The Myth and Reality of Deregulation in Korea Society

Jong Jin, Kim(Korea labour & Society Institute Researcher)

1. Introduction

오늘날 세계 경제질서는 전세계적으로 독점시장의 자유화(liberalization)와  공공부문 민영화(privatization) 그리고 규제철폐와 함께 구조조정(structuring)을 주장하는 워싱턴 컨센선스의 목소리에 의해 재편되고 있다. 이러한 자본의 전지구적 경제(Global economy) 상황은 1980년대 이후 서유럽에서는 일반적인 추세가 되었다. 특히, 규제철폐의 물결은 세계적으로 생산성 향상 및 경쟁의 원리를 강조하면서 1990년대 들어서는 더욱 활발하여 일반적인 경제영역뿐만 아니라 산업·금융·노동·환경부문 등에서 가속화되었다.

그런데 한국의 자본은 전혀 다른 역사적 맥락에서 제기된 서구 선진자본주의 국가의 탈규제화론을 동원하여 한국경제에서 새롭게 나타나고 있는 자본주의적 모순 완화를 위해 필요한 규제조차도 도입을 반대하거나 도입되어 있는 미약한 규제도 철폐하려고 한다. 국제적인 치열한 경쟁 앞에서는 국가경쟁력을 강화해야 하고 있를 담당하는 주체는 재벌이 가장 적임자이며, 이들을 돕기 위해서는 기업활동을 방해하는 규제를 완화하거나 노동시장을 자본시장과 유연화하여 임금을 억제하고 비용을 감소 시켜야 한다는 것이다.

사실 1980년대 이후 자본의 지구화(Globalization) 현상은 기존 복지국가 형태의 국가 개입을 어렵게 만들었다. 그리고 1990년대의 경기침체와 신자유주의는 개별 국민국가의 개입을 최소화하는 방향으로 나타났다. 하지만 자본의 지구화에 대응하는 국가와 노조의 대응 방식과 제도는 각 나라마다 정치·경제·사회적 상황에 따라 상이하게 나타나고 있다. 이러한 개별 국민국가의 지구화에 대한 규제는 국민국가의 역할, 시장 기능, 노사관계 등 포괄적인 정책적 대응으로 나타났다.

) 1980년대까지 규제를 주로 두 영역으로 나누었는데, 경제적 규제(old-style economic regulation)와 사회적 규제(new-style regulation)가 그것이다. 그러나 최근 OECD 자료에서는 규제를 경제적 규제, 사회적 규제, 행정적 규제 세 가지로 나누어 설명하고 있다. 여기에서 ① 경제적 규제는 가격, 경쟁, 시장 진입 혹은 탈퇴와 같은 시장 결정에서 직접적으로 간섭한다. ② 사회적 규제는 사회가치의 달성을 목적으로 설정되는 규제로서 건강, 안전, 환경 등과 관련된 규제가 대부분이다. ③ 행정적 규제는 정부의 행정과정 그 자체나 행정과정에서 요구하는 서류작성(paperwork) 등과 관련된 규제이다. 이러한 논의의 변화과정 속에서 규제의 정의는 규제(regulation), 규제철폐(deregulation), 재규제(reregulation)의 진화 과정이 있어왔다(대외경제졍책연구원, 2000, 서예린, 2002).

반면, 한국의 경제성장은 시장의 원리보다는 강력한 국가 주도의 경제성장이었다. 1970∼80년대 과거 한국의 발전국가 모델은 군부독재 정권 시기에 재벌독점 체제와 노동배제적 성격을 갖고 있었다. 이러한 발전국가 모델은 1987년 민주화 이후 1987년 노동체제를 형성하게 된다. 이시기 정치적 자유화는 노태우 정권에 의해 상대적 제약을 받게 되고, 경제적 자유화의 흐름으로 진행하게 되었다. 이런 흐름은 김영삼 정부 시기 OECD 가입으로 세계 경제체제에 본격적으로 편입하게 되었다. 결국 1997년 경제위기는 한국의 자본주의 발전 모델인 축적체제를 변화시켰다. 한국 경제의 자유화는 1980년대 이후 진행된 지구화 현상과 결합하면서 모순된 구조로 연결된 것이다. 이것은 한국의 특수한 동아시아 모델로 지칭되는 발전국가 모델에서 벗어나 영미식 신자유주의 모델로 편입하는 것을 의미하고 있다.

) 1987년 노동체제란 1987년 6월항쟁과 7·8·9 월 노동자 대투쟁 이후 민주주의 이행기에 나타난 노사관계를 말한다. 이것은 과거 군사정권 시절 형성된 억압적 노동법이 개정된 이후 노동과 자본 그리고 국가 3자가 서로 배타적인 이익을 추구하는 속에서 유지된 노동체제를 의미하는 것이다

) 신자유주의 경제정책에 대한 지지 여부에 대한 이론적 논란은 두 가지 쟁점을 중심으로 전개되고 있다. 첫째 쟁점은 신자유주의 경제정책이 사회전반에 긍정적 결과를 가져오는가의 문제이고, 소위 IMF, 세계은행, 미국정부를 중심으로 형성된 워싱턴 컨센서스와 그에 대한 반론이다. 둘째 쟁점은 신자유주의 경제정책이 일정한 결과를 가져오기 전에 정책에 대한 지지를 결정하는 요인은 무엇인가 하는 문제이며, 신자유주의 경제정책으로 인한 피해를 최소화하는 사회적 보상체제의 구축 여부가 중요하다는 보상(compensation)이론과 신자유주의 경제정책 집행 이전의 경제위기의 심각성 수준이 중요하다는 구제(rescue)이론으로 대립된다.

따라서 본 보고서에서는 1980년대 이후 전지구적으로 널리 확산되고 있는 규제철폐의 배경에 대해서 검토할 것이다. 다음으로 이러한 규제철폐가 한국 사회에서 어떤 경제적·사회적 과정 속에서 전개되었는가를 살펴 볼 것이다. 마지막으로 규제철폐와 같은 급변하는 세계 경제 환경의 흐름에서 어떻게 하면 노동자들에게 유리한 환경을 형성 할 것인지를 모색해보고자 한다. 특히, 본 보고서는 1997년 한국의 경제위기 이후 다시 말하면, 김대중 정부와 노무현 정부 시기의 신자유주의 구조조정 과정 속에서 진행된 규제철폐의 분야별 전개과정을 중심으로 논의할 것이다.

2. Korean Experience in Deregulation Efforts∑ Course of Deregulation

본 장에서는 한국 사회에서 규제철폐의 시기별 전개과정을 살펴보고자 한다. 여기에서는 한국 사회에서 규제철폐가 시작된 시점과 규제기구의 추진체계를 노사관계 측면에서 간략히 검토할 것이다. 또한 규제철폐의 부문별 주요 특징은 경제위기 이후 김대중 정부 시기 5년 동안 전개된 구조조정 과정을 중심으로 살펴 볼 것이다.

한국 사회에서 본격적으로 규제철폐가 진행된 것은 김영삼 정부시기에 신경제 5개년계획(1993∼1997)의 규제개혁 정책에서 시작되었다고 볼 수 있다. [그림 2-1]과 같이 김영삼 정부는 취임 이후 5년 동안 경제행정규제완화위원회(경제규제개혁위원회), 행정쇄신위원회, 기업활동규제심의위원회, 규제개혁추진회의, 행정규제합동심의회의의 5개 위원회와 교육개혁위원회, 노사관계개혁위원회, 금융개혁위원회 등의 독자적인 개혁위원회를 설치하였다. 여기에서 경제행정규제완화위원회는 원래 김영삼 정부 출범 당시 경기침체를 극복하기 위한 단기계획의 핵심이 되었던 신경제 100일 계획의 일환으로 1993년 한시적 기구로 설치되었다. 그러나 김영삼 정부 내내 존속되었다가, 1996년 이 위원회는 경제규제개혁위원회로 변경되었고 그 소관과 부처도 재정경제원에서 공정거래위원회로 변경되었다.

) 과거 1980년대 전두환 정부시기에‘성장발전요인개선위원회’를 설치하여 정부차원에서 주요 정책과제 46건과 부처 단위의 자율개선 과제 760건에 대한 규제철폐를 추진한 것을 시발로 하여 규제철페 정책의 시행이 지속되었다. 그 후 노태우 정부에서는 이를 보다 체계화하여 1990년에‘행정규제완화위원회’를 설치하여 총 893건에 달하는 규제철폐를 추진하였고, 정부의 이런 정책을 보완하기 위해 민간부문은 1991년‘행정규제완화민간자문위원회’를 설치하여 규제완화의 선정, 규제개혁의 이론적 근거 등을 제시하였다(이주선·한선옥, 1999).

[그림 2-1] 규제철폐추진체계 및 사회적 협약기구의 변화 추이

* 주 □ 은 노동과 자본 그리고 정부가 참여하는 사회적 협약기구임.

** 자료□ 이주선·한선옥(1999□ 18)을 수정·보완하여 재구성.

김영삼 정부 시기에는 각 위원회별 규제개혁 및 규제철폐가 진행된 반면, 1997년 경제위기 이후 집권한 김대중 정부는 규제기구를 규제개혁위원회로 일원화하면서 핵심 규제개혁 및 철폐 9개 과제와 분야별 규제개혁 및 철폐 15개 분야를 선정하여 추진하였다. 실제로 김대중 정부는 집권 초기부터 규제개혁을 국정의 최우선 과제로 삼아 추진해왔다. 특히, 1998년 행정규제기본법에 따라 규제개혁위원회를 상설기구로 설치하였으며, 9개 중점 과제로서 □ 진입규제개혁, □ 기업활동관련 규제개혁, □ 행정절차 개선, □ 건설·도시분야, □ 단체·자격제도, □ 안전·의료분야, □ 교육·문화분야, □ 규제 품질개선, □ 기타 개별기획과제로 구분하였다. 또한 14개 분야별 부분은 경제 및 공정거래, 금융, 산업자원, 건설교통, 보건복지, 일반행정 및 법무, 교육, 문화관광, 노동, 외교·국방 및 보훈, 환경, 해양수산, 농림, 과학기술·정보통신, 지방자치단체 규제개혁 분야로 구분하여 추진하였다.

김영삼, 김대중 정부시기의 규제철폐 추진결과를 보면 우선, 김영삼 정부 시기에는 4,477건에 달하는 규제를 선정하여 임기 중 3,918건을 규제를 철폐하였다. 이러한 규제철폐의 추진실적은 김영삼 정부 말기에 발표한 정부의 총 규제 수 11,125건의 40%에 상당하는 대대적인 것이었으며 추진대비 완료실적의 비율도 87%에 달한다. 다음으로 김대중 정부 시기에는 1998년부터 2002년까지 지난 5년간 실제로 규제철폐 작업이 완료된 규제는 총 5,888건이다. 규제철폐 건수의 연도별 추이를 보면 1998년 483건, 1999년 3,788건, 2000년 1,048건, 2001년 507건, 2002년 62건이다(<표 2-1> 참조).

) 1998년과 1999년의 2년간 기존규제 정비작업 결과 기존규제 정비실적 11,125건 중 폐지규제가 5,933건, 개선규제 2,981건으로 보았다. 결국 김대중 정부시기에는 법령의 제·개정을 통한 실질적인 규제의 정비를 단계적으로 진행하였다.

<표 2-1> 김영삼, 김대중 정부의 연도별 규제철폐 추진실적

연도·정부 수	김영삼 정부						김대중 정부
	1993	1994	1995	1996	1997	계	1998	1999	2000	2001	2002	계
규제철폐	1,914	917	494	285	308	3,918	483	3,788	1,048	507	62	5,888

* 자료 □ 『규제개혁』, 각 년호에서 각 정부의 실적을 재구성.

김영삼, 김대중 정부의 규제철폐의 추진실적을 비교해 보면 이들 각 정부는 집권 초기에 약 40∼60%에 가까운 규제철폐를 추진한 것을 알 수 있다. 이것은 새로운 정부가 들어서면서 이전 정부와의 차별성을 갖으려는 것으로 판단 할 수 있다. 하지만 이러한 규제철폐추진체계의 변화 속에서 한국 정부는 시장 독점과 투기자본을 둘러싼 세계 경제 질서 속에 편입할 수밖에 없었다.

이 시기 한국 정부의 규제개혁이라는 미명하에 추진된 규제철폐는 기존 관료화의 문제인 분권화(decentralization)의 의미보다는 자유화와 민영화라는 심화된 경쟁 속에서 노동시장 정책과 규제를 풀고 생산 체제에서 더 많은 유연화를 달성하는 것이었다. 따라서 김영삼, 김대중 정부 시기의 규제철폐에 대한 분석은 규제철폐의 추진주체, 계획 수립의 정도, 집행 단계 등을 노사관계를 중심으로 평가 할 필요가 있다.

우선, 김영삼 정부시기 규제철폐는 철저한 계획의 수립과 목표를 설정하고 진행되었다. 구체적으로 신경제 5계년 계획이라는 후보시기에 작성된 보고서를 바탕으로 계획의 작성지침이 마련되고 다양한 전문 인력이 동원되었고, 여러 의견절차과정을 통해 확정된 계획으로서 민간이 참여하는 형식을 빌어 시작하였으며, 정부가 완성한 계획이다. 또한 과제별 실무 작업반을 구성하여 부문계획안을 작성하고 이를 심의·조정하여 확정한 것으로 1990년대 경제계획의 전반적인 사항을 조정하였다.

특히, 노사관계 부문에서 김영삼 정부는 신노사관계 구상을 발표하면서 노사관계개혁위원회(1996)를 설치하였다. 이 시기 노동법 개정에서 개별적 노사관계의 현실성 확보의 원칙, 사회적 합의에 의한 임금 결정의 관행 정착, 임금과 생산성의 연계를 강화하는 기업내 임금결정 체계의 유도, 고용조정의 원활화를 위한 고용보험제도의 도입을 포함하고 있다. 게다가 노동법 개정 작업(무노동부분임금제, 1993)은 노경총 합의에 의한 중앙임금정책(1993∼1994)과 함께 제시되었다. 그러나 노사관계개혁위원회 협상이 실패하자 정부는 노사관계개혁추진위원회(1996.11)를 독자적으로 구성하여 노동법 개정작업을 실행했다.

하지만 김대중 정부시기 규제철폐의 흐름은 이전과는 다르게 변화되었다. 김대중 정부는 1997년 경제위기 극복을 위해 IMF가 요구하는 구조조정 프로그램을 이행해야 했다. 실제로 김대중 정부는 규제철폐에 있어서 가장 큰 성과를 민간 중심의 규제개혁위원회에서 모든 기존 규제에 대해 Zero-base에서 검토하여 불필요한 규제를 과감히 철폐하고 필요한 규제에 대해서도 그 내용과 수준을 합리적으로 개선하는 목표를 갖고 있었다.

) 대통령 직속 규제개혁위원회(17명의 공익위원 중 경제·경영학 교수와 기업대표 13명)는 정부 입법안(근로기준법 개정안) 중 노동시간 단축에 따른 고용창출과 생산성 향상에 대한 민간 자료의 불확실성을 이유로 심의를 연기하였으며(2002.9.29), 핵심 사안인 시행시기에 대해 개선 권고를 했다(2002.10.2). 한편 규제개혁위원회는 1999년 9월 택시월급제(전액관리제) 관련 건설교통부 지침을 폐지하고, 2002년 10월 경제특구의 지정운영에 관한 법률은 원안대로 통과시켰다. 이처럼 규제개혁위원회 공익위원 구성의 중립성 훼손이라는 문제는 노사정위원회 합의사항에까지도 직접적으로 영향을 미쳤다. 또한 2002년 6월 규제개혁위원회는 근골격계 질환을 앓는 노동자의 치료를 제한하는 결정을 내렸다. 규제개혁위원회는 사용자측이 요구한 산재환자 치료제한 요구를 대폭 수용하였다.

그러나 실제로 김대중 정부는 IMF 이행조건(conditionality)을 실행하기 위해서 노동과 자본의 참여와 협력이 필요했으며, 이를 위해 사회적 협약기구인 노사정위원회(The Tripartite Commission)를 출범시켰다. 노사정위원회에서 논의된 내용들은 기업 경영투명성 확보 및 구조조정 촉진, 물가안정, 고용안정 및 실업자 대책, 사회보장제도 확충, 임금안정과 노사협력 증진, 노동기본권 보장, 노동시장 유연성 제고, 수출증대 및 국제수지 개선, 경제위기 극복을 위한 사항, 국민통합을 위한 건의사항 등 거의 모든 거시경제 정책을 포함하고 있었다.

반면, 사용자는 노사정 3자 협약기구인 노사관계개혁위원회(1996∼1997)와 노사정위원회(1998∼  )를 통한 고용안정과 단체교섭 관련 법제도 자유화를 요구하고 있다. 게다가 이러한 규제철폐는 노동·환경 기준 저하, 사회보장제 철폐를 위해 경쟁하도록 강요할 뿐만 아니라, 노사관계측면에서 살펴보면 노동조합의 단체교섭을 방해하기 위한 여러 가지 인적자원관리 및 조직관리 프로그램들이 개발하고 있다. 이런 결과로 작업장에서는 사용자들이 다운사이징, 아웃소싱, 임시 및 계약직 고용을 선호하게 되었다.

이러한 상태에서 노동조합도 많은 변화를 겪고 있었다. 특히, IMF 구조조정 이후 각 부문별 규제철폐로 인한 정부의 경제개입은 공기업 민영화와 금융산업의 대대적인 규제철폐를 요구하였다. 우선, 공기업 민영화는 때로는 노동운동의 중요한 동력 역할을 하는 노동조합을 무력화시키는 수단이 되기도 하였다. 뿐만 아니라 금융산업의 규제완화는 부실 금융기관 정리를 위해 상당수 금융기관의 폐쇄 및 M&A를 허용하게 하는 결과를 초래했다. 이러한 결과는 노동시장의 유연화라는 명목 하에 정리해고 요건을 완화하고 파견근로제를 도입하게 되어, 노사관계 전반에 걸쳐 기업의 자유화를 확대하는 내용을 담게 되었으며, 노동자의 고용불안 심화와 근로조건의 악화로 나타났다.

3. Current Status and Impact of Deregulation

1997년 경제위기 이후 김대중 정부는 초국적 금융자본의 이해를 대변하는 IMF의 구조조정 프로그램을 이해하는데 모든 노력을 다했다. IMF는 구제금융을 매개로 긴축과 고금리를 중심으로 한 거시안정화정책과 구조조정 정책, 자본시장 개방을 강요했다. 이에 김대중 정부는 경제위기 극복의 수단으로 4대 부문(금융·기업·공공·노동부문) 구조조정과 대외개방을 확대했다. 특히, 이러한 구조조정은 노사정위원회를 통해서 이루어졌다. 노사정위원회에서 합의된 내용들을 보면 재벌개혁, 물가안정 및 국제수지 개선, 정치 및 행정개혁, 노동시장 유연성, 사회보장, 노동기본권, 노사관계 제도, 구조조정과 관련된 내용들이다(<표 3-1> 참조). 그 결과 경제위기는 다소 완화되었으나 신자유주의 시장 질서를 중심으로 한 김대중 정부의 구조조정의 결과는 자본의 독점 가속화와 노동시장의 유연화로 나타났다. 이러한 결과는 정리해고로 인한 실업과 고용불안정, 빈부격차의 확대, 임금과 노동조건 악화, 비정규직 증가, 대외종속의 심화 등의 부작용을 초래하였다.

) 지난 5년 동안 노사정위원회에서는 총 129건이 합의되었다. 이중에서 이행완료 된 것은 100건(78%), 일부이행이 24건, 이행 착수 4건, 종결처리 1건이다. 그런데 합의사항 129개 중 중 103개는 정부와 관련된 내용이다. 또한 대부분의 의제는 개별 단위수준의 임금이나 복지문제와 관련된 사항이 아니라, 국가의 거시경제 정책을 포함한 제도적인 사항들이었다.

따라서 본 장에서는 김대중 정부 시기(1998∼2002) 5년 동안 진행된 규제철폐의 부문별 내용을 경제·사회적 관계와 관련하여 살펴 볼 것이다. 규제철폐 영역은 경제, 노동시장, 노사관계 그리고 그 외의 다른 부문 등 총 4개 영역으로 나누어 검토할 것이다.

<표 3-1> 노사정위원회의 2·6 사회협약 쟁점별 타결내용

의 제	2·6 사회협약 쟁점별 주요 타결내용
고용안정 및 실업대책	* 실업대책 재원 5조(재정지원 4조4천원에서 6천억원 증액), * 경영악화를 방지하기 위한 사업의 양도와 M&A를 긴박한 경영상의 이유가 있는 것으로 간주, * 해고 회피노력 의무화, * 신규채용 시 해고근로자 우선채용(해고자 리콜제도), * 해고실직자 주택상환자금 의료비 학자금 금융혜택제공, * 실직자에 대해 1년간 전 직장에서 의료보험혜택제공, * 근로시간위원회 올 상반기 중 구성, * 퇴직근로자에 사내복지시설 일정기간 제공, * 공공분야 채용 등을 통해 5만여명 규모 고용창출, * 실업률에 따라 고용보험요율 상향조정.
재벌개혁	* 상호지급보증 규제강화, * 우리사주제 민주적 운영 보장, * 결합제무제표 조기도입(99 회계연도부터), * 대표소송권 및 장부열람권 행사요건 완화, * 대기업총수 기조실 경영책임 부과 등
노동 기본권 보장 / 민주적 노사관계	* 금년 상반기 중 노조정치활동 보장(6개월전 관련법 개정), * 공무원 99년 1월부터 직장협의회 설치, * 교원 99년 7월부터 노동조합허용(금년 정기국회 법처리), * 실업자에 대해 산별노조 등 초기업 형태 노조 가입자격 인정, * 단체협약 일방해지 통보기간 3개월전에서 6개월전으로 연장, * 사회보장 의료보험통합 일원화, * 지방노동관서의 노동행정 업무 일부 지방자치단체 이관.
고용조정	* 정리해고 2년 유예 삭제, * 경영악화 방지 위한 기업 M&A 정리해고시 60일전 노동붐 신고, * 근로자파견제는 전문기술직 포지티브식, 단순업무직 네거티브식, * 고용조정법제 정비(2월중) 성차별금지규정 포함.
사회보장제도	* 체불임금 및 퇴직금을 사업주 대신해 지급(임금채권보장 기금제), * 고용보험, 산재보험, 국민연금, 의료보험 등 4대 보험 통합 강구, * 사회보험 관련 위원회에서 노사참여 확대.
물가안정	* 98년 물가 상승률 9% 억제, IMF 추후 협의 노사의사 반영, * 공공요금 조정에 근로자, 소비자 대표 참여.
국민대통합	* 구속노동자 석방 및 사면복권 대통령 당선자에 건의, * 98년 상반기 중 경제청문회 개최, * 부패방지법 가금세탁방지법 조속 제정.
2차 과제	* 노조전임자 임금지급 시 처벌 문제, * 기업 경영성 투명확보(경영참가법 제정 등), * 종합 고용안정(일용근로자 고용보험제 도입, 외국인력 고용허가제 도입, 실직자에 대한 지방세 및 공과금 납부 유예 등), * 민주적 노사관계 확립(화물운송체계 개선을 위한 대책기구 구성).

* 자료 ∑ 『노동사회』(1998.2).

3.1. Overall Economy

김대중 정부는 경제위기 이후 구조조정 과정에서 각 부문별 규제철폐를 추진하였다. 특히, 금융부문의 자율화 및 겸업화 등을 통한 금융의 효율성을 높이고, 재벌경영의 비효율성과 불공정성 타파하여 부실기업 및 과잉중복 투자의 문제를 해결하기 위해 기업간 빅딜과 워커아웃 방식을 진행하였다. 또한 경쟁력 강화 담론을 이유로 하여 경쟁제한적 장벽을 허물어 공기업을 민영화하였다.

3.1.1 금융산업의 종속화와 겸업화 및 대형화

한국은 경제위기 이후 급격한 자본시장의 개방 및 외환거래 자유화는 대외 종속의 심화로 나타났다. 우선, 1998년 5월 일반법인에 대한 외국인의 상장주식 투자한도를 폐지하고 코스닥 시장과 주가지수선물·옵션에 대한 외국인 투자한도를 폐지함으로써 IMF의 강력한 요구사항이었던 자본시장 개방이 완료되었다. 또한 1998년 7월 채권과 증권거래법상 모든 유가증권에 대해서도 외국인 투자를 전면 허용함으로써 자본시장은 외국투지가본의 각축장으로 전락하였다.

실제로 2001년 말 기준으로 외국인이 보유한 국내 상장주식의 규모는 93조 6,982억원으로 시가 총액대비 36.6%를 차지하고 있다. 이는 대주주와 정부 보유지분 등을 제외하고 실제 주식시장에서 유통 가능한 주식수의 50%를 넘는 규모로 사실상 국내 주식시장은 외국투자기관들의 손에 의해 좌지우지되고 있는 상황이다. 특히, 외국인 투자의 목적을 살펴보면 2001년 말 현재 주식투자가 88조 2,905억원으로 직업투자규모(5조 4,077억원)의 16.3배에 달하고 있어 단기수익성위주의 투자에 집중되어 있는 것을 알 수 있다.

그리고, 경제위기 이후 두드러진 특징은 외국자본의 직접적 영향력이 커지고 있다는 점이다. 시중은행들의 외국인 지분율은 2002년 11월 26일 현재 국민은행 67.5%, 신한은행 46.8%, 제일은행 51%, 한미은행 65.6%, 외환은행 34.4%, 하나은행 45.1%로 외국인이 대주주이거나 과반수 이상의 지분을 차지하고 있다. 이처럼 주요 금융기관이 초국적 금융자본의 지배하에 있게 됨에 따라 금융정책의 자율성은 확보될 수 없으며, 은행을 통한 신용배분기능, 통화량, 이자율 정책 등 전통적인 거시경제정책수단을 상실할 위기에 처해있다. 이러한 상황에서 금융구조조정을 통한 대형화·겸업화로 인하여 2002년 6월까지 630여개 기관(전체 금융기관의 30.5%)을 퇴출시켰으며, 경쟁력 강화라는 명분 아래 금융지주회사를 설립하고, 정부주도의 강력한 합병을 추진하면서 1997년 33개사에 달하던 은행은 17개사로 축소되었다.

또한 은행에 대한 구조조정이 어느 정도 마무리되자 정부는 증권과 보험업 등 제2금융권에 대한 구조조정을 예고하고 있다. 또한 증권 산업의 대형화와 전문화를 위한 수단으로 인수합병 등으로 선도 투자은행을 유도한 뒤, 자연스럽게 중소형 증권사의 합병이나 퇴출을 통해 증권산업 구조개편을 추진하였다. 이와 더불어 보험산업의 구조조정을 촉진시킬 방카슈랑스를 2003년 9월부터 도입하기로 했다. 이 경우 영업기반이 취약한 중소보험회사의 경우 대형사에 합병되거나 퇴출되는 것 외에는 선택의 여지가 없게 된다. 결국 정부의 구조조정은 규모와 범위의 경제(economic of scope and scale)를 실현하는 것이다.

그러나 구조조정 과정에서 산업금융은 형성하지 않았으며, 오히려 금융기관의 합병에 의한 수익성 위주의 경영전략을 유도했다. 실제로 재벌금융사가 보유지분에 대한 의결권을 행사할 수 있게 한 것은 일반 국민고객의 자산으로 매입한 계열사 주식으로 의결권을 행사할 경우 국민의 이익에 반하는 결정을 하는 등 이해상충이 야기 될 수 있다. 또한 고용조정의 측면에서 보면 부실로 인한 퇴출 과정에서 구조조정이 자산인수 방식으로 진행되어 노동자의 고용승계의 보장은 없었다.

) 2003년 10월 현재 시중 은행들이 은행 창구에서 보험상품을 판매하는 방카슈랑스 업무를 개시한 지 1개월만에 5천억원에 가까운 실적을 올린 것으로 나타났다.

) 금융 구조조정으로 인한 정리해고는 기존 노동자들의 자아실현 즉, 노동에 대한 의욕을 상실하게 되는 것이 그 무엇보다 중요하다. 또한 개별 사업장뿐만 아니라 전체 관련 산업에까지 파급되어, 노동계급에게 있어서 대안적 정책집단의 부재를 초래하게 된다. 이는 노동자들에게 선택의 여지를 빼앗아가 결국 생산성과 효율성이라는 모든 측면에서 부정적인 현상을 초래하게 된다.

3.1.2 재벌의 독점기업으로의 경제력 집중

한국의 경제위기의 원인 중 하나는 재벌의 과다한 차입경영과 과잉중복 투자의 문제였다. 이러한 내적 요인을 해결하기 위해 김대중 정부는 재벌 개혁에 있어서 재벌의 경영형태를 문제삼고 경영의 투명성 제고, 책임경영체제 확립, 재무구조 개선 등 신자유주의적 개혁을 추진했다. 정부는 「5+3원칙」에 의해 재벌개혁을 추진했다. 1998년 1월에 정부와 재벌간 맺어진 5대 원칙은 기업경영의 투명성 제고, 상호지급보증의 해소, 재무구조의 획기적인 개선, 핵심부문의 설정 및 중소기업과의 협력관계 강화, 지배주주 및 경영진의 책임강화였고, 그 후 1999년 3대 보완과제인 3가지 원칙을 제시하였다. 3대 보완과제는 산업자본의 금융지배 차단, 순환출자와 부당내부거래의 억제, 변칙상속의 차단이었다.

하지만 이러한 김대중 정부의 재벌 개혁은 개혁의 핵심이라 할 수 있는 출자총액제한제도를 강화하는 것이 아니라 오히려 완화하는 방향으로 나아갔다. 실제로 기업 구조조정은 재벌 핵심 사업 위주로 빅딜을 하였으며, 상호지급채무보증해소의 문제도 완전하게 이루어지지 못했다. 그리고 재무구조 개선과 경영 투명성 제고의 문제는 제도적 변화로서 사외이사제, 대표소송제가 도입되었다. 그러나 제도 도입이 형식적으로 도입되고 지배구조 개선의 문제로 변화하지 못했다. 특히, 정부는 재계의 요구에 의해 출자총액제한제 예외사항을 발표하는 등 30대 그룹지정제 축소방안을 발표한 것에서 알 수 있다.

우선, 공정거래법상 30대규모 기업집단 지정제도를 폐지하고 이를 자산규모 5조원 이상인 기업으로 축소하였다. 이에 따라 출자총액제한 제도의 적용대상은 2002년 4월 현재 19개 기업집단으로 축소되었다. 또한, 기업 구조조정관련 출자의 출자 총액제한 예외인정 시한은 2001년 3월말에서 2003년 3월말로 연장하고 신규지정 기업집단의 한도초과 출자분 해소유예기간을 1년에서 2년으로 연장하였으며 출자총액 제한시 동종·관련업종에의 출자 등 경영상 필요한 부분에 대해서는 예외를 인정하였다. 그리고 결합재무제표상 부채비율 100% 미만인 기업집단은 규제대상에서 제외하는 등 광범위한 예외조항을 두어 재벌의 경제력 집중을 막기 위한 출자총액제한제도를 예외규정을 두었다. 이러한 출자총액 제한제도의 대폭완화 조치 즉, 출자규제 예외조항은 출자규제의 실효성 저하와 정부의 재량권 확대를 초래해 궁극적으로 출자 규제 자체의 정당한 근거마저 위협하는 결과를 초래했다.

그러나 김대중 정부의 재벌 개혁의 시도는 기업의 재무구조 개선, 사외이사제 도입, 투명성 강화를 위한 결합재무재표, 전문가집단의 소액주주제도 등의 부분적 성과가 있었으나, 대우자동차의 분식회계 문제를 비상장과 비공개로 인하여 소액주주 방식은 재벌개혁의 소극적 방식이었다는 평가를 받고 있다. 게다가 기업 구조조정 목표인 소유지배구조, 집단 소송제 도입, 재벌의 금융(은행) 소유·지배구조의 문제 등이 실질적으로 이루어지지 않은 상태에서 사외이사제의 실질화를 위한 집중투표제가 이루어지지 않은 점은 이를 잘 보여주고 있다.

3.1.3. 공공부분 민영화

한국의 신자유주의적 정책(규제철폐와, 공공부문 민영화)은 대부분 고용, 임금, 노동비용, 생산성 등에서 생긴 변화들과 함께 노사관계의 변화에 보다 많은 영향을 주었다. 우선, 고용수준 변화에서 공익사업 및 공공서비스부분에서처럼 탈국유화(denationalization)가 규제철폐 및 국내시장 개방을 수반하여 이루어지는 과정에서 새로운 시장진입자가 고용이 늘어나는 경우보다는 오히려 공기업 구조조정 과정에서 인력감축을 꾀하는 경우로 나타났다. 이러한 신자유주의적 정책은 국가개입이 개인의 자유와 창의를 침해하고 관료주의와 비효율성을 결과를 초래한다고 보고 있다. 결국 민영화는 국가 개입을 축소하고 시장의 기능을 활성화한다고 보고 있다.

한국에서 경제위기 이후 공공부문 구조조정은 한편으로 공공부문 축소와 사적 경제로의 전환으로 나타났으며, 다른 한편으로는 공공부문의 시장경제 원리의 도입으로 나타났다. 이러한 공공부분 구조조정 은 인력감축, 경상비절감, 자산매각, 민간위탁, 전자조달, 경쟁체제도입과 규제완화 등의 제도개선, 수익자부담원칙을 통한 기관재정자립도 향상 등의 내용을 개혁과제로 하고 있다. 실제로 한국통신, 한국가스공사, 철도, 한국전력 등 공기업 분할 및 단계적 민영화를 추진하였다(부록 1 참조). 여기에서는 한국통신과 한국전력의 사례를 살펴볼 것이다.

) 1978년 미국은‘공기업 규제정책법’이라는 것을 통과시켜 전력산업과 관련한 여러 규제조치들을 철폐했는데, 칠레(1982), 뉴질랜드(1987), 노르웨이(1991), 아르헨티나(1992)가 뒤따랐다. 1989년부터 영국이 민영화와 탈규제조치를 전면적으로 채택하고 나서자 전지구적인 규제철폐 움직임이 전개됐다.

우선, 한국통신의 경우 규제내용 변화는 규제완화, 경쟁촉진, 시장개방, 보편서비스 등으로 진행되었다. 시기별로 보면 노태우 정부시기에 국제전화 복점체제 및 부가통신 완전경쟁이 허용되고, 한국통신 민영화 계획이 발표가 시작이었다. 실제로 1987년의 한국통신민영화계획 및 1990년 통신시장 구조조정이 진행되었다. 김영삼 정부시기에는 3차례(1993, 1994, 1996)의 시장자유화 조치를 통하여 포괄적 경쟁체제로 전화하였다. 이 시기 민영화도 본격 추진되어, 한국통신(지분 28.8% 매각), 한국데이터통신(현 데이콤), 한국이동통신(현 SKT) 등 통신관련 독점공기업이 모두 민영화되었고, 한국통신 기업형태도 정부투자기관에서 상법상 주식회사출자기관으로 전환되었다. 특히, 1997년 10월 공기업특별법 제정을 통해 한국통신의 기업형태와 지배구조를 재규정하였다. 결국 김대중 정부 시기의 통신 정책은 자유화 조치로 형성된 시장구조의 안정화와 통신 개방 이행, 한국통신 민영화 완성 등으로 이루어져 있다.

) 단계적 민영화의 대표적 사례인 한국통신(KT)은 김영삼 정부시기 1993년(10%), 1994년(10%), 1996년(8.85) 등 총 28.8%의 지분이 일반 매각된 이후 IMF 경제위기를 맞이하였다. 결국 1995년∼2001년에 전체 인력의 26.1%인 15,472명이 감축되었는데, 이 중에서 12,355명이 1998년∼2001년 사이에 감축되었다. 그리고 2003년 10월1일 전체 직원의 12.6%인 5,500명을 명예퇴직 시키기로 하였다. 이 결과 KT의 직원 수는 43,700명에서 38,200명으로 줄어든다.

다음으로, 한국 전력의 민영화 논의는 노태우 정부시기에 한전을 비롯하여 7개 기간의 정부보유주 중 자기자본기준 5조원 상당의 주식을 향후 5년간 국민주 방식으로 보급하였다. 그 후 1994년 김영삼 정부는 각 부처별로 민영화 추진 실무대책반을 설치하고 특히, 1987년 당시 한국 전력 등에 적용했던 국민주 매각방식 대신 공개입찰을 통한 일괄 매각방식을 채택했으나 실패하였다. 그러나 경제위기 이후 김대중 정부는 1998년 한국전력의 정부 보유주 21%를 국민주로 매각하였고 1999년 한국전력의 해외 전환사채(DR)를 7억5천달러 정도 발행하여 분할매각을 준비한 이후, 최종적으로 1998년 말 전력사업 구조개편안을 제출하여 한국전력(발전)의 분할 매각을 공식화하였다(김성구, 2002).

그러나 이러한 구조조정의 결과는 규제철폐로서 민영화 결과의 긍정적인 측면인 공공성, 효율성을 담보하지 못한 상태에서 과도한 고용인력과 높은 임금을 지적하면서 그 해결방안으로 민영화를 추진과정에서 정리해고와 임금동결과 같은 노동통제 강화 현상이 나타났다. 하지만 전력 민영화의 문제는 담합배제의 가능성, 가격 상한제 실시 문제, 에너지 빈곤 인구에 대한 대책 등이 제시되고 이행된다면 민영화 논의를 사회적 참여를 통한 합의 관계 속에서 공영화(publicisation)의 방편을 고려할 수 있다. 이것은 한편으로 공기업 스스로의 비효율성에 대한 제거의 문제, 다른 한편으로 민주적 공공 규제의 도입이 가능하다는 전제하에서 사회적 논의로 이끌어 낼 수 있는 것이 가능하다.

) 한국 정부는 1998∼2000년 사이에 공공부문에서 13,1082명을 감축하였고, 공기업에 대해서는 41,230명을 감축하였다. 사실상 공기업의 인건비는 전체예산에서 약 5%밖에 차지하지 않는다. 그럼에도 불구하고 한국 정부는 획일적인 경영혁신 프로그램으로 3년간 100여개의 공기업 중 약 30%의 고용감소를 추진하였다.

3.2. Labor Market

1990년대 이후 한국의 노동시장은 국제경쟁이 가속화되고 경제성장 속도가 둔화됨에 따라 경쟁력 강화를 위해 유연성을 확대하는 방향으로 나아가고 있다. 이 과정에서 시장 기능을 활용하는 노동시장 유연화 정책이 강조됨에 따라 노동시장에 대한 규제를 완화하는 정책이 지속적으로 추진되고 있다. 게다가 경제위기 이후 구조조정 과정에서 해고를 용이하게 하고 노동비용을 줄이기 위해 고용의 유연성을 요구하였다. 고용 유연화는 정규직의 정리해고와 희망퇴직 등을 통한 비정규직 노동자의 증가를 초래하였다. 특히, 비정규직은 임금, 노동시간, 사회복지의 측면에서 정규직보다 열악한 노동조건에 놓이게 되었다. 실제로 김대중 정부는 경제위기 이후 국내외 자본의 요구를 수용하여 노사정위원회라는 합의형식을 빌려 정리해고제와 근로자파견제 도입을 추진하였다.

3.2.1. 노동시장 유연화와 비정규직 양산

한국에서 1997년 경영상 이유에 의한 고용조정이 사유를 긴박한 경영상의 필요로 단순화하고 이 고용조정규정의 시행이 2년간 유예되었다. 이러한 정리해고 문제는 경제위기 이후 1998년 2월 6일 노사정위원회를 통해서 해고제도의 경직성 완화하는 이름으로 규정상의 해고요건을 근로기준법에 명시함으로써 경영상 해고의 절차를 간편화 혹은 신속화하였다. 이것은 기업측에는 해고비용을 경감하는 효과가 있었던 것으로 평가된다.

그런데 1998년 2·6 사회협약에서는 정리해고뿐만 아니라 정규직 근로자를 비정규직 저임금 파견노동자로 대체하고자 하는 근로자파견법이 노사정 합의라는 절차적 형식을 통해서 시행하기로 되었다. 파견근로자법의 제정 역시 당시 비공식적으로 광범하게 확산되고 있었던 파견근로자 제도를 법적으로 뒷받침하여 그 영역과 기한을 입법화한 것이다. 근로자파견법의 시행으로 인해 고용형태의 다양화, 기업 경영여건의 개선이라는 명목으로 현행 노동관계법 상 불법화되어 있는 중간착취제도를 도입하려는 시도가 있으며, 정규직을 대규모로 비정규직 불완전 취업자로 만들어 임금과 근로조건의 대폭적인 악화가 나타났다. 이러한 정리해고로 인한 노동시장 유연화의 결과는 대량실업을 야기하였다.

) 현행 근로기준법은 부당해고를 실체적 또는 절차적으로 제한하고 있다. 경영상 이유에 의한 해고의 경우에는 실체적 및 절차적 제한규정(제31조)이 있지만, 근로자의 귀책사유에 의한 해고의 경우에는 정당한 이유를 요구하는 일반규정(제30조 제1항)과 모든 해고에 대하여 적용되는 해고 예고제(제32조) 이외에 별다른 절차적 제한규정은 두고 있지 않다.

) 한국에서 노동시장 유연화로 인하여 1997년부터 2001년까지 상위 20%의 계층은 소득 증가율이 19.6%로 급속히 증가한 반면, 하위 20%의 소득 계층은 증가율이 4.0%에 그쳐 소득간 계층 불평등이 심화되고 있는 것을 알 수 있다.

<표 3-2>에서 보면 알 수 있듯이 2000년 이후 실업자 추이는 크게 줄어들지 않고 있으며, 오히려 1년 이상 장기 실업자 비율은 전체실업자와 비교해 보면 증가하고 있는 추세이다. 이것은 김대중 정부 출범 이후 4년 동안 실업대책에 투입한 예산이 약 16조원에 이를 정도로 많은 재원을 실업정책에 집중하였음에도 불구하고 실질적인 효과를 얻지 못하고 있음을 보여주는 것이다. 실제로 1998년 전체 실업자의 약 65%가 정부의 실업 프로그램 중 그 어느 것도 적용 받지 못하고 있다.

) 한국의 노동부 통계 자료에 의하면 1992년∼2002년까지 청년(15∼29세) 실업률(7.9%)은 전체 실업률(4.1%)의 2배 수준이다. 또한 1,205명에 달하는 장애인들의 경제활동 참가율은 47.85이며, 실업률은 28.4%에 이르고 있다.

<표 3-2> 김대중 정부 시기 실업자 추이□ 1998∼2002(단위 명)

구분 년도	1998	1999	2000	2001	2002
전체실업자	1,490,000	1,374,000	913,000	845,000	708,000
1년 이상 장기실업자	158,000	210,000	134,000	129,000	109,000

* 자료∑ 『노동백서』, 『매월 노동통계 조사보고서』

또한 한국 사회회에서는 비정규직 노동자는 신자유주의적 노동시장 유연화 정책에 의해 급속히 확산되고 있다. 이것은 신자유주의적 세계경제질서 개편이 가져온 지구적 차원의 경쟁격화와 기업 경영의 불확실성 심화라는 기업환경 변화 속에서 기업들이 인건비 절감을 위해 비정규직 노동을 확대시키고 있는 것을 반영하는 것이다. 한국에서 비정규직 노동자는 1998년 경제위기 이후 매우 빠르게 증가하고 있다. [그림 3-1]에서 지난 20년 간 임시일용직 추이를 살펴보면 1987년 노동자 대투쟁을 거친 뒤인 노태우 정부 때는 임시일용직 비중이 감소했다. 그러나 김영삼 정부가 출범한지 1년 남짓 지난 1994년 5월부터 다시 증가하기 시작했고, 김대중 정부 시기 경제위기를 겪은 뒤인 1999년 3월부터 50%를 넘어섰으며, 최근에는 51%대에서 구조화하고 있다.

) 비정규직 노동자는 1980년대 전두환 정부 때 이미 50% 선에 육박했고, 다른 어느 때보다 빠른 속도로 증가했다. 1983년 2월에는 노동자 4명 중 1명이 임시일용직인데 비하여 1986년 10월에는 노동자 2명중 1명(49%)이 임시일용직으로 3년 6개월만에 2배 가까이 증가하고 있다.

비정규직 노동자의 가장 전형적인 특징은 고용불안정이다. 한국에서 고용불안정층은 고용계약기간이 짧거나 고용기간이 불안정한 기간제 노동자(contingent workers), 파견, 영역 등 간접고용 노동자, 시간제 노동자(part-time workers), 보험모집인, 학습지 교사와 같은 특수고용노동자 등 여러 가지 범주로 유형화된다. 비정규직 노동자들은 일자리의 불안정만이 아니라, 저임금에 시달리고 있다. 실제로 한국 사회에서 정규직 노동자는 2001년 하반기에 임금을 169만원을 받고 있는데, 비정규직 노동자는 89만원을 받고 있다. 또한 노동시간의 경우에 정규직 노동자는 45.9시간인데, 비정규직 노동자는 46.5시간이다. 게다가 비정규직 문제는 이러한 임금 이외에 사회보험 가입 및 노동조건 적용률에서 정규직에 비하여 매우 차별을 받고 있다.

) 실제로 정규직 노동자는 80∼95%인데, 비정규직 노동자는 10∼14%만 가입하고 있다. 또한 퇴직금·시간외 수당·상여금을 정규직 노동자는 80∼95% 적용 받고 있는데, 비정규직 노동자는 16∼23%만 적용 받고 있다(『노동사회』, 2001.8).

[그림 3-1] 임시 일용직 비중 추이□ 1982.7∼2002.12

* 자료∑ 『노동사회』(2003.8∑ 100).

그럼에도 불구하고 기업에서 비정규직 형태의 고용을 선호하는 이유는 이익과 노동비용의 절감, 수요변화에 대응한 유연성 확보, 노동조합의 약화 등을 위해 전략적으로 활용하는 것이다. 이러한 사실에서 알 수 있는 것은 한국 기업들은 시장상황에 따라서 인력조정이 용이한 비정규직을 채용하고 있는 것이다. 이것은 결국 비정규직에 대한 수요의 근거는 기업의 이윤극대화를 위해 항상적으로 존재하는 수요라고 할 수 있다.

3.2.2. 노동시간 유연화

한국에서 노동법 제정 이후 1998년까지 주 48시간에서 1989년 주 44시간으로 근로기준법이 개정된 이후, 장시간 노동은 좀처럼 개선될 조짐이 없었다. 그러나 경제위기 직후인 1998년 경기침체의 여파로 다소 노동시간이 줄었으나, 그 뒤 다시 노동시간이 늘어나 1997년 주 46.7시간이었던 전 산업 노동시간은 2001년 현재 47시간으로 오히려 조금 늘어난 상태이다.

한국에서 장시간 노동의 가장 중요한 원인은 긴 법정노동시간으로 OECD에 가입한 나라들 중 2000년 현재 임금노동자 기준으로 연간 노동시간이 2,474시간으로 가장 열악한 상태에 놓여있었다. 이러한 상태에서 1998년 2·6 사회협약을 통해 노동시간을 주 40시간으로 단축하기로 합의하였다. 김대중 정부시기 노동시간 단축 문제는 일자리 창출(job-sharing)을 통하여 경제위기 이후의 실업문제 해결에 기여하기 위한 합의사항이었다. 그러나 김대중 정부는 집권기간 동안 노동시간 단축을 시행하지 않았으며, 5년 이상 끌어왔던 40시간제 법안이 2003년 8월 상정 10개월만에 전격적으로 처리되었다. 이것은 지난 7월 금속노조가 산별교섭과 8월 현대자동차의 임단협을 통해 ‘임금 삭감 없는 주 5일제 실시 합의’로 다급해진 사용자 단체가 종전의 정부 법안에 대한 반대입장에서 찬성으로 급선회했기 때문이다.

하지만 노동시간 단축 논의에서 변형근로시간제의 문제는 노사간의 첨예한 대립으로 쉽게 조율되지 않는 사안이었다. 실제로 변형근로제는 1980년 전두환 정부가 탈법적인 방식으로 입법화한 이후 7년 동안 시행되어 온 경험이 있는 법제도였다. 그리나 그 폐단이 심각하여 1987년 법개정 시 삭제되었던 것을 1997년 개정법에서 다시 입법화한 것이다. 게다가 1997년 노동법 개정이후 한국의 노동시간 유연화는 정리해고에 관한 별도의 규정을 마련한 것 이외에 근로기준법에서 중요한 변화는 노동시간 유연화에 관련된 규정의 신설이었다. 이에 따라 2주 단위와 1개월 단위의 탄력적 근로시간제(근로기준법 제50조), 노동시간 조정으로 선택적 근로시간제(제51조), 재량근로시간제(제56조 3항) 등 노동시간제 완화를 취업규칙 또는 노동자 대표자와의 서면합의를 근거로 시행할 수 있게 되었다.

반면 2003년 노동법 개정을 통한 노동시간 단축 사항을 보면 변형근로시간제를 확대하고, 초과노동시간을 확대하면서 초과임금 할증율을 낮추며 월차와 생리휴가를 무급화하면서 보상휴가제를 실시하는 등 많은 문제점을 안고 있다. 이러한 노동시간 유연화의 결과는 연장근로에 대한 가산임금과 관련하여 노동자의 임금수준의 저하, 그리고 특정일 또는 특정주의 장시간노동이 초래될 수 있다. 특히, 노동시간 단축의 대상과 시기를 2004년부터 2011년까지 단계적으로 적용하는 문제는 영세 중소사업장과 비정규직 노동자들에게는 더욱 열악한 노동조건을 방치하는 것이다.

3.3. Industrial Relations

한국 사회에서 1989년 김영삼 정부 이후 1998년 김대중 정부, 그리고 현재의 노무현 정부에 이르기까지 기존의 낡은 권위주의 노동정책의 실효성은 상실하고 대립적 노사관계가 지배하는 가운데 새로운 노사관계를 수립해 가는 모색기 라고 볼 수 있다. 한국의 노사관계는 10%대의 낮은 노조 조직률과 협약 적용률, 대기업·정규직 중심의 기업별 노조·교섭 체계 등 □극도로 분권화된 노사관계(decentralized labor relations)□로 대표된다. 이러한 상황에서 한국의 노동조합은 1990년대에 들어서면서 신자유주의적 구조조정의 상황을 맞이하고 있다.

) 지난 20년간 한국의 노조 조합원수는 최대 193만명(1989년), 최소 98만명(1982년)으로 100만명 대에서 오르내렸고, 노조 조직률은 최대 18.6%(1982년), 최소 11.2%(1997년)로 10% 대에서 오르내렸다.

1990년대 이후 노동법의 기본방향과 내용은 김영삼 정부시기 노사관계개혁위원회와 김대중, 노무현 정부시기 노사정위원회를 통해서 마련된 것이다. 특히, 경제위기 이후 김대중 정부의 노동정책은 노동과 자본 그리고 정부가 국가의 정책결정과정에 참여하는 노사정위원회의 합의를 통해서 이루어졌다. 김대중 정부는 노사정위원회를 통한 참여와 협력으로 표현되는 상생의 장으로서 노사관계를 해결하려는 것이었다.

3.3.1. 김영삼, 김대중 정부시기의 노사관계

1996년 김영삼 정부는 노사관계개혁위원회를 통해서 참여적 노사관계를 수립할 것을 의도하였다. 이것은 한편으로 세계화에 맞추어 노동시장의 유연성을 제고하고자하였다고 할 수 있다. 실제로 정부는 한국의 노동법은 근로기준법이 선진국보다 높은 수준의 근로조건을 보장하고 있는 반면, 단체행동권은 지나치게 제약되고 있다고 보고 있었다. 따라서 복수노조 허용, 제3자 개입금지조항 철폐 등을 긍정적으로 검토하되, 파견근로자제도, 변형근로시간제, 정리해고제 등을 다시 추진하였다.

이러한 측면에서 노사관계개혁위원회는 민주노총까지 포함한 노사를 대표하는 제세력이 최초로 한자리에 모여 노동체제 개혁의 방향과 내용을 심도 있게 논의한 역사적인 장이었다. 나아가 노사관계개혁위원회라는 시도는 정부 노동정책 차원에서 이전의 배제적 노동정책에서 참여적 노동정책으로 전환을 위한 시도라고 할 수 있겠다. 한편으로 기존의 통제와 배제를 중심으로 하던 노동정책에서 벗어나 사회적 논의와 쟁점, 협상의 정치가 열려지게 되었다는 측면에서 큰 의미를 가진다.

그러나 노사관계개혁위원회의 시도도 사회적 타협이 이루어지지 않자 정부가 합의안이나 공익안도 무시한 일방적 법개정안 통가로 무산되었으며, 이는 노동자 총파업을 불러일으키면 결국 노동법 재개정이라는 초유의 사태를 불러왔다. 한편 김대중 정부가 들어서면서 경제위기 난국 속에서 한 걸운 더 나아가 노사정위원회라는 사회적 협약 틀을 가동함으로써 새로운 노사관계 수립의 모색은 더욱 깊어져갔다. 이러한 과정을 통해 기존의 노동법 체계는 많은 부분 민주화 시대에 걸맞게 개정되었으며, 새로운 노사관계 틀이 모색되었다.

실제로 상급단위 복수노조가 허용됨으로써 민주노조 진영의 상급단체와 민주노총의 합법화의 길이 열림으로써 민주노조 진영의 제도화의 길이 열려졌다. 제3자 개입금지조항이 실질적으로 폐지됨으로써 노동운동의 연대를 차단하는 주요한 통제장치가 사라지게 되었다. 아울러 노조 업무조사권 삭제, 직원중재 대상이 축소, 조정전치주의의 도입 등으로 노동 기본권이 일정하게 신장되었다. 또한 노동조합의 정치활동 금지 조항도 삭제됨으로써 노동운동의 정치세력화의 길이 열리게 되었다.

그러나 한편으로 노동시장 유연화 제도가 대폭적으로 도입되었다. 이것은 앞에서 이미 언급한 바와 같이 정리해고 조항이 법제화되었으며, 변형근로제도 및 선택적 근로시간제 등 다양한 형태의 근로형태도 아울러 도입되었다. 파견근로제도의 경우 1998년 노사정위원회 합의로 새롭게 도입된 것이다. 하지만 대립적 노사관계는 이러한 실험에도 불구하고 여전히 한국의 노사관계를 지배하고 있다. 경제위기 과정에서 정부와 기업의 구조조정은 대대적 인력감축을 수반하였으며 노동자들은 고용의 불안이라는 새로운 위협에 놓이게 되었다.

) 뿐만 아니라 김대중 정부는 1998년부터 2001년까지 7개의 안전보건제도를 완화, 폐지하였다. 그 주요 내용은 프레스·리프트 정기검사 폐지, 공정안정보고서 재작성·제출·심사제도 폐지, 유해위엄방지계획서 제출·심사제도 폐지, 안전보건관리규정의 신고 및 심사제도 폐지, 작업환경측정 횟수 조정 등이다.

3.3.2. 노무현 정부의 노사관계

2003년 노무현 정부는 노사관계 발전전략(노사관계 로드맵)을 발표하였으며, 그 후 노사정위원회 산하 노사관계발전추진위원회는 □노사관계 발전전략 수립을 위한 기초토론 자료□에서 □사회통합적 노사관계 구축□을 위한 정책과제를 제시했다. 그 내용을 살펴보면 ① 국제기준에 부합하는 법·제도의 선진화, ② 중층적 노사관계 체제의 구축, ③ 공공부문의 노사관계체제 정비 및 선도 역할 제고, ④ 유연안전성(flexicurity) 제고를 통한 노동시장의 활력 증진, ⑤ 사회적 형평성 제고를 통한 사회통합 기반 조성이다.

그리고 지난 9월 노동부는 「노사관계제도선진화연구위원회」에서는 ‘노사관계법·제도 선진화방안’을 노사정위원회에 회부하고 그 논의결과를 지켜본 후 노사합의에 이르지 못할 경우 위 방안을 중심으로 해서 노사관계 법과 제도를 개선해 나가겠다고 밝혔다(<표 3-3> 참조). 특히, 노동부는 노사관계 개혁의 3대 목표로 노사갈등으로 인한 사회적 비용의 최소화, 유연하고 안정된 노동시장의 구현, 근로계층간 격차 완화를 제시하였다. 여기에서는 우선적으로 노무현 정부가 제출한 노사관계 법·제도 선진화 방안을 중심으로 살펴 볼 것이다.

<표 3-3> 노무현 정부의 노사관계 제도 주요 개선안

내용	주 요 개 선 안
국제노동기준의 노동권 보장	* 교원 공무원 노조 허용, * 복수노조 허용(교섭창구 단일화 * 실업자초기업단위 노조 가입허용(비정규직 노조 설립허용), 노조원 임원자격제 폐지와 제3자신고제 폐지, * 필수공익사업의 직권중재제도 개선(축소화 방향)
노조 과보호 제도개선	* 노조전임자 임금지급 개선(전임자 임금지급 요구 쟁의 행위 금지) * 대체근로 완화(불법파업, 필수공익사업장의 경우 외부인력으로 대체 근로 허용, 현재는 회사내 인력만 대체 근로 가능) * 직장폐쇄 요건 완화(불법파업시, 태업 및 파상 파업시) * 부당노동행위 제도개선(현재 부당노동행위로 인정되면 막바로 형사 처벌로 들어가나 이를 없애고 구제행위를 한 뒤 안 들으면 형사처벌)
노사자치주의 제도정비	* 단체교섭 및 쟁의행위 대상 조정(단체교섭과 쟁의행위 범위 확대) * 노동위원회 조정대상이 구분(이익분쟁에서 권리분쟁까지) * 조정 전치주의 제도개선(파업 전 무조건 하기로 돼 있는 조정절차를 없애는 쪽으로) * 노동위원회 기능 확충, * 교섭방식 노사자율, * 공공부분 노사관계합리화
노사파트너십 구축	* 투명 경영, * 노사관계 인식 제고를 위한 노동교육 강화 * 기업단위 노사협의회 활성화, * 업종·지역단위 노사협의회 활성화 * 노동정책 결정과정에 노사참여 강화
정리해고·임금 유연적 안정화	* 국제기준에 맞는 노동시장 유연성 제고 및 해고기능 개선 * 임금의 유연성 제고, * 파견사업의 적정성(파견 대상업무의 확대)

1) 사용자 권한이 강화된 측면.

첫째, 직장폐쇄 요건이 명확해진다. 현재 사용자의 직장폐쇄 권한은 합법 파업에만 허용되고 있지만 앞으로는 불법파업이라고 하더라도 권리 행사가 가능하다. 이와 함께 공익사업의 합법 파업에 대해서도 신규 채용과 하도급을 통한 대체근로가 허용된다. 현행법은 해당사업내 인력을 통해서만 대체근로를 할 수 있도록 규정하고 있다. 둘째, 부당 해고제도도 대폭 개선된다. 현행 제도는 부당 해고시 5년 이하의 징역이나 3천만이하 벌금 등 형사처벌 하도록 되어 있지만 앞으로 화해제도로 대체하는 방안이 추진된다. 객관적으로 복직을 기대할 수 없는 상황에 이르렀을 때에는 금전보상제도가 도입되고 정리해고 시 노조와의 협의기간(현행 60일)도 단축된다. 셋째, 무노동 무임금 원칙은 그대로 유지된다. 오는 2007년 사업장단위 복수노조 허용시점에 맞춰 유니온 숍 제도(신규 채용되면 의무적으로 노조에 가입해야 하는 제도)도 정비된다. 이를테면 이 제도가 아예 폐지되거나 이를 유지하되 다른 노조에 가입하거나 따로 노조를 조직할 경우 신분상 불이익을 줄 수 없도록 보완장치가 마련된다.

2) 노동자 권리 신장의 측면.

첫째, 노조 전임자에 대한 급여지원 관행이 개선된다. 현행법은 오는 2007년부터 사용자의 노조 전임자 급여지원을 부당노동행위로 규정하고 있지만 앞으로 예외규정을 둬 노조 규모에 따라 법령이 정하는 기준 내에서 최소한도의 전임자 급여지원이 가능해진다. 둘째, 의무적인 단체교섭 사항에 관한 기준이 마련되었다. 이를테면 조합비 일괄공제와 근무시간 중 조합활동 보장, 노조에 대한 편의제공, 교섭 및 쟁의절차 관련 사항 등이 단체교섭 사항으로 명시되었다. 현행 노조법은 노동쟁의를 ‘근로조건의 결정’에 관한 분쟁으로 정의하고 교섭 및 쟁의행위 대상을 ‘이익분쟁’에 한정되는 것으로 해석하고 있다. 셋째, 이와 함께 실업자라고 하더라도 초기업 단위 노조 가입이 가능해진다. 단 기업단위 노조에서는 가입이 금지된다. 현행법은 실업자를 근로자가 아닌 것으로 해석, 기업별 노조. 초기업 노조를 불문하고 노조가입과 임원자격을 제한하고 있다.  상급 노사단체가 아닌 제3자가 교섭 및 쟁의행위를 지원했을 경우 행정관청에 신고해야 하고 이를 어겼을 경우 처벌받는 제3자 지원신고제도 폐지된다.

3) 기타

게다가 현재 제대로 운영되지 못하고 있는 노사협의회가 활성화된다. 노사관계선진화 방안은 근로자 과반수이상을 조합원으로 두고 있는 노조가 노사협의회 근로자위원 위촉권을 가질 수 없도록 했다. 따라서 모든 사업장에서 근로자들이 근로자위원을 직접 선출해야 한다. 또한 파견, 사내 하청 근로자도 노사협의회에서 의견을 개진할 수 있게 된다. 과반수 노조가 없는 사업장의 경우 노사협의회의 근로자위원이 근로자대표로 간주된다. 협의 및 의결사항과 관련된 사항에 대해 근로자위원이 자료를 요청했을 때에는 사용자가 일정기일이내에 이를 제공해야 한다. 그러나 근로자위원이 이를 누설했을 경우 처벌을 받게 된다. 노사협의회에서 합의되거나 의결된 사항은 취업규칙과 동일한 효력을 갖게 된다.

또한 필수공익 사업 개념 및 직권중재제도가 폐지되고 공익사업 분야 파업시 최소업무 유지의무가 신설된다. 예컨대 병원 노조가 합법적인 파업에 들어가더라도 응급실과 중환자실 직원 등 최소 요원은 파업에 참여시키면 안된다는 것이다. 그리고 긴급조정을 통한 분쟁 해결의 실효성을 높이기 위해 쟁의행위 금지기간이 현행 30일에서 60일로 확대된다. 복수노조 문제는 복수노조 허용에 따른 교섭창구 단일화 방안이 마련되고 단체협약 유효기간 제한을 현행 2년에서 노사자율로 정해지는 방향으로 개선된다.

3.3.3 산업안전

이상에서 살펴 본 바와 같이 선진화 방안의 내용을 평가하면 노조의 파업에 대한 부정적이고 적대적인 인식에 근거하여 파업을 최소화하고 무력화하기 위해 소위 사용자의 대항권을 대폭 강화하고 나아가 노조의 자율권을 침해하는 내용을 담고 있다. 또한 노동유연성과 국제기준을 이유로 노동자에 대한 보호규정을 대폭 완화함으로써 노동자의 삶의 질을 크게 위협하고 있다. 노사관계의 선진화는 노동기본권의 온전한 보장과 경영참여를 통한 노조의 사회파트너로서의 지위 인정 및 노사정의 신뢰회복을 근간으로 하는 사회통합적이고 참여적인 노사관계의 확립을 통해서 이루어 질 수 있는 것인데, 선진화 방안의 내용은 노조활동에 대한 견제, 노동자의 노동조건 악화, 산업현장에서의 갈등 조장 등이 대부분이다.

선진화방안에 대한 긍정적인 측면이 없는 것은 물론 아니다. 실업자초기업단위 노조 조합원 자격인정, 제3자 지원신고 및 처벌제도의 폐지, 불법쟁의행위에 대한 손해배상 및 가압류의 범위제한, 조정대상을 교섭·쟁의대상으로부터 분리·확대, 조정전치제도의 폐지, 필수사업개념 및 직권중재제도의 폐지, 근로계약시 기본적 근로조건내용(임금, 근로시간)의 서면화 및 해고 시 해고사유의 서면에 의한 통지 등이 그것이다. 하지만 선진화방안은 위와 같은 긍정적인 측면에도 불구하고 전체적으로 보면 파업의 최소화, 노조활동에 대한 견제와 같은 악화를 지향하고 있는 것으로 평가할 수밖에 없다. 왜냐하면 법과 제도는 보편적인 사회원칙에 부합하는 즉, 노동조합에게 있어서 과거 억압적 노동관련 규정을 점차 진전된 방향으로 나아가는 것이지, 어떤 한 조항과 다른 조항을 교환할 수는 없는 사항이기 때문이다.

한국에서 산업안전보건법은 1981년과 1983년 산업안정보건법을 제정과 시행규칙이 정비된 이후 1990년 산업안전보건법을 전면 개정하였다. 이것은 기본의 관련 법규가 국제화 시대에 접어들면서 사업장 내의 근로자 안전보건뿐만 아니라 상품 수출입에서 제품의 근원적 안전성 확보 및 블루라운드, 우루과이라운드에 따른 시장개방에 대비한 안전보건 관련규정들의 개정 및 보완에 범위가 확장된 것이다.

하지만 1990년대 초반부터 지속적으로‘기업활동규제완화에 관한 특별조치법’개정을 통해 안전보건 관련 규제가 완화됨과 동시에, 1997년 경제위기를 겪으면서 기업의 안전보건에 대한 투자가 위축되는 분위기 하에서 1998년 2월에는 산업안전 행정조직이 통합·광역화되는 등 행정조직 축소가 이루어졌다. 이처럼 감량경영과 안전보건 조직·투자 위축, 노동시장 유연화 등으로 인하여 재해발생의 위험은 더욱 높아졌다. 이에 정부는 재해감소를 통한 경제 손실 최소하, 기업자율 재해예방활동의 촉진, 재해 예방분위기의 지속적 환산을 주요 정책기조로 관련 제도를 시행하였다.

한편 한국의 산업재해보험법은 1996년 당시 186,000여개 사업장의 789만 노동자를 당연 적용대상으로 하고 있었으나, 총 취업자 수에서 절반을 넘는 5인 미만 사업장과 금융·보험업 종사노동자를 여전히 법적용 대상에서 제외되고 있었다. 게다가 산업재해로 인한 부상과 질병의 다양한 형태에 따라 산재보험의 급여가 지급되고 있다. 이러한 장해급여는 장해등급(1∼14등급)에 따라 그 지급형태가 다르다. 하지만 작업장에서 기계운반을 하다가 다친 이후 통증으로 인한 질병(복합부위 통증 증후군)과 같은 질병은 과거의 산재기준으로는 평가되지 못 할뿐만 아니라, 장해등급 판정과 보험지급 등에 있어서 혜택을 받지 못하고 있다.

더욱이 1997년‘기업활동규제완화에 관한 특별조치법’에 의해 안전관리자 의무고용이 완화되어 재해율이 증가추세로 돌아서고 있다. 그간 정부의 산업재해·직업병 정책원인에 대한 근본적인 처방을 제시하기 보다 캠페인 운동으로 접근하거나 공식 재해율만을 앞세우는 미봉책으로 일관하였다. 최근 한국 정부(재정경제원)는 21세기 국가과제에서 산재보험을 민영화하려는 움직임을 보임으로써 산업재해발생율 46%를 차지하는 50인 미만의 영세기업 노동자들이 산재서비스를 제공받지 못할 위기에 처해있다.

이와 같은 규제완화는 산업안전보건법 개정을 통해 자율안전보건관리체제로 구체화되었다. 실제로 산업안전보건법상의 안전관리자·보건관리자 선임 의무사항을 완화한 1996년부터 1998년 사이에 노동현장에서 안전관리자와 보건관리자가 각각 41.3%, 15.2%가 축소되었다. 결국 노동자의 건강과 안전을 보호하기 위한 최소한의 사업주 의무사항을 폐지하고, 국가가 가져야할 노동자 건강권 보호의 기본적인 책무를 포기함으로써 노동자들은 노동재해의 고통 속에서 신음하고 있는 것이다.

) 김대중 정부는 2001년 8월 여성관련 노동법 개정 시 전체 여성노동자의 연장, 야간, 휴일근로를 일정하게 규제하였던 근로기준법을 폐지하고 임산부 보호에 국한하는 법안이 제정하였다. 이는 여성 노동자의 저임금, 장시간노동, 모성보호가 미흡한 현실에서 여성노동자의 근로조건을 더욱 악화시키는 것이며, 그나마 임산부를 야간, 교대근무로부터 보호할 수 있는 대책도 미흡하여 실효성을 거두고 있지 못한 상황이다.

결국 한국의 열악한 노동조건은 노동재해와 직업병을 유발할 수 있는 원인을 제공하고 있는 것이다. 노동부가 공식적으로 집계한 산업재해율은 1998년의 3.98% 이후 점차 낮아지는 추세이지만, 등록되지 않고 은폐되는 재해를 포함하면 한국은 여전히 세계 최고수준의 산업재해가 발생하고 있다(<표 3-4>참조).

게다가 한국에서는 경제위기 이후 구조조정으로 인한 인력감축과 생산성 향상을 위한 노동강도·노동통제 강화가 근골격계질환 등 산업재해를 증가시키는 핵심적인 원인으로 나타나고 있다. 이것은 기계화, 자동화에 따른 노동과정의 단순반복화, 작업대의 구조·높이 등 작업장 구성요소와 작업속도, 작업빈도, 직업자세 등이 노동자의 신체조건을 고려하지 않고 설계되어 불편하고 부자연스러운 작업자세, 강한 노동강도, 과도한 힘, 불충분한 휴식 추운 작업환경, 진동 등이 원인이 되어 근골격계질환을 발생시키고 있는 것이다.

다음의 <표 3-4>를 보면 알 수 있듯이 근골격계 질환은 최근 4년 동안 961%나 늘어나는 등 급격한 사회문제로 부각되고 있다. 2001년의 경우 근골격계 직업병의 산업재해로 인정된 1,598명 중 요통질환자는 820명으로 전년대비 298명(57.1%), 신체부담작업으로 인한 질환자는 778명으로 전년대비 291명(59.8%)으로 대폭 증가했다. 근골격계질환이 노동자들에게 집단적으로 발생하기 시작한 것은 1995년 한국통신전화교환노동자들 검진을 통해서였으며, 이후 그 심각성이 계속적으로 증폭되고 있다.

<표 3-4> 산업재해 발생실태와 근골격계 질환자 수 비교

년도	노동자 수	전체재해자수	사망자수	재해율(%)	근골격계 질환자수	증가율(%)
1998	7,582,479	51,514	2,748	0.77	123
1999	7,441,160	55,405	2,528	0.73	344	279
2000	9,485,557	68,976	2,291	0.74	1,009	293
2001	10,581,186	81,434	2,212	0.77	1,598	158

* 자료∑ 노동부 『노동백서』, 각 년호를 수정·보완하여 재구성.

이러한 상황에서 2002년 6월 규제개혁위원회는 근골격계 질환을 앓는 노동자의 치료를 제한하는 결정을 내렸다. 규제개혁위원회는 사용자측이 요구한 산재환자 치료제한 요구를 대폭 수용하였다. 이는 근골격계 질환에 시달리는 수많은 노동자들이 산재 직업병으로 인정받아 정당하게 치료받을 수 있는 길을 제한하는 것이다. 따라서 근골격계 직업병 인정 기준을 엄격하게 만들게 되면 조기치료 자체가 불가능하게 되어 대다수의 근골격계 질환자가 수술을 필요로 하는 심각한 상태로 발전할 때까지 방치하게 되는 결과를 초래하게 된다.

3.4. Different Sectors∑ 경제자유구역

한국은 2003년부터 경제특구에 입주하는 외국인 투자 기업에 대한 노동규제를 대폭 완화한다는 내용의‘경제특구 지정 및 운용에 관한 법률’을 입법화했다. 경제자유구역법은 외국인투자기업에 더 낮은 노동기준, 환경기준을 허용하고, 교육과 의료의 공공성을 파괴하며, 심지어 조세징수권을 포기 등을 내용으로 하고 있다(<표3-5>).

<표 3-5> 경제자유구역법 시행령에 담긴 주요내용

영향	주 요 내 용
노동기본권	* 유급 월차휴가 폐지, * 주휴, 샐이휴가 무급화, * 단체행동권 제한 * 파견법상 파견대상 업종 제한과 기간 제한 면제, , * 장애인, 고령자 의무고용 회피
환경	* 각종 환경 관련 인허가 완화로 주요 환경관련 법안 무력화 * 각종 관련 부담금 감면
조세	* 법인세, 소득세, 재산세, 종합토지세 등 주요 직접세 감면, * 국공유 재산 임대료 감면 * 국제, 지방세가 감면되고 외국인 편의시설 설치에 자금 지원
교육	* 외국학교법인이 경제자유구역 내에 노중등 고등학교 및 대학(원)의 설립을 허용 * 내국인 입학 허용
의료	* 외국인 의료기관 개설 허용

* 자료∑ 민주노총(2003C∑19).

3.4.1. 노동기본권 박탈

경제자유구역에서는 해당 노동자들에게 월차·주휴와 생리휴가가 무급화되어 약 20%의 임금삭감이 나타나고, 파견근로자를 업무·기간 제한 없이 채용 할 수 있게 하여 사실상 파견근로자를 전문업종으로 확대된다. 또한 이는 국내 기업 구조조정 요구안의 하나인 출자총액 제한 규정(독점규제 및 공정거래법)도 받지 않는 것이 잘 보여준다. 게다가 산업평화를 명분으로 단체행동권을 제약하며 장애인, 고령자 의무고용도 회피하고 있다. 이는 노동자들에게 임금억제, 노동강도 강화, 고용불안을 획책할 뿐 아니라 국민경제 전체에도 심각한 위기를 가져올 수 있다.

실제로 경제자유구역법과 국제협정은 환경규제에 관한 법 적용을 거부하고 있다. 경제자유구역법의 경우, 환경관련법률 34개에 근거한 인허가 절차를 생략하게 하여 사실상 모든 환경규제를 포기하고 있다. 또 환경관련부담금을 감면하여 기업으로 하여금 환경에 대해 시경 쓰지 않도록 하고 있다. 더 심각한 문제는 추진 과정에서 대규모 개발공사가 예정되어 있고, 지자체에 서도 앞다투어 개발계획을 추진함으로써 개발의 위험성이 존재하고 있다.

3.4.2. 교육과 의료의 공공성 상실

경제자유구역은 WTO의 교육시장 개방협상과는 별개로 이 지역 교육시장은 초·중·고·대학에서 전면 개방된다. WTO협상에서는 평생교육시설과 학원만 일부 개방하기로 한 것과 달리 경제자유구역에서는 모든 학교급에서 시장개방이 이루어진다. 2003년 10월‘외국 교육기관 설립운영 특별법(안)’에 따르면 이 지역 교육기관에는 국내법을 적용하지 않기 때문에 교과과정 편성, 신입생 선발방법, 운영 등은 학교 마음대로 할 수 있다. 또 국내 교육기관과 똑같은 학력이 인정되고, 법인세·소득세 등도 면제받는다. 학교 건물도 임차가 가능하고 수익용 기본재산도 보험으로 대체할 수 있으며, 결산상 잉여금의 본국 송금도 허용하고 있다.

이와 더불어 경제자유구역법은 개발사업자에게 법인세, 소득세, 관세, 취득세, 등록세, 재산세, 종합토지세 등을 감면해주며, 외국인투자기업의 국세·지방세 및 국공유재산의 임대료를 감면해주게 되어 있다. 실제로 외국인 투자기업에게 5년 동안 100% 법인세 및 소득세를 면제해 주고 7년 동안 50%씩 면제해 주도록 되어 있다. 게다가 경제자유구역법은 외국의료자본들의 이윤추구를 위해 의료기관 연리법인화, 요양기관 당연 지정 제도 폐지, 민간의료보험 도임 가속화를 이끄는 역할을 할 것이다. WTO는 한국에 의료시장 개방을 요구하고 있는 실정인데, 외국의료자본이 들어오면 상업적 보건 의료시장이 만들어 민간의료보험 도입의 초래하게 된다.

결국 외국자본 유치 효과는 긍정적 효과보다 그 부작용만 심각해 질 것이다. 따라서 이 법안은 외국인기업에게 특혜를 제공하는 것으로서, 한국 헌법이 정한 노동기본권과 평등권을 거스르는 위헌법률이다. 더 나아가 투기자본이 아닌 경우에도 신규고용을 창출하고 지역경제를 살리는 것이 아니라, 저임금 장시간노동의 착취를 초래할 것이다.

4. Concluding remark

일반적으로 자본주의 사회에서 노동과 자본은 계약관계를 통하여 다른 자원에 지불하는 가격과 또 다른 자원에 실제 지불하는 가격과의 차이를 갖고 투쟁을 벌인다. 이는 착취자와 피착취자에게 있어서 생산관계를 중심으로 한 투쟁이 발생하기 때문이다. 자본가는 생산관계 속에서 이윤을 획득하는 방법을 잘 알고 있다. 이것은 바로 자본의 전지구화로서 신자유주의 이데올로기를 전파하는 것이다. 이러한 결과는 초국적 자본의 자유화, 실업의 증가, 규제철폐, 민영화, 노동시장 유연화로 인한 노동계급의 파편화 뿐만 아니라 항상적 구조조정을 가속시킬 것이다.

) 노동시장의 변화와 경제환경 변화의 흐름에서 특별한 제도적 영역인 교환·생산·정치적 영역뿐만 아니라, 작업장에서는 발생하는 자본의 공세는 그들의 카르텔과 신규진입방지 그리고 노조가 유지하고 있는 이익의 근거들을 제거할 것이며, 다른 한편으로는 내부노동시장에서의 다운사이징이나 최저임금제 삭제 등의 방법을 취할 것이다.

한국은 1990년대 중반 이후 UN 및 ILO가입 등의 과정에서 기존의 권위주의적 노동관련법 체계를 국제적 노동기본권 수준에 맞추어 개정하라는 요구를 받아 왔다. 그리고 이 시기 경기 하강 국면과 더불어 자본으로부터 새로운 노동시장의 재편 압력이 가해졌다. 특히, 1990년대로 접어들면서 과거의 저임금-장시간 노도에 기초한 재벌위주의 성장경제 체제의 어려움이 가중되면서 고능률·고기술·고임금에 기반한 새로운 경제구조로 전환이 요구되었다. 그러나 자본의 입장에서는 단위사업장 노동조합의 전투성 속에서 기존의 작업장 통제력이 취약해지자 이에 대한 대응으로 신경영전략을 통해 보완하고자 하였다. 노동시장에서 성과급제의 도입, 비정규직 노동자 확대, 새로운 팀제의 도입 등 노동시장 유연화를 지향함으로써 새로운 노동운동의 성장에 대응하고자 한 것이다. 실제로 김영삼 정부 시기에는 경제뿐만 아니라 산업전반의 규제완화가 시행되었으며, 경제위기 이후 김대중 정부 시기에 들어와서는 4대 부문 구조조정(금융, 기업, 공공, 노동)의 진행되었다. 특히, 4대 부문 구조조정은 각 영역별 자유화와 규제철폐로 나타났다. 이러한 규제철폐의 흐름은 노무현 정부 시기에 들어와서도 지속적으로 나타나고 있다.

물론 규제철폐는 행정적 측면에서 긍정적인 측면을 갖고 있다. 또한 노사관계 부문에서도 노동자의 기본권을 침해하고 노동자의 삶의 질을 저해하는 등의 규제는 철폐되어야 한다. 하지만 사회적 규제가 보편적으로 강제되지 않는 상태에서 현재와 같이 자본과 정부가 주도하는 규제철폐는 노동조합에는 매우 불리한 구도를 형성하고 있다. 때문에 이러한 정부와 자본의 구조조정에 한국의 노동조합은 적극적으로 개입할 필요성이 있었다. 그러나 한국의 노동계급은 노동조합의 조직력에 기반하지 못했을 뿐만 아니라, 노동조합의 이념과 중장기 실천전략이 수립되지 않은 상태에서 사회적 협약기구인 노사정위원회라는 제도적 장치에 들어감으로써 자본의 이데올로기적 공세에 따른 책임을 면할 수는 없었다.

한국 노동조합의 경우 다양한 부문의 규제철폐가 진행되고 있는 상황에서 규제철폐가 노동조합에게 유리한 조건으로 형성하기 위해서는 노사정 협약기구를 전술적으로 활용할 필요가 있다. 실제로 한국의 노동조합은 이전의 노사관계개혁위원회에 개입했던 경험에도 불구하고 김대중 정부 시기 노사정위원회에 대한 구체적인 형태와 경로에서 사회적 협약을 위한 교섭구조의 틀을 어떻게 활용해야 하는 가에 대한‘반면교사’로서 이를 제대로 활용하지 못했다. 결국 노동조합은 국가개입을 통해 지구화 현상의 충격을 완화하고, 국민국가의 고유한 역할과 기능을 유지할 수 있는 하나의 수단으로서 사회적 규제를 요구해야 한다. 때문에 자본의 지구화에 대한 국민국가의 규제조치로서 시장규제와 조정, 노사관계 규제, 노동시장 인프라 개혁(교육 및 훈련) 등 다양한 형태의 규제 양식을 도입을 주장해야 한다.

실제로 한국 사회에서 신자유주의 구조조정은 노동계급과 시민사회단체 등‘사회의 자기방어’세력의 강력한 저항에 직면하기도 했다. 그리고 이들은 신자유주의 구조조정에 대한 저항뿐만 아니라 새로운 대안적 사회화 프로그램을 제시하기도 한다. 이것은 신자유주의에 대한 새로운 규제를 의미하는 것이다. 여기에서 새로운 규제는 국가 개입의 필요성을 의미한다. 국가개입은 정치·사회적 기능과 질서를 유지하기 위한 민주적 통제이다. 이러한 민주적 통제를 실현하기 위해서 노동조합은 국가의 정책 개발과 의사결정과정에 전략적으로 개입할 필요성이 있다.

하지만 노동조합의 국가 기구에 대한 참여는 자본의 저항을 받기도 하고, 그것이 확산되는 데에 있어서는 자주 실패하기도 한다. 이런 측면에서 노동조합의 전략적 개입은 의도적으로 노력을 하지 않으면 신화(이데올로기적 통제)가 되므로 보다 현실적인 노력이 필요하다. 결국 전략적 개입은 노동조합이 국가와 자본의 독점화 된 권력을 분권화 시키기 위해서 필요한 것이다. 전략적 개입에 다른 노동조합의 전술은 노동조합의 중장기적 실천전략에 다른 노동조합의 포괄적 권력(overarching power)을 실행하는 것을 의미한다. 여기에서 포괄적 권력이란 노동조합이 국가 개입을 통한 시장의 규제와 조정뿐만 아니라 다양한 형태의 규제 양식을 도입하도록 영향력을 발휘해야 한다는 것을 의미한다. 그렇다면 노동계급이 선택할 수 있는 방법은 무엇인가? 신자유주의 구조조정이 진행되고 있는 상황에서 노동조합은 규제철폐와 같은 자본의 반민주적 효과를 최소화해야한다. 반민주적 효과의 최소화는 노동조합이 국가의 정책결정과정에 전략적으로 개입하여 영향력을 공유(influence-sharing)하는 것일 수도 있다.

따라서 노동조합은 국가의 정책 결정과정에 참여를 확대·강화하면서, 정부 정책 가운데 협상을 통해 개선할 부분은 개선하고, 미진한 부분은 대중투쟁을 해야한다. 이와 동시에 ‘노동시장 불평등 해소, 노사관계 중층화(집중화)’를 사회적 의제로 제기하고, 이를 실현하기 위해 법·제도·관행 개선을 둘러싼 협상과 대중투쟁을 병행할 수 있다.

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부록 1. 김대중 정부시기 11개 공기업 민영화 추진 현황□ 1998∼2002

공기업	정부 원계획	민 영 화 현 황
국정교과서	즉각 민영화	* 대한교과서에 매각완료(1998.11)
종합기술금융		* 미래와 사람에 매각 완료(1999.1)
포항제철 (현 포스코)		* DR 발행 3회(1998.12, 1997.7, 2000.9) * 국내매각 3회(1999.12, 2000.6, 2000.10)
한국종합화학		* 주총에서 해산 결의·청산인 선임(2000.11), 청산절차 개시
한국중공업 (현 두산)		* 국내공모(2000.9), 지배주주 선정·경영권 민간이양(2000.12)
한국통신 (현 KT)	2002년 단계적 민영화	* 민영화 계획 발표(1987) , 정부지분 1차 매각(10%, 1993.10) * 2001.12까지 8차례 걸쳐 정부지분 71.63% 매각 □ 해외 DR(해외주식예탁증서) 발행 2회(1999.5□14.5%, 2001.6□17.8%) * 국내경쟁입찰(1.1%, 2001.1), * 해외 EB·BW 발행(11.8%, 2001.12) # 정부 잔여지분(28.37%) 매각(2002.5) □ 완전 민영화(2002.8.20) 【외국인 37.2%, SK 9.55, LG 0.76%, 대림컨소시엄 0.46%, 우리사주조합 5.97%, 기관투자가 및 우리주주(국내) 46.35%】
담배인삼공사		* 정부·기업은행 보유지분 18% 국내증시 공모·상장(1999.9) * 기업은행 보유지분 10% 해외 EB 발행(2000.12) * 정부·기업은행 보유지분 19.8% 해외 DR·EB 발행(2001.10) # 국책은행 지분(33%)을 국내외 매각, 민영화 완료(2002.10) □ 경쟁입찰, 교환사채, 해외증권 발행 등을 통해 국내(19%), 해외(14%) 매각【기업은행(19%), 수출입은행(7%), 산업은행(7%)】,【삼성증권, 현대증권, 동원증권, 골드만삭스, UBS 선정(3.13), 외국인 총소유한도 확대(3.15)□ 35% □ 49%】
지역난방공사		* 안양·부천지역의 설비를 경쟁입찰을 통해 LG-Caltex에 매각(2000.6), # 국내공모(36%)·경쟁입찰(36%)을 통해 민영화 □ 증권거래소와 증시 상장절차 협의 중, 상반기 중 국내공모 추진, 지역주민의 반발로 2심 재판계류(2002.10)
가스공사		* 정부보유지분·신주 38.8% 국내증시 공모·상장(1999.12) # 가스산업구조개편관련법(안) 입법 후 민영화, 그러나 국회에서 입법 보류(2002.10) □ 도시가스사업법 및 한국가스공사법 개정, 에너지위원회법 제정
대한송유관		* 주주 5사(SK, LG, S-Oil, 현대정유, 인천정유)에 매각 완료(2000.4)
한국전력		* 정부보유지분 5% 해외 DR 발행(1999.3) * 안양·부천 열병합 발전소를 LG-Caltex에 지역난방공사의 설비와 일괄매각(2000.6), # 화력발전회사(5개) 중 우선 1개사(남동발전소)를 선정 매각 추진 예정(하지만 남동발전소의 경우 2002년 3월까지 매수자가 나서지 않아 매각하지 못함) □ 2005년부터 경영권 매각과 기업공개를 통한 증시공모매각을 병행추진

부록 2. 김대중 정부 시기 은행부문 구조조정 현황□ 1998∼2002

* 주□ 는 인수 합병 이후 독자 생존 은행, 는 인수합병 이후 퇴출 은행.

** 주□ 는 조흥은행의 2003년 6·18 총파업 이후 6월 22일 노사 합의사항으로 인수합병 2년 유예를 의미.