『노동기본권실현국회의원연구모임』 제4회 노동포럼 자료집

산업별 노동조합시대의 전망과 과제

- 산별노조 전환과 노사관계의 변화

2006. 8. 18.

연구자 : 임영일 (경남대학교 사회학 교수)

노동기본권실현국회의원연구모임

대표 단병호

산별노조 전환과 노사관계의 변화

임영일(경남대학교, 사회학)

1.  금속산별노조 건설의 의의

- 민주노총 최대 조직인 금속연맹의 대규모 산별전환 성공으로 1단계 산별노조 건설운동의 성공적 진행을 예상할 수 있게 됨. 기업별노조의 산별노조로의 조직재편을 주 내용으로 하는 1단계 산별운동은 이후 금속을 중심으로 하는 제조산별의 건설(금속+화섬), 공공연맹 등 여타 조직의 산별전환의 촉진, 유사 산별노조들의 조직 발전 유발 등으로 이어지면서 성공적으로 마무리될 수 있을 것임. 그러나 이 과정은 앞으로 2-3년에 걸쳐 진행될 것이며 많은 과도기적 혼란이 예상됨. 금속산별의 향후 조직 정비 및 변화 과정이 전체 산별건설운동의 기준점이 될 것임.

- 이로써 한국의 노동조합 운동은 ‘일본적 경로’를 벗어날 가능성을 확보. 산별노조 건설운동의 실패와 기업별노조 체제의 고착화를 배경으로 진행된 총평-렝고의 ‘보수적 통합’ 경로와는 달리 한국의 경우 성공적인 산별전환을 배경으로 민주노총 조직들이 주도하는 아래로부터의 ‘진보적 통합’의 경로가 진전될 수 있을 것으로 봄. 이 경우 역시 금속의 향배가 중요한 영향을 미칠 것으로 예상. 노사관계 전체에 큰 영향을 미칠 것임. 한국에서는 앞으로 의사 코포라티즘(pseudo-corporatism) 혹은 기업 코포라티즘(enterprise-corporastism) 노동체제가 성립할 가능성이 대폭 약화되고 있음을 뜻하는 것이기도.

- (기업별노조 체제 + 적대적 노사관계)를 핵심적 특징으로 하는 ‘1987년 노동체제’는 이로써 본격적인 전환 단계에 들어섬. 그러나 향후 한국에서 어떤 성격의 새로운 노동체제가 성립할 수 있을지는 미지수. 과거의 권위주의적 노동체제 혹은 ‘1987년 노동체제’와는 달리 새로운 노동체제는 노동, 자본, 국가의 어느 일방의 주도권만으로 성립될 수 있는 것이 아니라 노사정의 대립과 갈등, 전략적 선택의 길항작용 속에서 형성되어 갈 것이기 때문. 상황에 따라서는 노동체제 이행의 비용이 매우 클 수도 있고 그 반대일 수도 있는 유동적인 상황.

- 특히 단기적으로는 대규모 제조업을 지배하고 있는 재벌 대기업의 대응과 대기업 노조들의 선택이 중요. 민간부문에서 정부의 역할은 그리 크지 않을 것으로 봄. IMF 이후 노사관계에서 노동시장 상황의 영향력이 매우 커졌고 정부 정책의 영향은 축소되어 있기 때문. 그러나 정부부문, 공공부문에서 정부의 선도적 역할은 매우 중요. 공공부문의 산별교섭 문제, 산별노사관계의 제도화 문제 등을 생각할 때 더욱 그러한데, 불행하게도 정부의 이니셔티브는 기대하기 어려움. 정부보다는 ‘정치’의 역할이 더 중요한 상황인데, 정당들(민노당 제외?)과 의회 역시 이를 방기하고 있는 상황. 어떻든 변화는 불가피하나 상황은 유동적임.

- 기업(사업장) 노사관계-사회적 노사관계-(전국적)정치적 노사관계의 중층구조에서 한국의 경우 사회적 노사관계가 부재 혹은 매우 취약했음. 이것이 한국에서 노사정위원회 등 사회적 합의가 불가능했던 이유. 사회적 노사관계의 형성 혹은 노사관계의 사회화는 기업별노조 체제에서는 원천적으로 불가능. 노동조합이 산별노조로 전환하고 사용자와 사회적(초기업적) 수준에서 교섭하고 협약(contract or agreements)을 체결하는 실천의 누적 위에서 가능. 이것이 토대가 될 때 전국적, 정치적 수준에서의 사회협약(social pact)도 가능.

- 산별노조를 보는 시각의 교정이 필요함. 산별노조는 조직의 크기와 상관없이 조직의 형태와 활동방식을 기준으로 판단되어야 함. 그 핵심은 노동조합의 대표성(representativeness) 문제. 예컨대 노동조합들이 각각 특정 기업의 정규직 노동자들만을 조직대상으로 하고 있고, 이들 노조들이 연맹을 구성하고 있는 상황에서는 단위노조나 연맹 모두 조직 규모와 상관없이 산업적 대표성을 주장할 수 없고, 여기에 기반을 둔 총연맹 역시 계급대표성을 주장할 수 없음. 결국 조직화된 조합원만을 대표하는 조직으로 치부됨.(=(기업별)노조의 ‘대표성 위기’)

- 노동조합이 산업 전체의 노동자들을 조직하고 대표하는 조직으로 자신을 재정돈하게 되면(산별노조 건설) 조직의 규모와 상관없이(너무 작으면 안 되지만) 이 노조는 산업적 대표성을 지니게 되며, 총연맹은 계급대표성을 주장할 수 있게 됨. 복수노조 상황에서도 이는 마찬가지. 산업(계급) 대표성을 주장하는 노조들 간의 경쟁 구조가 되는 것이기 때문. 이 경우, 실제 사회적 노사관계의 형성, 정치적 노사관계의 형성은 노조가 자본과 권력으로부터 그 대표성을 승인받음으로서 성립.

- 현재 한국의 노동조합은 산업적, 계급적 대표조직으로의 자기 전환을 추진 중이고, 금속이 그 선도적 역할을 하고 있는 과정. 사용자들이 이를 강하게 거부하고 있는 상황이며, 정부는 관망 중. 향후 구체화될 산별노조의 교섭 요구에 대해 사용자들이 어떻게 대응하고 정부가 어떤 입장을 취할 것인가가 노동체제 전환의 핵심 의제가 될 것으로 예상.

2.  금속산별노조와 2단계 산별노조 건설 운동

- 현재 존재하는 산별노조들 중 산업적 대표성을 주장할 수 있는 조직체계와 운영체계를 갖추고 있는 산별노조는 사실상 금속노조 하나뿐임. 그러나 금속노조가 실제로 산업적 대표성을 강하게 주장하지 못하고 사용자들로부터도 그것을 인정받지 못하고 있었던 것은 이것이 전국적 산별노조로서 기능할 수 없는 조직적 취약성을 안고 있었기 때문. 그 취약성은 크게 두 가지. 첫째는 조직 규모의 과소성. 둘째는 조직 내부적으로 기업별노조의 관성 지속. 이번 산별 전환으로 규모의 과소성 문제는 청산될 수 있는 계기 확보. 두 번째 문제 역시 노조 자원의 효율적 배분으로 극복의 조건은 마련. 향후 조직체계, 교섭구조 정비 과정에서 극복 기대.

- 금속이 대기업 기업지부 중심의 조직체계를 선택할 것인가, 예외 없는 지역지부(Local) 중심 체제를 선택할 것인가가 이 문제의 핵심. 전자의 경우라면 금속산별노조는 상당 기간 기업별노조-산별노조의 사실상의 병존 내지는 과도적 이행 시기를 거치게 될 것이며, 이 기간은 조직 내부적으로도, 그리고 전체 노사관계의 구도에 있어서도 상당한 정도의 혼란을 유발할 수밖에 없는 기간이 될 것임. 이행의 비용도 매우 클 것임. 후자의 경우라면 금속 뿐 아니라 전체 노동조직의 산별노조로의 신속한 이행의 계기가 될 것이며, 노사관계의 사회화 역시 급진전될 수 있을 것임. 현재로서는 판단하기 힘드나, 절충 가능성이 큼. 즉, 과도기적으로 대기업 기업지부를 허용하되 과도기간 중에도 재정, 인력배치, 일상 활동은 대기업지부들 역시 지역지부 중심으로 결합하는 합의 정도를 예상할 수 있음.

- 어떻든 지역지부 중심으로 나아간다는 것을 전제로 2단계 산별노조 건설운동을 병행하여 가속화할 필요. 이는 다음과 같은 내용을 가지는 것임.

첫째, 지회 혹은 지부로 재편된 기업별노조의 인력, 재정을 지역지부로 단계적으로 이전하여 최종적으로는 지역지부 중심으로 완전히 재편.

둘째, 사업장(기업) 수준의 노조 대표체계를 단계적으로 현장위원 체제로 재편.

셋째, 기업별 단체협약을 지역지부 협약으로 이관해 나가는 작업.

넷째, 지역지부 중심의 대규모 조직화 사업의 전개. 중소 및 영세 사업장의 미조직노동자들과 비정규직 노동자들의 조직화. 지역교섭의 추진.

이 과정을 통해 비로소 기업별노조 체제를 완전히 대체하는 산별노조 체제로의 전환이 가능할 것. 중장기적 사업이 될 것으로 예상. 금속의 경우 3-5년. 여타 조직들의 경우, 복잡한 변화 과정을 밟을 것임. 장기적으로 2개(금속, 공공) 혹은 3개(금속, 공공서비스, 민간서비스)의 대산별+여타 조직들의 구도?

3. 산별노사관계 제도화의 취약한 기반

- 장기간에 걸친 기업별노사관계 + IMF 이후 급진전된 시장주의적 구조조정으로 산별 노사관계 정립을 위한 제도적 기반은 매우 취약하고 사회적 인프라는 거의 존재하지 않는 열악한 상황. 산별노사관계 정립이 매우 큰 갈등비용을 수반할 수밖에 없을 것으로 예상되는 핵심 원인.

- 위의 표에서 보듯이 한국은 이미 최악의 시장주의적 노동 상황에 있음. 최저 수준의 조직률, 최저 수준의 단협 적용률, 여기에 비정규직 문제를 대입하면 비정규직의 비율이 매우 높고 차별화 수준 역시 매우 높은 대표적인 사례. 총노동의 입장에서 보면 이런 상황에서 최선의 방향 설정은 화살표 정도가 될 수밖에 없음. 총자본의 입장에서 요구하는 ‘더 많은 시장’ 혹은 더 큰 유연화가 노동의 강력한 저항을 유발할 수밖에 없는 객관적인 상황.

- 한국의 노동조합은 조직화 모델(organizing model)만으로는 극복할 수 없는 과제들을 안고 있고 따라서 제도화 모델(institutionalization model)을 동시에 추구할 수밖에 없는 상황. 이를 위해서 강력한 투쟁주의적 동원(mobilizing) 전략, 민주노동당을 통한 정치화 전략, 계급타협적 합의 전략 등을 모두 동원하고 있는 상황. 전략 실천을 위한 조직 자원이 조직부문, 특히 대기업노조 부문에 집중되어 있고, 따라서 이 부문 조직노동자들(대기업 정규직)의 동의 철회를 유발할 수 있는 양보교섭은 지도부의 선택지가 될 수 없는 조건. 이것이 현재의 교착적 노사관계의 배경.

- 산별노조 전환으로 노동조합 조직 자원의 통합적 동원 가능성 커지고, 전략 실천 능력의 제고. 이를 기반으로 교섭력을 강화하고, 상대방(자본)으로부터 양보를 이끌어내려는 목표에 집중할 수밖에 없는 상황. 산별노조 전환은 노사갈등의 증폭(이행 비용의 급증)으로 이어질 가능성이 큰 것이 사실.

- 갈등의 축소, 이행 비용의 축소를 위해서는 산별노사관계를 뒷받침할 인프라가 마련되어야 함. 정부, 특히 정치의 역할이 중요. 노사정위 등으로는 불가. 국회 내 특위가 필요할 것으로 봄(가능?).

<산별 인프라>

(1) 제도적 인프라

* 산별 노사관계를 담을 노동관계 법령과 제도의 정비(로드맵 재구성)

* 노동관계법 외에도 관련 법령 신설 및 개정이 필요

* 관련 행정부서, 노동위원회, 노동법원 등 기구 정비 필요

(2) 물질적 인프라

* 산별고용기금, 산별연금 도입을 위한 준비

* 직업훈련교육, 숙련향상교육, 직업알선 체제의 재정비

- 산별 인프라가 절대적으로 결핍, 취약한 상황에서 산별교섭 요구를 둘러싼 노사간의 갈등은 당장 다음(2007년) 교섭에서부터 불거질 것. 정부의 방관적 태도, 정당들의 무관심 등을 고려하면 결국 이 문제를 둘러싼 노사 대립의 증폭은 불가피. 재벌 대기업이 주도하는 한국의 사용자단체들은 종류에 불문하고 산별교섭에 적대적이기 때문. 갈등 비용 줄이려면 산별교섭의 강제가 불가피(제도적 인프라). 강제를 전제로 한 유인(incentive) 제공은 가능할 것(물질적 인프라). 이 정치적 교섭의 단위는 노사정위? 국회? ?----

<산별교섭의 법제도적 강제 사례>

일반법: 오스트리아, 프랑스, 아일랜드, 폴란드, 스페인, 불가리아

특별법(단체협약법): 독일, 벨기에, 네덜란드, 체코, 핀란드, 그리스, 루마니아

사회협약(노사 혹은 노사정): 덴마크, 스웨덴, 노르웨이, 이탈리아,

4. 예상되는 상황 혹은 문제점들

- 노, 사, 정 3주체가 기존 노동체제의 취약성 내지는 비효율성을 인식하고 산별노사관계로의 선순환적 전환을 위한 합의의 노동정치를 적극적으로 전개한다면 2007년 이후 한국의 노사관계는 한 단계 발전할 수 있을 것으로 봄. 한국 경제사회의 핵심적 과제들을 풀어 나갈 계기. 예컨대,

* 기업 수준에서의 불필요한 갈등과 대립, 담합의 비용을 대폭 절감하고 고효율 작업장 체제를 구축.

* 노동시장 친화적인 산업정책, 산업구조조정을 위한 정책합의 제도화 가능.

* 양극화된 노동시장(기업 노동시장의 과잉규제, 사회적 노동시장의 과소규제) 극복하고 내외 노동시장의 통합적 균형 규제 가능성 확보.

* 비효율적이고 낭비적인 사회안전망의 정비. 정부의 재정 부담으로부터 벗어난 산업 단위의 사회안전망을 추가로 배치하여 복지의 범퍼 영역을 운용하는 것이 가능해짐.

* 노동시장 상황과 괴리된 과잉 교육제도, 비효율적 인력 양성제도를 노동시장 친화적으로 재조정하는 것이 가능해질 것.

* 경제 개방화의 급진전에 따른 사회적 부작용을 제어하고 노사 자율규제라는 개방화 범퍼 장치를 설치할 수 있을 것이며, 이것이 개방경제화에 대한 사회적 저항을 완화할 수 있는 방법이 될 수 있음.

- 그러나 선순환보다는 악순환의 가능성이 커 보이는 것이 현실. 산별교섭을 요구하는 산별노조와 이를 거부하는 사용자간의 갈등이 가장 먼저 예상됨. 교섭의 선결조건을 내세우려는 경향이 두드러짐. 교섭 의제의 분할을 통한 교섭비용 절감의 길이 있음에도 불구하고 금속, 특히 보건의료노조의 예에서 보듯이 사용자들이 무리하게 산별 중앙교섭으로 교섭 테이블을 단일화할 것을 요구하는 경우 마찰과 갈등은 불가피.

구분		산업별 협약체계
		사업장(기업) 이해 (사업장 보충협정)	초기업적 이해 (초기업 협약)
이해 범주 (교섭 의제)	고용	사업장 고용보장 협정	산별고용안전망
	임금	사업장 (직접)임금, 복지	사회적 (간접)임금 산별임금체계
	노동과정	사업장 노동기준	사회적 노동기준

- 위 표에서 보듯이 산별노조가 추진하는 산별협약체계는 초기업적(사회적) 협약과 기업(사업장) 협정으로 크게 나뉘며, 이해 범주에 따라 설정되는 교섭의제는 두 수준에서 각각 서로 다른 구체적 의제로 분할되는 것. 지금의 기업별노조(교섭)체제에서는 이런 구분이 없이 교섭의제가 혼재되어 있으며, 이 때문에 사업장(기업) 수준에서 교섭의 장기화, 사업장 현안과 무관한 초기업적(사회적, 정치적) 의제를 둘러싼 대립과 갈등이 증폭. 기존 산별노조들의 경우에도 조직의 불완전성, 경험의 부족, 사용자들의 거부로 인한 적정한 교섭 테이블의 부재 등이 맞물려 비슷한 현장이 재현되고 있음.(금속 교섭과 보건의료 교섭을 비교해보면 이 현상이 명백히 드러남)

- 노동조합이 산별노조로의 전환, 산별교섭 추진으로 나아갈 수밖에 없는 상황은 IMF 이후 급변한 외부 환경과 내부 조건으로 인해 고용, 임금, 노동과정의 핵심 교섭 의제들을 기업(사업장) 수준과 초기업(사회적) 수준으로 분할하지 않으면 안되는 상황에 처해 있기 때문. 쌍차 사태에서 보듯이 외부 환경조건 변화에 따른 경영 정책의 변화를 기업 수준에서의 협약으로 규율하려 할 수밖에 없는 기업별노조와 이를 경영권의 문제로 접근하는 사용자간의 상호파괴적 대립의 재현은 불가피. 정부의 개입에 의한 해결 여지도 극히 제한적.

외부      노동법 개정

교섭                                 정치적 교섭

환경      경제 개방화                (총연맹 수준)

산업별교섭정책

산별협약체계

내부격차 확대

내부                                 고용

교섭력    대기업교섭 한계

임금

대중교섭력 저하

노동과정

- 이런 문제와 더불어 빠르게 노사관계의 핵심으로 부상하고 비제도화 영역의 분규를 어떻게 제도화 영역으로 이끌어 들일 것인가의 문제. 비정규직, 특수고용직 등, 노동과정상으로는 이미 제도화 영역과 긴밀히 연관되어 있음에도 불구하고 여전히 이를 배제하여 과소규율의 사회적 시장상황에 방치하려는 정부와 자본의 답답한 대응.

5. 간단한 제언

- 노동조합의 산별전환은 불가피한 선택으로 대세를 형성. 이 과정에서 양대노총 체제 자체의 변화를 포함한 큰 변화가 이루어질 것임. 그러나 이 변화를 주도하고 있는 노동운동의 시도만으로는 노사관계의 질적 전환은 불가능. 사용자의 거부, 정부의 방관, 정치권의 무관심이 계속된다면 한국의 노동상황은 2007년을 고비로 매우 복잡하고 매후 혼란스럽게 될 것임. 단기적인 교섭비용 문제에 집착하여 선결조건을 고집하는 한 갈등의 증폭, 교섭비용의 증가도 불가피. 모두 잃는 게임.

- 노조의 산별전환을 계기로 노사관계의 큰 그림을 다시 그리고 단계적 이행 전략에 합의하는 진정한 의미에서의 대타협이 과연 불가능한 것인가?