 있다. 미국과 일본은 물론 독일, 영국 및 프랑스에서도 공무원 근로자에게 단결권을 인정하고 있으며 다만 일본의 경우에는 조직형태에 있어서 약간의 제한이 있을 뿐이다. 공무원들에게 단결권을 보장하는 나라가 대부분이며, 단체교섭권과 단체행동권 인정여부는 국가별로 약간의 차이가 있다. 공무원 단체교섭권의 인정 여부는 각국이 대체로 인정하는 경향이 있으나 다만 교섭의 결과인 합의사항에 대해 법적 구속력을 부여하지 않는 경우가 많다. 이는 최종적 결정권한자가 교섭결과를 사실상 존중하고 따르는 관행으로 교섭의 기능을 유지해 오고 있기 때문이다. 기본적으로 공공부문의 노동관계를 사용자인 정부가 단독으로 결정하는 것이 아니라 노사 양자가 의견을 교환하여 결정한다는 점에서 노동관계의 민주성과 합리성을 도모하려는 의도가 제도적으로 반영되고 있다. 

쟁의행위권의 인정 여부를 보면 미국과 일본은 기존의 금지체계를 유지하고 있으며 미국의 일부 주에서는 쟁의행위를 제한적으로 인정하는 방식으로 전환하였다. 독일의 경우 공공부문에 공무원으로서 신분이 없는 근로자(사무직 및 노무직 근로자)에게는 쟁의행위가 금지되지 않는다. 영국이나 프랑스의 경우 공공부문 근로자에게 원칙적으로 쟁의행위권이 인정된다. 쟁의행위권을 전면적으로 인정함으로써 발생할 수 있는 공공역무의 계속성 침해에 대해 프랑스에서는 필수 부분은 유지할 수 있는 조치들이 취해지고 있으며 영국에서는 전통적인 임의주의에 입각해 이를 관행에 맡기고 있다. 반면 미국과 일본처럼 쟁의행위가 상당한 범위로 금지되는 경우에는 중재제도 등의 조치들이 강구되고 있다.



5. 공무원직장협의회법의 문제점 분석

1) 공무원직장협의회의 개념

공무원직장협의회는 OECD 가입에 따른 전제조건인 공무원 교사의 단결권을 보장하지 않으면 OECD 가입이 불가능하다는 국제적인 요구로 탄생하게 된다. 1996년 12월12일 우리나라가 가입한 OECD는 한국정부로부터 공무원과 교사들의 단결권 보장 요구를 받아들인다는 약속을 받고 한국의 가입을 일단 인정하면서 "한국법개정상설감시기구"를 설치했고, 계속되는 국제기구의 약속이행 압력을 받는 과정에서 노동조합의 전단계로 공무원직장협의회가 만들어졌다. 그 설립 과정을 보면 1997년 12월23일 제23차 노사관계개혁위원회 전체회의에서 "공무원단결권보장방안(안)"에 대하여 의결하였다. 『공무원단결권보장방안』은 1999년부터 공무원의 고충처리 등을 위한 "직장협의회(가칭)"를 설치 운영하고, 공무원 노조는 여론 수렴과 관련법규 정비 등 준비기간을 거쳐 조속히 시행키로 하되, 가입자격을 6급 이하의 일반직으로 하고, 비서직 종사자, 안기부 등 특수기관 종사자, 군인 경찰 등 특수직종 종사자 등은 가입대상에서 제외하는 (안)으로서 오랜 토론 끝에 노·사·공익 3자의 합의로 의결되었다. 이 때 합의내용을 보면 ① 공무원의 단결권은 고충처리 등을 목적으로 하는 직장협의회와 보수 등 근무조건 향상을 목적으로 하는 공무원 노조로 이원화하여 보장한다. ② 직장협의회를 우선적으로 설치 운영하되 공무원 노조에 관한 사항은 국민적 여론 수렴 및 관련법규의 정비 등을 고려하여 준비기간을 두어 시행하도록 한다. ③ 공무원의 근로자로서의 권익과 국민에 대한 봉사자로서의 지위가 조화되도록 하고 국제 기준과 관행을 존중하여 공무원의 단결권과 단체교섭권은 인정하되 단체협약체결권과 쟁의권은 인정하지 않도록 하였다. 

국민의 정부 출범 직전 1998년 2월6일 노사정위원회는 공무원과 교원의 노동기본권에 관하여 정부는 1999년 1월부터 공무원의 직장협의회 설치를 위한 관련 법안을 1998년 2월 임시국회에 제출하고 공무원의 노동조합결성권 보장 방안은 국민적 여론수렴과 관련 법규의 정비 등을 고려하여 추진한다. 1999년 7월부터 교원의 노동조합 결성권이 보장되도록 1998년 정기국회에서 관련 법률의 개정을 추진하기로 노·사·정 3자가 합의했다. 노사정위원회 대타협의 결과, 1998년 2월24일 법률 제5516호로 제정된 공무원직장협의회의설립 운영에관한법률(이하 공무원직장협의회법)로 1999년 1월부터 공무원직장협의회가 설립되어 현재 약 400여 개의 직장협의회가 활동을 하고 있다. 

2) 공무원직장협의회의 태생적 한계

공무원직장협의회를 출범시킨 법률부터 한계를 갖고 있다. 정부측의 자료를 보면 ① 직장협의회는 공무원의 근무환경개선 업무능률 향상 및 고충처리 등을 목적으로 6급 이하 공무원들이 설립 운영하는 협의회일 뿐 근로자의 근로조건 유지 개선을 목적으로 하는 『노동조합법 및 노동관계조정법』상의 단결체가 아닌 『근로자참여및협력증진에관한법률』상의 노사협의회7)와 유사한 협의기구로 한정하고 있다. ② 공무원직장협의회는 기관장과 당해 기관 고유의 근무환경개선 업무능률향상 및 고충처리 등에 관하여 협의하는 협의기구로서 국가공무원법 제66조의 단서규정에 의하여 설립된 공무원 노동조합과는 그 성격이 전혀 다르며 따라서 협의 또는 합의과정에서의 물리적인 집단행위에 대하여는 국가공무원법 제66조(집단행위의 금지)에 저촉된다. ③ 공무원직장협의회와 공무원노동조합 두 조직 모두 지향하는 목표는 "근무여건의 개선을 통한 공무원의 복무상 권익보호"에 있으므로 유사성이 있으나 공무원관계의 특수성을 강조하여 기관내부의 사항에 관하여 협의하는 협의기구로서 집단행위시 국가공무원법 제66조에의 저촉 등 활동이 엄격히 제한되어 있다. ④ 공무원관계의 특수성에서 공무원은 주권자인 국민전체에 대한 봉사자로서 국민에 책임을 지며 보수에 있어 단순히 근로의 대가인 성격 외에 직무의 공공성 중립성의 효율적 수행 및 확보의 의미가 내재되어 있다. 또한 공무원의 근로조건 등은 대부분 단체협약의 대상이 아니라 법령의 규율 대상으로 보며 수행하는 업무가 공무이므로 일반 근로자에게 인정되지 않는 공적인 권리 의무를 보유하고 있다고 보고 있다(행정자치부, 1998; 6∼7).

3) 공무원직장협의회법의 문제점

공무원직장협의회법은 공무원 노동조합으로 가기 위한 과도기적인 입법으로 공무원직장협의회가 민간부문의 노사협의회처럼 운영되기에는 많은 문제점을 가지고 있기 때문에 노동조합의 전 단계로서 공무원직장협의회의 기능은 한계를 가질 수밖에 없다. 이러한 문제점은 공무원노조의 필요성을 더욱 절실히 요구하는 사유가 되고 있으며 그 문제점들은 다음과 같이 분석된다.

① 의무적 설치가 아니다
공무원직장협의회는 입법 당시에 노사협의회와 유사한 단체로 규정하면서도 공무원직장협의회법 제2조 ①항은 "국가기관 지방자치단체 및 그 하부기관에 근무하는 공무원은 직장협의회(이하 "협의회"라 한다)를 설립할 수 있다"고 규정하여 협의회 설치를 의무화하지 않고 있다. 반면에 근로자참여및협력증진에관한법률(이하 "근로자참여법"이라 한다) 제4조와 동법시행령 제2조에서는 상시 30인 이상인 모든 사업장에 의무적으로 노사협의회를 설치하도록 되어 있어 공무원직장협의회는 설립에서부터 커다란 문제점을 드러내고 있다.

② 설립기관의 범위를 지나치게 세분화하고 있다
공무원직장협의회법 제2조②항과 시행령 제2조①은 "협의회는 기관단위로 설립하되 설립할 수 있는 기관단위는 기관장이 4급 이상 공무원 또는 이에 상당하는 공무원 기관이 된다"고 규정되어 있다. 기관의 조직원들의 인원수에 관계없이 일률적으로 규정되어 협의회의 활동을 실질적으로 담보하지 못하고 있다. 설립단위는 중앙부처는 부처별로, 지방자치단체는 자치단체별로 규정했어야 조직의 운영에 필요한 최소한의 조직원들을 확보할 수 있으며 협의회 운영과 활동에 있어 실효성을 가져올 수 있다.

③ 전국연합회 설립이 금지되어 있다
공무원직장협의회법 시행령 제2조②항은 "제1항의 규정에 의한 둘 이상의 기관단위에 걸쳐 하나의 협의회를 설립하거나, 협의회간 연합협의회를 설립할 수 없다"고 규정하여 조직의 활동을 구체적으로 제한하고 있다. 그러나 현실을 보면 1999년 직장협의회 허용 6개월 후 전국공무원직장협의회발전연구회(이하 전공연)을 결성하였으며 2001년 2월3일 전공연 간담회에서 전공연 규약을 전국공무원직장협의회총연합(이하 전공련)으로 개정하고 단일지도체제 및 대의원체제로 전환하여 동년 3월24일 제1차 전국대의원대회에서 초대 전공련 위원장에 차봉천위원장을 선출하여 전국적인 결사체로 전환되어 운영되고 있다.

④ 기관의 구성원 전원을 대표하는 기구가 아니다
공무원직장협의회법 제3조와 시행령 제3조는 협의회 가입을 금지하는 공무원의 범위를 지나치게 확대하여 가입대상자를 최대한 축소시키고 있다. 가입금지 사유로서 노조법에서 사업주를 위하여 행동하는 자와 사용자의 이익을 대표하여 행동하는 자는 노동조합 가입을 금지하는 것과 같은 취지로 규정하여 인사 급여 후생 노무관리 지휘 감독 비서 운전원 감시 경리 회계 재산보호 출입자감시 순찰 등 업무종사자로 해석하고 있다. 또 다른 문제는 지휘 감독의 직책은 6급 이하 공무원으로 기관장 과장 계장 등 보직이 있는 경우로 지정하여 각과의 주무계장들도 가입금지 대상자로 지정되어 실질적으로 협의회가 구성원 전원을 대표할 수 없도록 되어 있어 그 진의를 의심케하고 있다.

⑤ 협의대상의 범위가 지나치게 축소되어 있다
공무원직장협의회법 제5조는 협의회와 기관장의 협의대상을 4가지로 규정하고 있다. ① 당해 기관 고유의 근무환경 개선에 관한 사항, ②업무능률 향상에 관한 사항, ③ 소속 공무원의 공무와 관련된 일반적 고충에 관한 사항, ④ 기타 기관의 발전에 관한 사항 등에 대해서만 협의할 수 있도록 하고 있다. 또한 업무편람을 보면 협의대상이 아닌 사항으로 기관장의 고유권한에 속하는 인사에 관한 사항, 법령의 개정을 수반하는 사항, 기관장의 직무범위를 벗어난 사항, 사회 상규에 어긋나는 사항, 동일한 사안에 대하여 이미 합의된 사항 등은 협의의 대상이 아니라고 규정(행정자치부, 1998; 34∼35)하고 있어 실질적으로 근로자의 근로조건 유지 및 개선을 목적으로 규정하지 않았음을 보여주고 있다. 

⑥ 협의사항에 있어 기관장의 강제이행 규정이 없다 
공무원직장협의회법 제6조 제②항은 "협의회와 문서로 합의한 사항에 대하여는 기관장은 최대한 이의 이행에 노력하여야 한다"고 규정하여 협의회와 기관장과의 합의 문건에 대한 법적 구속력을 인정하지 않고 그저 신사협정에 불과한 것으로 전락시키고 있다.

⑦ 협의회 활동을 지나치게 제한하고 있다
공무원직장협의회법 제11조는 "협의회의 운영에 필요한 업무는 근무시간외에 수행함을 원칙으로 한다. 다만, 협의회와 기관장의 협의는 협의회와 기관장의 합의에 의하여 근무시간 중에 이를 할 수 있다." 동 법 제12조는 "협의회에는 협의회의 업무를 전담하는 공무원을 둘 수 없다"고 규정하여 협의회의 활동을 적극적으로 지원하기보다는 형식적인 지원에 그치고 있으며, 여기에서 당초 입법의 이중성을 볼 수 있다. 또한 협의회 임원의 신분보장에 대한 규정이 없어 인사권 자(기관장)가 마음만 먹으면 임원에 대한 인사이동 조치를 취함으로서 협의회의 활동을 중단시킬 수 있을 정도로 취약하게 만들어져 있다.

⑧ 처벌조항이 없다
동 법에는 일체의 처벌조항이 없기 때문에 공무원의 협의회 참가제도에 반하는 행위에 대하여 제재할 수 있는 법적 기초가 마련되어 있지 않다. 또한 동 법에서도 법률위반에 대하여 제재할 수 있는 규정이 없다. 최소한 협의회의 대표자와 협의위원에 대한 불이익처분, 정기적 협의 개최 해태에 관하여는 형사제재가 있어야 한다. 

⑨ 상하위 법령간의 일관성이 결여되어 있다
공무원직장협의회법은 직장협의회의 구성과 운영에 관한 중요한 사항을 시행령에 포괄적으로 위임하고 있으며 이해관계당사자의 권리와 의무에 직접적으로 관련된 사항들도 모법에서 규율하지 않고 시행령에서 규율하고 있다. 예컨대 연합회 설립금지(영 제2조제2항), 대표자의 임기(영 제7조 제3항) 등이 그것이다. 또 모법은 노사협의회법이라고 할 수 있는데 시행령에서는 자주적 민주적 노사관계를 전제로 노사간의 관계를 규율하는 내용이 많다. 그 예를 보면 협의회의 자주적 민주적 운영(영 제5조), 전임자의 금지(영 제12조), 가입대상자의 탈퇴간주 규정(영 제6조 제2항) 등이 그것이다. 

6. 공무원 노동기본권 보장을 위한 개선방안

공무원직장협의회법에 의한 공무원들의 노동기본권 문제는 앞에서 분석된 공무원직장협의회법 문제점 분석에서 보여지는 바와 같이 입법에서부터 공무원노동기본권보장을 염두에 두고 논의 되었다기 보다는 OECD 가입에 따른 전제조건 이행 약속을 지키기 위한 고육지책의 산물로 태동하였다. 따라서 공무원의 노동기본권 문제는 현재의 직장협의회법으로는 보장할 수 없다. 결국 공무원 노동조합의 문제로 귀결됨으로써 그 개선방안은 외국의 입법 사례나 ILO의 국제노동기준 등을 참고하여 볼 때 더 이상 공무원이 국민 전체의 봉사자라는 이유로 노동3권을 부인하기보다는 노조법에 의해 보장되는 공무원노동조합의 출범이 최선의 방안이다. 

공무원 노조를 인정하는 경우 나타나게 될 긍정적인 측면(순기능)에 대한 선행연구 결과를 보면 ① 업무만족도의 증가가 예상된다 63.6%, ② 공무원의 사기증진과 대민서비스가 향상된다 61.8%, ③ 직업윤리 확립에 기여한다 61.4%, ④ 공무원의 부정부패가 감소될 것이다 57.3%, ⑤ 공무원의 복지증진에 기여할 것이다 71.7%, ⑥ 공무원들의 사기가 향상될 것이다 66.3%, ⑦ 합리적인 인력운영에 기여할 것이다 67.8%로 나타나고 있어 공무원 노동조합만이 노동기본권을 보장할 수 있는 유일한 대안이다(김재기, 2000; 178∼188). 그러면 공무원 노동조합은 어떻게 만들어져야 하는가에 대하여 단결권, 단체협약권, 단체행동권의 순으로 제시한다.

1) 단결권
노동조합의 조직대상은 현역군인을 제외하고는 모든 직종 모든 직급의 공무원을 폭넓게 인정하는 기관별 단위노조의 형태가 바람직하다. 경찰직은 외국의 경우와 같이 직급에 따라 단계적으로 인정하는 것도 바람직할 것이며 해고자 실직자의 조합원 및 임원의 자격도 법률로 제한하지 말고 조합원 스스로 결정할 수 있도록 해야 한다. 노동조합 결성의 형태는 제한해서는 안되며 복수노조 또한 허용되어야 한다. 노조전임자 문제는 법적으로 보장되어야 하고 전임자 임금 지급 문제는 정부부담으로 하되 일정기간이 지난 후 노사협의에 의해서 정하는 것이 바람직하다. 조직강제에 있어서는 공무원제도의 특수성을 감안하여 오픈샵(OPEN SHOP)제와 부당노동행위제도의 보호를 받도록 함이 타당하다.

2) 단체교섭권
교섭구조는 노사자율에 맡기되 정부측 교섭대표는 국무총리와 해당 부처장관으로 정하고 교섭창구의 단일화 문제는 노사자율에 의하여 결정토록 함이 타당하다. 교섭사항은 근로조건 및 공무원제도정책에 관한 사항으로 하되 의무적 교섭사항의 확대가 바람직하다. 노동관계의 민주성과 합리성을 도모한다는 취지 아래 근로조건의 자주적 결정, 대등결정, 공동결정의 원칙에 입각하여 단체협약체결권을 보장한다.

3) 단체행동권
ILO의 "결사의 자유위원회"에서는 파업권은 공공서비스 (공무원이 공공당국의 대리인으로 행위하는 자) 또는 엄격한 의미에서의 필수서비스(서비스 중단이 국민 전체 또는 일부의 생명, 개인적인 안전 또는 건강을 위태롭게 하는 서비스)에만 제한되거나 금지될 수 있다고 규정하고 있어 단결권, 단체교섭권이 인정되는 근로자에게도 파업권이 금지될 수 있음을 보여주고 있다. 그러나 단체행동권은 단결권과 단체교섭권의 실효성을 담보하는 권리로서 이를 금지하는 것은 노동 기본권 자체를 와해하는 것으로 제한이 불가피한 공무원을 제외하고는 공무원 노동조합의 단체행동권은 인정되어야 한다. 그러나 노조문화가 선진국처럼 노사평등의 개념으로 정착되고 단체교섭의 결과가 지켜지는 신용사회가 도래되었을 때는 단체행동권의 제한도 고려해 볼 필요성이 있다.

7. 맺는말

공무원 노동기본권이 보장되고 공무원 노조가 성공적으로 운영되기 위해서는 우리가 살아가는 사회에서 공무원 노조 활동의 필요성과 순기능을 인정하는 공감대 형성이 가장 중요하다. 1999년부터 공무원직장협의회가 전국의 각 기관에 설립되어 3년에 걸쳐 운영되면서 공무원 조직 내부는 물론 사회적으로 이슈화되어 국민적 공감대를 이끌어 내는데 어느 정도 그 역할을 다하였다. 더욱이 작년 1년 동안 전공련을 중심으로 전국의 직장협의회 회원들이 세 차례의 전국대회를 통해 공무원노동조합 결성의 필요성과 당위성을 알리고, 국회에 입법을 청원하였으며, 정부측에 공무원 노동조합 허용을 요구하고 나섰다. 이는 일회성 행사로 보기에는 무리가 있는, 90만 하위직 공무원들의 노조건설의 열기를 느끼게 하는 사건이었다. 앞에서 논의된 공무원의 근로자성과 공무원 노동기본권 부인 및 제한의 문제는 법리적으로도 큰 논란의 여지가 없을 것이며, 공무원 당사자들이나 다수 국민들에게도 공감대가 형성되었다고 판단된다. 

이제는 공무원 노동조합 허용만이 거시적인 측면에서 국가의 이익에 합치된다. 그러면 공무원의 노동기본권을 보장을 위해서는 교원노조법과 같은 특별법의 형식보다는 일반 노동관계법의 적용을 받도록 하는 것이 실익이 있을 것이다. 이는 공무원법과 노조법 등의 관련조항만을 개정해도 현재의 노조법으로 규율이 가능하기 때문이다. 즉, 공무원의 노동기본권을 획일적으로 제한하고 있는 국가공무원법 제66조와 지방공무원법 제58조의 노동운동 금지 부분을 삭제하고 노조법 제5조의 단서를 삭제하는 것으로 충분하다. 단지 어떤 직종의 공무원에게 어느 정도까지 노동기본권을 인정해 주어야 하는 문제는 노사협의로 결정하면 될 것이다. 이렇게 되면 공무원도 근로자로서 노조법상의 규제를 받음으로써 헌법에 명시된 근로자의 이념이 달성된다고 하겠다. 공무원 노동기본권 보장을 위한 모든 과정에서 가장 중요한 것은 공무원도 인간다운 생활을 할 권리 즉 생존권의 보장과 천부적인 자유권의 회복이 필요하다는 관점에서 논의되고, 법개정이 뒤따라야 한다는 점이다.

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