출처: 노동사회 2006년 7․8월호, 통권 112호

제목: 사회복지 시설 노동자들의 노동실태와 개선방안

필자: 김종진 한국노동사회연구소 연구위원 chaplin@klsi.org

1. 들어가는 말

지난 10여년 동안 사회서비스업이 급속도로 성장하면서 발생한 사회복지 시설의 문제점들이 최근 다양한 경로를 통해 지적되고 있다. 사회복지 시설의 문제점은 첫째, 낮은 보수, 장시간 근무, 과중한 노동강도 등 종사자들의 열악한 노동조건, 둘째, 시설장의 비전문성, 중간관리자의 전문지식 활용 미흡, 종사자의 재교육기회 부족, 시설운영의 투명성․합리성 미흡 등 시설운영의 비전문성과 비민주성, 셋째, 재정의 취약성 등을 들 수 있다. 이와 같은 문제점들은 사회복지 노동자들이 일터에서 자아실현을 할 수 있는 기회를 박탈함은 물론, 사기저하와 의욕상실로 나타난다.

이로 인해 사회복지 시설(사회복지, 보육, 자활) 노동자들은 높은 이직률을 보일 수밖에 없고, 이는 사회복지 노동자들의 전문성 약화로 귀결될 개연성이 높다. 실제로 2004년 8월 현재 경제활동부가조사 결과를 보면, 사회복지부문은 공공부문 내 저임금 비중(89.8%)이 가장 높고, 4인 이하 사업체의 법정 최저임금 미달자 비율은 13.6%(3천명)으로 공공부문에서 부동산 임대업(26.1%, 1만2천명)과 숙박 및 음식업(13.9%) 다음으로 가장 높은 것으로 나타났다(노동부 소규모사업체근로조건 실태조사 결과, 2003년 10월). 본 실태조사 결과에서도 사회복지 노동자들의 노동조건은 매우 열악한 것으로 나타났다.

2. 산업구조변화와 사회복지부문 노동시장의 일반적 특징

사회서비스업의 성장과 비정규직 증가

일반적으로 사회복지부문 노동시장의 구조적 특징은 4인 이하 소규모 사업장이 대부분(평균 종사자 수 2.7명)을 차지하고 있으며 노동자들의 임금 및 노동조건은 매우 열악하다는 점이다. 이러한 이유로 사회복지 노동자들의 이직률은 매우 높은 것으로 알려져 있다.

사회복지부문은 교육 및 보건과 함께 사회서비스업에 해당된다. 그런데 서구와 같이 한국 사회에서도 산업구조 변화에 따라 서비스산업이 성장하면서, 전체 산업구조에서 이 부분의 고용이 차지하는 비중 또한 증가하고 있다. 실제로 1990년에는 전체 산업구조의 13.6% 수준이었던 사회서비스부문의 고용비중은 2003년 현재 17.9%로 제조업 및 도소매업과 비슷한 규모를 보이고 있다. 이러한 사회서비스업의 성장은 산업구조와 노동시장뿐만 아니라 노동운동에도 일정정도의 영향을 미칠 수 있다. 특히 산업구조의 변화로 인한 고용구조의 변화는 국가의 산업정책에 영향을 미치며, 실제로 사회서비스업의 성장은 이들 업종의 취업자 고용비중(여성)의 증가에 영향을 미치고 있다. 따라서 노동운동진영에서도 사회서비스업 노동자들의 상태에 대한 면밀한 분석이 진행될 필요가 있다.

지난 5년(1999~2004년)간 사회복지 시설 및 노동자 추이를 보면 사회복지 시설은 약 2천5백 개(16,713개→19,253개) 정도 증가했으며, 사회복지 시설 노동자는 3만5천명(90,000명→126,301명) 정도 증가한 것으로 나타났다(통계청 KOISIS). 일반적으로 사회복지 시설의 종류는 ‘생활시설(이용자가 상주할 수 있는 시설)’과 ‘이용시설(규정시간에만 이용할 수 있는 시설)’로 크게 구분할 수 있는데, 2005년 12월 말 현재 생활시설(2,262개, 103,498명)과 이용시설(86,712개, 136,129명)에 총 239,627명이 종사하고 있다. 보육시설(28,103개)은 이용시설에 속하는데, 종사자 수는 총 108,549명으로 전체 사회복지부문 노동자들의 절반 정도를 차지하고 있다. 자활후견기관(242개)에 종사하는 노동자는 총 1,392명으로 나타났다. 한편, 사회복지부문 시설에서 보육을 제외할 경우 생활시설(29,896명, 1,669개)과 이용시설(28,383명, 2,942개)의 종사자 수는 비슷한 것으로 나타났다([표1] 참조).

[표1] 사회복지부문 시설 및 노동자 현황 (2005년 12월31일, 단위: 명)

	시설 수	노동자 수	시설 당 평균 인원
사회복지부문 전체	88,974	239,627	2.7
▪ 사회복지 생활시설	2,262	103,498	45.8
▪ 사회복지 이용시설	86,712	136,129	1.6
‥ 기타사회복지시설(자활 및 보육 제외)	58,103	26,188	0.5
‥ 자활후견기관	242	1,392	5.8
‥ 보육시설	28,367	108,549	3.8
* 주: 보육시설의 경우 시설장(28,367명)은 노동자 수에서 제외하였음.

3. 사회복지 시설 노동자들의 상태

본 조사대상의 일반적 속성을 보면 여성이 74.6%로 3분의 2를 차지하고 있었으며, 평균 연령은 33세(20대 36.5%, 30대 48%)였으며, 미혼이 절반(50.7%) 가량 되었다. 한편, 응답자 10명 중 8명 이상(대졸54.3%, 전문대졸 26.2%)은 정규 과정을 이수한 것으로 나타났으며, 부양가족 수는 2.4명인 것으로 나타났다.

1) 사회복지 노동자들의 노동조건

2006년 현재 사회복지 시설 노동자들의 평균 근속기간은 43.2개월로 동종의 사회서비스업에 속하는 보건의료 노동자들(99.4개월, 간호사 77.8개월)에 비해 2배정도 짧은 것으로 나타났다. 사회복지 시설 노동자들 중에서도 평균 근속기간은 사회복지 노동자(54.5개월)가 가장 높았으며, 보육(43.5개월)과 자활(35.5개월) 노동자들은 상대적으로 근속기간이 짧은 것으로 나타났다. 사회복지 노동자들의 근속기간은 고용형태에 있어서도 차이가 있었는데, 비정규직의 평균 근속은 37개월로 정규직(44.2개월)에 비해 7개월 정도 짧았다.

사회복지 시설 노동자들의 노동조건 만족도를 보면 노동자들은 직장생활 및 고용에는 만족(+)하고 있었으나, 그 밖의 노동조건은 만족하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 구체적으로 노동자들의 불만이 높은 사안은 임금(-1.0678), 복리후생(-.7617), 노동강도(-.3333), 업무성격(-.3333), 휴가제도(-.2454), 노동시간(-.1850) 순이다. 이러한 사회복지 시설 노동자들의 노동조건 만족도에 대한 인식은 시설별, 고용형태별, 성별, 노조 유무에 따라 차이가 있었다. 먼저, 보육 노동자들은 노동시간과 임금 및 복지 등에 있어서 다른 시설에 비해 상대적으로 만족도가 매우 낮은 것으로 나타났다. 그리고 비정규직은 정규직과 달리 고용불안을 느끼고 있는 것으로 나타났으며, 복리후생, 휴가제도, 고용, 업무 성격 등에 있어서도 정규직에 비해 상대적인 만족도가 낮았다.

[표2] 사회복지 시설 노동자들의 노동조건에 대한 인식

구분		노동조건 만족도 종합	노동 시간(a)	임금 (b)	복리 후생(c)	연월차 휴가(d)	직장 생활(e)	고용 안정(f)	노동 강도(g)	업무 성격(h)
시설 형태	보육	-.6863	-.9249	-1.2500	-1.0474	-.9581	.0613	.2654	-.8075	-.5972
	자활	-.2329	.1654	-1.0551	-.7913	-.2282	.3676	.1265	.1265	-.1111
	사회복지	-.1741	.1616	-.8889	-.4192	.7415	.1717	.2071	-.0455	-.3350
	계	-.3896***	-.1850***	-1.0678***	-.7617***	-.2454***	.2112**	.1949	-.3323***	-.3333***
고용 형태	정규직	-.3743	-.2323	-1.0764	-.7612	-.1724	.2071	.3682	-.3903	-.3221
	비정규직	-.4750	.0171	-.1.0513	-.8205	-.5976	.1795	-.5812	-.0855	-.3879
	계	-.3934	-.1878*	-1.0719	-.7718	-.2535*	.2021	.1979***	-.3359**	-.3338
성별	여성	-.4110	-.2961	-1.0061	-.7434	-.3473	.1972	.2098	-.3915	-.4094
	남성	-.3047	.1462	-1.2398	-.8070	.0758	.2647	.1647	-.1520	-.1012
	계	-.3869	-.1822***	-1.0664**	-.7598	-.2506*	.2145	.1982	-.3298**	-.3308***
노조 유무	조합원	-.4366	-.1821	-.11761	-.8746	.0773	.1134	.0269	-.4478	-.3293
	비조합원	-.3400	-.1921	-.9572	-.6472	-.5771	.3098	.3692	-.2195	-.3364
	계	-.3896	-.1870	-1.0680**	-.7625**	-.2454***	.2103*	.1955***	-.3348**	-.3328
주 : 1) 유의수준 * < .05, ** < .01, *** < .001 2) 노동조건 만족도는 5점 척도로서 계수화한 것이며, 매우 만족(2), 만족(1), 보통이다(0), 불만족(-1), 매우 불만족(-2), 노동조건 만족도 종합은 8개 항목(“a+b+c+d+e+f+g+h”)을 종합한 것임. 업무성격은 업무의 반복성 여부를 묻는 항목임.

2) 열악한 노동조건과 장시간 노동, 그리고 낮은 임금

사회복지 시설 노동자들의 노동시간은 동종의 사회서비스업인 보건의료 노동자들에 비해서도 상대적으로 긴 것으로 나타났다. 최근 사회복지 시설 노동자들의 주당 노동시간은 다소 줄어들고 있으나, 여전히 장시간의 노동시간에 처해 있다. 2006년 현재 사회복지 시설 노동자들의 주당 노동시간은 49시간으로 법정노동시간을 크게 상회하고 있다. 특히 보육시설 노동자들의 주당 평균 노동시간은 53.9시간(1일 10.5시간)으로 다른 시설(자활 47.3시간, 사회복지 46시간)보다 주당 7시간 이상 노동시간이 많은 것으로 나타났다. 실제로 보육 노동자들 중 주당 평균 노동시간이 60시간 이상인 비율이 66.2%로 나타났는데, 이는 노동자들의 건강과 삶의 질이 파괴될 정도의 심각한 노동환경에 처한 것이다. 그럼에도 지난 5년 동안(2001년 59.3시간 → 2006년 53.9시간) 보육시설의 주당 노동시간은 5시간 정도 밖에 줄어들지 않았으며, 2004년 이후에는 노동시간(1일 10.5시간)이 줄어들지 않았다.

[표3] 사회복지 시설 노동자들의 노동조건(임금, 노동시간, 이직률) 조사 결과 비교

년도	보육			자활			사회복지
	임금	노동시간	이직 횟수 (이직 경험)	임금	노동시간	이직 횟수 (이직 경험)	임금	노동시간	이직횟수 (이직 경험)
2001년	83만원	59.3시간	1.7회 (39.2%)	-	-	-	-	-	-
2003년	-	-	-	-	-	-	148만원	51.8시간	-
2004년	96만원	-	-	127만원	46시간	(82.5%)	-	-	-
2006년	105만원	53.9시간	2.2회 (69.4%)	143만원	47.3시간	2.3회 (75.4%)	159만원	46시간	2회 (56.9%)
* 주 : 1) 사회복지 시설 정규직 월 평균 임금은 145만원이며, 비정규직은 105만원 임. 2) 주요 나라들의 사회복지 시설 노동자 임금을 보면 한국 147만원(정규직), 일본 245만원, 스웨덴 262만원(세전, 보육교사), 영국 349만원임.

이렇게 장시간 일하고 있는 사회복지시설 노동자들의 임금은 아직도 도시노동자 평균임금에도 못 미치고 있었다. 2006년 현재 사회복지 시설 노동자들의 월 평균 임금은 136만원(연봉 1,634만원)으로, 도시노동자 월평균 임금(2005년 222만원, 연봉 2,668만원)의 61.2%에 지나지 않는 것으로 나타났다. 특히 보육 노동자들은 최저임금 수준인 월 80만원 미만을 받고 있는 노동자가 14%나 되었으며, 10명 중 4명(41.5%)은 100만원 미만의 임금을 받고 있었다. 이것은 지난 2년 동안 소비자물가상승률(5.7%)을 감안하면, 사회복지 종사자들의 임금을 동종의 국․공립 종사자들의 수준(현 70~80% 수준)에 맞추겠다던 노무현 정부의 정책이 제대로 실현되지 못 하고 있는 것으로 볼 수 있다.

게다가 사회복지 시설 노동자들의 후생복지 또한 매우 열악한 것으로 나타났다. 사회복지 시설 노동자들의 연차 및 연장 수당 등 법정복지혜택의 적용률은 25% 내외에 불과했으며, 휴일수당은 10%에도 미치지 못하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 복지제도는 일반적으로 사업장 내에서 시행되고 있는 복지혜택의 적용률에서 더욱 차이가 발생한다. 실제로 사회복지부문 시설에서 여름휴가비(21.8%%)나 장기근속수당(10.5%)의 적용률은 10~20% 내외에 불과했으며, 보육수당이나 연구수당 등은 3%도 안 되는 것으로 나타났다. 그밖에도 사회복지 시설에서 노동자들에게 지급되는 수당은 법정기준에 맞게 지급되지 않고 있었다.

사회복지 노동자들은 주당 7.8시간의 연장(초과)노동을 하면서도□통상 임금의 50%를 가산하여 연장(초과)노동 수당을 지급□하는 곳은 10%에 불과했으며,□지급하지 않는다□는 곳이 절반 49%를 차지했다. 더불어 휴일노동(6.7%)과 야간노동(6.6%)의 경우□통상 임금의 50%를 가산하여 수당을 지급□하는 곳은 6.6%에 불과 했으며,□지급하지 않는다□는 곳이 60%를 넘고 있었다. 이러한 반응은 시설형태에 따라 약간 차이가 있는데, 보육시설의 경우 휴일노동(82%)과 야간노동(74.7%), 자활의 경우 야간노동(71%) 수당은 거의 지급되지 않는 것으로 나타났다.

한편 사회복지 시설 노동자들 중 연․월차휴가를 제대로 이용하는 비율은 절반(50.3%) 정도에 불과했는데, 현장에서 휴가를 제대로 사용하지 못하는 주된 이유로 △ 업무(일)가 많아서(31.6%), △다른 사람에게 업무가 전가되기 때문(27.7%)을 꼽았다. 그리고 사회복지 노동자들은 휴가 수당을 지급 받지 못하는 이유로는 △별도로 예산을 지원 받지 못해서(65%), △ 사용자가 지급하지 않아서(19.8%) 등을 꼽았다. 특히 보육시설의 경우에는 “사용자가 지급하지 않아서”라는 의견이 절반(47.3%) 가량 되는 것으로 나타났다.

이러한 내용들을 종합해 보면 사회복지 현장의 노동조건에 관해 보다 면밀한 조사가 필요하겠지만, 현재 사회복지 시설 내에서 노동자들의 최소한의 권리인 휴가조차 보장받지 못하는 상황이며, 인력부족이 심각하다는 구조적인 특징을 확인 할 수 있다.

3) 사회복지 분야의 높은 이직률과 일자리 이동

사회복지 노동자들의 이직률은 높은 것으로 알려져 있다. 이는 열악한 노동조건과 상관관계가 있는 것으로 나타났다. 이번 실태조사 결과 사회복지 시설 노동자들의 23.5%는 “1년 이내에 이직 의향이 있다”고 응답했다. 실제로 사회복지 노동자 10명 중 6명 이상(69.4%)은 이직경험을 갖고 있었으며, 평균 이직 회수는 2.4회였다. 조사대상 노동자들의 이직 경험은 자활 노동자들이 75.4%로 가장 높았으며, 보육(69.4%)과 사회복지(56.9%) 노동자들은 상대적으로 낮은 것으로 나타났다([표3] 참조). 일반적으로 사회복지 시설 노동자들의 노동이동은 산업 간 이동보다는 산업 내 노동이동이 높은 것으로 알려져 있다. 이번 조사대상 노동자들의 경우 일자리 이동을 보면 이전 직업(고용형태 정규직 72.2%)에서 현 직업으로 이동할 경우 동일 직종으로 이동한 비율이 47%였으며, 향후 동일 직종으로 이동할 의향은 58.5%였다. 반면 자활 노동자들은 이전 직종이 현 직종과 다른 비율이 71.7%로 매우 높은 반면, 향후 동일 직종으로 이동할 비율은 31.2%에 그쳤다.

이번 실태조사 결과 사회복지 시설 정규직 노동자들은 비정규직에 비해 이직 경험이나 향후 이직 의향이 높았다. 사회복지 시설 정규직의 이직경험은 57.4%로 비정규직(12.1%)보다 4배정도 높았으며, 현 시설에서 “1년 이내에 이직하려는 의향” 또한 정규직(17.2%)이 비정규직(6.4%)에 비해 3배 가량 높은 것으로 나타났다. 이것은 사회복지 노동자들이 다른 직종에 비해 상대적 숙련도(skill asset)를 보유한 전문직이라는 것과는 대비되게 노동시장의 불안정성이 상존하고 있음을 보여준다. 사회복지 시설 노동자들은 주된 이직 이유로 △상사와의 갈등(21.9%)과 △수입이 적어서(20.4%) 등을 꼽았다. 특히 보육 노동자들은 열악한 임금(평균 임금 105만원)과 장시간 노동(주당 노동시간 53.9시간)이 주된 이직 이유이며, 자활 노동자들은 자활지원사업의 특성상 다층적인 업무(자활사업단 진로/공동체건설/사례관리 등)를 담당하는 실무자들과 기관 상사(실장 및 관장)와의 의견충돌에 의한 것이 주된 이유였다.

4) 사회복지분야의 비정규직화 현상

앞에서 살펴본 바와 같이 산업구조의 변화에 따른 사회서비스업의 팽창은 사회복지분야의 고용에도 일정한 영향을 미치고 있다. 2004년 8월 현재 사회서비스업의 비정규직 비율은 전체 피고용자들의 41% 수준으로 제조업과 비슷한 편이다. 이는 IMF 경제위기 시기인 1997년 35%였던 데서, 2004년 41%로 크게 높아진 것이다. 그런데 사회서비스업에 속하는 사회복지 시설의 비정규직 비율은 2004년 8월 현재 경제활동인구부가조사 결과 59.5%(6만1천명)로 공공부문에서 보험 및 연금업(71.8%)을 제외하고 가장 높은 비율을 차지하고 있다. 이것은 산업구조 변화에 따른 사회서비스업 팽창과 비정규직 증가 현상에 기인한 것이다. 특히 한국 사회가 저출산․고령화 사회로 변화해가면서 산업구조 개편과 함께 복지서비스의 필요성이 더욱 증가할 수밖에 없는 현실을 고려한다면, 비정규직 비율은 당분간 유지될 것으로 보인다.

이번 실태조사 결과를 보면 사회복지 시설에서는 정규직과 동일한 업무를 담당하는 비정규직의 노동자가 절반(55.3%)을 넘고 있었으며, 이들 노동자들은 일상적인 차별 이외에 고용불안(-0.581)을 느끼고 있는 것으로 나타났다. 사회복지 시설에서 비정규직을 고용하는 주된 이유로는 △정규직 채용을 위한 예산이 부족해서(37%)와 △단기적 사업(기금사업) 등 한시적 필요 때문에(32.2%)라는 의견이 가장 많았다.

이와 같이 사회복지와 자활기관에서 비정규직 채용 비율이 높은 이유 중 하나는 사회복지공동모금회나 기업의 사회공헌 프로그램(사회적 일자리)에 의한 단기 사업(기금사업/신규 프로그램)이 시행되고 있기 때문이다. 이러한 사업들은 거의 대부분 1~2년 혹은 2~3년의 단기사업들이 대부분이다. 이들 사업들을 진행하기 위해서는 시설 및 기관에서 신규 인력 채용을 위해 예산이 필요하다. 그런데 자활 및 사회복지 시설들은 정부의 정원(T/O) 규정과 자체 예산 부족으로 인해 인건비에 잡히지 않는 비정규직을 채용하고 있는 것이다. 결국 정부의 복지정책과 불합리한 복지예산 편성 그리고 기관 사용자들의 노동비용 절감과 수요변화에 대응한 기관운영이 사회복지 분야에서 노동시장의 유연화를 초래하고 있는 것이다.

사회적 일자리 및 정부 고용서비스 지원강화라는 명목으로 진행되고 있는 현재의 자활사업과 사회복지사업들이 노동시장에서 비정규직을 양산하고 때론 적극적으로 활용하고 있는 것으로 볼 수 있다. 실제로 사용자의 입장에서는 현재 사회복지 노동시장의 구조적 특징을 감안하면 장기적인 고용관계를 유지하기보다는 일시고용(hire-and-fire)을 선호하는 것이 유리하기 때문이다.

4. 글을 나가면서

앞에서 살펴본 바와 같이 사회복지 현장의 노동조건은 매우 열악하다. 하지만 일부 시설을 제외하고 사회복지 시설 대부분이 비영리기관이기 때문에 정부지원 확대 이외에는 이를 개선하기 위한 다른 대안이 없다. 그렇지만 정부가 지원을 하려 하더라도 사회복지 시설 자체가 워낙 낮은 수준에서 출발했기 때문에 현재 정부가 인식하는 수준의 지원으로는 극복할 수가 없다. 결국 해결 방안은 국가의 사회복지에 대한 더 적극적인 개입이며, 구체적인 내용은 다음의 두 가지로 요약할 수 있다.

첫째, 사회복지 시설의 체계성(전달체계)을 마련해야 한다. 이는 복지서비스의 질 확보와 양질의 서비스에 대한 지원을 의미하는 것으로, 바람직한 복지서비스의 경우 국가가 직접 제공․운영해야 하며, 이를 위해서는 합리적인 복지예산 편성이 필요하다. 특히 사회복지 시설 노동자들의 처우를 동종 유사 직종과 형평성 있게 맞추어야 하며, 이들 노동자의 교육훈련 비용 등을 국가가 보조하고 이를 위한 적정한 수준의 합리적 임금 및 보상체계를 마련할 필요가 있다. 둘째, 사회복지제도에 대한 법제도적인 개선과 현장의 관리감독을 강화해야 한다. 현 사회복지 시설의 저임금 구조나 열악한 노동환경을 개선하기 위해서는 정부의 직접적인 지원과 인프라 지원이 선행되어야 한다. 실제로 사회복지사업법(사회복지), 영유아보육법(보육), 자활지원법(자활) 등으로 종사자 처우와 관련한 사항을 법률로 규정할 필요가 있으며, 또한 현장에서 근로기준법이 정한 노동조건을 시설에서 준수하도록 정부 및 지자체가 관리감독을 강화해야 한다.

마지막으로 사회복지제도의 문제는 단순한 고용과 사회적 안전망을 확충하는 정책적 실행의 문제가 아니라 복지제도의 실천문제와 연동되어야 한다는 점을 강조한다. 특히 일선 현장에서 사회복지서비스의 질을 확보하기 위해서는 노동자들이 만족스러운 노동환경에서 장기간 노동할 수 있어야 한다. 따라서 정부는 이제라도 복지의 사회공공성 확보를 위한 책임을 방기하지 말고 복지의 질을 판가름하는 사회복지 노동자들의 처우개선 요구에 귀를 기울여야 한다.