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지구온난화 대응은 2008년 국제노동단체들의 핵심이슈이자, 이미 발등에 떨어진 ‘생존의 문제’가 됐습니다. 이에 『노동사회』는 노동자의 눈으로 기후변화 상황의 심각성과 그 대응 방향을 살펴보는 기획연재, <지구온난화와 노동운동>을 준비했습니다. 이 연재는 4회에 걸쳐 진행되며 발전노조에서 발간한 「기후변화와 노동계의 대응과제」보고서를 기반으로 합니다.     
     
연재순서: 
①기후변화의 심각성과 대응의 시급성 
②한국사회의 기후변화 대응 현황 및 문제점
③기후변화와 정의로운 전환: 해외 노조 사례
④노동계의 기후변화 대응을 위한 과제도출
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국내 에너지 소비량은 1990년대 들어 경제성장세 둔화와 에너지 효율향상 및 절약시책 지속 추진으로 소비 증가율이 점차 둔화되는 양상을 보이고 있다. 특히 IMF 금융지원을 받은 1998년은 GDP 성장률이 1.21%p에 머무르면서 에너지 소비 증가율이 처음으로 마이너스를 기록하기도 했다. 그 이듬해인 1999년에는 다시 원년 수준의 증가세를 회복했지만, 그 이후 점차적으로 에너지 원단위가 개선되면서 에너지 탄성치가 좋아져 소비 증가추세는 둔화 양상을 보이고 있다. 하지만 에너지 소비량은 지속적으로 증가하고 있는 상태이기 때문에 향후 에너지 수요 저감을 위한 본격적인 관리가 필요하다.



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* 에너지 원단위
단위 부가가치를 생산하는 데에 필요한 에너지 투입량으로서 에너지 이용의 효율성을 나타내는 지표로 이용된다. 부가가치 1단위 생산에 필요한 에너지 소요량을 뜻하므로 에너지 원단위가 높을수록 에너지 효율성은 그만큼 낮은 것을 의미한다.

* 에너지 탄성치
실질경제성장률이 1% 늘어났을 때 에너지 소비량이 어느 정도 늘었는지를 비교해서 나타낸 수치를 말한다. 보통 에너지 소비 증가율을 실질경제성장률로 나누어 계산한다. 에너지 탄성치가 높을수록 에너지를 비효율적으로 사용한다는 뜻이 된다.
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국내 석유 소비 증가는 수송용 연료 사용의 급증 탓

2002년과 2003년 1차에너지 소비 부문을 보면 원유의 비중이 40% 후반대를 보여 가장 높은 구성비를 보이고, 그 다음엔 석탄, 원자력, LNG 순으로 나타나고 있다([그림2] 참조).



지난 30년간의 1차에너지 소비량을 보면 석유의 소비가 가장 증가했다. 이는 석유 소비 증가율 패턴이 최종에너지 소비 부문에서의 수송부문 증가율 패턴([그림3] 참조)과 비슷한 추이를 보이고 있는 점과, 2003년 국내 석유 발전량이 8.2%에 불과하다는 점을 감안하면 수송용 연료 사용의 급격한 증가가 그 원인이라고 볼 수 있다. 한편 유연탄 발전 비중도 크게 증가했다. 현재는 주춤세를 보이고 있지만 그래도 발전 부문에서 유연탄이 차지하는 비중은 여전히 높다고 할 수 있다. 

1990년대 후반 이후 IT 등 고부가가치 저에너지소비 산업의 비중이 확대되면서 산업부문의 최종에너지 소비 증가율은 둔화되기 시작했다([그림3] 참조). 또 자동차가 급속도로 보급되면서 1980년대에는 수송부문의 최종에너지 소비 증가율이 산업부문의 증가율을 넘어서기 시작했다.



1990년대에는 다시 국내 제조업의 수출이 호조를 보이면서 산업부문의 증가율이 수송부문의 증가율을 넘어섰다. 이러한 현상은 2000년대 들어 다시 역전 현상을 보이는데, 생활이 안정됨에 따라 수송부문의 에너지 소비 증가율이 산업부문 소비 증가율보다 높아졌다. 하지만 두 부문 간의 에너지 소비 증가율의 차이가 유의미하다고 보기는 힘들다. 오히려 편차가 다소 있더라도 이는 [그림1]에서 볼 수 있듯 에너지 탄성치 감소 등의 에너지 효율화가 이루어지면서 증가율에 영향을 주었거나, 에너지 소비가 거의 정점에 다다르고 있는 것이 영향을 준 것으로 해석할 수 있다. 

에너지·온실가스 감축의 주요 타깃은 ‘산업·발전부문’

[그림3]에서 나타나듯 부문별 에너지 소비 비중에서 산업부문은 50~55% 내외의 압도적인 비중을 차지하고 있고, 다른 부문에 비해 상승추이가 크고 지속적이다. 이는 수출 중심 제조업 국가라는 특성과 함께, 철강·시멘트·조선·석유화학 등 대표적인 에너지 다소비 업종이 아직도 국가의 기간산업이나 다름없다는 점에 기인한다.


[ 노동자들 스스로 발전산업의 공공성을 확충하는 데에 나서야 한다. 발전노조가 2007년 10월 발전분할과 가스산업구조개편으로 낭비된 혈세에 대해 감사를 촉구하는 현수막을 내건 모습  ▶ 발전노조 ]

현재 정부가 가장 의욕적으로 소비 감축을 추진하고 있는 분야는 가정·상업 부문이다. 하지만 가정·상업부문은 20% 초반대로 그 비중이 높지 않다. 따라서 만약 우리나라가 기후변화협약에 따라 온실가스 의무감축을 해야 한다고 하더라도 수요 탄성이 낮은 가정·상업 부문은 전략적 수요 관리에 한계를 드러낼 수밖에 없다. 수요가 고정적이기 때문에 가정·상업 부문에서 에너지 소비를 줄이기는 힘들다는 뜻이다. 그렇게 된다면 현재 비중이 60%를 넘어선 산업부문이 에너지 사용량 저감과 온실가스 감축의 타깃이 될 공산이 크다고 할 수 있다. 

국내 온실가스 배출 현황을 보면 탄소톤(TC)을 기준으로 1990~2001년까지 11년 동안 연평균 5.2%p, 총 75%p가량(1990년 기준)이 증가했고, 1인당 배출량 역시 58%p가량 큰 폭의 증가세를 보였다. 

에너지 부문은 크게 △산업부문, △수송부문, △전환부문(발전), △가정·상업부문, △공공기타, △탈루성 등 6개 분야로 나눌 수가 있다. 산업부문은 35% 내외의 배출 비중을 차지하고 있다. 절대량 또한 큰 폭으로 증가했지만 전체 비중에서는 30% 초반대로 안정세를 유지하고 있고, 배출량은 1990년대 후반부터 증가세가 둔화되는 추세에 있다. 이는 에너지다소비 업종의 하락세와 더불어 에너지 관련 기술개발로 인한 효율 증가에 따른 것으로 분석된다. 

현재 온실가스 배출에 있어 가장 큰 문제가 되고 있는 것은 전환부문이다. 1990년대에 전환부문 온실가스 배출량 증가율은 연평균 12.4%p를 기록하고 있고, 구성비 역시 약 15%에서 30%정도까지 급격히 증가했다. 동기간 동안 총배출량 또한 10,365천 TC에서 37,632천 TC로 거의 300% 가량이 순증가했다. 이는 소득 증가로 인해 전력 수요가 급격히 증가한 사실에 기인한다. 전환부문의 전력은 부문별 에너지 수요로 분류하면 상당부분 산업부문에 쓰이고 있다. 때문에 산업부문의 전력 사용량이 증가하고 있다고 할 수 있다. 

정부도 산업·발전부문 에너지 저감 주력예정

지금까지 국내 에너지 정책의 기조는 ‘고도성장’과 ‘수출우선 국가정책’을 뒷받침할 수 있도록 “값싼 에너지를 안정적으로 공급”하는 것에 있었다고 할 수 있다. 이로 인해 한국은 ①중앙 집중, 대규모공급(원전 위주, 분산형 전원 미흡), ②수요관리 미흡(피크관리 중심), ③재생가능에너지 보급 저조, ④에너지의 친환경성 부족, ⑤에너지 갈등 심화 등의 문제를 겪어 왔다. 이러한 지속불가능한 요소들은 에너지/전력과 소비구조를 고착화시켜 에너지 과소비, 온실가스 과다 배출 등의 문제를 불러 왔다.

이런 이유로 인해 2007년 에너지 주무 부처였던 당시 산업자원부의 이재훈 차관은 모 경제단체와의 간담회에서 온실가스 배출에 있어서의 의무할당제를 시사하는 발언을 하기도 했다. 산업부문, 특히 발전부문을 구체적으로 언급하며 에너지 소비량을 줄여 온실가스를 감축할 것이라는 내용이었다. 정황을 종합해 볼 때 산업부문이 에너지 소비를 줄이는 주 타깃이 되고, 그 중에서도 발전부문이 향후 정부의 에너지 소비량 감축 정책의 핵심 대상이 될 것으로 보인다.

아직 ‘감’ 못 잡은 한국의 에너지 관리 계획

정부의 주요 에너지 계획 중 하나인 「국가에너지기본계획(안)」(~2030)은 우리나라의 에너지정책과 기후정책의 기반을 이루는 정부정책이다. 현재 2030년까지 장기 에너지 비전을 담은 3차 종합계획이 준비 중이다. 하지만 「국가에너지기본계획(안)」은 이런 중대한 의미를 담고 있음에도 여러 가지 문제점을 내포하고 있다는 지적이 제기되고 있다. 환경단체들은 「‘국가에너지기본계획’(안) 환경단체 공동 분석보고서」를 통해 “국가에너지 기본계획은 에너지 정책의 장기 전망을 담고 있어 정부의 경제정책과 산업정책, 환경정책이 통합적으로 고려되어야 한다. 에너지 사용과 그로 인한 환경적인 부하, 전 지구적인 기후변화 문제를 반드시 다뤄야 한다”고 주장하면서, 국가에너지기본계획이 “기후변화 대응정책과의 연계성을 갖지 못하고 있다는 점”이 가장 큰 문제라고 지적한 바 있다. 

또한 정부는 2007년 12월에 △온실가스 감축, △기후변화 적응, △연구개발, △인프라구축, △국제협력 등 5개 분야를 중심으로 한 「제4차 기후변화종합대책(안)」(~2012)을 발표했다. 정부는 기후변화종합대책을 통해 에너지 절감, 신재생에너지 확대, 원자력 비중 확대 검토 등을 가장 큰 줄기로 놓고 기후변화협상 대응 등을 부가적인 의제로 선정했는데, 이는 ‘에너지의 안정적 공급’이라는 기존 기조를 아직도 최우선 과제로 놓고 있다는 것을 반증한다. 이러한 관점에서 바라본 국내 기후변화대응 정책은 결론적으로 ①공급 중심의 에너지 정책, ②구속적 규제방안의 전무, ③정부의 실행력 및 정책 부족, ⑤저탄소 에너지체계 인프라 부족 등의 문제점을 가지고 있다고 지적할 수 있다.

재생가능에너지원으로 전환해야 하지만…

정부 역시 이런 문제점에 대해 인식하고 있기 때문에 향후 수요관리 정책이 적극적으로 등장할 것으로 예상된다. 특히 우리나라에서 가장 크게 문제가 되고 있는 부문은 발전부문이라고 할 수 있다. 수송부문에서는 석유류 외에는 대체재가 없어 향후에도 석유류의 수요가 지속될 수밖에 없다. 석유류는 비탄력적인 소비재이기 때문에 수송부문에서의 적극적인 감축을 기대하기가 어렵다. 이런 이유 때문에 발전부문은 에너지 소비 저감과 온실가스 감축을 위해 가장 먼저 전환을 시작해야 하는 부문이라고 할 수 있다.

현재 화력발전을 대체해야 하는 에너지원이 풍력이나 태양광 같은 재생가능에너지원들이다. 재생가능에너지원은 ‘지속가능한 에너지체계’의 핵심이라고 할 수 있기 때문에 정부 정책은 발전부문을 어떻게 조속히 전환할 것인가에 초점이 맞춰져야 한다. 이를 위해서는 장기적으로 에너지 수요를 낮추는 방법을 우선 강구하고, 그 후에 에너지원별 공급 비율을 조정하는 방식을 도입해야 한다. 하지만 이러한 접근은 원자력 발전의 비중을 높일 수 있다는 점에서 신중히 접근해야 할 필요가 있다. 지속가능한 에너지체계의 여러 원칙들이 골고루 적용되어야 할 것이다. 


[ '지구의 날'(4월22일)을 맞아 지난 4월20일 서울 시청 앞에서는 다채로운 행사가 펼쳐졌다. 미국 국립빙설자료센터는 올해 북극의 빙하가 다 녹을 수도 있다고 경고했다. ] 

구조조정의 ‘타깃’ 될 발전부문, 선택의 시간이 다가온다

한편, 에너지원의 급격한 전환은 전환대상이 되는 에너지원과 전환의 방향대상인 에너지원을 둘러싼 불평등 현상이 도출될 수밖에 없다. 예를 들면 석탄 발전이 재생가능에너지로 전환될 경우, 에너지 생산 기술이 전혀 다르기 때문에 특별한 대책이 없는 한 석탄발전 노동자들은 안정적으로 고용이 유지되기가 힘들다는 것이다. 이는 노동집약적 사업이라고 할 수 없는 핵발전이 확대되는 경우에도 마찬가지다. 게다가 기후변화협상에 따른 온실가스 배출 의무 할당을 받게 되는 경우와 같이 외부효과가 부가되는 경우에는 그런 고용 불안정 효과는 더욱 커질 수밖에 없다.

이를 극복하기 위해서는 에너지를 점진적으로 전환하거나, 전환대상 발전노동자들의 고용안정을 보장해주어야 한다. 그런데 전자는 기후변화가 심각한 상황이기 때문에 에너지 전환을 더 이상 뒤로 미룰 수 없다는 점에서, 후자는 저탄소 산업구조로의 전환이 필요한 상황이지만 해당 인력들에게 국가나 기업이 안정적으로 고용을 보장해 줄 정도로 사회적 안전망이 확보되어 있지 않다는 점에서 무조건적으로 받아들일 수는 없는 상황이다. 

정부는 「제3차 국가에너지 기본계획」 공청회 자료, 「기후변화대응 新국가전략」 등을 통해 이미 수차례 저탄소 사회로의 이전, 산업구조의 개편 등을 추진하겠다고 밝힌 바 있다. 「기후변화대응 新국가전략」에서는 “정부와 에너지다소비 사업장과의 자발적협약(VA) 체결확대를 통해 산업부문의 에너지 소비절약 촉진을 추진하겠다”는 내용이 상당부분 포함되어 있고, 「기후변화 제4차 종합대책(안)」에서는 “신환경 시장 창출을 통한 기후 친화형 산업구조를 달성하겠다”는 목표를 세워두고 있다. 특히, 후자의 내용에는 제조업과 서비스산업의 비중을 2030년경 23대66.3까지 전환하겠다는 목표가 포함되어 있다. 이를 통해 에너지부문에서 상당부분을 차지하고 있는 발전(전환)부문의 에너지 수요량을 적극적으로 감축하겠다는 것이다. 이러한 정부 정책이 실현된다면 발전부문의 인프라 축소나 전환은 불가피할 것으로 보인다.

발전부문의 에너지 저감 및 온실가스 배출 절감 계획은 필연적으로 발전 노동자들의 고용 안정성을 해칠 수밖에 없을 것으로 보인다. 관련 선행 연구가 전무한 까닭에 산업구조 개편에 따른 노동자들의 고용 전망에 관한 구체적인 시나리오는 없지만, 정부 계획대로 에너지원별 비중이 조정된다면 에너지 총수요의 증가에도 불구하고 고용은 더욱 불안정해질 수밖에 없다. 에너지 원단위 개선, 각종 최종 에너지 소비원의 효율 개선 등의 효과가 에너지 공급을 대체할 것이기 때문이다.

노동자들 스스로 발전 산업의 공공성을 강화해야

지속가능한 에너지체계란 지속가능한 발전을 실현할 수 있는 에너지체계라 할 수 있다. 에너지체계도 ‘지속가능성’과 ‘형평성’을 실현할 수 있도록 구성되어야 한다는 것이다. 지속가능성의 원칙이란 사용하는 에너지가 지속가능한 방식으로 지구의 부양능력 안에서 공급되어야 한다는 것을 의미하는데, 이는 에너지원이 고갈가능성으로부터 자유로워야 하며 환경친화적이어야 함을 시사한다. 형평성의 원칙이란 에너지 이용의 편익과 비용이 세대 간, 그리고 세대 내에서 고르게 배분되어야 한다는 것이다. 형평성이 제대로 실현되기 위해서는 다양한 사회구성원들이 에너지 정책 결정과정에 참여하여 토론과 합의가 이루어질 수 있도록 민주적인 의사결정구조를 마련해야 한다.

지속가능한 에너지체계의 세 가지 원칙은 ①지속가능성(환경친화성), ②효율성(수요관리), ③형평성(민주성)이라고 할 수 있다(UNCSD, 2003). 현 정부는 이 중 ‘효율성’만을 문제삼고 발전부문의 민영화 문제를 검토하고 있다. 하지만 전력은 사회 공공재로서 에너지 접근성, 즉 에너지기본권이 담보되어야만 한다. 따라서 지속가능한 전력체제를 실현할 수 있도록 하기 위해서는 민영화를 통해 효율성을 확보하거나 에너지공급의 확대를 통해 가격경쟁이 이뤄지도록 할 것이 아니라, 기술 발전과 에너지 수요관리가 경쟁하도록 유도해야 한다.

이러한 점이 발전부문 노동자들의 기후변화 대응의 방향으로 설정될 필요가 있다. 이를 위해서는 노동자들 스스로가 에너지(발전) 산업의 사회공공적 성격을 강화해야 하고, 그러한 공공성을 배경으로 사회적으로 부정의(Social Injustice)한 방향으로 갈 수 있는 경영에 대한 ‘견제 역할’을 자임해야 한다. 이를 위해서 사회 공공부문에서는 노동자들이 직접 경영에 참여하는 방안도 필요하다.