사회복지부문 노동자들의 상태와 의식 그리고 조직화 문제

김 종 진(가톨릭대 사회학과 석사, 한국노동사회연구소)

Ⅰ. 들어가는 말

서구에서 산업구조의 변화에 따른 제조업에서 서비스산업으로의 재편은 고용과 실업 등 노동시장의 급속한 변화를 초래했다(Graham, 1997:119 ; Peck, 1999:65). 산업구조 변화는 노동계급 내부에서도 분화를 초래하고 있다. 이러한 노동계급 내 이질성의 문제는 노동자들의 의식과 행동에 일정한 영향을 미치고 있으며(Lockwood, 1988 ; Hechter, 2004), 이는 노조 조직률 하락과 노동계급의 연대감 상실 등 노동운동이 처한 위기를 해결하는 데 더욱 어렵게 하고 있다(Hyman, 2001).

한국 사회도 이와 비슷한 양상을 띄고 있으며, 지난 10여년 동안 서비스산업이 급속도로 성장한 반면에 서비스산업에 종사하는 노동자들의 삶과 고용의 질은 크게 향상되지 않은 것으로 나타났다(김유선, 2006). 그리고 자본주의 사회에서 전통적인 육체노동자로 지칭되는 생산직 노동자(블루칼라)와 사무직 노동자(화이트칼라)의 구분뿐만 아니라, 조직노동자와 미조직노동자 그리고 정규직과 비정규직 등의 노동계급 내 분화가 급속도로 진행되고 있다(정진상 외, 2006:24).

) 미국 노동성의 2000년 통계(BLS) 보고서에 따르면 1999년 중간계급인 관리직과 전문직의 직업이 940,000개 증가했으며, 특히 일자리 증가는 전문직의 고용 증가가 주된 비율을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 한편, 이들 전문직(교사, 컴퓨터 시스템 분석, 변호사, 사회복지)의 노조 조직률은 전체 평균 노조 조직률(19.7%)보다도 높은 것으로 나타났다(Hannay, 2002:487).

본 연구의 주요 대상인 사회복지 시설 노동자들의 삶의 조건 역시 그리 개선된 것으로 보기 어렵다. 그럼에도 노무현 정부는 최근 사회서비스부문의 일자리 80만개를 2010년까지 창출하겠다는 정책을 발표했으며, 2007년 정부의 11개 부처가 시행하거나 계획 중인 사회서비스 일자리는 86개나 된다. 특히 정부의 사회서비스 일자리 확충 전략의 대부분은 기존의 자활인프라를 활용할 수밖에 없는데, 실질적으로 이들 일자리 대부분은 괜찮은 일자리(decent job)이기보다는 저임금, 비정규직 일자리들이다.

) 참여정부의 계획대로라면  2010년까지 사회서비스 부문의 일자리 확충(80만명)을 위해 들어가는 예산은 약 1조1천6백억원이다. 반면 지난 2003년부터 2007년까지 정부가 사회복지 종사자들의 처우개선을 동종 종사자 수준의 80%까지 끌어올리기 위해 약속한 5년간의 예산은 6천8백억원이다.

일반적으로 사회복지 시설의 문제점은 첫째, 노동자들의 열악한 노동조건, 둘째, 사회복지 시설 운영의 비전문성·비민주성, 셋째, 사회복지 시설의 재정 취약성 등을 꼽을 수 있다. 특히, 사회복지부문 종사자들의 노동조건은 매우 열악한 것으로 알려져 있다. 2004년 8월 현재 사회복지부문 정규직(147만원)과 비정규직(88만원)의 임금격차는 56.7%였는데, 상용직 풀타임 월평균 임금의 3분의 2수준에 해당하는 120만원 이하의 저임금 비율이 89.8%로 매우 높은 것으로 나타났다. 게다가 사회복지부문 비정규직 비율은 59.5%로 보험 및 연금업(71.8%)을 제외하고 공공부문 중에서 가장 높은 것으로 나타났다(통계청 경제활동인구 부가조사 원자료).

한편 이와 같은 문제점들은 사회복지 노동자들이 일터에서 노동자들의 자아실현 미비뿐만 아니라, 사기저하와 의욕상실로 나타난다. 이러한 열악한 노동환경으로 인해 사회복지 노동자들은 이직률이 높을 수밖에 없고, 이는 사회복지 노동자들의 전문성 약화로 귀결될 개연성이 높다. 때문에 이제는 더 이상 사회복지 노동자들의 노동환경 개선을 미룰 수 없는 상황이다. 실제로 사회복지 노동자들의 불만과 문제점들이 쌓이자, 학계 및 현장에서는 각각 시설이 처한 상황과 조건을 진단하고 나름의 처방 및 대안을 제시하고 있다.

하지만 사회복지부문 여타의 협회나 사회복지사협회 등은 이러한 문제점들을 해결하지 못하고 있으며, 문제점을 해결하는 데 있어서도 그들의 협소한 이해관계만을 대변하고 있다. 실제로 기관협회는 그들 산하 기관의 시설운영의 비민주성에 대해서는 거의 발언을 하지 못하고 있다. 또한 사회복지사협회와 같은 조직은 특정한 회원만을 대상으로 하기 때문에 전체 사회복지부문 종사자를 대변하기에는 한계가 있다. 또한 이들의 이해관계라는 것이 사회복지업에 국한될 수밖에 없기 때문에 조직화를 하더라고 그것은 전체 사회의 발전보다는 제한된 이해관계를 대변할 것이다.

사회복지 현장에서는 사회복지부문(보육, 사회복지, 자활) 노동자들 스스로 복지 현장의 문제점과 노동자들의 노동조건을 개선하기 위해 노동조합을 건설했다. 또한 사회복지부문 노동조합은 현장의 노동조건뿐만 아니라, 정부의 복지정책에 대한 문제점과 개선방안을 지적하고 나름의 판단으로 정책적 대안을 제시하고 있다. 더불어 노동조합은 한국 사회에서 부여된 노동조합의 책임과 역할에 대해서도 소홀히 하지 않고 있다. 그러나 사회복지 현장의 열악한 노동조건에도 불구하고 정부의 적극적 해결의지는 요원한 상태이며, 오히려 사회복지 시설의 민주적 운영을 요구하는 노조와 노동자들에 대한 탄압은 끊이지 않고 있다.

) 미국의 경우 단체협상을 통해 관리자를 제외한 사회복지 시설 종사자(공공부문) 모두가 노조에 가입되어 있으며, 미국지방공무원연노조(AFSCME, 55,000명)와 전미서비스노조(SEIU, 26,000명)에 가입되어 있다(Tamber, 1979:290). 2003년 현재 AFSCME의 직업별 구성비 중 사회복지 종사자의 비율은 16%를 차지하고 있다(한국노동사회연구소 내부자료). 한편 1984년 미국 뉴욕의 사회복지 노동자들은 그 해 여름부터 가을까지 약 47일간의 파업을 했는데, 미국의 사회복지사협회(NASW)는 노조와 경영자간의 단체협상 과정에서 발생한 노조의 파업을 지지했다(Fisher, 1987:253).

반면에 사회복지부문 노동조합의 조직률은 매우 낮은 편이다. 실제로 사회복지사협회(2006:45)에 의하면 사회복지사 자격증 교부자 총수는 15만7천명에 달한다. 하지만 사회복지계에서는 자격증이 중복(1,2,3급) 된 자를 제외하고 실제 현장에서 일하고 있는 사회복지사의 규모를 1만5천명정도로 추산하고 있다. 그러나 2004년 8월 현재 사회복지 종사자(103,907명)들의 노동조합 조직률은 3.6%(정규직 4.29%, 비정규직 3.21%)로 전체 노조 조직률(12.4%)의 4분의 1수준에 불과하다.

물론 서비스 노동자들의 조직률은 다른 산업에 비해 미약하지만, 서비스 노동의 특징(대면, 상호작용, 감정노동) 상 노동자들의 작업장 내 저항은 일상적으로 나타날 수밖에 없으며 그 형태는 매우 다양하게 존재한다. 때문에 노동운동진영에서도 서비스부문 노동자들의 조직화 방안에 있어 기존 노조 조직화 방안과는 다른 새로운 고민이 필요하다(Macdonald & Sirianni, 1996:20-22). 특히 전문직 노동자들의 조직화를 위해서는 거시적인 수준(노동시장 특징), 제도적 수준(사용자 태도), 개인적 수준(노동조건) 등의 다양한 차원에서 조직화 과정을 고안해야 한다(Hanny, 2002:489-490). 한편 사회복지부문의 조직화 과정에서 제기되는 주요한 문제인 조직화의 이슈와 단체교섭 범위 등의 문제는 매우 중요하다(Lightman, 1982:292-298).

이처럼 서비스부문 노동자들의 노동자성 문제와 업무 특성 등의 문제로 인해 사회복지 노동자들의 조직화 방안에 있어서도 전문가(사회복지서비스 대행) 조직으로 추구와 노동조합 조직으로 추구라는 논쟁이 있다. 이러한 논쟁은 미국과 캐나다의 사회복지 노동자들의 조직화 방안을 놓고 이미 제기 되었던 것이며(Alexander, 1988 ; Fisher, 1987 ; Karger, 1998 ; Lightman, 1982 ; Tamber, 1979), 한국에서도 사회복지사들의 조직화 방안을 놓고 이와 동일한 궤적을 밟았다(김용익, 1997 ; 이인재, 2002 ; 이상록 , 1994 ; 채구묵, 2002·2003a). 이런 논의를 뒷받침하는 조사 결과를 보면, 미국 사회복지 종사자들의 68.6%는 노동조합과 전문가 조직이 양립 가능하다는 의견을 갖고 있었으며(Lightman, 1982:137), 한국 사회에서도 노동조합과 전문가 조직의 양립가능성에 대한 의견은 10명 중 6명이 넘는 것으로 나타났다.

) 노조와 전문가 조직의 양립 가능성에 대한 의견은 조사 결과에 따라 다소차이가 있는데 조수원(2002)의 조사결과는 63.2%였으나, 채구묵(2003b)의 조사는 81%로 나타났다.

한편 노동운동진영에서는 현재의 노동조합이 처한 상황을 해결하기 위해 미조직 비정규 노동자들의 조직화 필요성을 제기하고 있다. 노동조합이 조직화 사업을 진행하기 위해서는 해당 산업의 노동자들 상태와 의식에 대한 면밀한 분석이 선행되어야 한다. 하지만 사회복지 시설과 기관에서 종사하는 노동자들의 직종과 업무가 매우 다양하고 복잡하기 때문에 사회복지 시설의 모든 노동자들을 대상으로 하는 분석은 다루지 못한다.

따라서 본 연구에서는 사회복지부문 노동조합을 중심으로 할 것이다. 이 글에서 사회복지부문의 노조와 조합원들을 주요 대상으로 선택하는 이유는 개별 사업장이 아닌, 전국 사업장 형태(소산별)의 노동조합 조직화되어 있기에 일정정도 대표성을 갖고 있다고 볼 수 있기 때문이다. 이러한 문제의식에서 본 연구는 다음과 같은 구체적인 연구과제들을 살펴볼 것이다. 첫째, 본 연구에서는 사회복지부문 노동자들의 상태와 조직화의 가능성을 살펴 볼 것이다. 둘째, 사회복지부문 노동조합의 형성과 발달과정을 통해 노동조합의 실현 가능한 조직화 방안은 무엇인지 탐색할 것이다.

) 본 조사는 사회복지부문 현장의 상황과 노동자들의 의견 청취를 위해 민주노총 공공연맹 사회복지 정책소위원회 산하의 3개 노동조합(보육, 사회복지, 자활)과 미조직 비정규직 노동자들을 대상으로 하는 실태조사를 실시하였다. 우선, 면접조사는 개별 노동자 약 20명(비정규직 5명, 비조합원 4명, 노조 상근 간부 4명 포함)을 인터뷰했다. 다음으로, 설문조사는 2006년 4월 10일∼5월 11일까지 한달 동안 민주노총 공공연맹(연맹 직가입 사회복지 노조, 전국보육노조, 전국사회복지노조, 전국자활노조) 유노조 사업장과 무노조 사업장의 개별 시설 노동자들을 대상으로 진행하였으며, 수거된 설문지는 총 673부였다.

Ⅱ. 기존 연구 검토 및 이론적 논의

1. 국내 연구 검토

일반적으로 사회복지와 함께 사회서비스부문(금융, 보건, 교육 등)분야의 경우 해당 주체들의 실태나 의식 그리고 노동운동과 관련된 연구결과는 많은 편이다. 반면, 사회복지부문 노동자들의 의식이나 조직화에 대한 연구는 그리 많지 않다. 그나마 기존 연구들은 주로 사회복지 시설 및 기관에 종사하는 노동자들을 대상으로 한 실태조사나 제도적 개선에 대한 연구들이 대부분이다. 하지만 최근 서비스산업의 노동시장 특징과 사회서비스부문의 노동운동에 대한 연구(김유선, 2006 ; 윤정양, 2006)가 진행되기 시작했다. 물론 사회복지계에서도 지난 몇 년간 사회복지사들의 조직화 문제에 관심을 갖고 다양한 형태의 논의들이 진행된바 있다(권은숙, 1999 ; 김용익, 1997 ; 조수원, 2002, 채구묵, 2002·2003a ; 이인재, 2002 ; 송인주, 1999 ; 이상록 1994 ; 신용규, 2006 ; 사회복지노동조합 정책국, 2006).

이들 연구결과는 전문가 조직으로의 조직화 추구(권은숙, 1999 ; 김용익, 1997), 전문가 조직과 노동조합 조직으로의 동시 추구(조수원, 2002 ; 채구묵, 2003a ; 이인재, 2002), 노동조합으로의 조직화(송인주, 1999 ; 이상록 1994 ; 채구묵, 2002) 세 가지로 구분된다. 노동조합으로의 조직화에 대한 연구 중 이상록(1994)은 사회복지 노동자들의 노동조합 가입의 필요성에 대한 이론적 논의를 다루었으며, 송인주(1999)는 사회복지노동조합의 조직화 방안을 홀트와 에바다장애인복지관의 개별 사례분석을 통해 전교조 활동과 비교했다. 한편, 채구묵(·2002·2003a)은 노동조합 가입 요인에 대한 분석과 노동조합 결성 및 방향과 전략, 전망을 구체적으로 다루고 있어, 다른 연구 결과에 비해 노동조합의 조직화에 대한 논의가 보다 심도 있게 연구되었다. 특히, 채구묵(2002)은 사회복지 노동조합의 결성이나 방향 등을 사회운동론적인 시각에서 살펴보았기에 다른 논의들에 비해 실제 노조 조직화에 많은 시사점이 있다.

) 노동조합 가입요인에 관한 연구에 의하면, 현재 노조원 수보다 훨씬 많은 수의 노조 가입을 희망하면서도 노동조합에 가입하지 못하는‘좌절된 수요(revealed frustrated)’가 존재하고 있다. 그리고 다른 한편으로 노조접근 기회 및 가입기회의 제한이라는 공급측 요인으로 인해 그 수요의 상당 부분이 채워지지 못함으로써 결국 노동조합의 보호 및 대변을 받고 싶어도 불가능한 혹은 스스로 포기한 상당한 크기의‘은폐된 수요’가 존재하고 있다고 지적한다(윤진호·김종진 외, 2006).

하지만 기존 연구들은 몇 가지 한계들이 있다. 첫째, 기존 연구들은 사회복지 시설에 종사하는 다양한 형태의 노동자를 대상으로 하지 못했다. 둘째, 기존 연구들은 노동조합 가입요인 등 대한 반응에 국한되어 있고, 조직화의 경로나 방향 설정에 있어 주체들의 의식이나 노동조합의 성격과 역할 대한 분석은 없다. 셋째, 기존의 전문가 조직과 노동조합의 양립가능성 주장에는 커다란 결점이 있다. 사회복지 종사자들은 스스로 전문가로 인식하고 있으며, 당사자들의 처우개선을 위한 비교대상으로 유사 전문직(교사, 간호사, 공무원)을 꼽고 있다. 그런데 이들 전문가 집단은 모두 노동조합을 결성했으며, 현재 어느 정도 안정화 단계에 있다. 그렇다면 이들 조직 또한 전문인 집단임에도 왜 조직화 방안으로 노동조합을 선택했는가에 대한 분석이 필요하다. 하지만 선행연구들은 이에 대한 분석이 없는 상태에서 사회복지 노동자들의 조직화 방안으로 전문가 조직과 노동조합의 양립 가능성을 제시하고 있다.

2. 이론적 논의

본 연구의 주된 목적은 사회복지 노동자들의 상태와 의식을 통해 노동조합 조직화 방안을 모색하는 것이다. 노동자들의 조직화 방안을 모색하기 위해서는 해당 주체들의 의식과 집합행동에 대한 논의가 필요하다 여기에서는 이를 위해 계급론과 사회운동론의 분석적 시각을 빌려올 것이다.

1) 계급분석의 시각

이 글에서 중간계급의 계급성을 살펴보는 이유는 사회복지부문 노동자들이 중간계급 내 어떤 위치(계급경계)에 더 근접하고 있는가를 규명하기 위함이다. 일반적으로 선행연구나 현장에서는 사회복지에 종사하는 이들의 상당수는 화이트칼라로 전문인 집단(professional)으로 분류되고 있다. 그런데 이들 사회복지 노동자들을 계급분석의 시각에서 보면‘과연 사회복지 노동자의 조직화 방안에 있어 전문인 집단과 노동조합 집단의 양립 가능성’에는 좀더 면밀한 분석이 필요하다. 왜냐하면 계급구조의 측면에서 사회복지 노동자를 전문직이라는 직업적 특성과 중간계급이라는 계급의 위치와는 별개의 문제이며, 다른 한편으로는 사회복지 노동자들이 중간계급으로서의 계급의 위치가 모호하기 때문이다.

[그림 1] E.O.Wright의 계급구조 유형

* 자료 : Wright(1997:25).

한국 사회에서 사회복지 노동자들의 계급의 위치를 Wright(1997)의 계급구조의 시각을 원용하여 분석하면, 사회복지 노동자들의 위치는‘전문노동자(6)’,‘전문감독인(5)’,‘반전문감독인(8)’그 사이 어딘가에 위치하고 있다([그림 1]). 실제로 사회복지사와 보육교사는 일정한 교육과정(대학/정규과정)을 통한 자격증을 보유해야만 사회서비스부문의 노동시장에 진입할 수 있다. 이런 측면에서 보면‘전문노동자(6)’로 볼 수 있다. 하지만 실제 사회복지 기관이나 시설에서 이들의 노동과정이나 작업조직을 살펴보면 조직 내에서 승진사다리(career ladder)를 통한 충성지대(loyalty rent) 역할을 하는 이들은‘전문감독인(5)’으로 분류할 수 있다. 반면 자활 노동자(실무자)들은 노동시장에서 정규과정을 통한 자격증을 보유하지 않아도 노동시장에 진입할 수 있기에‘전문노동자(6)’로 분류하기에는 조금 어렵다. 또한 이들의 주된 업무인 자활 사업단에 참여하는 참여자(주민)들의 자활사업을 담당(지시-감독)하는 역할과 참여자 주민들의‘노동자성’을 인정한다고 보면‘전문노동자(6)’보다는‘반전문감독인(8)’에 더 근접하다.

이처럼 중간계급의 문제는 그리 단순하지 않으며, 노동조합의 조직화 문제에 있어서도 기존의 제조업 중심의 조직화와는 다르게 보아야 한다. 서구의 노동운동사에서도 그러하듯이 계급성격과 노조 조직화의 경향은 일정한 유형을 띄고 있다. 특히,‘사회복지부문 노동자들은 자신들을 어떻게 인식하는가’와 같은 계급 정체성에 따라 노동조합의 조직화나 조직률은 달라질 수 있기 때문이다.

기존의 자본주의 생산관계의 소유권에 기초한 계급분석에 있어서 두 가지 해결해야 할 문제가 있는데, 하나는 계급구조에서 중간계급 위치의 문제이며, 다른 하나는 계급구조에서 유급 노동력이 아닌 사람들의 위치문제이다(Wright, 1997:19). 특히, 전통적인 제조업 중심의 생산직 노동자의 감소와 서비스 직업의 팽창으로 인한 화이트칼라 즉, 중간계급(모순적 계급위치, 서비스계급, 신중간계급, 신쁘띠브르주아 등)의 성격 규명을 놓고 다양한 논쟁이 제기되었다(Wright, 1997 ; 로즈매리 크롬프톤, 1995 ; 알렉스 캘리니코스·크리스 하먼, 2001 ; 신광영·조돈문 외, 2003).

Wright(1997)는 중간계급의 계급적 성격을 자본과 노동계급처럼 어느 한 극단에 위치한 것이 아니라, 양 계급 사이의 특정 착취관계에서 때로는 착취의 대상이 되기도 하고, 때로는 착취의 주체가 되기도 하기 때문에 자본가계급이나 노동계급과는 차별적인 고유한 계급적 특성을 추출하기 어렵다고 보고 있다. 즉, 착취를 당하면서 동시에 착취를 하다는 의미에서 모순적인 위치에 있는 계급이며, 또한 모순적인 이해를 지니는 계급이라는 것이다. 신광영·조돈문 외(2003:162-163)는 중간계급의 이질성(heterogeneity)에 관한 요인으로 생산체계에서 수행하는 기능의 차별성, 위치하고 있는 부문의 차이, 지리적 이동성의 차이, 교육수준의 차이, 성별의 차이, 고용규제와 관련된 차별성 등을 꼽고 있다. 특히, 중간계급의 이질성 요인 중 가중 중요한 것은 생산체계에서 수행하는 기능의 차별성으로 이것은 노동통제(경영감독인집단)와 지식 노동(전문인집단)을 중심으로 한 차별성이라는 것이다. 그밖에도 중간계급 문제에 있어 계급내적인 이질성을 분석하는 요인으로는 직무만족, 계급정체감, 계급관계 관련의식, 실천적 참여와 사회·정치의식 일반 등을 들 수 있다.

) 중간계급에 대한 규정은 논자들에 따라 달리 구분하고 있는데, 에렌라이히 부부(Ehrenreich & Ehrenreich)는 이를 PMC(professional managerial class)로 개념화하고 PMC가 전문인집단과 경영인 집단으로 구분하고 있다(알렉 캘리니코니·크리스하먼, 2001:63-65). 또한 플란차스(Poulaantzas)는 신쁘띠브루주아를 개념화하는 데 있어 노동계급과 중간계급을 구분하는 기준의 주요한 준거로 노동통계와 지식보유를 언급하고 있다(윤도현, 2003:97-99). 한편, 라이트(Wright, 1997:19-20)는 자본재를 소유하지 않고 노동시장에서 자본가들에게 자신의 노동력을 판매하는 비소유계급으로서 조직재나 기술재를 보유한 사람들을 가리키며 이를 모순적 계급위치(contradictory class location)로 개념화하고 있다. 특히, Wright(1997:25)는 중간계급을 범주화하는 데 사용하는 도구는 조직재와 기술재이다. 이들은 각기 중간계급은 조직재(loyalty rent)를 행사하는 경영감독인 집단과 기술재(skill, expertise)를 행사하는 전문인집단으로 구분하고 있다.

) 만(Mann, 1973:13)은 계급의식을 계급정체성(identity), 적대감(opposition), 총체성(totality), 대안사회인식(alternative society)이라는 4가지 구성요소로 규정하고 있다.

그런데 중간계급인 전문인 집단은 생산활동에서는 일정 기간의 정규교육과정을 통한 자격증 획득한 이후 노동시장에 곧바로 진입하며, 전문성을 기반으로 일정정도 자율성을 갖고 있다. 이들은 서비스부문에서 국가나 비영리조직체를 위하여 일하고 있다. 게다가 이념적 성향과 관련하여 보면 전문인 집단은 교육수준이 상대적으로 높기 때문에 사회·정치문제 일반에 대하여 높은 관심을 보일 가능성이 높다. 또한 이들은 계급문화라는 측면에서 보면 중간계급이라는 집합체를 형성하고 계급문화를 배양하는 데 유리한 여건에 있다.

그런데 일반적으로 계급위치에 따른 사회의식과 행동은 단선적이지 않을 뿐만 아니라, 역사적으로 특수한 상황이나 개인의 경험 속에서 나타날 수밖에 없다(Pahl & Wallace, 1988:133-134). 게다가 조직되지 않은 노동자일수록 개별 노동자의 의식과 행동이라는 것은 반드시 합리적으로 나타나지 않으며, 역사적으로 어떤 구체적 상황에서 발생한다(Marshall, 1988:108 ; Lockwood, 1988:62). 특히 노동자들의 경험이나 직무수행으로 환원되지 않는 생산현장에서의 개인적 속성들, 그리고 작업장 밖 공동체에서의 개인적 속성과 같은 다양한 생산외적 요인들에 의해 사회의식과 행동은 다를 수 있다.

노동조합은 일단 노조가 조직(결성)된 다음에는 새로운 문제에 직면하게 되는데, 이것은 조직의 재생산과 이념적 확립의 과정에서 발생하는 조직과 조직 이념의 문제이다(Offe & Wiesenthal, 1980). 이러한 문제들은 노조를 구성하고 있는 조합원들의 계급적 성격과도 관련이 있다. 때문에 중간계급의 계급성에 대한 논의는 노동계급의 형성 그리고 노동자들의 일상적인 삶 속에서 나타나는 내적역학 등과 같은 관계 분석이 필요하다. 특히 조직 노동자와 미조직 노동자 그리고 정규직과 비정규직 등의 노동계급 내 분화가 급속도로 진행되고 있는 현실에서는 노동계급 내의 연대의 문화(cultures of solidarity)가 필요하며, 노동조합의 조직화 방안에 있어서는 이러한 관계 분석이 폭 넓게 검토되어야 한다(Fantasia, 1995:279-280).

) 일반적으로 노동계급 내 연대의 문제는 노동계급 형성론에서 많이 다루어져 왔으며, 이들의 주된 관심사는 노동자들이 어떻게 하나의 집합적 행위 주체가 되는가(또는 되지 못하는가)인데, 여기에 핵심적 과정이 연대의 형성이다. 그런데 실제로 노동자들의 계급보다는 종교, 인종, 지역, 직종 등에 의해 집단화될 수 있음을 인식하고 있는데, 근래의 노동계급 형성의 연구자들 역시 계급적 집합행동은 본래 어려운 것이라는 관점에 선다(정이환, 2006:357).

2) 집합행동과 사회운동론 시각

본 연구는 미시적 수준에서 노동자들의 의식뿐만 아니라, 노동조합의 조직화를 운동의 발흥과 제도와 측면에서 분석하려 한다. 그렇다면 본 연구의 대상인 사회복지부문 노동자들은 왜 노동조합 건설이라는 집합행동을 하였으며, 또한 그들은 어떻게 어떤 과정 속에서 집합행동에 참여하였는가를 살펴볼 것이다.

일반적으로 노동조합 조직화와 동원화에 있어 가장 중요한 요인은 운동의 발흥을 주도하는 핵심인력 등 자원 동원이며, 운동의 확산과정을 보면 합의동원 같은 의미형성과정보다는 운동 이전부터 존재하는 연결망이 중요하다. 또한 운동의 안정화에는 안정적인 자원동원이 필요하며, 이는 운동 주체의 전략과 함께 노동자 집단의 시장 위치도 중요하다(정이환, 2000:981). 한편으로, 노동조합의 조직률에 대한 논의의 인과적 설명은 국가의 태도나 노동자나 활동가들의 의식적 노력, 그리고 내부 구성원들의 자발적 노력에 의해 결정되며, 노조 조직화에는 참여 비용이나 자원동원이 매개 역할을 하고 있다(조돈문, 2004:316).

그런데 앞에서 살펴본 계급지향적 시각에서는 개별 노동자들의 의식이나 행동 그리고 노동조합의 활동은 즉자적 계급에서 대자적 계급으로 발전시키는 매개로서 기능하며, 이들의 집합행동은 생산관계에서 공통된 이해관계를 갖는 계급구성원들의 조직활동에 기반을 두고 전개된다. 특히 계급지향적 분석은 계급을 분석단위로 설정하면서 계급이해에 기초한 집합행동을 설명하고 있다. 하지만 이러한 계급지향적 분석은 공통의 이익을 공유하는 집단의 구성원들은 개별적인 이익을 위해 행동하기 때문에 미시적 수준에서 합리적 선택의 논리를 이해하지 못한 데서 비롯된 것이라고 비판받고 있다. 합리적 선택이론(Olson, 1987)은 개인의 이익과 집단의 이익은 조화적인 관계를 이룬다는 시각은 잘 못 된 것이며, 집합행동에 참여하는 개인들은 무임승차의 딜레마에 봉착한다고 설명한다. 또한 그는 집합행동에의 참여와 동원에 있어 규모가 작은 집단이 큰 집단보다 훨씬 성공적이라는 것이다(임희섭, 1999: 25-26).

그러나 반드시 개인과 집단의 구성원이 합리적 선택만을 하는 것은 아니다. 실제로 노동자뿐만 아니라 자본가 또한 개인보다는 그들의 공동이익을 위해 참여하는 조직단위의 집합행동에 초점을 두고 있기도 하며, 집단 구성원의 계급의식을 포함하여 구성원 내부의 질서나 심리적 제약에 기인된 행동을 보일 수도 있다(Offe & Wiesenthal, 1980). 한편 오페와 비젠탈(Offe & Wiesenthal, 1980:215-217)은 노동조합의 집합행위인 계급형성과정(5단계)에서 기회주의적 태도 나타난다 보고 있다. 이는 노동계급의 초기 형성기에는 개별 노동자들의 의지(willingness to act)가 전투적 성향을 띄지만, 노조 결성 이후에는 집합행동을 위한 문제해결 방식(의견 통합과정)에서 구성원 사이에 생존과 성공의 이중적 논리(dialogical)가 나타난다고 보고 있다.

노동조합의 조직화 논의에서 중요한 것은 자원동원론인데, 이는 사회운동의 필요조건이라 할 수 있는 사회적 불만이나 변동을 지향하는 신념을 가진 사람들은 어느 사회에나 항상 존재하며, 따라서 사회운동의 발생과정은 축적된 사회적 불만의 양보다는 자원동원의 가능성 여부와 그 정도에 의해 결정된다는 것이다(Diani, 1998 ; 임의섭, 1999:85). 자원동원론자들은 조직의 집합행동을 투입과 산출(McCarthy & Zald, 1977) 혹은 조직연대나 정치적 기회 및 전략(틸리, Tilly, 1978)을 중심으로 설명하고 있다. 이런 측면에서 피오리토(Fiorito, 1995:616-619)는 노조 조직화의 효과성을 분석하면서 조직화에 중요한 요인으로 조직환경과 조직특성을 꼽고 있다. 전자는 개별노동자들이 노조 서비스에 대한 잠재적 수요라든지 혹은 사용자의 반대 정도 그리고 고용성장의 여부를 말하고, 후자는 조직화 주체의 특성이나 조직 및 의사소통 특성 그리고 조직화 전략을 의미한다.

실제로 사회운동뿐만 아니라 노동조합의 조직화에 있어서는 참여자의 참여결정에 영향을 미치는 집합적 귀속의식이나 집합행동의 성공에 대한 기대가치와 높은 동원 잠재력 등이 필요하다(McAdam & Snow, 1997:127 ; Klandermans, 1984:585) 그러나 자원동원론은 사회운동에 있어서 참여자들의 불만과 참여자들간의 연대성, 그리고 사회운동 참여에 있어서의 의미와 집합적 정체성, 이념의 문제 등이 분석 대상에서 제외되거나 소홀히 취급된 한계가 있다. 특히, 노동조합의 조직화 문제에 있어서 외부 자원의 투입보다는 내부 자원의 투입이 더 중요한 측면이 있다(정이환, 2000).

이런 관점들은 사회복지부문 노동자들의 조직화 과정에 유용하게 적용될 수 있을 것이다. 특히 본 연구에서 노동조합의 조직화 과정은 조직형성, 동원, 정착이라는 사회운동론의 분석 틀로 살펴 볼 것이다.

Ⅲ. 산업구조변화와 사회복지부문 노동시장의 일반적 특징

1. 산업구조 변화와 사회서비스산업

산업구조 변화에 따른 서비스산업의 성장은 노동시장에 많은 영향을 미치고 있다. 특히, 서비스사회에서는 새로운 일자리가 대량으로 창출됨으로써 산업구조내 변화뿐만 아니라 노동계급 내 이질성과 복잡성까지 수반하여 나타난다. 특히, 고용관계의 측면에서 보면 노동시장에서 전통적인 제조업의 일자리는 감소하고 서비스산업에서 여성 노동력이 증가하고 있고, 이들 여성 노동자들이 일자리는 일부를 제외하고 주로 저숙련 비정규직의 일자리들이 다수를 이루고 있다(윤진호·김종진 외, 2006). 실제로 미국에서는 2000년까지 새로 창출되는 일자리의 90%가 서비스산업과 관련된 직업일 것으로 예상되었으며, 고용측면에서 서비스부문은 70%를 차지하고 있었다(Macdonald & Sirianni, 1996:1-2).

) 서구 노동운동 위기의 원인으로는 내적으로는 노조 조직률 하락, 노동계급의 연대감 상실, 총연맹의 역할감소 등이며, 외적으로는 산업구조와 노동력의 변화(비정규직 증가) 등을 꼽고 있다(윤진호·김종진 외, 2006:217 ; 윤정향, 2006:78-82).

게다가 서비스산업에 있어서 장기간의 지속적인 고용 관계가 유지되는 경우가 줄어들고 있으며, 산업 내의 이질성 때문에 서비스부문의 고용성장이 전체 노동운동에 어떤 영향을 끼치게 될지는 요약하기 쉽지 않다. 그러나 산업구조 변화에 따른 서비스산업의 성장은 한국 사회에서도 나타나고 있으며, 서비스산업의 고용은 당분간 증가할 것으로 보인다. 2005년 8월 현재 서비스산업은 전체 노동자의 66.1%를 차지하고 있으며, 노동자들의 개인적 속성을 보면 상대적으로 여성(49.3%)과 비정규직(59.6%)의 비중이 다른 산업에 비해 높은 편이다(평균 근속년수 4.6년). 더불어 서비스산업은 중간계급으로 지칭되는 화이트칼라(52.9%)가 전체 직종의 과반수를 차지하고 있다(김유선, 2006).

) 지난 10년(1995년-2005년) 동안 서비스산업의 취업자 비중을 보면 유통서비스업(23.9%□22.7%)은 다소 감소 한 반면, 생산자서비스업(8.1%□12.2%), 개인서비스업(13%□17.1%), 사회서비스업(9.7%□13.1%)은 증가한 것으로 나타났다(김유선, 2006).

일반적으로 서비스산업에 대한 개념은 싱글맨(J. Singelman, 1978)의 분류를 엘프링(Elfring, 1988)이 서비스산업을 4개 범주(생산, 유통, 사회, 개인서비스)로 유형화하고, 까스텔(Castells, 1989)이 이를 차용하고 있는 것으로써 보편적으로 사용하고 있다. 이 분류 기준에 따르면 본 연구조사의 대상인 사회복지부문은 교육 및 보건과 함께 사회서비스산업에 해당된다. 그런데 산업구조 변화에 따른 사회서비스업의 증가 현상은 당분간 계속될 것으로 보여진다. 특히 한국 사회가 저출산·고령화 사회로 진행하면서 산업구조 개편과 함께 복지서비스의 필요성이 더욱 증가할 수밖에 없다.

<표 1> 사회복지 지출 및 사회서비스업 취업자 고용의 국제비교

나라 비교지표	스웨덴	캐나다	독일	영국	미국	덴마크	한국	OECD 평균
□사회복지 지출 비율(2001년)	28.9%	17.8%	28.8%	15.2%	15.2%	29.2	6.1%	21.8%
□사회서비스업 취업자 고용 비중(2003년)	32.5%	22.1%	25%	26.9%	27.7%	31.3	12.6%	-
* 자료 □ 사회복지 지출은 OECD, Society at a Glance, 2005. 일본의 경우 사회복지 지출은 17.5%임. * 주 □ 사회서비스업 취업자 고용비중에서 영국과 네덜란드는 2002년, 그 외 다른 나라는 2003년 기준임.

OECD 국가 중 사회복지 지출 비용이 많은 나라들 대부분은 사회서비스업의 취업자 고용비중 또한 높은 것으로 나타났다. 반면, 한국의 경우 OECD 나라들 중 사회복지 지출도 가장 낮은 편에 속하면서, 사회서비스업의 취업자 비중 또한 낮다. <표 1>을 보면 알 수 있듯이, 2003년 현재 한국은 전체 취업자 중 사회서비스업 취업자 비중은 12.6%로, 스웨덴(32.5%), 미국(27.7%), 영국(26.6%) 등과 비교하면 매우 낮은 것으로 나타났다.

서비스산업의 성장으로 인해 사회개인서비스 부분의 산업구조와 고용비중 또한 증가하고 있다([그림 2] 참조). 그런데 이와 같은 사회개인서비스업 노동시장의 비정규직 증가 현상은 비정규직 효과와 산업구조 변화 효과로 해석할 수 있다. 첫째, 비정규직 효과로 서비스산업을 중심으로 비정규직화 추세가 진행되고 있다. [그림 2-b]를 통해서 알 수 있듯이, 사회개인서비스업의 비정규직 비율은 전체 피고용자들의 41% 수준으로 제조업과 비슷하며, 전 산업 평균치보다는 조금 적은 편이다. 경제위기 이전인 1997년(35%)과 2004년(41%)을 비교하면 사회개인서비스업에서도 비정규직 비율이 크게 높아져 가고 있는 것을 확인할 수 있다.

[그림 2] 사회개인서비스업의 산업구조와 피고용자내 비정규직 비율 변화 추이(단위: %)

a) 산업구조변화 추이	b) 비정규직 변화 추이

* 자료 □ a)1960∼1990년, 인구센선스, 2003년 경제활동인구연보. 산업 구조변화는 GDP(=100) 대비 산업별 비중.

b)1966년, 1970년 인구센서스, 1997, 1998, 2004년 경제활동인구연보.

** 주  □ 사회개인서비스는 서비스부문에서 사회서비스와 개인서비스를 의미함.

둘째, 산업구조 변화 효과를 보면, 사회개인서비스업의 팽창으로 비정규직은 꾸준히 확대되는 경향을 보이고 있다. [그림 2-a]를 통해 알 수 있듯이, 현재 비정규직 비율이 41%인 사회개인서비스업이 1990년에는 전체 산업구조의 13.6% 수준이었으나 2003년 현재 17.9%로서 도소매업과 함께 팽창하여 제조업의 규모와 비슷하고 있다. 이처럼 비정규직 비율이 높아져 가고 있는 사회개인서비스업이 팽창하고, 비정규직 비율이 상대적으로 낮은 제조업이 빠르게 위축하는 현상은 산업별 비정규직 비율이 정체된다 하더라도 전체산업의 비정규직 비율을 높이는 효과를 가져올 것이다.

결국 사회개인서비스업의 비정규직화 효과와 사회개인서비스업 팽창에 따른 산업구조변화 효과로 인하여 비정규직 비율은 사회복지부문에서도 꾸준히 증대될 것으로 판단할 수 있다. 이것은 최근 사회복지 시설 및 종사자의 증가 추세를 감안할 때 사회복지부문의 비정규직화는 더욱 증가할 것으로 판단된다. 따라서 노동운동진영에서도 사회서비스업 노동자들의 상태에 대한 면밀한 분석이 진행될 필요가 있다.

2. 사회복지부문 노동시장의 특징

앞에서는 사회서비스부문의 특징과 노동조건을 살펴보았다. 그렇다면 구체적으로 본 절에서는 사회복지 시설에 종사하는 사회복지부문 노동자들의 상태를 살펴볼 것이다. 일반적으로 사회복지부문 노동시장의 구조적 특징은 상대적으로 소규모 사업장이 대부분(평균 종사자 수 2.7명)이며, 해당 시설 종사자들의 다수는 여성이라는 점이다. 그런데 이들 노동자들의 노동환경과 노동조건은 매우 열악하며, 이러한 이유로 사회복지 노동자들의 이직률은 매우 높은 것으로 알려져 있다. 그렇다면 실제로 사회복지 현장에서 종사하고 있는 노동자들의 실태는 어떠한지 살펴볼 필요가 있다.

) 2004년 12월 현재 사회복지 시설 종사 중 여성(80.3%)이 남성(19.7%)에 비해 4배정도 많은 것으로 나타났으며, 보육시설의 경우 여성(90%), 남성(10%)에 비해 압도적으로 많은 것으로 나타났다. 이러한 비중은 생활시설 중 노인시설 종사자들의 비율(여성, 78.8%, 남성, 21.2%)에서도 비슷하게 나타났다(통계청 KOSIS, 2004).

지난 5년(1999~2004년)간 사회복지 시설 및 종사자 추이를 보면 사회복지 시설은 약 2천5백개(16,713개□19,253개) 정도 증가했으며, 사회복지 시설 종사자는 3만5천명(90,000명□126,301명) 정도 증가한 것으로 나타났다([그림 3] 참조). 보통 사회복지 시설의 종류는 □생활시설(이용자가 상주할 수 있는 시설)□과 □이용시설(규정시간에만 이용할 수 있는 시설)□로 크게 구분할 수 있는데, 2005년 12월 말 현재 생활시설(2,262개, 33,125명)과 이용시설(86,712개, 136,129명)에 총 169,254명이 종사하고 있다. 한편 사회복지부문 시설 중 이용시설인 자활후견기관은 242개(청소년 자활 20개 제외)로 종사자 수는 1,392명이었으며, 보육시설은 28,367개로 노동자 수는 108,549명(원장 제외)으로 전체 사회복지부문 종사자의 절반 정도를 차지하고 있다(2006년 보건복지부, 여성가족부 자료).

[그림 3] 사회복지 시설 현황 및 종사자 수 추이 □ 1999-2004

a) 사회복지 시설과 종사자 수	b) 이용시설 및 생활시설과 종사자

* 자료 □ 통계청(KOSIS) 서비스업통계조사에서 필자 계산(2004년 12월말).

* 주   □ 사회복지 시설 종사자수 (%)는 전년도 대비 증감율임.

1) 사회복지부문 노동자들의 노동조건

2006년 현재 사회복지부문 노동자들의 평균 근속기간은 43.2개월로 동종의 사회서비스업에 속하는 보건의료 노동자들(보건의료 노동자 99.4개월, 간호사 77.8개월, 2006년 보건의료노조 실태조사 결과)에 비해 절반정도 밖에 안 되는 것으로 나타났다. 사회복지 시설 노동자들 중에서도 평균 근속기간은 사회복지 노동자(54.5개월)가 가장 높았으며, 보육(43.5개월)과 자활(35.5개월) 노동자들은 상대적으로 근속기간이 짧은 것으로 나타났다. 사회복지 노동자들의 근속기간은 고용형태에 있어서도 차이가 있었는데, 비정규직의 평균 근속은 37개월로 정규직(44.2개월)에 비해 7개월 정도 짧았다(<표 2> 참조).

<표 2> 사회복지부문 노동자들의 일반적인 속성 비교

) 본 조사대상의 일반적 속성을 사업장 형태별로 보육 32.2%(217명), 사회복지 29.6%(199명), 자활후견기관 38.2%(257명)이며, 평균 근속년수는 3.7년(43.6 개월)으로 나타났다. 고용형태별로 보면 정규직 82.1%(544명), 비정규직 17.9%(119명)이다. 조합원 유무를 보면 조합원(50.6%, 335명)과 비조합원(49.4%, 327명)의 비율은 거의 같았다. 한편, 인구학적 속성으로 보면 여성이 74.6%로 3분의 2를 차지하고 있었으며, 평균 연령은 33세(20대 36.5%, 30대 48%)였으며, 미혼이 절반(50.7%) 가량 되었다(부양가족 수는 2.4명, 본인 포함). 한편, 응답자 10명 중 8명 이상(대졸54.3%, 전문대졸 26.2%)은 정규 과정을 이수한 것으로 나타났다.

구분		월평균 임금	평균근속 기간(개월)	평균 연령	주당평균 노동시간	주당평균 연장근로	부양 가족 수	이직 회수
시설 형태	보육	105.2	43.5	33.2	53.9	9.9	2.7	2.2
	자활	143.2	35.5	33.6	47.3	7.3	2.2	2.3
	사회복지	159.0	54.5	31.9	46.0	6.0	2.2	2.0
	계	136.1	43.6	33.0	49.0	7.8	2.4	2.2
고용 형태	정규직	143.4	44.2	32.8	49.5	8.0	2.3	2.2
	비정규직	105.4	37.0	33.6	46.0	6.2	2.7	2.3
	계	136.5	43.2	32.9	48.7	7.7	2.4	2.2

사회복지부문 노동자들의 노동조건 만족도를 보면 노동자들은 직장생활 및 고용에는 만족(+)하고 있었으나, 그 밖의 노동조건은 만족하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 구체적으로 노동자들의 불만이 높은 사안은 임금(-1.06), 복리후생(-.76), 노동강도(-.33), 업무성격(-.33), 휴가제도(-.24), 노동시간(-.18) 순이다. 사회복지 시설 노동자들의 노동조건 만족도에 대한 인식은 시설별, 고용형태별, 성별, 노조 유무에 따라 차이가 있었다. 먼저, 보육 노동자들은 노동시간과 임금 및 복지 등에 있어서 다른 시설에 비해 상대적으로 만족도가 낮은 것으로 나타났다. 그리고 비정규직은 정규직과 달리 고용불안을 느끼고 있는 것으로 나타났으며, 복리후생, 휴가제도, 고용, 업무 성격 등에 있어서도 정규직에 비해 만족도가 낮았다(<표 3> 참조).

<표 3> 사회복지 시설 노동자들의 노동조건에 대한 인식

구분		노동조건 만족도 종합	노동 시간(a)	임금 (b)	복리 후생(c)	연월차 휴가(d)	직장 생활(e)	고용 안정(f)	노동 강도(g)	업무 성격(h)
시설 형태	보육	-.6863	-.9249	-1.2500	-1.0474	-.9581	.0613	.2654	-.8075	-.5972
	자활	-.2329	.1654	-1.0551	-.7913	-.2282	.3676	.1265	.1265	-.1111
	사회복지	-.1741	.1616	-.8889	-.4192	.7415	.1717	.2071	-.0455	-.3350
	계	-.3896***	-.1850***	-1.0678***	-.7617***	-.2454***	.2112**	.1949	-.3323***	-.3333***
고용 형태	정규직	-.3743	-.2323	-1.0764	-.7612	-.1724	.2071	.3682	-.3903	-.3221
	비정규직	-.4750	.0171	-.1.0513	-.8205	-.5976	.1795	-.5812	-.0855	-.3879
	계	-.3934	-.1878*	-1.0719	-.7718	-.2535*	.2021	.1979***	-.3359**	-.3338
성별	여성	-.4110	-.2961	-1.0061	-.7434	-.3473	.1972	.2098	-.3915	-.4094
	남성	-.3047	.1462	-1.2398	-.8070	.0758	.2647	.1647	-.1520	-.1012
	계	-.3869	-.1822***	-1.0664**	-.7598	-.2506*	.2145	.1982	-.3298**	-.3308***
노조 유무	조합원	-.4366	-.1821	-.11761	-.8746	.0773	.1134	.0269	-.4478	-.3293
	비조합원	-.3400	-.1921	-.9572	-.6472	-.5771	.3098	.3692	-.2195	-.3364
	계	-.3896	-.1870	-1.0680**	-.7625**	-.2454***	.2103*	.1955***	-.3348**	-.3328
주 : 1) 유의수준 * p < .05, ** p < .01, *** p < .001 2) 노동조건 만족도는 5점 척도로서 계수화한 것이며, 매우 만족(2), 만족(1), 보통이다(0), 불만족(-1), 매우 불만족(-2), 노동조건 만족도 종합은 8개 항목(□a+b+c+d+e+f+g+h□)을 종합한 것임. 업무성격은 업무의 반복성 여부를 묻는 항목임.

<표 4> 사회복지 시설 노동자들의 노동조건(임금, 노동시간, 이직률) 비교 : 2001-2006

년도	보육 노동자			자활 노동자			사회복지 노동자
	월 평균 임금	주당 노동시간	이직 횟수 (이직 경험)	월평균 임금	주당 노동시간	이직 횟수 (이직 경험)	월 평균 임금	주당 노동시간	이직횟수 (이직 경험)
2001년	83만원	59.3시간	1.7회 (39.2%)	-	-	-	-	-	-
2003년	-	-	-	-	-	-	148만원	51.8시간	-
2004년	96만원	-	-	127만원	46시간	(82.5%)	-	-	-
2006년	105만원	53.9시간	2.2회 (69.4%)	143만원	47.3시간	2.3회 (75.4%)	159만원	46시간	2회 (56.9%)
* 주 : 1) 2006년 자료는 본 연구조사 자료이며, 그 외 자료는 기존 조사 자료이며 김종진(2006)을 참조. 2) 이번 실태조사 결과 사회복지부문 정규직 월 평균 임금은 145만원이며, 비정규직은 105만원 임.

구체적으로 사회복지부문 노동자들의 노동조건에 대해 살펴보면 다음과 같다(<표 4> 참조). 첫째, 2006년 현재 사회복지부문 노동자들의 주당 노동시간은 49시간으로 법정노동시간을 크게 상회하고 있다. 특히 보육 노동자들의 주당 평균 노동시간은 53.9시간(1일 10.5시간)으로 다른 시설(자활노동자 47.3시간, 사회복지노동자 46시간)보다 주당 7시간 이상 노동시간이 많은 것으로 나타났다. 실제로 보육 노동자들 중 주당 평균 노동시간이 60시간 이상인 비율이 66.2%로 나타났는데, 이는 노동자들의 건강과 삶의 질이 파괴될 정도의 심각한 노동환경에 처한 것이다. 그럼에도 지난 5년 동안(2001년 59.3시간 □ 2006년 53.9시간) 보육시설의 주당 노동시간은 5시간 정도밖에 줄어들지 않았으며, 2004년 이후에는 노동시간(1일 10.5시간)이 줄어들지 않았다.

둘째, 이렇게 장시간 일하고 있는 사회복지부문 노동자들의 임금은 아직도 도시노동자 평균임금에도 못 미치고 있었다. 2006년 현재 사회복지부문 노동자들의 월 평균 임금은 136만원(연봉 1,634만원)으로, 도시노동자 월평균 임금(2005년 222만원, 연봉 2,668만원)의 61.2%에 지나지 않는 것으로 나타났다. 특히 보육 노동자들은 최저임금 수준인 월 80만원 미만을 받고 있는 노동자가 14%나 되었으며, 10명 중 4명(41.5%)은 100만원 미만의 임금을 받고 있었다. 이것은 지난 2년 동안 소비자물가상승률(5.7%)을 감안하면, 사회복지 종사자들의 임금을 동종의 국·공립 종사자들의 수준(현 70~80% 수준)에 맞추겠다던 노무현 정부의 정책이 제대로 실현되지 못하고 있는 것으로 볼 수 있다.

셋째, 사회복지부문 노동자들의 후생복지는 임금 못지 않게 매우 열악한 것으로 나타났다. 사회복지부문 노동자들의 연차 및 연장 수당 등 법정복지혜택의 적용률은 25% 내외에 불과했으며, 휴일수당은 10%에도 미치지 못하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 복지제도는 일반적으로 사업장 내에서 시행되고 있는 복지혜택의 적용률에서 더욱 차이가 발생한다. 실제로 사회복지부문 시설에서 여름휴가비(21.8%)나 장기근속수당(10.5%)의 적용률은 10~20% 내외에 불과했으며, 보육수당이나 연구수당 등은 3%도 안 되는 것으로 나타났다. 그밖에도 사회복지 시설에서 노동자들에게 지급되는 수당은 법정기준을 지키지 않고 있었다(김종진, 2006). 특히, 사회복지 현장에서 근로기준법을 제대로 지켜지지 않고 있는 대표적인 사례로 보육시설의 중식비 처리 문제를 꼽을 수 있다. 일반적으로 정부의 사회복지와 보육시설 종사자 임금 및 수당 지급 가이드라인(지침)에는 급식(중식비)가 포함되어 있다. 하지만 실태조사 결과 보육 노동자 10명 중 6명(59.3%)은 중식비를 지급 받지 않고 있으며, 10명 중 2명은 시설에 반납하고 있는 것으로 나타났다.

) 이번 연구조사 기간에 만난 보육교사의 의견은 우리나라 보육시설의 현실을 그대로 보여주고 있다.“저희는 공휴일에도 출근하는 날이 있습니다. 예를 들면 어린이 날(5월 5일)에 다른 사람들은 이날 모두 가족들과 함께 시간을 보내는 데 저희는 어린이 날 행사로 이 기간이 1년 중 가장 바쁘기도 할 뿐만 아니라, 당연히 쉬지도 못합니다”(보육교사 A, 2006.3). “대부분의 보육시설의 경우 여름 방학 1주일 기간에 교사들의 연차(여름)휴가를 일률적으로 가야하는 상황입니다. 게다가 심지어 교사들의 결혼식도 이 기간에 맞추어 진행하기도 합니다. 만약 그렇지 못하면 대체인력을 교사 개인이 찾기도 하며, 어떤 곳은 대체 인력교사의 비용을 시설이 아닌 개인이 처리하는 경우도 있습니다”(보육교사 B, 2006.6). 보육시설의 대체인력 문제는 전체 보육교사의 4분의 1이 제대로 이수하지 못한 보수교육(직무/3년, 승급/3급□2급 1년, 2급□1급 3년 경력) 또한 보육시설의 대체인력이 필요성과 연관된 측면으로 해석해야 한다.

) 사회복지부문 노동자들은 주당 7.8시간의 연장(초과)노동을 하면서도“통상 임금의 50%를 가산하여 연장(초과)노동 수당을 지급”하는 곳은 10%에 불과했으며,“지급하지 않는다”는 곳이 절반 49%를 차지했다. 더불어 휴일노동(6.7%)과 야간노동(6.6%)의 경우“통상 임금의 50%를 가산하여 수당을 지급”하는 곳은 6.6%에 불과 했으며,“지급하지 않는다”는 곳이 60%를 넘고 있었다. 이러한 반응은 시설형태에 따라 약간 차이가 있는데, 보육시설의 경우 휴일노동(82%)과 야간노동(74.7%), 자활의 경우 야간노동(71%) 수당은 거의 지급되지 않는 것으로 나타났다.

한편 사회복지 시설 노동자들 중 연·월차휴가를 제대로 이용하는 비율은 절반(50.3%) 정도에 불과했는데, 현장에서 휴가를 제대로 사용하지 못하는 주된 이유로 □업무(일)가 많아서(31.6%), □다른 사람에게 업무가 전가되기 때문(27.7%)을 꼽았다. 그리고 사회복지 노동자들은 휴가 수당을 지급 받지 못하는 이유로는 □별도로 예산을 지원 받지 못해서(65%), □ 사용자가 지급하지 않아서(19.8%) 등을 꼽았다. 특히 보육시설의 경우에는 □사용자가 지급하지 않아서□라는 의견이 절반(47.3%) 가량 되는 것으로 나타났다. 이러한 사회복지 현장의 노동조건에 관해 보다 면밀한 조사가 필요하겠지만 내용들을 종합해 보면 , 현재 사회복지 시설 내에서 노동자들의 최소한의 권리인 휴가조차 보장받지 못하는 상황이며, 인력부족이 심각한 것을 확인할 수 있다.

넷째, 일반적으로 사회복지부문 노동자들의 노동이동은 산업 간 이동보다는 산업 내 노동이동이 높은 것으로 알려져 있다. 이번 실태조사 결과 사회복지부문 노동자들의 23.5%는 □1년 이내에 이직 의향이 있다□고 응답했으며, 실제로 사회복지 노동자 10명 중 7명 정도(69.4%)는 이직경험을 갖고 있었으며, 평균 이직 회수는 2.4회였다. 조사대상 노동자들의 이직 경험은 자활 노동자들이 75.4%로 가장 높았으며, 보육(69.4%)과 사회복지(56.9%) 노동자 순으로 나타났다(<표 4> 참조). 이번 조사대상 노동자들의 일자리 이동을 보면, 이직 경험이 있는 노동자들 중 이전 직업에서 현 직업으로 이동할 경우 동일 직종으로 이동한 비율이 47%였으며, 이직 의향이 있다고 응답한 노동자들 중 향후 동일 직종으로 이동할 의향은 58.5%였다. 반면 자활 노동자들은 이전 직종이 현 직종과 다른 비율이 71.7%로 매우 높은 반면, 향후 동일 직종으로 이동할 비율은 31.2%에 그쳤다.

이는 사회복지부문 노동자들이 사회복지 시설에 들어온(취업) 이유에 대한 응답에서 해석할 수 있다. 사회복지부문 노동자들은 사회복지 시설에 들어오게 된 이유로“학업 및 전공을 살리고 싶어서”(35.1%),“보람되고 매력이 있을 것 같아서”(24.9%), “주위 아는 사람의 권유로”(23.2%) 등을 꼽았다. 그런데 이러한 반응은 시설에 따라 다소 차이가 있는데, 자활 노동자들은 사회복지 시설에 들어온 이유로“주위 아는 사람의 권유”(29.9%)가 가장 많았으나, 보육(34.5%)과 사회복지(54.3%) 노동자들은“학업 및 전공을 살리고 싶어서”라는 의견이 가장 많았다. 이것은 노동시장의 특성에 보면 사회복지 및 보육시설 자체가 해당 분야의 전문성(자격증)을 담보하고 있어야만 취업시장으로의 진입장벽을 통과할 수 있는 것에 비해, 자활은 저소득층의 자활지원사업을 업무로 하는 데 있어 노동시장의 특성보다는 자활 현장의 운동성이 보다 강조되었기 때문으로 해석할 수도 있다.

) 사회복지 예비 노동자(전공 학생)들은 현장의 노동자들과는 다소 차이가 있지만 사회복지 시설에 취업하려는 이유는 거의 같은 반응으로 나타났다. 하지만 사회복지 예비 노동자들은 사회복지 시설 및 기관에 취업하지 않으려는 이유로“수입이 적어서”(36.1%)를 가장 많이 꼽았으며, 그 다음으로 “다른 취업 준비 때문에”(22.2%), “일이 힘들어서”(16.7%), “전망과 비전부재”(13.9%), “열악한 후생복지”(8.3%), “시설 및 기관 대상자와의 갈등”(2.8%) 순으로 나타났다.

한편 이번 조사 결과 사회복지부문의 정규직 노동자들은 비정규직에 비해 이직 경험이나 향후 이직 의향이 높았다. 사회복지부문 정규직의 이직경험은 57.4%로 비정규직(12.1%)보다 4배정도 높았으며, 현 시설에서 □1년 이내에 이직하려는 의향□ 또한 정규직(17.2%)이 비정규직(6.4%)에 비해 3배 가량 높은 것으로 나타났다. 이것은 사회복지 노동자들이 다른 직종에 비해 상대적 숙련도(skill asset)를 보유한 전문직이라는 것과는 대비되게 노동시장의 불안정성이 상존하고 있음을 보여준다.

사회복지부문 노동자들은 주된 이직 이유로“상사와의 갈등”(21.9%)과“수입이 적어서”(20.4%) 등을 꼽았다. 특히 보육 노동자들은 열악한 임금(평균 임금 105만원)과 장시간 노동(주당 노동시간 53.9시간)이 주된 이직 이유이며, 자활 노동자들은 이직 이유로 상사와의 갈등이 주된 이직 이유였는데 이는 자활지원사업의 특성상 다층적인 업무(자활사업단 진로/공동체건설/사례관리 등)를 담당하는 실무자들과 기관 상사(실장 및 관장)와의 의견충돌에 의한 것이 주된 이유로 판단된다.

2) 사회복지부문의 비정규직화 현상

앞에서 살펴본 바와 같이 산업구조의 변화와 비정규직의 증가 효과로 인해 사회서비스부문의 비정규직의 비율은 40% 내외를 유지할 것으로 보여진다. 한국 사회가 저출산·고령화 사회로 변화해가면서 산업구조 개편과 함께 복지서비스의 필요성이 더욱 증가할 수밖에 없는 현실을 고려한다면, 사회복지부문의 비정규직 비율은 당분간 유지될 것으로 보인다. 그런데 사회서비스업에 속하는 사회복지시설의 비정규직 비율은 2004년 8월 현재 59.5%(61,870명)로 공공부문 전체 비정규직 비율(39.7%)보다 약 20%정도 많은 것으로 나타났으며, 보험 및 연금업(71.8%)을 제외하면 사회복지부문의 비정규직 비율은 공공부문에서 가장 높은 것으로 나타났다. 그렇다면 사회복지부문 내 비정규직의 상황과 문제는 어떤 점들이 있는지 살펴볼 필요가 있다.

) 사회복지사협회나 관련 시설 및 기관의 홈페이지 구인구직란을 보면 정규직, 계약직, 직장체험(연수생), 아르바이트(파트), 사회적 일자리 창출로 구분되어 있다(사회복지노동조합 정책국, 2006).

<표 5> 사회복지부문 노동자들의 사회보험 및 부가급여 적용률

비교지표 구분	국민연금		건강보험		고용보험		산재보험		퇴직금
	정규	비정규	정규	비정규	정규	비정규	정규	비정규	정규	비정규
보육	78.3%	21.7%	77.5%	22.5%	76.0%	24.0%	80.7%	19.3%	58.3%	16.5%
자활	84.1%	15.9%	84.7%	15.3%	83.8%	16.2%	84.5%	15.5%	83.1%	13.4%
사회복지	85.4%	14.6%	86.6%	13.4%	86.2%	13.8%	86.3%	13.7%	86.6%	13.4%
계	82.8%	17.2%	83.1%	16.9%	82.2%	17.8%	83.9%	16.1%	76.3%	14.4%
* 주 □ 1) 퇴직금의 경우 중간정산이 포함된 것임. 2) 한편 2004년 경제활동부가조사 결과 사회복지업 비정규직 노동자들의 사회보험 적용률을 보면 국민연금 35.2%, 건강보험 38.9%, 고용보험 41.4%, 산재보험 20.5%, 퇴직금 19.8%임.

첫째, 사회복지부문 비정규직 노동자들은 임금과 사회보험 등에 있어서 정규직에 비해 많은 차이가 있다. 이번 실태조사 결과 비정규직 노동자들의 월 평균 임금 105만원으로 정규직(143만원)의 73% 정도였으며, 열악한 노동조건에 처해 있는 것으로 나타났다. 사회보험 및 퇴직금의 적용실태에서 차이가 있는 것으로 나타났다. 사회복지부문 정규직 노동자들은 사회보험 적용률이 80% 이상인 반면에 비정규직의 사회보험 적용율은 20% 내외에 불과했으며, 퇴직금은 14.4%에 그쳤다(<표 5> 참조).

게다가 비정규직은 사업장 내 복지제도(휴가제도/수당)에 있어서도 혜택을 받지 못하고 있었다. 예를 들면 정규직(.26)은 연월차 휴가를 대체로 사용하고 있었으나, 비정규직(-.40)은 대체로 사용하지 못하고 있었다. 특히 자활(33.3%)과 보육시설(50%) 비정규직은 휴가제도를 사용할 수 없는 이유에 대해 해당 시설 내에 규정이 없어서라는 의견이 많았다. 실제로 자활의 경우 비정규직은 일당(4만원∼4만5천원)으로 계산되어 월급 형태로 받게 되는데 휴일노동 등에 대해 그 어떤 보상도 받지 못하는 곳이 있다.

<표 6> 사회복지 시설 및 기관에서 비정규직을 고용하는 이유

비교지표 시설		단기 사업(기금사업) 등 한시적 필요 때문에	정규직 채용을 위한 예산이 부족해서	해당 인력(규정상)이 정해져 있기 때문에	계절적 혹은 일시적(결원 등) 필요 때문에	기타
보육	정규직	10.8%	38.6%	9.6%	18.1%	22.9%
	비정규직	16.3%	32.6%	18.6%	2.3%	30.2%
	계	12.7%	36.5%	12.7%	12.7%	25.4%
자활	정규직	55.6%	20.6%	21.3%	1.3%	1.3%
	비정규직	56.4%	20.5%	20.5%	2.6%
	계	55.8%	20.6%	21.1%	1.5%	1.0%
사회 복지	정규직	33.8%	40.0%	17.2%	2.8%	6.2%
	비정규직	36.0%	56.0%	4.0%		4.0%
	계	34.1%	42.4%	15.3%	2.4%	5.9%
합계		37.0%	32.2%	17.0%	4.8%	9.0%

둘째, 사회복지 시설에서는 정규직과 동일한 업무를 담당하는 비정규직 비율이 절반(55.3%)을 넘고 있었으며, 이들 노동자들은 일상적인 차별 이외에 고용불안(-0.581)을 느끼고 있는 것으로 나타났다. 실제로 비정규직 노동자 10명 중 3명 정도(27%)는“고용불안을 느끼고 있다”고 응답했다. 시설에서 비정규직을 채용하는 주된 이유는 예산부족과 단기적 사업의 필요성으로 나타났다. 특히, 이번 실태조사 결과 정규직과 동일 노동을 수행하고 있는 노동자들이 있다는 응답은 사회복지 시설(74.4%)이 가장 많았으며, 그 다음으로는 자활(55.9%), 보육(33.9%) 순으로 나타났다. 또한 사회복지부문 시설에서 비정규직을 고용하는 주된 이유로는“정규직 채용을 위한 예산이 부족해서”(37%),“단기적 사업(기금사업) 등 한시적 필요 때문에”(32.2%)라는 의견이 가장 많았다(<표 6>).

) 2006년 8월 한국사회복지사협회의 사회복지 시설(자활 포함) 근로자(수거 빈도-6,504개)들을 대상으로 한 실태조사 결과를 보면, 현 시설에서 비정규직이 있는 비율은 절반(44.9%, 2,742명) 정도 되는 것으로 나타났으며, 비정규직의 업무가 정규직의 업무와 동일한 경우의 비율이 64.9%(1,726명)였으며, 이들 비정규직이 업무상 필요로 하는 시설이나 기자재를 제공하지 않는 다는 비율이 23.5%(208명)나 되는 것으로 나타났다(한국사회복지사협회, 2006:83-88).

이와 같이 사회복지 및 자활후견기관에서 비정규직 채용 비율이 많은 이유 중 하나는 사회복지공동모금회나 기업의 사회공헌 프로그램(사회적 일자리)에 의한 단기사업의 프로그램 신청이나 기금사업으로 인한 계약직 채용, 복권기금 사업에 의한 간병전담자, 자활후견기관이나 사회복지 기관 및 민간단체에서 시행하는 자활사업의 각 사업별 전담자가 늘어나고 있기 때문이다. 게다가 일선 기관(장애인복지관)의 무수히 많은 각종 센터에 근무하는 사회복지사를 계약직으로 채용하기 때문이다(김종진, 2006 ; 사회복지노동조합 정책국, 2006). 이러한 사업들은 거의 대부분 1-2년 혹은 2-3년의 단기사업들이 대부분이다. 그런데 이들 사업들을 진행하기 위해서는 시설 및 기관에서 신규 인력 채용을 위해 예산이 필요하다. 하지만 자활 및 사회복지 시설들은 정부의 정원(T/O) 규정과 자체 예산 부족으로 인해 인건비에 잡히지 않는 비정규직을 채용하고 있는 것이다.

) 사회복지공동모금회 2005년 한해 동안의 사업별 지원현황을 보면 기관 및 시설에서 공모 형태로 신청 받아 배분하는 사업의 비율이 13.1%(230억), 프로그램 등의 기획사업이 30.8%(546억)를 차지하고 있다. 한편 공동모금회의 지역별 지원(금액) 현황을 보면 서울, 경기, 충남, 부산, 경북, 인천 등의 순으로 지원이 많이 된 것으로 나타났으며, 이는 지원 금액과 비례하게 해당 지역에서 비정규직 채용이 많이 되었음을 추측할 수 있다.

다른 한편으로 사회적 일자리 및 정부 고용서비스 지원강화라는 명목으로 진행되고 있는 현재의 사회서비스부문의 일자리 창출은 노동시장에서 비정규직을 양산하고 때론 적극적으로 활용하고 있는 것으로 볼 수 있다. 실제로 사용자의 입장에서는 현재의 사회복지 노동시장의 구조적 특징을 감안하면 장기적인 고용관계를 유지하기보다는 일시고용(hire-and-fire)을 선호하는 것이 유리하기 때문이다. 결국 정부의 복지정책과 불합리한 복지예산 편성 그리고 기관 사용자들의 노동비용 절감과 수요변화에 대응한 기관운영이 노동시장의 유연화를 초래하고 있는 것이다.

) 이번 설문조사 결과 10명 중 1명(10.3%)은 근로계약 완료 이후 비정규직은 그만두어야 한다고 응답했다. 실제로 자활후견기관의 경우 기금사업이나 사업단 운영을 위해 채용한 비정규직의 지속적인 고용을 유지하고 싶어하는 곳들이 많이 있다. 하지만 정부 지침에 따른 인건비 채용 한도 내에서는 뚜렷한 대응방안이 없는 것이 실무자들의 고민이기도 하다.

이런 현실에서 사회복지부문 노동자들은 비정규직 처우개선을 위해 해결해야 할 주요 과제로“임금문제”(31.3%)와“비정규직의 정규직화”(25.6%)를 꼽고 있었다. 그 다음으로는“지속적인 고용유지”(14.1%)와“법제도 개선 활동”(10.9%) 등의 순으로 나타났다. 한편 이번 설문조사 결과 사회복지 노동자들은 노동조합이 비정규직 조직화를 위해 재정과 인력을 투입해야 한다는 의견이 과반수(57.6%, 보통이다 30.2%)를 넘는 것으로 나타났다. 이러한 의견은 면접조사 과정에서도 확인 할 수 있었지만 사회복지 현장에서 함께 일하고 있는 노동자들이 불합리한 대우를 받고 있는 것에 대해 모두들 같은 노동자로서 심각하게 인식하고 있었기 때문이다.

3) 소결

앞에서 살펴본 결과에서 알 수 있듯이 실태조사 결과는 기존의 사회복지부문 노동자들의 노동조건과 관련하여 동일한 내용을 반영하는 것도 있으나, 다른 한편으로 그 개별 주체들의 평가에 있어서는 기존 논의들과 매우 상이한 결과도 있다. 기존의 사회복지부문 노동자에 대한 논의들은 주로 보육, 자활, 사회복지 개별 노동자들을 대상으로 한 결과들이 대부분이었다. 그러나 사회복지 주체들을 중심으로 한 본 실태조사 결과를 보면 기존 사회복지 실태조사 결과 보고서들과 동일한 반응이 있는 반면, 다소 차이가 있는 부분들도 있다. 이를 정리하면 다음과 같다.

우선, 사회복지 현장의 노동조건은 매우 열악함을 보여주고 있다. 본 실태조사에서도 나타난 것처럼, 사회복지부문 노동자들의 노동조건을 보면 직장생활 및 고용에는 정(+)의 값으로 만족하고 있었으나, 그 밖의 노동조건(임금, 복리후생, 노동시간, 휴가제도, 업무, 노동강도)에 대해서는 부(-)의 값으로 만족하지 못하고 있었다. 하지만 사회복지 시설 대부분이 비영리기관(민간 보육 시설과 일부 사회복지 시설 제외)이기 때문에 정부지원 확대 이외에는 다른 대안이 없는 것이 사실이다. 그러나 시작부터 워낙 낮은 수준에서 출발했기 때문에 현 정부의 지원 수준으로는 그 차이를 줄일 수 없다. 결국 해결 방안은 국가의 사회복지부문에 대한 적극적인 개입이 필요하며, 이러한 구체적인 내용은 다음의 두 가지로 요약할 수 있다.

첫째, 사회복지 시설의 체계성(전달체계)을 마련해야 한다. 이는 복지서비스의 질 확보와 양질의 서비스에 대한 지원을 의미하는 것으로, 바람직한 복지서비스의 경우 국가가 직접 제공·운영해야 하며, 이를 위해서는 합리적인 복지예산 편성이 필요하다. 특히, 사회복지 시설 노동자들의 처우를 동종 유사 직종과의 형평성에 맞추고, 이들 노동자의 교육훈련 비용 등을 국가가 보조하고 이를 위한 적정한 수준의 합리적 임금 및 보상체계를 마련할 필요가 있다. 둘째, 사회복지제도에 대한 법제도적인 개선과 현장의 관리감독을 강화해야 한다. 현 사회복지 시설의 저임금 구조나 열악한 노동환경을 개선하기 위해서는 정부의 직접적인 지원과 인프라 지원이 선행되어야 한다. 실제로 사회복지사업법(사회복지), 영유아보육법(보육), 자활지원법(자활) 등과 같은 종사자 처우와 관련한 사항을 법률로 규정할 필요가 있으며, 다른 한편으로는 현장에서 근로기준법이 정한 노동조건이 준수되도록 정부 및 지자체가 관리감독을 강화해야 한다.

) 사회복지부문 노동자들의 임금문제는 예산문제와 별도로 정부정책의 실행에도 나름의 문제점이 있다. 우선, 보육시설의 경우 보육교사와 취사부의 교통급식비(8만원)와 시간외 수당(4만원)이 포괄임금에 포함되어 있다. 그리고 자활 노동자들의 경우 기관 규모별 예산(2005년 1억5천 □ 2006년 1억5천5백)으로 묶어(zero-sum) 놓아 신규인원 채용뿐만 아니라 내부 임금체계 또한 불합리하게 운영할 수밖에 없는 구조를 형성하고 있다.

) 2006년 여성가족부의 실태조사 결과에 의하면 보육시설 노동자들은 자신을 위해 쓸 수 있는 시간이 약 20분으로 나타났다(아이들을 돌보며 먹는 점심시간 11분, 휴식시간 3.6분, 개인 청결시간 5.5분, 어른 변기 없는 시설 17%).

다음으로, 사회복지제도의 문제는 단순한 고용과 사회적 안전망을 확충하는 정책적 실행의 문제가 아니라 복지제도의 실천문제와 연동되어야 한다. 특히, 일선 현장에서 사회복지서비스의 질을 확보하기 위해서는 노동자들이 만족스러운 노동환경에서 지속적으로 노동할 수 있어야 한다. 따라서 정부는 이제라도 복지의 사회공공성 확보를 위한 책임을 방기하지 말고 복지의 질을 판가름하는 사회복지 시설 노동자들의 처우개선 요구에 귀를 기울여야 한다. 그러나 이러한 현장의 문제를 해결하는 것은 정부나 지자체에만 맡길 수 없다. 결국 이러한 현장의 불만은 개별 노동자들의 집합적 행동을 통해 가능하다. 그런데 이들의 집합적 행동은 협회와 같은 전문가 조직(이익단체)에 기초한 집합행동도 가능하겠지만, 노동자들의 공통된 이해를 대변하는 노동조합이라는 조직체를 통해 해결하는 것이 그들의 문제 해결에 더 수월하고 계급적 이해에도 더 부합한 것이다.

) 현재 한국 사회에서 사회복지사협회와 같은 전문가 조직이 있으나, 사회복지 현장의 열악한 노동조건과 시설의 민주화 문제는 현장 노동자들이 만족할 정도로 개선되지 못하고 있다. 사회복지협회사에 대한 사회복지사들의 신뢰 또한 낮은 편이다. 이에 비해 사회복지부문 노동조합은 현장의 노동조건 개선과 시설 민주화 그리고 정부의 복지 정책에 대한 노동자들의 이해를 대변하는 역할을 더 잘 대변하고 있다[본 글의 제3장의 3절을 참조].

Ⅳ. 사회복지부문 노동자들의 의식과 조직화 문제

앞에서는 사회서비스부문 노동시장의 특징과 사회복지 노동자들의 상태를 살펴보았다. 본 장에서는 사회복지부문 노동자들의 의식과 조직화 사례 및 조직화 방안에 대해 살펴볼 것이다.

1. 사회복지 노동자들의 의식

1) 사회복지 노동자들의 반응과 의식

노동자들의 계급의식을 구분하는 이념적 지표는 계급정체감, 계급관계 관련의식, 실천적 참여와 사회·정치의식 일반 등을 들 수 있다. 이번 실태조사 결과 사회복지부문 노동자들의 의식을 살펴보면 계급 정체성(0.88), 노조필요성(0.87), 노조의 비정규직 조직화(0.63), 사회·정치 참여의식(0.63)은 정(+)의 값으로 나타났으나, 노조의 역할과 성격(-0.36), 계급관계 관련 의식(-0.59)은 부(-)의 값으로 계급의식 항목의 차이는 매우 크게 나타났다 특히, 계급관계(e), 비정규직의 노조 조직화(f), 노조 역할(d)의 항목은 사회복지부문의 3개 집단의 노동자들 사이에 의견 차이가 컸다. 3개의 노동자 집단 중 보육 노동자(0.53)들의 계급의식이 가장 높은 것으로 나타났으며, 그 다음으로 자활 노동자(0.42), 사회복지 노동자(0.35) 순이다(<표 7> 참조).

<표 7> 사회복지부문 노동자들의 의식

) 한편 본 설문조사와 동일한 시기에 동일한 문항으로 사회복지 예비 노동자(전공 학생)들에게 물어 보았는데, 예비 노동자들의 76.8%는“사회복지 종사자를 노동자라고 생각한다”고 응답했으며, 응답자의 89.3%는“노동조합이 필요하다”고 응답했다. 하지만“만약 사회복지 시설 및 기관에 노동조합이 있다면 가입할 생각이 있는가”라는 질문에는“가입하겠다”는 응답은 절반(54.5%) 정도로 나타났다.

구분		계급의식 종합(a-f)	정체성 (a)	노조 필요성 (b)	정치사회 의식(c)	노조역할 (d)	계급관계 [적대감] (e)	비정규직 조직화 (f)
시설 형태	보육	.5315	.8852	.9202	.6732	-.2537	-.3186	.8629
	자활	.4261	.9352	.9034	.6748	-.6260	-.7317	.6214
	사회복지	.3537	.8376	.7778	.4352	-.1554	-.7231	.4053
	소계	.4421*	.8897	.8713	.6025*	-.3665***	-.5984***	.6317***
고용 형태	정규직	.4630	.9225	.8736	.6004	-.3812	-.6099	.6301
	비정규직	.3657	.7807	.8621	.6339	-.3097	-.5575	.6126
	소계	.4435	.8974	.8713	.6063	-.3685	-.6006	.6270
성별	여성	.4218	.8462	.8305	.5693	-.3340	-.5639	.6121
	남성	.5027	1.0058	1.0213	.6946	-.4671	-.7066	.6848
	소계	.4401	.8880	.8710	.6019	-.3686	-.6009	.6312
노조 유무	조합원	.6781	1.1982	1.3095	.8318	-.5886	-.6257	.7723
	비조합원	.3454	.5660	.6994	.3581	-.1290	-.5710	.4836
	소계	.4425***	.8894***	.8733***	.6034***	-.3670***	-.5994	.6328***
* 참조 □ 유의수준 * p < .05, ** p < .01, *** p < .001 * 주 □ 1) 계수 값은 5점 척도로 □전혀 그렇지 않다=-2□, □그렇지 않다=-1□, □보통이다=0□, □그렇다=1□, □매우 그렇다=2□를 의미하며, 노동자 계급의식이 높은 값에는 (+)값을, 노동자 계급의식이 낮은 값에는 (-) 값을 주었음. 노동자 의식종합은 □(a)+(b)+(c)+(d)+(e)+(f)□를 합하여 새로운 항목을 만든 것임. 2) 계급의식의 주요 지표는(a)□나는 노동자 이다□, (b)□노동조합은 필요하다□, (c)□노조는 정치나 사회문제에도 참여해야 한다□, (d)□노동조합은 근로조건 개선만 힘서야 한다□, (e)은 □사용자와 노동자는 적대적이다□, (f)□노조는 비정규직의 조직화를 위해 자원과 인력을 투자해야 한다□.

사회복지부문 노동자들의 의식은 계급관계 관련 의식을 제외하고 노동조합의 조합원 유무에 따라 통계적으로 유의한 결과로 나타났으며, 노동자 정체성, 정치사회 의식, 비정규직 조직화는 시설 형태에 따라 통계적으로 유의한 결과로 나타났다. <표 8>의 노동자 의식을 구체적으로 살펴보면, 계급의식이 높은 사안은 계급 정체성(0.88)과 노조 필요성(0.88), 비정규직 조직화(0.63), 사회정치 의식(0.60) 순이다. 이러한 사회복지부문 노동자들의 인식은 시설별, 고용형태별, 성별, 노조 소속 유무에 따라 차이가 있었다. 먼저, 사회복지부문 노동자들 중 보육 노동자(0.53)들의 계급의식이 자활(0.42)과 사회복지(0.35) 노동자들에 비해 상대적으로 높은 것으로 나타났다. 그리고 사회복지부문 조합원과 남성, 정규직 노동자들은 상대적으로 비조합원, 여성, 비정규직에 비해 계급 정체성이 높은 것으로 나타났다.

2) 사회복지부문 노동자들의 요구와 지향

앞에서 살펴본 바와 같이 사회복지부문 노동자들의 계급의식은 정(+)의 값으로 높게 나타났으며, 노동조합의 필요성 또한 정(+)의 값으로 나타났다. 그렇다면 사회복지부문 노동자들의 노조 가입 성향과 활동에 대한 반응과 의식은 어떠한지 살펴볼 필요가 있다.

첫째, 사회복지부문 비조합원들의 노조 가입 의향은 매우 높은 것으로 나타났다. 설문조사 결과를 보면 사회복지부문 노동자들 10명 중 9명은‘노조에 가입하겠다’(92%, 139명) 는 의견이 압도적으로 많았으며, 이러한 의견은 시설 및 고용형태 그리고 성별에 따른 차이는 없었다(<표 8>). 한편, 사회복지부문 비조합원이 노동조합에 가입하지 않는 가장 큰 이유로는“노조 활동에 관심이 없어서”(20.1%),“사전에 알지 못해서”(19.6%),“노조의 가입해도 도움이 되지 못할 것 같아서”(14.4%), “노조의 필요성을 느끼지 못해서”(13.9%) 등으로 나타났다. 한편 노조에 가입하지 않는 이유로“시설(장)에서 불이익을 받을까봐”라는 의견은 6.2%에 불과했다.

) 채구묵(2003a)의 조사에서는 노조에 참여하겠다는 의견은 7.8%였으며, 조수은(2002)의 조사는 2.8%였다.

) 사회복지 예비 종사자(전공자)들이 사회복지 시설 및 기관의 노동조합에 가입하지 않으려는 이유로는“아직 잘 알지 못해서”(37.9%)를 꼽았으며, 그 다음으로 “관심이 없어서”(21.2%),“불이익을 당할까봐”(13.6%) 등의 순으로 나타났다(1,2순위 복수응답 합계).

<표 8> 사회복지부문 노동자(비조합원)들의 노조 가입 의향 여부

		노조 가입생각 있음		노조 가입 생각 없음		계
시설 형태	보육	90.9%	(30)	9.1%	(3)	100.0%	(33)
	자활	91.1%	(51)	8.9%	(5)	100.0%	(56)
	사회복지	93.5%	(58)	6.5%	(4)	100.0%	(62)
소계		92.1%	(139)	7.9%	(12)	100.0%	(151)
고용 형태	정규직	90.7%	(107)	9.3%	(11)	100.0%	(118)
	비정규직	96.8%	(30)	3.2%	(1)	100.0%	(31)
소계		91.9%	(137)	8.1%	(12)	100.0%	(149)
성별	여성	92.2%	(95)	7.8%	(8)	100.0%	(103)
	남성	91.7%	(44)	8.3%	(4)	100.0%	(48)
소계		92.1%	(139)	7.9%	(12)	100.0%	(151)

<표 9> 사회복지부문 조합원들이 노조활동(행사, 집회)에 참여하지 못하는 이유

비교 지표 구분		사전에 알지 못해서	노조활동에 전반적으로 관심이 없어서	노조의 활동/정책이 마음에 안 들어서	다른 일정으로 참여할 시간이 없어서	시설(상사)로부터 불이익을 당할까봐	조합비 내는 것에 만족하기 때문에	계
시설형태	보육	43.2%	22.7%	2.3%	25.0%	4.5%	2.3%	100.0%
	자활	28.1%	34.4%	15.6%	18.8%		3.1%	100.0%
	사회복지	26.7%	40.0%	3.3%	23.3%	6.7%		100.0%
소계		34.0%	31.1%	6.6%	22.6%	3.8%	1.9%	100.0%
고용형태	정규직	32.1%	33.3%	6.2%	21.0%	4.9%	2.5%	100.0%
	비정규직	39.1%	21.7%	8.7%	30.4%			100.0%
소계		33.7%	30.8%	6.7%	23.1%	3.8%	1.9%	100.0%
성별	여성	34.9%	31.3%	2.4%	25.3%	4.8%	1.2%	100.0%
	남성	27.3%	31.8%	22.7%	13.6%		4.5%	100.0%
소계		33.3%	31.4%	6.7%	22.9%	3.8%	1.9%	100.0%

둘째, 사회복지부문 조합원들이 노동조합 활동에 참여하지 못하는 이유로 노조의 홍보부족과 개인적 무관심인 것으로 나타났다. 설문조사에서 조합원들은 노조 활동에 참여하지 못하는 이유로“사전에 알지 못해서”(34%)와“노조 활동에 전반적으로 관심이 없어서”(31%),“다른 일로 참여할 시간이 없어서”(22.6%)를 꼽았다. 노조활동 참여도에 대한 의견은 시설이나 고용형태에 따라 다소 차이가 있었다. 보육 조합원(43.2%)들은 다른 조합원들에 비해 노조 활동에 대한 정보나 소식을 잘 알지 못하고 있다는 응답이 10% 정도 많았으며, 사회복지 조합원(40%)은 노조 활동에 관심이 없다는 의견이 보육 조합원(22.7%)에 비해 2배 가량 높은 것으로 나타났다. 정규직 조합원 또한 노조 활동에 관심이 없다는 의견이 비정규직 조합원에 비해 10% 정도 많은 것으로 나타났다(<표 9>).

<표 10> 노동조합을 통해 해결해야 할 문제

비교 지표 구분		임금수준 향상	연장근무 정당한 보상	복지제도 확충	고용 및 해고 문제	인격적 대우	기타	계
시설형태	보육	63.2%	9.5%	10.4%	13.9%	3.0%		100.0%
	자활	41.3%	5.4%	22.7%	25.6%	2.9%	2.1%	100.0%
	사회복지	41.6%	11.1%	20.5%	22.6%	2.1%	2.1%	100.0%
계		48.3%	8.4%	18.2%	21.0%	2.7%	1.4%	100.0%
고용형태	정규직	49.4%	8.0%	20.2%	18.9%	1.9%	1.6%	100.0%
	비정규직	44.6%	10.7%	8.9%	31.3%	3.6%	.9%	100.0%
계		48.6%	8.5%	18.2%	21.1%	2.2%	1.4%	100.0%
성별	여성	48.5%	9.2%	19.7%	18.6%	2.8%	1.3%	100.0%
	남성	47.6%	6.1%	14.0%	28.0%	2.4%	1.8%	100.0%
계		48.3%	8.4%	18.2%	21.0%	2.7%	1.4%	100.0%
노조여부	조합원	44.5%	5.5%	18.8%	26.1%	2.7%	2.4%	100.0%
	비조합원	52.6%	11.3%	17.5%	15.6%	2.6%	.3%	100.0%
계		48.4%	8.2%	18.2%	21.0%	2.7%	1.4%	100.0%

셋째, 사회복지부문 노동자들의 절반은 노동조합을 통해 해결해야 할 주요한 문제로“임금수준 향상”(48.3%)을 꼽고 있었다. 그 다음으로는“고용 및 해고 문제”(21%),“복지제도 확충”(18.2%) 등의 순이다(<표 10> 참조). 특히, 보육 노동자 10명 중 6명(63.2%)은 노조를 통해 해결해야 할 과제로 임금수준 향상을 꼽았다. 이는 보육시설에서 일을 하면서 인간이 기본적인 삶을 살아가기에도 어려운 낮은 수준의 임금(월평균 임금이 105만원, 100만원 미만 41.5%, 80만원 미만 14%)을 받고 있기 때문이다.

3) 소결

사회복지 노동자들의 반응과 의식에 대한 의견을 종합해보면 사회복지부문 노동조합의 어려움을 알 수 있다. 이는 노동조합의 호응성(accountability)에 대한 문제다. 노동조합의 호응성이란‘노동조합이 노동자들에 대하여 얼마나 호응적인가?’의 문제를 지칭한다. 그런데 사회복지부문 노동자들의 의식 결과를 보면 노동조합의 조직화 방안에 대한 몇 가지 숙제를 던져주고 있다. 우선, 사회복지 노동자들은 노동조합을 적극적으로 인식하지 않고 있으며, 개별 노동자들은 무임승차(free-ride)의 태도를 갖고 있다. 설문조사 결과 노동자들은 스스로 노동자라는 인식과 노조의 필요성은 높으나, 상대적으로 노동조합 활동의 참여도는 낮았다. 게다가 노동조합의 성격과 역할에 대한 의견은 서로 모순적으로 나타났는데, 특히 노동조합이 사업장 내 근로조건 개선에만 열중하기를 바라고 있었다. 이것은 어쩌면 현재 너무나도 열악한 사회복지 시설 노동자들의 노동조건을 반영하는 것이기도 하다. 하지만 이러한 문제에 노동조합이 매몰 될 수만도 없다. 때문에 사회복지부문 노동조합은 한편으로는 조합원들 이해에 부응하는 노력을 하면서도 다른 한편으로는 노동조합이 지향해야 할 구체적인 비전을 제시할 필요가 있다.

2. 사회복지부문 노동조합의 조직 현황

1) 사회복지부문 노조 조직률

2004년 8월 현재 사회복지업에 종사자는 103,907명이며, 노조 조직률은 3.64%로, 사회서비스부문의 다른 업종(보건 17.5%, 교육 12.9%, 공공행정 8.2%)에 비해 매우 낮은 것으로 나타났다. 반면에 사회복지 노동자들의 비정규직(3.21%)과 정규직(4.29%)의 조직률은 다른 부문에 비해 차이가 적었다. 한편 2006년 사회복지부문에 종사하는 노동자들을 기준으로 조직률을 보면, 사회복지노조의 조직률은 0.6%, 자활노조의 조직률은 25.1%, 보육노조의 조직률은 0.2%로 나타났다(<표 13> 참조). 실제로 <표 11>을 보면 알 수 있듯이, 사회복지부문 비정규직 노동자가 노동조합이 있는 사업장에 속하는 비율은 8.0%로 나타났으나, 조합원 자격이 부여되는 비율은 3.21%로 상당부분이 조합자격이 부여되지 않는 것으로 파악되고 있다. 하지만 노동조합 가입 자격이 있는 사회복지부문의 비정규직의 가입률은 100%인 것으로 나타났다. 따라서 사회복지부문에서 노동조합이 존재하고 노동조합 가입자격이 부여되면 비정규직 조직화의 여지는 매우 높은 것으로 보여진다.

<표 11> 주요 사회서비스부문 및 사회복지부문 노동자 조직화 현황

소분류	전체	정규직	비정규직
	조직률	조직률	조직률	유노조 비율	가입자격 비율	유자격자 가입률
□공공행정, 국방 및 사회보장행정	8.22	9.81	2.75	14.43	3.26	84.58
□교육서비스업	12.91	23.37	2.37	13.96	5.14	46.08
□보건업	17.75	25.46	3.41	19.04	9.35	36.47
□사회복지업	3.64	4.29	3.21	8.07	3.21	100.00
* 자료 □ 통계청, 경제활동인구조사 부가자료 원자료(2004년 8월).

<표 12> 주요 사회서비스부문의 비정규직 조직률과 예측 조직확률(단위: %, 명)

중분류	실제 비정규직 조직률	예측 비정규직 조직확률	차이	최대조직가능 조합원수
□공공행정, 국방 및 사회보장행정	2.75	17.11	14.36	29,214
□교육서비스업	2.37	15.28	12.91	90,567
□보건 및 사회복지업	3.35	18.19	14.84	39,825
* 자료 □ 통계청, 경제활동인구조사 부가자료 원자료(2004년 8월).

하지만 주요 사회서비스부문의 비정규직 조직화 비율은 3% 내외에 불과하다. 사회서비스부문 중‘보건 및 사회복지부문’의 비정규직 조직률은 3.35%(최대 조직 가능한 조합원수는 3만9천8백명)로 교육서비스(2.37%)나 공공행정(2.75%)에 비해 다소 높은 것으로 나타났다. 또한‘보건 및 사회복지부문’의 예측 비정규직 조직률은 18.19%로 공공행정 및 사회보장행정(17.11%), 교육서비스업(15.28%)보다도 높은 것으로 나타났다(<표 12> 참조). 한편 보건 및 사회복지업의 정규직과 비정규직 조직률의 비중을 토대로 사회복지업의 조직률을 가늠해보면, 보건업이 사회복지업보다 조직률에 있어서 약 6배(정규직 6배, 비정규직 차이 없음) 많은 것을 확인할 수 있다. 그렇다면 사회복지부문의 최대 조직 가능한 비정규직의 조합원은 약 6,637명 정도로 예측할 수 있다.

2) 사회복지 노동조합의 조직화 현황

사회복지 노동자들의 조직적 운동은 1987년 노동자 대투쟁 이후 단위 사업장을 중심으로 노동조합이 설립되기 시작했다. 사회복지노동조합의 단위사업장으로는 삼육재활센터(전 삼육재활원, 1988.3)와 홀트일산복지타운(1988.6) 및 홀트아동복지회(1988.7), 정립회관(1990.1), 남부장애인복지관(1993.3), 에바다복지관(1996,11) 등 이 설립된 이래, 현재까지 약 40개 내외의 단위사업장 노동조합들이 설립되었다.

이렇게 단위사업장에서 노동조합이 건설되자 1990년부터 1997년까지 10여개의 노동조합을 중심으로 □사회복지단체 노동조합 협의회□를 결성하고 활동했다. 그러나 이들 모임은 단위 사업장노조가 사용자들의 탄압으로 와해되거나 활동을 중단하게 되는 사례가 많아 특별한 활동을 못했다. 그러다가 1996년 재조직하여 □사회복지노동조합 연대모임□을 구성했다. 이 또한 단순의 연대의 필요성이라는 공감대로 시작하였으나, 조직화가 미약한 각 조합의 실정과 연대를 이끌어 가기 위한 주체(리더)와 운영의 부재로 활성화되지 못했다. 하지만 이 모임과정에서 사회복지 노동조합의 단일노조 결성의 필요성 공감하고 현 민주노총 공공연맹 소속으로 단일화하자는 결론을 내린 것은 의미 있는 결과로 볼 수 있다.

) 협의회 모임의 주된 활동은 관악산 등반대회(1990.6.30), 조합원 한마당(1990.11.3), 토론회 <사회복지사도 노동자다>개최(1997.5.21) 등이 있었다. 한편 이 모임은 제10차 대표자 회의(1997.7)에서 <노조 결성 및 발전 경로 전망>토론에서 단일노조 결성의 필요성을 느끼고 민주노총의 공익노련(현 공공연맹) 가입을 추진하는 것으로 하고 이후 모임은 진행되지 않았다.

이러한 사회복지 노동자들의 조직적 운동 과정 속에서 사회복지부문 노동자들의 단일 노조가 만들어졌으며, 소산별 형태의 서울경인지역사회복지노동조합(현 사회복지노조, 2003년 1월)과 한국자활후견기관노동조합(현 전국자활노조, 2003년 3월) 그리고 전국보육노동조합(2005년 1월)이 순차적으로 건설되었다. 현재 사회복지 시설 및 기관의 노동조합은 약 40개 정도로 알려져 있는데, 약 절반 정도는 공공연맹 사회복지노조(12개 지부)와 연맹 직가입 및 지역지부(10개), 민주노총 지역본부(4개)에 약 25개 가량 소속되어 있다. 그 밖의 노동조합은 민주노총과 한국노총에 산별연맹에 소속되어 있거나 미가입 노조로 판단된다.

3. 사회복지부문 노동조합의 조직화 사례

본 연구의 주요 대상인 사회복지부문의 3개 노동조합은 민주노총 공공연맹 사회복지업종본부 산하인데 노동조합 형태는 다소 차이가 있으나 주로 직종별 노동조합의 형태를 띄고 있다. 그리고 이들 3개의 노동조합은 2003년 이후 건설된 신생노조이며, 조직 대상은 전국 모든 사업장으로 삼고 있으나 노조 조직률은 낮은 편이다. 일반적으로 노조 조직률에 영향을 주는 요인은 국가나 자본(사용자)의 태도, 이데올로기적 활동가들의 역할, 자발적 조직화 등이다(조돈문, 2004).

그렇다면 사회복지 노동조합의 조직화 과정은 어떠했으며, 조직화 이후 운동의 확장과 전개 과정은 어떻게 되었는지 살펴볼 필요가 있다. 여기에서 조직 형성기는 초기 주체의 형성부터 공식 조직이 건설될 운동의 발생시기까지, 조직 확산기는 공식조직이 건설된 이후 노동자들의 이해관계를 실현하기 위한 집합적 행위나 의지(willingness to act) 발현되는 시기로서 운동의 확산 및 참여기를 의미한다. 다음으로 조직 정착기는 조직을 지속적으로 유지하고 운영하기 위한 조직체계 및 교섭관계가 구축되는 운동의 안정화(혹은 제도화) 시기를 의미한다.

1) 조직 형성기 - 운동의 발생

일반적으로 노동조합 조직화의 중요한 계기는 내부 구성원들의 불만과 초기 주체 형성이다. 특히 초기 주체들은 개별 구성원들의 불만을 해결하는 데 있어서 조직적인 해결의 필요성을 느끼고 공식적인 조직을 결성한다. 공식적인 조직이 결성되면 이들 조직들은 내부 구성원들의 문제해결을 위한 조직의 내외적인 자원을 동원하게 된다. 여기에서 사회복지부문 주요 3개 노동조합의 초기 조직의 형성과정은 어떻게 진행되었는지 살펴볼 것이다.

(1) 사회복지노동조합(전 서울경인지역사회복지노동조합)

사회복지노동조합(이하 사회복지노조)은 서울과 인천 그리고 경기지역의 사회복지 기관 및 시설 노동자들이 가입한 노조다. 이들은 기존의 단위 사업장 노조들의 활동 속에서 사회복지 종사자들의 처우개선, 시설 민주화, 사회복지 예산 확보, 제도개선 등의 주요 쟁점을 해결하자는 데 공감하였던 활동가의 모임이 된 것이다. 그러나 실제로 사회복지노조가 출범하기까지는 꽤 오랜 시간이 걸렸다.

사회복지노조를 건설한 초기 주체들은 이미 개별 사업장의 문제점을 해결하는 데 단위 노조의 힘만으로는 한계가 있다는 것을 경험했다. 게다가 사회복지 예산 확충과 같은 문제를 해결하기 위해서는 대정부 투쟁이 필요한데, 이를 위해서는 산별노조로 전환해야 한다는 필요성을 느끼고 있었다. 결국 사회복지노조 초기 주체들은 기존에 활동하고 있던 홀트, 정립회관, 남부장애인복지관 등의 조합원들을 중심으로 온 라인과 오프 라인 모임을 만들었다. 특히, 온라인 모임을 통해 노동조합 준비를 하던 이들이 중심이 되어 2000년 10월부터 2001년 1월까지 5차례의 모임이 있었다.

첫 모임(2000.10.20, 4명)에서 모임의 명칭이‘(가칭)사회복지노동조합(준)’으로 결정되었으며, 이 자리에서는 노동조합 건설을 위한 사업계획, 노조 조직 및 역할, 대외 연대 활동 등이 구체적으로 논의되었다. 한편 기존에 온라인 상에서 운영되던‘사회복지노동조합만들기’라는 카페 이름에 대한 거부감이 제기 되었고, 논의 끝에 공식 명칭을‘진보복지’로 수정하는 것으로 결정하였다. 준비위원회는 매월 정례적으로 모임을 갖고 노동조합 결성을 위한 준비 모임을 가졌으며, 2차 모임(9.29, 6명)에서는 노동조합 조직 명칭 및 구성과 일정 등에 대해 논의했다. 모임의 명칭은 산별을 지향하는 점을 명확하게 표현하자는 취지에서‘사회복지노동조합준비위원회’(약칭 사복노준)로 변경했다. 또한 준비위원은 조직 운영의 원활한 추진을 위해 시설근무 경력 2년차 이상으로 하였다. 특히, 노조 준비과정에서 필요한 자원을 위해 회비는 매월 2만원으로 하고, 1만원은 조직준비를 위해 적립하기로 하였다. 3차 모임(11.16, 9명)에서는 노동조합 외곽조직으로 민중복지연대가 결합하였으며, 노조 결성을 위한 회원 가입을 받기로 결정했다. 4차 모임(12.14, 11명)에서는 노조가입을 위한 제안서 검토와 내부 세미나를 진행했다. 5차 모임(2001.1.27)에서는 노동조합 건설 준비 과정에서 필요한 사전 정지작업으로 총괄, 정책, 지역별 조직팀을 구성했다.

이후 사회복지노조(준) 출범 이전까지 사회복지노동조합 건설(준)이라는 명칭으로 약 4차례의 회원 전체모임을 가졌다. 첫 전체회의(2001.3.31, 25명)에서는 회원들을 대상으로 한 교육이 있었으며, 이후 조직화 사업을 위한 조직팀을 기존의 3팀에서, 5팀으로 늘렸다. 또한 회원들의 회비 납부를 자동이체 하는 것을 결의했다. 두 번째 모임(4.21, 15명)에서는 노동절 행사 참여 및 모임 깃발 등의 제작 등에 대한 논의부터, 조직팀의 구체적인 지역설정까지 논의되었다. 세 번째 모임(5.26)에서는 회원들의 친목도모를 위한 행사를 결정하였다. 네 번째 모임(8.25, 16명)에서는 사복노준의 강령 및 규약 검토, 선관위 구성, 출범식 진행 등의 일정을 논의하였다.

2001년 9월 사회복지노조(준) 출범식(2001.9.8)의 발기인으로는 약 60명 정도가 참여했다. 더불어 각 단위 노조에서 2명씩 준비위원을 선출하였으며, 사회복지노조(준)는 10명의 준비위원으로 시작되었다. 그리고 2002년 사회복지노조(준)는 노동조합의 역할과 건설방안 및 조직구조 등을 토론하기 위해 조합원 수련회(2002.2.2)를 진행했다. 한편 사회복지노조(준)는 공식적으로 노조 출범을 앞두기 이전에 상임집행위원회라는 조직형태를 운영했으며, 10개의 지부결성을 위한 지역팀과 사회복지 예산확보 투쟁 등에 대한 논의를 진행했다. 또한 사회복지 노동자들의 근로조건 개선을 위한 보건복지부 청원서 제출과 함께 인터넷 사이버 시위(2002.3.4-8)를 진행했다.

사회복지노조(준)는 조합원 가입 대상을 서울지역으로 한정하였으며, 사업장은 종합사회복지관을 우선 조직화 대상으로 삼았다. 이것은 노조활동이 시작될 경우 나타날 수 있는 현실적인 문제들이 고려된 결과였다. 조직화의 전국적 지향에는 모두들 이견이 없었으나, 전국에 산재되어있는 사회복지 기관과 시설까지 포괄하기는 어렵다는 것이었다. 결국 사회복지노조 출범을 준비하는 과정에서 부천장애인복지관과 안양시장애인복지관의 결합을 염두에 두면서 최종적으로 노조 가입 대상을 서울, 경기, 인천지역으로 했다.

(2) 전국자활노동조합(전 한국자활후견기관노동조합)

전국자활노동조합(이하 자활노조)은 전국의 242개의 자활후견기관에서 일하고 있는 자활 노동자(현장 일반 명칭 실무자)들이 가입한 노조다. 자활후견기관이라는 조직의 골간이 형성된 시기는 5개의 자활지원센터가 설립(1996-97)되고, 자활후견기관이 본격적으로 만들어진 1990년대 후반이다. 하지만 2000년 국민기초생활보장법 제정에 의해 자활지원정책이 제도화 된 이후 자활후견기관은 전국화되었다.

) 자활사업은 1970∼80년대 도시 지역빈민운동에서 성장한 생산공동체운동의 일부가 자활지원센터로 발전하고, 또 빈곤층이 양산되던 IMF 경제위기 시기에 국민기초생활보장법(국기법) 제정과 자활후견기관의 제도화가 함께 이루어졌던 맥락과 관련이 있다. 그런데 자활사업은 국민의 정부 시기인 2000년 제정된 국기법에 따라 기초생활보장수급자 중“근로능력이 있고 실직상태에 처한”수급자에게 고용 및 복지 서비스를 제공하는 사업으로 제도화되었다. 자활사업은 기초법 9조 5항의 □자활사업에 참여하는 조건으로 생계급여를 실시□한다는 조항을 근거로 진행한다는 점에서 노동연계형(workfare) 복지정책의 대표적 프로그램으로 일컬어진다(김현우·김종진, 2004).

이와 같은 자활후견기관의 급속한 증가와 함께 자활 실무자(시설당 5인)들 또한 늘어났다. 그런데 이들 실무자들이 담당하는 자활사업은 지역의 사회적 일자리 창출 그리고 공동체(혹은 사회적 기업)를 목표로 하기 때문에 일 자체가 상당부문 지역의 연결망(네트워크)을 활용하고 있었다. 그리고 협회나 기관에서는 자활 사업을 운영하기 위한 정보교류의 장(각 사업단 모임)이 필요했으며, 이는 자연스럽게 실무자들의 교류가 이루어질 수 있는 계기가 되었다. 그런데 2002년 자활사업의 주무 부서인 보건복지부가 자활후견기관에 성과중심의 평가를 도입하고, 지자체와 기관에 지침을 하달하는 일이 벌어졌다. 이와 같은 정부의 태도는 실무자들의 입장에서 보면 자활후견기관을 보건복지부의 하부단위로 인식하는 계기가 되었으며, 향후 실무자 협의회라는 비공식적인 조직이 만드는 계기가 되었다.

자활사업의 역사적 맥락 속에서 보면 개별 노동자들은 과거 지역사회의 다양한 운동(빈민, 협동조합, 노동 등) 경험이 있는 활동가들이 주를 이루었다. 때문에 이들은 자활이라는 일을 도구주의적인 관점에서 생각하기보다는 운동성에 대한 자부심이 컸으며, 이로 인해 보건복지부의 단기적인 성과측정을 거부하려는 움직임이 나타났다. 결국 이들은 자활사업의 정체성과 자활제도의 올바른 방향을 제기하기 위한 조직의 필요성을 느끼고 2002년 11월 서울 자활후견기관 실무자 협의체 준비모임(60명)을 결성했다. 그리고 협의체 준비모임은 2003년 1월 자활후견기관협회 총회에 참석하여, 실무자 처우개선 요구를 위한 비대위 구성 및 전국 실무자 모임을 제안했다. 또한 준비모임은 서울지역자활실무자 신년 모임에서 노조 구성 방향에 대해 논의했으며, 각 자활후견기관별 및 권역별 대표/부대표를 선출했다(2003.1.12). 그리고 2003년 2월 노동조합 건설을 위한 전국자활실무자모임을 결성했다.

이후 각 지역의 실무자 모임들이 노동조합 준비모임 결성했으며, 2003년 2월-3월 사이에 지역별 실무자 협의회 대표 및 실무자들은 노동조합 건설을 위한 모임을 갖고 노조 전환에 대한 본격적인 검토작업에 들어갔다. 2차 모임(2003.2.23, 32명)에서는 노조 조직 구성 및 가입 대상 그리고 경로 등 매우 깊은 논의들이 있었으며, 노조 건설 기금과 각 지부별 후원금 모금이 결정되었다. 또한 실무자 협의회에서는 노동조합에 대해서 각 기관 실무자들이 인식을 공유하고 지역 조직화에 노력하기로 결의했다. 3차 모임(2003.22-23)에서는 각 지역에서 진행되고 있는 대표자회의를 통해 이전까지 조직 구성에 대한 의견, 가입원서, 가입비(1만원) 등을 모으는 과정을 거쳤다.

특히, 실무자 협의회는 이미 건설된 서울경인지역사회복지노조 집행부와 공공연맹 담당자 등과의 만남을 통해 노조 건설 과정에서 필요한 사안들에 대한 도움을 받았으며, 이를 토대로 노조 준비를 위한 기관별 실무자들의 설문조사를 실시했다. 실무자 협의회의 초기 주체들은 주로 자활사업의 사업별 네트워크를 통해서 관계를 맺었던 실무자들이었다. 그리고 이미 현장에서는 보건복지부의 자활 평가에 대한 문제제기 이외에 실무자들의 처우에 대한 불만 등도 나타나고 있는 상태였다. 게다가 일부는 이미 내부적으로 노동조합의 필요성을 논하는 지역이나 기관들이 나타나기 시작했다.

) 노조 관련 문항은 □노동조합에 대한 관심도, □기관의 노조 가입 예상 인원, □노조 설립에 대한 사용자의 태도(기관장/법인), □노조 설립 이후 가장 시급히 해야할 문제 등이다.

이러한 지역별 실무자 협의회 모임은 전국적 사업장이라는 지역적 한계를 극복하기 위해 준비위원들을 선출했고, 이후 이들이 각 지역과 기관에서는 개별 실무자들에게 노조 가입에 대한 의사 및 노조 전환에 대한 합의를 받아내는 데 중요한 역할을 했다. 한편 이들은 노동조합 조직화를 목표로 자활사업단 네트워크를 이용하였으며, 이후 노동조합 초기 간부로 연결되었다.

(3) 전국보육노동조합

전국보육노동조합(이하 보육노조)는 전국 28,367개의 보육시설(어린이집)에 종사하는 보육교사 및 사무관리(회계, 전산), 차량, 취사 등의 업무를 담당하는 노동자들이 가입되어 있으며, 2005년 1월 건설됐다. 그러나 보육노조의 전신으로는 지금으로부터 20년 전에 설립된 지역탁아소연합회(1986년-1996년)와 한국보육교사회(1996년-2005년)가 있다.

보육노조 결성의 전신이었던 한국보육교사회는 보육교사 조직체를 건설하는 준비기(1995년-1997년)와 한국보육교사회 조직의 정체성을 찾아가는 과도기(1997년-2000년) 그리고 보육교사조직의 정체성 확립을 위한 재모색기(2001년-2004년)까지 지난 10년 동안 보육교사운동의 지평을 열었을 뿐만 아니라, 보육교사 조직의 상을 찾는 데 중요한 역할을 했다. 특히 한국보육교사회는 지난 2001년 조직의 정체성 확립과 내실을 강화하기 위해 2004년까지 중장기 발전 방향에 대한 3년간의 우선과제 수립 및 실행 계획을 세웠다.

한국보육교사회는 지역활동 속에서 자연발생적으로 제기되어온 조직진단과 조직발전 전망에 대한 논의에서 출발하였으며, 2002년 조직위원회를 구성하고 2004년 8월 보육노조 추진위 건설까지 약 2년여 동안 새로운 조직체에 대한 수 차례의 논의와 유사 조직체를 검토했다. 당시 조직위원회는 전문가 조직과 노동조합이라는 두 개의 조직방안을 놓고 내부에서 격론을 벌인 끝에 노동조합 건설로 결정했다. 한국보육교사회 조직위원회는 노동조합 전환을 위해 권역(2004년 2-4월)과 지부(6-7월)별 수련회와 지역 토론을 거쳐 회원들의 동의와 지지를 얻어 2004년 1월 한국보육교사회 총회에서 보육노조 추진위 설립을 결의하였으며, 실질적인 노조준비를 위한 지부별 일꾼교육과 지부별 토론을 실시했다.

) 물론 한국보육교사회 회원 모두가 노동조합으로 전환한 것은 아니며, 대략 4분의 1정도만이 노조에 동참했다. 한국보육교사회 조직위원회에 참여했던 공동대표들은 현 보육노조의 주요 핵심 지도부(현 위원장과 사무처장)의 역할을 맡고 있다.

이후 한국보육교사회는 2004년 8월 전국보육노조 추진위 결성식을 실시하고, 2004년 11월 전국보육노동조합 준비위 결성과 보육노조 건설 기금을 마련하기 위한 주점을 실시했다. 또한 2004년 12월 서울경인지역사회복지노조 정립회관지부 농성장을 지지방문하고 결의대회에 참석하는 등 대외적인 연대사업도 병행했다. 한편 이 기간에 경남 창원(중우), 서울 성북(예삐), 송파(중곡샛별) 어린이집 교사들이 해당 시설의 운영 및 노동조건 문제에 대해 한국보육교사회로 상담을 요청했는데, 이에 노조 준비위 집행부가 적극 개입하여 사태를 해결하는 데 중요한 역할을 했다. 결국 이러한 활동은 해당 시설 교사들이 노조에 가입하는 결과로 연결되었다.

그런데 한국보육교사회가 노동조합으로의 조직적 전환을 결정 한 이유 중 하나는 우리나라의 열악한 보육현실에 대한 문제인식에서 출발했지만, 이후 보육교사들 스스로가 자기 문제해결의 주인으로, 보육활동의 주인으로 성장하는 것이 보육운동의 절박한 과제임을 확인하고 노조 건설의 필요성에 공감했기 때문이다.

) 미국의 보육노동자에 대한 연구결과를 보면, 1990년대 아이를 둔 기혼여성들의 60%가 가정 밖에서 일을 하고 있는 것으로 나타났다. 그런데 보육노동자들은 자신들의 노동을 가사노동과 같은 비가시적인 노동(그림자 노동, shadow work)으로 인지하고 있으며, 아이들의 돌봄에 있어서 아동에 대한 책임과 강한 애착을 갖고 있다. 실제로 이들은 노동과정에서 고용주인 아이 부모로부터 아이에게 본인 스스로 제3의 부모(third-parent, Shadow Mothers)의 지위를 원하는 경향이 나타나고 있으며, 통제로부터 자율성을 원하고 있다. 다른 한편으로 보육노동자들은 일에 있어서 자신의 전문성을 표출되기를 바라고 있다. 게다가 이들의 노동은 자신의 삶으로 내재화하는 경향이 강해 기존 가사노동자들의 저항과 같은 수단마저 행하지 못하고 있다(Macdonald, 1996:246-255).

2) 조직 확산기 - 운동의 확산 및 참여

노동조합이 결성된 이후 조직의 확산을 위한 조직화와 동원화의 주요한 방법으로 집합행동을 꼽을 수 있다. 특히 노동조합의 집합행동은 문제해결을 위한 결정적인 동원의 형태로서 문제해결의 대상이 되는 정부와 자본에 대한 압박 수단으로 총파업이나 집회 같은 단체행동을 위한 조직 내 자원을 동원한다. 그런데 노동조합의 조직화와 동원화의 성공은 정부와 사용자의 태도에 영향을 받는다. 특히 사회복지부문 노동조합의 경우 현장의 불만들이 대부분 정부의 정책과 연동되는 문제다. 때문에 상대적으로 동원에 따른 억압이나 위험은 정부의 성격(권위주의적 vs 반권위주의적)에 따라 불확실성이 결정되며, 이를 기반으로 노조 조직화와 동원화의 여부가 결정된다. 그렇다면 사회복지부문 노동조합의 동원화 과정은 어떻게 전개되었는지 살펴볼 것이다.

(1) 사회복지노동조합

2003년 1월 서울경인지역사회복지노동조합은 출범 당시 조합원 수는 200명이었으나, 2006년 10월 현재 조합원 규모는 346명(여성 258명)으로 초기에 비해 매우 많이 증가했다. 그 이유는 노조 출범 당시인 2003년 7개 지부에서, 2004년 11개, 그리고 2005년 14개로 매년 3-4개 이상의 지부가 가입했기 때문이다. 그러나 노조 출범 이전에 온라인 까페에 가입한 회원이 1,000명을 넘었던 것을 감안하면 실제 노조에 가입한 회원은 4분의 1(25%) 정도에 불과한 것이다.

사회복지노조의 동원화 과정을 보면 2003년의 공동투쟁본부 결의대회 결성부터다. 2003년 4월과 5월에 진행된 사회복지노동조합의 공동투쟁본부 결의대회가 노조 출범 후 첫 사업으로는 사회복지운동의 차원에서 매우 의미 있는 행동이었으며, 이 사업에 조직의 역량을 가장 많이 투여했다. 이 투쟁은 토론회, 사이버 시위, 1인 시위 및 대규모 집회 등의 과정으로 전개되었으며, 상대적으로 보수적이던 사회복지계에서는 신선한 충격을 주었다. 대정부 투쟁은 협회 등 사용자 측에도 일정 정도의 영향을 주었다. 하지만 노조 내에는 조합원들의 대정부 투쟁에 대한 부정적 인식이 일정 부분 존재했으며, 기층 조합원들과 함께 하지 못하고 상층 간부 중심으로 진행되었다는 평가가 제기되었다. 한편 노동조합은 이후 진행된 정부의 사회복지 재정 지방이양에 투쟁과정에서는 사이버 시위(2004.11.18-19)와 1인 시위(11.22-21.2)를 전개했다.

이러한 상황과 조건에서 사회복지노조가 속한 개별 지부사업장의 투쟁은 해결되지 않고 있었다. 특히 수화통역사지부 투쟁(2004.5.26), 정립회관지부 시설 민주화 투쟁을 위한 파업(2004.6.24) 등은 산별노조를 위한 준비과정에서 본조에게도 일정정도 영향을 주었다. 그럼에도 노동조합은 전국산별노조 건설을 위해 각 지역노조(서산, 에바다, 상애원, 군산, 목포, 광주)와의 순회 간담회(2004.3-4)를 진행했으며, 전국사회복지노조 건설을 위해 각 지역노조와  산별추진위원회 모임을 총 12차례(준비모임 5회, 본회의 7회) 진행했으나 성과를 남기지는 못했다. 한편 2004년 제2회 사회복지노동자 학교(2004.10.16)에는 약 90명의 노동자들이 참석하기도 했다.

(2) 전국자활노동조합

2003년 3월 출범한 자활노조의 조합원 수는 2006년 10월 현재 350명으로 초기(214명)에 비해 약 140명 정도 증가했다. 자활노조가 다른 2개의 사회복지 노조에 비해 조직률(25.1%)이 높고 조합원 수가 상대적으로 많은 이유는 자활사업의 특성에 기인한 측면이 강하나, 자활노조의 조직화와 동원화의 요인이기도 하다.

노조 출범 이후 2개월만인 2003년 5월과 6월 자활노동자전진대회 및 사회복지 공동투쟁본부 결의대회(100여명)로 시작된 노동조합 및 조합원들의 집합행동에는 매우 많은 조합원이 참여하였으며, 이는 노조 내부의 조직력을 확인하는 결과로 나타났다. 실제로 노조 출범 이후 약 1년 이상의 지속적인 투쟁을 전개했다. 2003년의 경우 실무자들의 처우개선 및 평가반대 선전전(7.9, 10명), 평가반대 단식농성(9-10월),  국민기초생활보장법 연석회의 농성(11.28)이 있었으며, 2004년의 경우 감사원 부당감사 철회 투쟁(7-8), 사회복지예산확충 집회(8.25, 50명), 아산지부 시설투쟁(10월) 등이 전개되었다.

이와 같은 노동조합의 단체행동과 조합원들의 집합행동은 노조 건설 첫해에 조직의 위상이나 역할을 내부 구성원들에게 인정받는 주요한 계기가 되었다. 그리고 다른 한편으로 개별 실무자들 스스로에게 사회복지노동자의 정체성에 대한 고민을 던져 주었다. 특히, 자활 노조의 주요한 단체행동 중 2003년 보건복지부의 자활사업 1,2차 평가반대 투쟁(임원단식 투쟁 등)은 복지부와 협회의 협상을 도출하는 외적인 성과를 이루었다. 그러나 이후 정부가 합의 결과를 이행하지 않는 문제점에 대한 노조의 후속 작업을 진행하지 못한 것에 대해서는 조합원들의 실망감이 낳았던 것으로 평가되었다. 또한 노동조합의 투쟁이 노조 집행부의 선도투쟁 중심으로 진행되었다는 조합원들의 평가가 제기되었으며, 이는 이후 노동조합 활동의 변화를 가져오는 계기가 되었다.

한편 자활노조의 2004년 여름 감사원 투쟁 과정은 2003년 평가 투쟁과는 달리 노조 조직화와 동원화의 일정한 성과를 남겼다. 이는 감사원의 자활후견기관 감사결과로 이로 인해 해당 기관(26개)이 차기 년도에 위탁을 받지 못하는 상황이었는데, 이는 자활 현장의 상황을 이해하지 못한 것에 기인한 것이었다. 감사원 평가 결과는 자활후견기관의 실무자들뿐만 아니라 노조, 협회, 그리고 참여자(주민) 모두의 저항을 불러왔으며, 이들 모두가 단일한 목소리를 내고 대정부 투쟁을 전개했다. 약 30일의 감사원 평가 투쟁기간 동안 드러난 자활 노조의 동원 역량은 실무자들 사이에서도 어느 정도 인정을 받는 계기가 되었다. 아울러 서울과 인천 실무자 중심의 소모임 몸짓패‘한판’의 문화 공연 또한 노조의 존재 자체를 알려주는 주요한 역할을 했다.

) 2004년 감사원 투쟁은 노동조합의 대정부 교섭력 강화와 보건복지부와의 직접교섭의 필요성을 던져 주었다. 이는 사회복지부문 노동조합의 공통된 사항으로 노동조합 결성 이후 조직발전의 안정에도 중요한 영향을 미치는 요인 중 하나다.

한편, 자활노조는 노조 건설 1년 사이에 잦은 투쟁으로 일상사업을 제대로 진행하지 못했다. 이 시기 자활 노조의 조직률은 수치상으로 7% 정도 증가하였으나, 이는 감사원 투쟁 등에 적극적으로 결합한 서울 지부와 아산분회 등의 조직률이 반영된 것이다. 하지만 조합원의 이직과 지부 미조직, 개별 실무자들의 노조 인식 부족으로 인한 조합 탈퇴가 지속적으로 나타났기 때문에 조합원 조직률은 실제로 정체되고 있다고 봐야 한다.

(3) 전국보육노동조합

보육노조가 공식적으로 출범한 2005년 1월 한국보육교사회는 총회에서 조직적으로 지부를 해산하여 새로이 건설되는 노조에 집중하기로 했다. 그리고 한국보육교사회 중앙조직은 최소한의 형태로 남겨 가능한 사업들을 진행하면서 1년간의 전망 모색기를 갖는 것으로 결정했다. 그 후 2006년 2월 한국보육교사회는 해소되었으며, 보육교사회의 자산의 일부를 보육노조에게 넘겨주었다. 이는 보육노조가 조직구성 및 일상사업을 운영하기 위한 기본적인 자원(상근자 8명)이 되었다. 실제로 보육노조 출범한 초기인 2005년 1월 당시 조합원은 00명에 불과했으나, 2006년 10월 현재 조합원은 000명으로 2.5배 가량 증가했다. 물론 보육노조 출범 초기 조합원의 절반 정도는 한국보육교사회 회원들이었다. 하지만 이처럼 보육노조의 조합원 규모가 증가한 것은 노동조합의 조직화 노력으로, 다른 하나는 노조의 대정부 투쟁이라는 단체 행동에 기인한 것이다.

우선, 보육노조의 조직화 과정을 보면 내부적으로 노조 건설 첫해의 주요한 목표를 조직확대에 집중하고 조직의 틀을 마련하며, 전국산별노조의 위상과 면모를 갖춘다는 방침을 출범 총회에서 정하고 이에 따라 사업목표를 정했다. 이 시기 보육노조의 주요 사업목표는 □주요 요구안을 통한 조직확대, □조직역량 강화, □미조직 사업을 위한 전략사업장 및 지역선정과 조직화였으며, 보육노조의 구체적인 조직화 사업은 □최저임금 위반 사업장 실태조사, □체불임금 받아내기 프로젝트, □휴게시간 및 법정휴가보장 요구 및 실태조사, □적정인력 확보 요구, □노조 활동 보장 등이다

보육노조의 일상적 주요 사업계획은 지부 및 지회 조직확대 건설을 목표로 했으며, 조합원들이 직접 현장을 찾아가는 조직화 사업을 전개했다. 특히, 보육노조는 보육시설 중 국공립시설을 조직화의 1차 대상으로 선정했으며, 연고자 찾기 및 소모임 등을 적극 활용했다. 물론 이런 조직화 사업은 중앙과 지부 간의 정례회의 등 일상적인 소통체계가 작동하고 있기에 가능했던 것이다. 더불어 보육노조는 설립 초기부터 조합원의 가입 자격을 교사로 한정하지 않고 평등의 관점과 역할 속에서 보육현장에서 일하는 사람들 모두를 가입 대상으로 하였기에 고용형태상 비정규직뿐만 아니라, 시설 내 다양한 직종(운전, 취사, 사무)의 노동자들이 조합원으로 가입했다.

다음으로, 보육노조의 집합행동 과정을 보면 노조가 결성 된지 1년이 지난 2006년 7월과 8월 약 2개월간 여성가족부를 대상으로 한 대정부 투쟁을 대표적으로 꼽을 수 있다. 보육노조가 이렇게 대정부 투쟁을 할 수 있었던 배경은 2005년 보육노조 부산지부의 투쟁의 성과에서 기인한 측면이 있다. 보육노조는 2005년 약 3개월(6-9월) 동안 보육 노동자들의 처우개선비와 보수교육 등의 실태조사 진행했으며, 이를 토대로 지자체장(시장) 면담 요청과 처우개선을 요구하였다. 실태조사 결과 부산지역 보육 노동자들은 다른 지역보다 임금(처우개선비 3만원 미책정)이 낮은 것으로 나타났다. 이에 보육노조는 보육시설의 실질적인 지도 관리 및 책임이 있는 시장과의 면담이 계속 거절되자, 시청 항의 방문과 1인 시위 등(선전선, 간담회)의 투쟁을 전개했다.

결국 노동조합의 행동을 통한 보육노동자들의 처우개선 성과는 이후 노조가 대정부 투쟁을 할 수 있는 밑거름이 되었다. 실제로 보육노조는 2006년 대정부 투쟁을 준비하기 이전부터 보육시설 사업장으로 대상으로 실태조사를 진행했으며, 이를 토대로 보육공공성 확보와 보육노동자 노동기본권 쟁취를 위한 투쟁본부 발족식(2006.6.24)과 여성가족부 교섭요구 기자회견 및 면담 요청 공문접수(2006.6.27)등 단체행동을 시작했다. 보육노조의 2006년 대정부 투쟁은 정부와 노동조합의 실태조사 결과를 기초로 한 지부별 토론회 개최와 문화제(7.22), 노숙투쟁(7.31-8.1, 62명), 1인 시위(8.7-25), 온라인 시위(5회), 기습 피켓팅 등의 구체적 행동으로 이어졌다.

이 투쟁은 정부와의 교섭 틀을 마련하는 계기가 되었으며, 내부적인 조직 역량 강화 및 조직화에 기여하는 성과를 낳았다. 보육노조의 대정부 투쟁의 목표는 보육 노동자들이 처한 환경 개선(생활임금 보장, 8시간 노동, 필요인력 확충)과 보육시설의 제도 개선(국공립시설 확충, 민간위탁 폐지)이다. 그러나 노조 출범 이후 정부를 상대로 한 첫 교섭이기에 투쟁 과정의 대응 미숙 등의 경험부재의 문제점이 나타났으며, 내부적으로는 투쟁 목표 및 교섭 등에 있어서 조합원들과의 공유가 미흡했다는 평가가 제기되었다.

3) 조직의 정착기 - 운동의 안정화

노동조합의 조직형성 과정을 보면 조직이 결성된 다음에는 조직의 유지를 목표로 하는 지속성을 가진다. 노동조합의 지속성 문제는 조직 구성원들의 행위 의지에 따라 다르게 나타나지만, 일반적으로 조직구조와 교섭구조 등의 제도화를 통해서 이루어진다. 조직구조는 내부체계(예산, 회의, 홍보, 교육사업 등)와 외부 체계(네트워크)로 구분되며, 교섭구조는 정부와 사용자와의 교섭 틀로 구분된다. 여기에서는 조직 내부체계를 중심으로 살펴볼 것이다.

(1) 사회복지노동조합

사회복지노조는 노조 출범 이후 개별 사업장의 투쟁과 지부 교섭으로 인해 본조의 사업이 원활하게 진행되지 못했다. 이러한 문제점은 본조와 지부 간의 낮은 조직 결합력에서 기인된 측면도 있으며, 인력과 재정의 부족 등으로 인해 노조가 일상사업들을 실천하지 못하게 하는 주요한 원인이 되고 있다. 사회복지노조의 조직체계는 현재 중앙 본조(1인)와 12개의 지부 그리고 지역지부(개별 가입 등)로 운영되고 있다. 대의원은 전체 조합원 중 30명이며, 임원(위원장, 부위원장, 사무처장)은 비상근이다. 한편 사회복지노조는 2005년 대의원 대회에서 조직 사업을 위해 지부 1인씩 참여하는 조직발전특별위원회를 구성하고 총 9차례의 모임이 지속되었으나 뚜렷한 대안을 제시하지는 못했다. 노조의 주요 자원인 조합비는 개별 조합원 임금의 1.3%(총액임금, 지역지부 2만원)를 걷고 있으며, 연간 약 1억원 정도이다.

사회복지노조의 교섭체계는 다른 사회복지부문 노조와 달리 중앙교섭이나 지자체 교섭은 없이 공동교섭과 지부교섭을 진행하고 있다. 특히 사회복지노조는 노조 출범 이후 사용자와의 대립으로 인해 각 지부의 교섭이 지연되면서 본조 차원에서 교섭에 매몰되어 일상사업을 수행하는 데 지장을 초래할 정도다. 또한 2005년부터 일부 사업장(충현, 삼정, 부천)의 사측이 교섭위원으로 노무사(법인)를 선임함으로써 교섭 자체가 제대로 진행되지 못하고 있다.

사회복지노조는 초기 장기투쟁 사업장을 제외하고는 일정정도 조직 및 교섭체계를 마련하고 운영하고 있었다. 특히 출범 초기에는 전임상근자가 3명이었기 때문에 산별노조추진과 같은 대외사업과 사회복지 공투본 결성 같은 투쟁의 성과를 마련할 수 있었다. 하지만 사회복지노조 초기 모임을 추동 했던 위원장이 사업장의 중간관리자로 복귀하면서 해당 사업장의 노조가 와해되었으며, 2기 지도부가 건강상의 이유로 사퇴하고 비대위체제로 이어지면서 노조 조직력은 급속히 약해졌다. 한편 사회복지 기관에서 시행되고 있는 현 직급체계(7급□1급)는 사업장 내 노조활동을 제약하는 요인이 되고 있다. 실제로 사회복지 시설에서 4급 이상의 중간관리직은 하위 직급에 비해 직책 수당 등의 물질적 혜택이 많은 편이다. 그런데 대부분의 조합원들은 노조 활동으로 인해 인사 승진상의 불이익을 받고 있다고 판단하여 일부 사업장의 경우 노조를 탈퇴하는 일이 발생했다.

사회복지노조의 일상사업을 보면 초기에는 매우 체계적으로 운영되었다. 이 시기 노조의 일상사업이 상대적으로 잘 이루어진 것은 이전부터 단위노조 활동을 하던 개별 지부의 경험이 있었기 때문이다. 특히 노조에서 정기적으로 발행하던 소식지(1호, 2003.2.12)는 작년부터 발행하지 못하고 있지만, 중지된 57호(2005.9.6)까지 조합원들이 노조 현안과 다른 지부의 사정을 구체적으로 알 수 있는 홍보물이었다. 노조의 교육사업은 초기 신규조합원 교육과 조합원 전체교육까지 진행한 것에 비해 최근에는 거의 진행되지 못하고 있다. 이런 현실과 조건에서 사회복지노조는 2006년 새로운 지도부를 구성하고 노조 내부 활동을 정비하려는 계획(간부역량강화 교육, 지부 순회 간담회 등)을 갖고 있다.

(2) 전국자활노동조합

자활노조는 노조 출범 이후 내부 조직체계를 갖추기도 전에 매우 많은 투쟁을 겪었다. 이는 노동조합의 제안된 인력에서 노조의 일상활동과 사업을 진행하지 못하는 결과를 초래했다. 자활노조의 조직체계는 현재 중앙 본조(사무국 1인, 2006년 9월까지 2인)와 9개의 지부 그리고 분회로 운영되고 있다. 대의원은 전체의 조합원 중 31명이며, 임원(위원장, 부위원장, 감사)은 비상근이다. 자활노조는 2005년 대의원대회에서 조직화 사업을 위해 조직발전특별위원회를 구성하여 운영하고 있다. 노조의 주요 자원인 조합비는 개별 조합원 임금의 1.5%(총액임금)를 걷고 있으며, 연간 약 8천만원 정도다.

자활노조의 교섭체계를 보면 다른 사회복지부문 노조와 달리 중앙교섭과 사업장별 교섭을 진행하고 있다. 2005년 6월부터 7월 사이에 노조는 협회와 단체협약을 체결(일괄교섭 68개 기관, 개별교섭 4개)하는 성과를 남겼으며, 물론 사업장 교섭에서 결렬될 곳도 51개 사업장이 된다. 그럼에도 자활노조는 초기 노조 구성 이후 일정정도 조직 및 교섭체계를 마련하고 운영하고 있다. 하지만 2005년 노조 지도부가 바뀌고 지부건설이 늦어지는 상황에서 주요 활동가들이 일터인 자활을 떠나면서 조합원들들 노조 활동 참여도와 조직력을 잃어가고 있다. 실제로 과거 노조 활동에 헌신적인 활동가조차 기관 사업과 현안에 묶여 노조 활동에 적극적으로 참여하지 못하고 있다.

) 지난 2006년 9월 참여정부가 발표한 사회서비스 일자리 확충전략을 이행하기 위해서는 현재 전국적인 네트워크를 갖고 있는 자활후견기관의 인프라를 활용할 수밖에 없다. 하지만 현재의 사회서비스 일자리는 저임금에 불안정한 노동자를 양산하고 있다. 때문에 노동운동진영에서는 이에 대한 대안마련이 시급하며, 노조 차원에서는 나름의 개입전략이 필요하다.

자활노조의 일상사업 중 조직사업과 홍보 및 교육훈련은 체계적이고 지속적으로 운영되지 못하고 있다. 노조 주요 홍보 수단인 홈페이지의 경우 조합원들의 목소리는 거의 찾아볼 수 없으며, 노조 소식지 중 주 1회 온라인 소식지를 제외하고 오프라인 소식지는 2005년(이전까지는 4회 발행)부터 발행하지 못하고 있다. 더불어 조합원들의 의식을 높이고 노조활동에 적극적인 참여를 유도함으로써 노조의 조직역량을 강화할 수 있는 노동조합의 교육훈련은 간부(연 2회) 위주로 진행되고 있으며, 일반 조합원들에 대한 교육사업은 거의 진행되지 못하고 있다.

이런 현실과 조건에서 자활노조는 2006년 새로운 지도부를 구성하고 노조 내부의 조직체계를 정비하고 있다. 그 첫 사업으로 노조는 조직발전특별위원회 회의를 정례화하고 있으며, 그 밖의 일상사업을 강구하고 있다. 일례로 자활노조 서울지부는 2006년 11월부터 신입조합원 교육을 진행할 계획을 갖고 있으며, 인천지부는 자활 실무자들의 관심도가 높은 주제를 선정하여 비조합원까지 참석하도록 하는 초청 강연회(격월)를 진행하고 있다.

(3) 전국보육노동조합

보육노조의 조직체계는 다른 사회복지부문 노조에 비해 잘 정비되어 있는 편이다. 이는 실질적인 노동조합의 일상활동과 사업에 반영되고 있으며, 조직체계 또한 상대적으로 짜임새 있게 운영되고 있다. 보육노조의 조직체계는 현재 중앙 본조(3인)와 5개(5인)의 지부 및 지회로 운영되고 있다. 대의원은 전체의 조합원 중 25명이며, 임원(위원장, 사무처장, 지부장, 준비위원장)은 지부장을 제외하고 모두 상근을 하고 있다. 노조의 주요 자원인 조합비는 개별 조합원 급여에 따라 조금 상이한데, 월평균 임금 100만원 이상은 2만원, 100만원 미만은 1만원5천원, 실업자는 5천원을 걷고 있다.

보육노조의 교섭체계는 다른 사회복지부문 노조와 달리 지자체 교섭과 사업장별 교섭을 진행하고 있다. 특히 2005년 11월 부산시와의 교섭(처우개선비 문제)은 노조 출범 첫해 매우 의미 있는 성과를 남겼으며, 2006 하반기 여성가족부와 중앙 교섭이 진행되고 있다. 한편 보육노조는 전국적 조직이라는 지리적 한계를 극복하기 위해 나름의 체계적인 일상사업들을 진행하고 있다. 특히 노조는 노동조합의 연대활동이나 대외사업을 소홀히 하지 않고 노조에서 할 수 있는 범위 내에서 매우 적극적으로 참여하고 있다. 이는 개별 사업장에서 부당노동행위 등의 사태가 발생할 경우 보육 노동자 몇 명의 힘으로는 한계가 있으며, 이를 해결하기 위한 방안으로는 지역 내 연대활동이 그 무엇보다 중요하다는 인식을 갖고 있었기 때문이다. 이렇게 보육노조가 활동이 다른 노조에 비해 연대사업에 대한 인식이 확고한 것은 과거 지역탁아소연합회와 한국보육교사회시기부터 진행했던 지역사회 보육운동의 경험에서 기인된 측면이 있다.

) 2006년 11월 현재 여성가족부와 보육노조의 협약(17개 조항) 초안이 완성된 상태이며, 노조는 여성가족부와 연내에 협약을 놓고 2차 교섭이을 진행할 예정이다.

한편 보육노조의 조직 및 홍보사업은 체계적이고 지속적으로 운영되고 있다. 노조의 주요 홍보 수단인 홈페이지와 소식지의 경우 타 노조와 달리 집행부 내 1인이 전담하여 운영하고 있을 뿐만 아니라, 내부 콘텐츠의 구성과 조합원들의 접속 빈도(조회 수) 또한 매우 높은 편이다. 더불어 이메일로 전달되는 노조 소식지의 경우 단지 조합원에게만 배포되는 것이 아니라, 노조 활동을 통해 수집된 이메일을 적극 활용하고 있다. 반면에 노동조합의 교육훈련은 일반 조합원의 의무교육을 제외하고는 간부(연 4회) 위주로 진행되고 있다.

4) 비교 및 토론

지금까지는 사회복지부문 주요 3개 노조의 조직화 과정을 살펴보았다. 다음은 이들 3개 노조의 조직화 사례에서 발견된 사회복지부문의 특징을 정리한 것이다. 여기에서 이들 3개 조직의 조직화 사례를 비교하는 것은 향후 노동운동진영에서 사회복지부문 미조직 노동자 조직화 방안을 모색하는 데 시사점을 찾기 위함이다.

첫째, 사회복지부문 노동조합의 조직화 양식은 일정한 경로를 밝고 있다. 사회복지부문 3개 노조 중 사회복지노조를 제외하면 자활과 보육노조는 전국적인 노조 조직화를 모색했다. 그리고 이들 노동조합은 조직이 형성된 이후 조직의 문제해결을 위해 대정부 투쟁을 진행하였다. 한편 두 조직은 투쟁과정에서 조합원뿐만 아니라 조직의 구성원들에게 노동조합의 조직을 인정받았다. 특히, 보육과 자활노조의 대정부 투쟁은 조합원들만의 이해관가 아니라, 해당 시설의 전 종사자들의 요구를 투쟁의 목표로 하였기 때문에 내부 구성원들의 지지가 높았다. 이와 같은 노동조합의 투쟁은 그 과정에서 개별 노동자들이 노조에 가입하는 효과를 얻었다.

둘째, 사회복지부문 노동자들과 같이 전문직 조직화에는 전국적인 단일조직의 건설이 효과적이다. 기존의 전문직 노동조합(전교조, 공무원노조)의 조직화 전략이 시사하는 바역시 전문직(직종) 노조의 조직화 방안은 전국적인 단일조직 건설이 효과적이라는 점이다. 그러나 사회복지부문 3개 노조 중 자활과 보육노조는 조직 대상을 전국 사업장으로 한 반면에, 사회복지노조는 초기에 서울과 경인지역 종합사회복지관으로 한정했다. 이러한 사회복지노조의 조직대상 문제는 향후 노동조합의 확산과 제도화에 영향을 미쳤다. 실제로 사회복지노조는 조직 건설 이후 타 노조와 달리 대정부 교섭과 같은 교섭관계를 수립하지 못하고 있다.

셋째, 사회복지부문 노동자들의 조직화 양식은 사업장의 규모와 내부 구성원의 이질성 여부, 사용자단체의 통일성 등이 주요한 변수가 된다. 먼저, 자활과 보육시설은 사업장의 규모(5인 미만) 등에 있어 사회복지 기관에 비해 상대적으로 유사성이 높으며, 내부 구성원의 동질성이 또한 매우 높다. 한편 해당 노동자들의 주요한 불만인 노동조건 중 임금이 정부(해당 부처)에 의해 결정되지만, 이에 따른 지역 및 시설별 차이가 사회복지 기관에 비해 상대적으로 적은 편이다. 이렇듯 두 조직 모두 사용자 단체가 단일하기 때문에 전국적인 단일 조직으로 건설하는 데 커다란 이견이 없었던 것이다.

넷째, 사회복지부문 3개 노조의 조직화 성공요인은 공식조직을 결성하기 이전에 존재했던 초기주체와 조직 내부의 모임의 존재 여부다. 이들 조직 모두 노동조합 건설 이전에 초기 주체들이 내부 모임에서 일반 노동자들과의 교류가 가능한 네트워크를 형성(사회복지 노동조합 연대모임, 자활후견기관 실무자 협의체)하는 역할을 하거나, 혹은 노조 건설을 주도한 핵심 그룹/주력집단(자활후견기관 실무자 협의체, 한국보육교사회 조직위원회)이 되었다는 점이다. 게다가 이들 모임에서 활동하던 조직화의 초기 주체들 대부분은 노동조합 지도부(혹은 간부)가 되었다.

끝으로, 사회복지부문 3개 노조의 조직률의 변화는 내부 조직의 차이에 기인한 것이다. 자활노조의 경우 다른 두 조직에 비해 사용자의 태도가 억압적이지 않은 편이며, 보육노조의 경우 헌신적인 활동가(8인-중앙3, 지부5)로 인한 조직의 일상활동이 잘 이루어지기 때문이다. 또한 사회복지노조의 경우에는 새로운 지부가 가입하여 조합원이 늘어난 것이다.

) 자활노조의 조직률이 높은 데는 자활후견기관을 운영하는 모법인의 성격과 실무자들의 상대적인 진보적 성향도 작용했다. 실제로 IMF 경제위기 이후 실업극복국민운동본부와 같은 시민사회단체에서 자활후견기관을 다수 운영하였다. 이는 상대적으로 노동조합에 부정적 인식을 갖고 있는 종교나 학교, 사회복지법인 등에 비해 모 법인 자체가 노조 설립에 관용적인 요인이었다. 게다가 초기 자활후견기관 실무자들 중에는 과거 지역사회운동이나 여타의 시민사회운동의 경험을 갖고 있는 이들이 꽤 많았다. 심지어 미약하지만 사업장 내에서 사용자성(?)을 갖고 있는 기관장 역시 과거 여타의 사회운동을 했던 사람들이 지역사회운동을 위해 자활사업에 들어온 경우였으며, 이러한 요인은 자활 실무자들이 노조를 설립하는데 있어서 긍정적인 요인으로 나타났다.

<표 13> 주요 사회복지부문 3개 노동조합 기초 현황

조직 명칭 비교				사회복지노동조합 (전 서울경인지역사회복지노조)	전국자활노동조합 (전 한국자활후견기관노동조합)	전국보육노동조합
노조		창립시기		□2003. 1. 25	□2003. 3. 29	□2005. 1. 16
		조직 내 위상		□직종 조합원 조직	□직종 조합원 조직	□직종 조합원 조직
		상근자 수		□1명(중앙1, 지부12)	□1명(중앙1, 지부0)	□8명(중앙3, 지부5)
		조직체계		□지역별(지부 12개, 지역 개)	□지역별(지부 10개, 분회 105개)	□지역별(지부 5개)
		조합비		□지부 - 총액 1.3%(정률) □지역 - 2만원(정액)	□총액 1.5%(정률)	□급여 100만원이상 - 2만원 □급여 100만원미만 - 1만5천원 □실업자- 5천원
조합원		창립초기 인원		□ 200명	□ 214명	□00명
		현재 인원(a) (2006.10)		□ 346명	□ 350명	□000명
		조직대상(b)		□59,313명(종사자 기준)	□1,392명(종사자 기준)	□108,549명(원장 제외)
		조직대상시설 수		□60,365개	□262개(청소년자활 20개 포함)	□28,367개
		조직율(a/b)		□0.6%	□25.1%	□약 0.2%
		차이	사용자 태도	□억압 높음	□억압 낮음	□억압 높음
			의식적 노력	□낮음	□중간	□높음
			자발적 동원	□낮음	□높음	□낮음
		주력 집단		□서울/인천/경기지역 사회복지사	□전국 지부 실무자	□서울/인천/부산/광주/전남 보육교사
		교육 훈련		□간 부 - 연 평균 2회 □조합원 - 지부별 교육	□간 부 - 연평균 2회 □조합원 - 지부별 교육	□간 부 - 연 평균 4회 □조합원 - 연 1회 의무
노동조합 주요 요구 사항				□사회복지재정 지방이양 중단 □사회복지예산 확충 □기금사업 등의 필수사업화 및 비정규직 정규직화 □사회복지사업법 개정, 위탁법인의 고용승계 보장	□자활 실무자 처우개선 □자활제도개선 □비정규직(기금/전담인력) 정규직화	□생활임금 보장 □8시간 노동 □필요인력 확충 □국공립시설 확충 □민간위탁폐지(직영화)
교섭 구조 (협의 포함)	노정교섭			□없음	□대정부교섭 : 보건복지부-지침개정,제도개선 : 기획예산처-예산확대	□대정부교섭 : 여성가족부
	노사교섭			□사업장별 교섭	□중앙교섭 □사업장별 교섭	□ 지자체 교섭 □ 사업장 교섭
	관련 사용자 단체			□한국사회복지시설협회 □한국장애인복지시설협회 □한국사회복지관협회 □한국장애인복지관협회 등	□한국자활후견기관협회	□한국보육시설연합회
단체행동	주요 행동 (기간)			□ 사회복지 공동투쟁본부(2003년 4월-5월) □ 사회복지예산확충 집회(2003/8/25,10/13) □개별 사업장 투쟁 - 정립회관/부천 삼정복지관, 장애인복지관 투쟁 등 □조합원	□ 사회복지예산확충 집회(2003/8/25,10/13) □ 평가반대투쟁/실무자처우개선투쟁(2003년 9월-10월, 15일) □ 부당감사철회 투쟁(2004년 7월-8월, 30일)	□여성가족부 대정부 투쟁(2006년 6월-8월, 60일) □개별 사업장 투쟁 - 울산 반구 어린이집 투쟁 등
	행동형태			□사회복지노동자 대회-관계부터집회(03) □1인 시위, 서명운동, 사이버시위 등	□관계 부처 집회(03,04) □협회 단식투쟁(03.9.15-20)	□노숙투쟁(7/31-8/1) □여성가족부 1인시위(8/7-8/25) □온라인 시위
	성과			□사회복지노동자들의 단합된 모습 □공투본 결성 등의 연대 활동경험으로 산별추진 요구 제기	□정부와 교섭 틀 마련 □노조 건설 이후 계속된 투쟁으로 내부조직 인정	□정부와 교섭 틀 마련 □실질적 요구안 획득 □조직 역량강화 및 조직화 기여
	문제			□지부 활동에 제한된 조합원 활동 □노조 활동의 자원(인력/예산) 부족으로 인한 활동 제약	□집행부 선도투쟁으로 조합원 동원 또는 내용합의 부족 □협회의 교섭으로 투쟁 마무리	□투쟁목표 및 교섭과정의 대응 부재 □경험 부재의 한계점 인식 □조합원과의 소통 및 공유 미흡
* 자료 : 노조 내부 자료 및 인터뷰 내용 정리. * 주 : 1) 보육노조 조합원 자료는 외부에 공개하지 않는 것을 원칙으로 하여 000으로 처리함. 2) 조직률을 차이를 설명하는 변수는 객관적 자료는 아니며, 필자가 조합원 및 노조 간부 인터뷰 및 노조 내부 현황을 종합적으로 판단하여 정리한 것임. 3) 사회복지 시설 수는 2005년 12월 말 현재 88,974개(이용시설 86,712개, 생활시설 2,262개)이며, 시설에 종사하는 종사자 수는 169,254명(이용시설 136,129명, 생활시설 33,125명)이다.

3. 사회복지부문 노동자들의 조직화 문제

서비스부문 노동자들의 조직화 사례는 꽤 많이 소개된 편이지만 현장의 상황에 적용하기 어렵다고 한다. 특히 일반적인 외국의 노동조합 조직화 사례는 국내에 곧장 적용하기로 어려울 뿐만 아니라, 한국의 노동운동 지형과 조건에 부합하지도 않다는 다는 지적이다. 그렇다면 본 절에서는 한국의 사회복지부문 노동자들의 조직화 방안은 무엇인지 살펴볼 것이다.

1) 조직화 모델과 조직화 문제

노동조합 조직화와 관련하여 서구에서는 조합원 충원과 유지의 측면에서 서비스 모델과 조직화 모델이라는 두 가지 전략이 제기되었다. 이 두 가지 모델 모두 노조 구성원 이론과 연결되는데, 서비스 모델은 이론적으로 개인적 태도와 관련된 것이고, 조직화 모델은 그룹 태도에 기초한 것이다(Cregan ,2005:283). 본 글에서는 주로 노동조합의 조직화 모델의 측면에서 살펴볼 것이나 두 모델의 긍정적 측면을 조직화 방안에서 모두 제시하는 것으로 한다.

서구에서 조직화 모델이 먼저 시작한 것은 미국, 호주, 영국의 노총인데, 이들 나라들이 노조 조직화 방안이 꼭 성공적인 것만은 아니다. 실례로 미국과 영국에서는 조직화 사업 과정에서 내외적 어려움에 봉착했다. 내적 요인은 □자원배분의 우선순위 문제 등에 따른 기존 조합원과 구성원들의 조직화 방침에 대한 저항, □새로운 조직화 경향에 대해 회의적 혹은 반대입장 등이며, 외적 요인은 □조직활동의 노조간 경쟁야기, □미조직 분야에 대한 사용자측의 저항 존재 등이다.

) 미국 노총(AFL-CIO)에서 조직화 사업이 진행되는 5년 동안(1995년-2000년) 조합원은 2배(100,000명□200,000명) 이상 증가했다. 하지만 이러한 수치는 조합원들의 상실된 부분(정리해고, 폐업, 재배치, 퇴직 등)을 제외한 통계이며, 이를 고려한다면 전체적 구도에서 조직 노동자 증가 효과는 상대적 몇몇 노조에서만 해당된 것이다. 실제로 2000년에 조직화된 노동자들의 80%가 AFL-CIO의 66개의 합병된 국제적 노조들 중의 10개에 의해 충원되었고, 단지 3개의 조합에 의해 50%가 충원(SEIU는 2000년에 70,000명 충원)되었다(Milkman, Ruth et al, 2002).

) 영국노총(TUC)은 1980년대이래 노동조합의 조직률 감소를 줄이기 위한 방안으로 조합원 가입을 위해 노력하고 있으며, 이를 위해 영국 노총은 1998년에 조직 아카데미를 세워 조직가 양성하여, 1년 동안 7,500명을 채용하여 18,000여명을 가입시켰다. 한편 조직활동은 공적 서비스부문(10%)과 사적 서비스부문(38%)이 조직 활동의 절반 정도 차지하고 있으며, 직종별로는 캠페인의 절반 이상이 미숙련 혹은 반숙련 육체노동자에 집중되어 있다(Kelly & Waddington & Heery, 2002).

기존의 논의들은 서비스부문의 노조 조직화가 어려운 이유로 노동시장의 불안정성이라는 특수성을 꼽고 있다. 이는 해당 산업의 특수성이라기보다는 노동시장의 사업장 규모나 하위업종 등(1,2차 노동시장, 공식-비공식부문, 조직대상의 문제)에 대한 면밀한 분석을 간과 했기 때문이다(윤정향, 2006:87). 다만, 서비스부문 노동자들의 조직화 방안 중 주요하게 고려해야 할 요인으로 작업조직의 차이를 주목하지 못했다는 지적이 있으나, 이미 현장 노동자과 연구자들은 조직화 방안에 있어 해당 산업 및 업종의 특수성에 대한 분석이 필요하다는 주장은 제기된 바 있다(윤진호·김종진, 2006).

2) 조직화 방안과 과제

앞에서 살펴 본 바와 같이 사회복지부문 노동자들의 조직화 방안은 현장 노동자들의 반응과 요구 속에서 찾아 볼 수 있다. 기존 연구결과에서는 사회복지 노동자들의 조직화 방안으로 조직 대상(시설 및 종사자), 조직 형태 및 경로(산별 노조)에는 일정 정도 합의가 되어 있다. 때문에 노동조합은 조직화 사업을 진행하는 데 있어서 체계적인 전략과 방안을 수립하고 실행해야 한다. 이를 위해 해당 주체들의 작업조직 특성 등에 부합하는 구체적인 조직화 전략이 필요하며, 조직화 사업을 추진하기 위해서는 노동조합의 광범위한 확정 전략을 고안하고 실행할 필요가 있다(윤진호·김종진, 2006). 다음은 노동조합의 일반적인 조직화 모형에 사회복지 현장의 특성을 반영한 조직화 방안이다([그림 7] 참조).

) 현재 사회복지부문의 주요 조직화 1차 대상(전략 사업장)으로는 시설 형태에 따라 보육노조는 구립 어린이집, 사회복지노조는 종합사회복지관으로 설정하고 있다. 하지만 사회복지 시설의 모 법인의 형태(사용자의 태도) 또한 조직화에 중요한 영향을 미칠 수 있기 때문에 노조는 조직화 대상으로 시설 형태뿐만 아니라 모 법인을 고려해야 한다. 이럴 경우 사회복지 시설의 주요 1차 대상은 종교법인보다는 시민사회단체나 학교 법인을 1차 대상으로 상정할 필요가 있다. 또한 조직화의 전략 지역으로는 아직 노조 지부가 건설되지 못한 미개척지(green field)를 설정하면 될 것이다. 이럴 경우 자활은 강원 및 경북지역 등이 될 것이며, 보육은 현재 출범 준비위 3개 지역이다. 사회복지노조의 경우 산별연맹에 직가입되어 있는 단위 노조들의 지역(경기, 충남, 전북, 강원 등)을 전략 지역으로 설정할 수도 있다.

① 자원과 예산의 집중

일반적으로 노동조합은 미조직 비정규직 노동자를 조직하기 위해 자원과 예산을 집중 해야한다. 특히 조직화 사업은 단기적인 사업이 아니라 지속적인 사업으로 가져가야 하기 때문에 재정의 집중적 투입이 필요하다. 하지만 현재의 사회복지부문 노동조합의 현실을 고려하면 조직화를 위한 인력과 예산은 매우 부족한 편이다. 이를 위해서는 두 가지 방안이 제시될 수 있는데 첫째, 사회복지부문 주요 노동조합의 통합이 필요하며, 둘째, 상급단위의 미조직 비정규직 조직화 사업을 위한 전략적 선택과 노동조합 내부의 자발적 노력이 전제되어야 한다.

우선, 사회복지부문 노동조합의 조직화 전략은 현재 지역이나 연맹 등에 가입(혼은 직가입)되어 있는 사회복지부문 노동조합의 통합이 가장 우선적으로 필요하다. 물론 이를 위해서는 노동조합 지도부와 일선 간부들의 노력이 전제되어야 한다. 일반적으로 노동조합 통합의 주된 목적으로 노동자들의 내부 통합력과 단체교섭 등의 교섭력 강화 그리고 노동조합의 효율적 운영 등을 꼽을 수 있다. 그런데 현재의 사회복지부문 주요 3개 노동조합은 소규모 사업장들이 전국에 편재되어 있다 보니 조직률이나 교섭력은 미약한 편이며, 노동조합의 내부 운영 또한 인력과 재정의 부족으로 효율적으로 운영하는 데 많은 제약이 따르고 있다.

다음으로, 노동조합의 상급단위(총연맹, 산별연맹)의 사고와 전략의 대전환이 요청되는 부분으로, 미조직 비정규 조직화 사업을 위한 인력과 자원의 적정 규모를 사회복지부문에 투여하는 것이다. 이것은 2005년 민주노총 비정규직 조직화 50억 기금 방식(1인-1회-1만원)이 아닌, 일상적인 사회복지부문 미조직 비정규 노동자 조직화 사업을 위한 재원을 마련하는 방법이다. 이는 사회복지 내부에서 조직화 사업의 의미를 공유하고, 의지가 있는 조합원들과 관련 분야의 후원자들에게 매달 자발적으로 기금을 모집하는 방안을 고려해 볼 수 있다.

② 지역공동체조성 프로그램(community -building program)

사회복지부문 노동조합은 지역사회의 일원으로서 지역사회의 의제에 공동 의사결정구조를 형성해야하고 이에 결합할 필요가 있다. 이는 노동조합과 지역사회 연계모형인데, 이것은 지역공동체 내에서 시민사회 조직으로서 역할 강화 및 다양한 대안적 활동을 모색하는 것을 의미한다(Tattersall, 2005 ; Will & Simms, 2004). 일반적으로 지역사회와 노동조합이 연계의 가능한 부분은 □지역 노동시장에 대한 개입 차원, □지역 경제운영을 위한 지역 파트너쉽 문제, □지방자치체의 정책이나 제도에 대한 개입 차원, □사회공공성 담론에 기반 한 지역 이슈 접근, □지역 발전전략이나 성장기획 참여, □지역 주민과의 유대강화 등을 꼽을 수 있다.

) 아만다 타터솔(Amanda Tattersall)은 호주의 지역사회와 노동조합 연계 과정을 도구적 노동조합-지역사회의 관계(Instrumental Union-Community Relationship) 모형, 노동조합과 지역사회 결속(Union-Community Coalitions) 모형, 지역사회 노동조합주의(Community Unionism) 모형으로 구분하고 있다. 한편, 윌스와 심스는 영국의 지역사회와 노동조합 연계의 역사 과정을 지역사회에 기초한 노동조합주의(community-bases trade unionism), 대의적 지역사회 노동조합주의(representational community unionism), 호혜적 지역사회 노동조합주의(reciprocal community unionism)의 세 가지 과정으로 구분하고 있다.

사회복지부문 노동조합은 복지서비스의 질과 사회공공성을 내용으로 하는 사회복지 노동자들의 요구를 대변하면서, 다른 한편으로는 노동자들의 의식이 변화할 수 있도록 노동조합의 일상활동을 보다 강화할 필요가 있다. 이럴 때만이 노동조합의 투쟁과 일상활동이 지역사회의 여론과 일반 노동자들에게 공감대를 형성하고 지지를 높일 수 있다. 실제로 대부분의 사회복지기관이나 시설 참여자(클라이언트), 자활후견기관의 사업단 참여자, 보육시설 아이들의 부모 모두 지역주민들이다. 그런데 이들 대부분의 사회복지부문 노동자들의 일상적인 업무(일)는 이들 참여자들과 관계를 맺거나 혹은 대면 접촉(부대끼면서)을 하는 것들이다. 결국 사회복지 시설을 이용하는 사람의 대부분은 해당 지역의 주민이며, 또한 사회복지 시설은 지역 내 주거 지역에 위치하고 있다. 이런 이유로 사회복지부문 노동조합은 지역사회에서 노조 조직화에 대한 사회적 관심을 불러일으키는 작업을 동시에 진행할 필요가 있다.

③ 우리(us)만들기 프로젝트

사회복지부문 미조직 비정규직 노동자를 조직화하기 위해서는 어느 정도 기존 노동자들과 의미형성이 전제되어야 한다. 특히, 노동조합이 조직화 전략을 성공적으로 실행하기 위해서는 조직화 방향과 원칙 및 과정 등에 대한 동원과 설득의 논리가 필요하다. 기존 조합원에게는 노동계급의 연대성을, 비조합원들에게 노동조합의 필요성을 강조하는 것을 통해 연대의 문화(cultures of solidarity)를 형성할 필요가 있다. 특히 노조는 최근 몇 년간 사회복지 자활시설에서 기금 및 전담인력 등의 이름으로 채용되고 있는 비정규직(동일 업무 비정규직 존재 55.3%)의 채용을 막기 위한 노력이 필요하며, 다른 한편으로는 작업장 안에 존재하는 차별을 해소하고 인격적 대우를 받을 수 있도록 해야 한다.

일반적으로 노동조합은 정규직과 비정규직 노동자들 간의 사회적 관계(social exclusion)에 거의 관심을 기울이지 못하고 있다. 하지만 노동조합의 조직화에 대한 고민은 비정규직에 대한 훈련과 경력개발에 대한 관심부터 시작해야 하며, 궁극적으로 비정규직 노동자들이 현재의 상황에서 벗어나 더 좋은 여건에서 차별을 받지 않고 동등한 노동을 할 수 있도록 해야 한다. 이것은 노조에 가입하려는 사람과의 거리를 좁히기 위한 방법으로 볼 수 있다.

④ 주체의 문제

기존 조직화 사례를 통해 알 수 있는 것은 조직화로 연결된 불만의 증가가 동원화의 잠재력(mobilization potential)이라는 것이다. 때문에 노동조합의 조직화 사업은 개별 노동자들의 의미형성이 전제되어야 하며, 이는 현장의 경험에서 터득한 암묵지가 매우 중요하기 때문이다. 이를 위해서는 노동조합은 조직화 사업 이전에 조직화의 주체가 누구인가에 대한 고민이 선행되어야 한다.

기존의 조직화 성공사례가 시사하는 바는 노동조합의 동원화와 조직화는 외부로부터 자원이나 전문 조직활동가가 투입되어 이루어지기보다는 자발적으로 이루어졌다는 것이다. 때문에 노동조합은 조직활동가를 외부에서 찾을 것이 아니라, 해당 사업장의 내부 구성원(혹은 유경험자)에서 찾을 필요가 있다. 실제로 노동조합이 개별 노동자들을 조직하기 위한 초기 방안으로는 개별 시설들의 특성을 활용할 필요가 있다. 자활사업의 경우 주요한 사업단(간병, 집수리, 재활용, 청소 등)의 실무자 교류나 모임이 많기 때문에 이러한 네트워크를, 보육시설이나 사회복지 시설의 경우 현재 보육교사들이 필수적으로 이수해야 할 승급(3□2□1급) 및 보수 교육을 홍보 기제로 활용할 수도 있다.

다른 한편으로 노동조합은 조직화 사업으로 사회복지부문의 대부분(80%)을 차지하고 있는 여성들을 대상으로 한 방안을 고민해야 한다. 이것은 기존 노동조합에서 고려하지 못했던 여성친화적 조직화 모델을 의미하는데, 노동조합은 조직화 사업을 하기 이전에 여성 노동자들과의 정서적 유대 형성도 중요하기 때문이다. 이런 측면에서 조직 내 소모임 활동이 매우 중요하다. 실제로 노동조합은 조직화 사업에 있어 일상활동부터 사회적 의제까지 전달할 수 있는 소모임 등의 방법을 적극적으로 활용할 필요가 있다.

) 보육노조의 경우 보육교사회 시기부터 존재하던 약 15개의 소모임들은 노조 활동에 중요한 역할을 하고 있는 한 부분이기도 하다. 반면에 자활노조(몸짓패-문선, 현재 활동 미비)와 사회복지노조(영상패, 구성 후 활동하지 못함)는 각각 1개의 소모임 밖에 없었으며 현재 활동은 거의 못하고 있는 실정이다.

⑤ 구성원의 소통체계 개선

사회복지부문 노동자들의 의식향상 및 노조활동 내용을 공유할 수 있는 교육 및 홍보 활동의 강화가 필요하다. 노동조합 조직의 강화 및 발전을 위한 여러 일상활동 중에서 가장 기본이 되는 것은 교육 및 홍보활동이다. 모든 조직이 그렇듯이 노동조직의 힘은 그 구성원의 힘에 의해 좌우된다. 그러므로 노동조합 조직을 강화하는 첫 걸음은 조직 구성원의 의식을 높이고 하나로 모으는 교육활동에서 출발해야 한다. 우리가 이미 인지하고 있듯이 노동조합의 교육활동은 조합원들의 의식을 높이고 노조활동에 적극적인 참여를 유도함으로써 노조의 조직역량을 강화할 수 있는 방안이다.

하지만 사회복지부문 노조들은 전국적으로 분산되어 있는 점과 조직자체의 인적 역량의 부족 등으로 인해 노조 교육사업을 진행하는 데 많은 어려움을 겪고 있다. 실제로 3개 노조 모두 간부 중심의 교육(연 2-4회 내외)을 나름대로 진행되고 있으나, 일반 조합원이나 신규 조합원 교육은 진행하지 못하고 있다. 따라서 노동조합은 향후 사회복지부문 노동자들의 결합된 힘(associational power)을 형성하기 위해서라도 조직사업과 교육사업의 체계화와 연계성을 강화할 필요가 있다. 이는 현재 사회복지부문 노동조합의 주요한 생존과제로 볼 수 있다.

다음으로, 노동조합의 홍보 활동은 정보화 흐름에 따라 인터넷 및 홈페이지 등의 매체(네트워크)가 부각되고 있다. 사회복지부문 노조 사업장 대부분이 전국 조직이라는 지리적 한계를 극복하기 위해서는 노조의 홍보 활동이 매우 중요하지만, 현재의 노조 홈페이지에 대한 조합원들의 접근성은 그리 높지 않다. 일반 조합원들은“홈페이지에 접속해 봐야 새로운 소식도 없고 너무나 무겁다”라는 것이 일반적인 평가다. 이 점에서 기존의 소식지 이외에 홈페이지가 노조와 조합원 그리고 일반 노동자들과의 주요한 의사소통의 수단으로 자리 잡도록 하기 위한 시스템과 콘텐츠(고충처리/상담)의 개편이 필요하다.

) 사회복지 시설과 같은 전국 사업장 조직화의 주요 홍보 수단은 해당 지역의 이슈부터 찾아야 한다. 이러한 구체적인 과정을 이념형(ideal type)으로 보면“지역별 이슈(처우개선) □ 실태조사 □ 개선 요구 □ 문화행사 □ 서명  및 선전 □ 지자체 면담 요구 □ 지역별 집합행동” 등으로 과정으로 진행 가능하다.

실제로 현재의 노조 홈페이지 평균 접속 건수는 보육노조를 제외하고 거의 미비한 수준이다. 때문에 노동조합은 노조 홈페이지를 통해 관련 분야의 조합원뿐만 아니라, 이해당사자들의 상담서비스를 강화할 필요가 있다. 특히, 조합원 10명 중 4명 정도 노조 활동에 잘 참여하지 못하는 이유로“사전에 알지 못해서”(36.4%)라고 꼽고 있다는 점을 감안하면, 노동조합은 노조 활동과 주요 소식을 정기적으로 전달하는 홍보 수단을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 덧붙여 개별 조합원 및 비조합원 그리고 노조 활동에 관심 있는 사람들의 메일링리스트(e-mail)를 확보하여 주기적으로 노조 활동이나 사회복지 정책에 대한 이해와 관심도를 높이는 작업을 병행할 필요가 있다.

) 한편 노동조합은 노동조합의 주요 현안이나 주요 소식을 알리는 홍보 수단으로 정기적인 노보와 소식지 이외에 개별 노동자들을 대상으로 하는 문자(SMS) 서비스를 적극 활용하는 방법도 고민해 볼 필요가 있다.

⑥ 예비 노동자와 함께 하는 프로그램

사회복지부문 노동조합은 예비 노동자인 전공 학생들과의 관계 설정 또한 매우 중요하다. 현재 사회복지 학생들과 보육 및 육아 관련 전공자들은 의무적으로 교육과정에 실습을 하게 되어 있다. 그렇다면 과거 사회복지 및 보육노조에서 시행했던 예비 노동자 학교를 좀더 확대하여, 다양한 프로그램(여름캠프 및 컨퍼런스 등)을 개발할 필요가 있다. 프로그램은 기존의 강의식 방식이 아니라, 예비 노동자와 조합원들이 함께 할 수 있는 참여교육(인생곡선, 게시판 토론, 찬반토론 등)으로 진행해야 한다. 이러한 프로그램에 참여한 예비 노동자들은 개인적 경험을 통해 향후 노조 활동을 접하거나 참여하면서 노조가 어떻게 기능하는지를 사전에 체험할 수 있는 좋은 기회가 된다.

[그림 6]을 보면 알 수 있듯이, 사회복지 전공자들은 만약 사회복지 노동조합이 학생들을 대상으로 한 프로그램을 할 경우 참여하겠다는 응답이 절반(50.9%)나 되는 것으로 나타났다. 특히 노조 프로그램에 참여하겠다는 의견 중“사회복지 현장을 알 수 있을 것 같아서”(38.9%)와“사회복지분야 노동조건 개선 때문에”(26.9%)라는 응답이 가장 많은 것으로 나타났다. 이것은 예비 노동자들에게 사회복지 노동조합의 관심을 불러일으킬 수 있는 좋은 기제가 될 수 있으며, 다른 한편으로는 사회복지 노동조합이 정체되어 있는 현실에서 스스로 노조 조직화의 새로운 방안으로 고려 할 수 있기 때문이다.

[그림 6] 노조 프로그램에 대한 예비 노동자들의 의견(N=112, 1,2순위 합계=192)

) 이번 실태조사는 같은 기간에 예비노동자(부천 C대학 주야간 전공 3,4학년 사회복지 전공 학생)들을 대상으로 노동조합의 인지여부를 알아보았는데, 사회복지 전공자들 중 사회복지부문 노동조합을 알고 있는 학생들은 10명 중 1명 정도에 불과한 것으로 나타났다(서울경인지역사회복지노동조합 13.6%, 전국자활노동조합 17.1%).

a) 프로그램 참여(50.9%, N=57명)	b) 프로그램 비참여(49.1%, N=55명)

⑦ 법제도 개선 투쟁

앞에서는 조직화를 위한 구체적인 내용들을 짚어보았지만, 노동조합은 단기적인 방안 이외에 중장기적 실천전략에 따른 제도적 개선에도 관심을 기울여야 한다. 우선, 미조직 비정규직 노동자를 조직하기 위해서는 이들의 주된 불만 사항(노동조건)에 대한 법·제도 개선에 노동조합이 개입해야 한다. 이를 위해 노동조합은 사회복지부문 노동자들의 직접적인 이해관계가 있는 사회복지사업법, 자활지원법, 영유아보육법 등의 정부 정책에 개입해야 한다. 더불어 사회복지 현장에서 관례적(혹은 모르고)으로 지키지 않는 근로기준법 적용을 위한 법제도 개선(4인 이하 사업장 특례 규정 적용 문제 포함)과 위반 사례에 대한 지시 감독을 강화하도록 요구해야 한다.

더불어 노동조합은 사회복지 시설의 다양한 형태에 따른 교섭 틀 문제를 고민하기보다는 이를 제도적으로 해결할 수 있는 방안을 찾아야 한다. 사회복지 시설에는 아동, 장애, 노인 등 매우 다양한 형태의 시설들로 인해 사용자(협회)도 다르며 이에 따른 시설 별 종사자들의 노동조건도 다양하다. 때문에 노조 조직화 방안에 있어서 직능별 조직화 방안(장애인복지관 노동조합, 노인복지관노동조합 등)을 제시하고 있다. 하지만 이는 노동조합의 조직력과 교섭력 등을 저해할 뿐만 아니라, 오히려 사회복지부문 노동자들의 노동조건 격차만을 초래할 가능성이 높다. 때문에 노동조합은 미조직 노동자들을 조직화하고 이들을 보호하기 위해서라도 초기업 수준에서 노동조건의 통일성을 도모하는 단체협약제도를 만들어야 한다. 이를 위해서는 산업별, 지역별 단체협약 효력확장제도 신설 및 개정하도록 정부 정책에 개입하는 노력이 필요하다.

) 유럽의 주요 나라(프랑스, 스페인)들은 산업, 지역 등 초기업수준에서 노동조건의 통일성을 도모하고 중소영세업체 미조직 노동자들을 보호하고 있는 산업별, 지역별 단체협약 효력확장제도가 있다. 반면, 한국의 경우에는 이와 유사한 지역별 단체협약 효력확장제도가 있다. 하지만 현행 노동조합법 제36조 제1항의 지역별 단체협약 효력확장제도는 □동종의 근로자 3분의2 이상이 하나의 단체협약 적용을 받게 된 때□로 요건을 매우 엄격하게 정하고 있다.

[그림 7] 사회복지부문 노동조합의 미조직·비정규직 노동자 조직화 전략 모형과 흐름

* 주 : 본 내용은 윤진호·김종진 외(2006:283)의“유통서비스부문 조직화 전략 흐름과 모형”(김종진)의 틀을 토대로 사회복지부문 조직화 흐름과 모형으로 만든 것임.

Ⅴ. 글을 나가면서

본 연구는 사회서비스 성장과 함께 증가한 사회복지부문 노동자들의 상태와 의식 및 노동조합의 조직화 과정을 분석하였다. 앞에서 살펴 본 바와 같이 사회복지 현장의 노동조건은 매우 열악하며, 사회복지 시설에 종사하는 노동자들은 직장생활에 만족하지 못하는 것으로 나타났다. 이러한 현장의 불만과 처우개선을 위한 문제는 개별 노동자들의 집합적 행동과 그들의 이해를 대변하는 노동조합을 통해서 가능하다. 하지만 사회복지부문 노동운동의 경험과 활동을 보면 다른 노동조합에 비해 조직구조나 교섭관계 등의 환경이 매우 취약하다. 사회복지부문 노조 조직률(3.64%)이 다른 사회서비스부문(보건 17.1%, 교육 12.9%)에 비해 낮은 것에서 이를 알 수 있다.

이처럼 사회복지부문 노조 조직화가 어려운 이유는 사용자의 억압적 태도, 소규모 사업장의 특성, 내부 구성원의 이질성, 업무와 기능의 차별성, 노동자들의 의식 등을 꼽을 수 있다. 특히 사회복지 시설 및 기관에서 노동조합이 조직되더라도 사용자의 억압적인 태도(부당해고, 인사상의 불이익)에 의해 노조가 와해되거나 실질적인 활동을 하지 못하는 곳이 많다. 설사 노동조합이 건설된 이후에도 실질적인 사용자의 성격을 갖고 있는 정부나 지자체와의 교섭구조를 형성하는 데 많은 어려움을 겪고 있다. 실제로 지난 몇 년 동안 노동조합은 조직화를 위해 노력하고 있지만 전체 조직률은 만족할 만하게 증가하지 못하고 있다. 특히 미조직 사업장을 대상으로 한 주체들의 노력에도 불구하고 조직화는 쉽지 않았다.

그럼에도 한국의 사회복지 노동운동의 미약함을 개별 노동자와 내부 환경의 측면으로만 설명할 수는 없다. 왜냐하면 다른 나라 사회복지 노동자들이 처한 조건 또한 우리와 크게 다르지 않음에도 노조 조직률은 우리보다 높기 때문이다. 때문에 한국 사회에서 노동운동진영은 사회복지부문 노조 조직화를 모색하는 데 있어 노동시장의 구조적이고 제도적인 측면뿐만 아니라, 현장 노동자들의 일상적인 업무와 생활의 문제를 함께 살펴볼 필요가 있다.

<참고문헌>

권은숙(1999), 『한국사회사업의 전문(직)화 지향에 관한 연구』, 한신대 대학원 석사학위 논문.

김용익(1997), “사회복지사 무엇을 할 때인가”, 『사회복지사 우리는 누구인가』, 전북사회복지사협회 학술세미나 자료집.

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